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摘要：為解決生態(tài)系統(tǒng)管理過程中存在的重建設輕成效、重投入輕產(chǎn)出問題，在改善生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量過程中需要引入績效管理理念，建立生態(tài)系統(tǒng)績效管理模式。生態(tài)系統(tǒng)績效管理本質(zhì)上是以提升政府生態(tài)系統(tǒng)管理效能為目標的約束條件，重點關注生態(tài)系統(tǒng)管理結果與目標的接近程度。我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理發(fā)展過程是一個政府供給主導型的制度變遷過程，政府是我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷主體，生態(tài)系統(tǒng)管理的實踐困境是生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度創(chuàng)新的根本動因，制度供求不均衡催生了生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷。為了降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，需要以維護國家生態(tài)安全為根本出發(fā)點，推進管理體系由責任評估考核向流程績效管理深化，實現(xiàn)績效責任由行政責任向法律責任深化，增強制度與制度環(huán)境的適應性，構建完善的生態(tài)系統(tǒng)績效管理流程，建立多元主體參與機制，降低生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷成本。

關鍵詞：績效管理；生態(tài)系統(tǒng)；制度安排；制度變遷

我國生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)占國土面積比重達到60%以上，脆弱的生態(tài)系統(tǒng)極易受不當開發(fā)活動影響而產(chǎn)生負面生態(tài)效應。改革開放以來，粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式導致我國生態(tài)環(huán)境處于不同程度的失衡或危機狀態(tài)，給國家生態(tài)安全造成威脅。生態(tài)系統(tǒng)服務是生態(tài)安全的前提和保障，維護國家生態(tài)安全首先需要維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定與安全。生態(tài)系統(tǒng)具有公共物品屬性，政府管理部門是我國生態(tài)系統(tǒng)管理的主要實施者，為解決生態(tài)系統(tǒng)管理過程中不同程度存在的重建設輕成效、重投入輕產(chǎn)出等粗放式管理問題，在提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性的過程中需要引入績效管理理念，建立績效導向的生態(tài)系統(tǒng)管理模式，這也是我國加快推進生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度的核心和關鍵。鑒于政府創(chuàng)新過程是一個制度變遷過程，本文擬借助制度變遷理論，分析生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷歷程、變遷動因、模式特征及發(fā)展方向，為我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理提供支撐。

一、制度變遷理論分析框架

1.制度變遷的動因與模式。20世紀70年代，以諾思等為代表的經(jīng)濟學家將制度作為解釋經(jīng)濟增長的重要變量，制度變遷理論也應運而生。制度是一個內(nèi)涵比較廣泛的概念，不同學者對其的理解差異較大，諾思提出制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地理解為一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束，也可稱之為制度安排①。制度是由個人或組織生產(chǎn)出來的，由于人的有限理性和資源的稀缺性，制度供給同樣是有限的、稀缺的，隨著制度環(huán)境變化或人們的理性程度提升，新的制度需求不斷產(chǎn)生，當制度供給和制度需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當制度供給不能滿足制度需求時，就會催生制度變遷?？梢?，制度變遷就是新的制度安排替代舊的制度安排。制度變遷是制度不均衡的演化過程，之所以出現(xiàn)制度變遷，是由于現(xiàn)行制度安排和制度結構的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結構，產(chǎn)生了新的潛在制度需求和潛在制度供給②。導致制度供給和制度需求不均衡的因素包括制度選擇集合的變化、技術進步、制度服務需求的變化等，現(xiàn)行制度安排不再是最優(yōu)制度，從而產(chǎn)生制度創(chuàng)新需求③。制度變遷根據(jù)動力不同可以分為誘致性變遷和強制性變遷兩種模式④。誘致性變遷是一種響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發(fā)性的漸進式變遷模式。要素與產(chǎn)品的相對價格變化以及技術變遷產(chǎn)生新的制度需求，知識、法律、社會服務等領域的進步支撐新的制度供給。誘致性制度變遷不易解決搭便車問題，且變遷時間周期較長，不能及時滿足制度需求。由于行為主體在收益、費用之間存在分歧，只有部分制度不均衡可以通過誘致性創(chuàng)新消除，其余制度不均衡則繼續(xù)存在。當政府的預期收益高于強制推行制度變遷的預期成本，政府將采取強制行動來消除制度不均衡⑤。強制性制度變遷的有效性受政府偏好和有限理性、意識形態(tài)、利益沖突和社會科學知識的局限性等多元因素制約。強制性制度變遷在一定程度上能夠降低獲取制度創(chuàng)新利益的成本，短期內(nèi)創(chuàng)造出較高的效益，但在長期強制運作的過程中，由于利益非均衡化而可能會削弱制度的有效性。制度作為一種公共物品，其內(nèi)部構成具有一定的差異性，當誘致性制度變遷滿足不了制度需求時，由政府實施的強制性制度變遷則可以彌補制度供給不足，兩者是一種互補關系。制度變遷理論以產(chǎn)權理論、國家理論和意識形態(tài)理論為基石。首先，制度創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容就是產(chǎn)權結構的創(chuàng)新。對產(chǎn)權的界定、調(diào)整和保護是有必要的，因為有效率的產(chǎn)權可以激勵人們?nèi)氖律鐣枰幕顒?，減少不確定性因素和搭便車行為的可能性，使個人收益率接近于社會收益率。其次，國家決定產(chǎn)權結構，并為產(chǎn)權結構的效率負責。國家要不斷進行制度創(chuàng)新以適應其他資源要素的變化，協(xié)調(diào)產(chǎn)權結構與持續(xù)經(jīng)濟增長的關系。第三，任何制度都是在某種意識形態(tài)下形成的，意識形態(tài)的改變會左右現(xiàn)有的制度安排，意識形態(tài)是降低交易成本的一種制度安排，成功的意識形態(tài)能夠形成共同利益，從而克服搭便車行為。2.生態(tài)系統(tǒng)績效管理與制度變遷。制度變遷理論從時間維度反映制度安排對不斷變化環(huán)境的適應，變遷方向有可能是正向，也有可能是負向⑥。因此，運用制度變遷理論剖析制度發(fā)展進程，有助于了解制度安排的合理性及可能存在的不足，梳理出制度安排未來變遷方向。生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務具有公共物品屬性，政府是生態(tài)系統(tǒng)保護與修復工作的主要實施者，生態(tài)系統(tǒng)績效是政府相關責任主體的工作職責所達到的生態(tài)系統(tǒng)保護階段性結果及其過程中可評價的行為表現(xiàn)。生態(tài)系統(tǒng)績效管理是績效管理理念在政府生態(tài)系統(tǒng)管理中的應用，是主管部門與對應責任主體之間就生態(tài)系統(tǒng)保護目標與如何實現(xiàn)目標達成共識的基礎上，為提升責任主體工作績效而作出的制度安排和實施的管理措施、機制及技術。生態(tài)系統(tǒng)績效管理可以簡單概括為對政府生態(tài)系統(tǒng)管理行為的管理，關注的是政府生態(tài)系統(tǒng)管理結果與管理目標的接近程度。生態(tài)系統(tǒng)績效管理不僅關注生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量本身，也關注資金投入、污染控制、基礎設施建設、生態(tài)修復等對生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化趨勢的影響⑦。政府績效管理的順利實施和作用的充分發(fā)揮離不開法律法規(guī)的保障和政策的指導，作為政府績效管理的重要環(huán)節(jié)，生態(tài)系統(tǒng)績效管理同樣離不開制度保障。因此，生態(tài)系統(tǒng)績效管理是政府創(chuàng)新管理制度和管理模式的重要舉措，我國加快推進生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度，其核心和關鍵是要推進建立生態(tài)環(huán)境績效評估與管理制度，逐步建立績效導向的生態(tài)環(huán)境管理評價和考核模式。政府制度創(chuàng)新過程是一個制度變遷的過程，生態(tài)系統(tǒng)績效管理不斷完善的過程同樣也是一個制度變遷過程，有關生態(tài)系統(tǒng)績效管理的討論，可以借助制度變遷理論加以分析。從靜態(tài)來看，生態(tài)系統(tǒng)績效管理是一套制度體系，是在特定制度環(huán)境中設計出來用以提升政府生態(tài)系統(tǒng)管理效能的約束條件；從動態(tài)來看，生態(tài)系統(tǒng)績效管理是一個在一定制度安排約束下落實生態(tài)系統(tǒng)保護主體責任、實現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務價值的過程。生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷是制度環(huán)境、制度安排和制度結構綜合作用的結果(圖1)。制度環(huán)境為制度安排設置了基本邊界和范圍，是影響和約束生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度安排的基礎規(guī)則，通常包括經(jīng)濟社會發(fā)展水平、生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量變化、生態(tài)系統(tǒng)管理制度、公眾生態(tài)環(huán)保訴求等，是生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度安排面臨的外部環(huán)境。根據(jù)“制度———行為———績效”的行徑，制度環(huán)境的變化會影響到生態(tài)系統(tǒng)績效管理行為，并決定了生態(tài)系統(tǒng)績效管理的價值取向。制度安排是具體的生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度，是在制度環(huán)境的約束下形成的直接決定生態(tài)系統(tǒng)績效管理行為的具體的規(guī)則，并間接影響政府部門在生態(tài)系統(tǒng)管理過程中的行為選擇。制度結構是所有生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度安排的總和，是按照生態(tài)系統(tǒng)績效管理的價值取向要求形成的具有結構特征的制度體系。生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷既包括制度結構中各項制度安排的創(chuàng)新，也包括各項制度之間相互耦聯(lián)形成的制度結構的調(diào)整，制度安排和制度結構也是下一次制度變遷面臨的制度環(huán)境的組成部分。

二、我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理的制度變遷分析

我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理發(fā)展歷程是一個根據(jù)制度環(huán)境變化進行變革的過程，呈現(xiàn)出顯著的階段性變化特征，政府主導制訂的法規(guī)政策起到了形塑生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度的作用。1.制度變遷歷程。(1)1956—1999年：基礎制度體系建設。1956年，我國成立了第一個自然保護區(qū)，這標志著我國現(xiàn)代生態(tài)系統(tǒng)管理的開始，自然保護區(qū)網(wǎng)絡隨之成為我國生態(tài)安全屏障的基本骨架。在制度環(huán)境方面，該時期內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)管理制度幾乎處于空白狀態(tài)，在該階段初期尚未暴露出嚴重的生態(tài)問題，但隨著改革開放后經(jīng)濟快速發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境承載能力開始面臨巨大壓力，伴隨著全球可持續(xù)發(fā)展理念的興起，我國需要加快生態(tài)系統(tǒng)管理基礎制度建設，為開展生態(tài)系統(tǒng)管理實踐提供制度依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)績效管理在時間上要晚于生態(tài)系統(tǒng)管理，由于生態(tài)系統(tǒng)管理剛剛起步，因此相關制度安排主要關注生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復，構建了我國綜合管理與部門管理相結合的生態(tài)系統(tǒng)管理模式，側(cè)重于強調(diào)污染者的治理和賠償責任，更加突出政府相關部門的“管理者”身份，“被管理”的對象主要是公眾和企業(yè)等行為主體。生態(tài)系統(tǒng)績效管理意識在部分制度安排中有所體現(xiàn)，主要涉及追究政府主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等責任，但責任主體設定和責任范圍劃分虛化不夠明晰，并且更多關注的是政府對環(huán)境污染和生態(tài)破壞的預防和監(jiān)督管理責任，政府責任主體的績效管理還沒有得到實質(zhì)性開展。(2)2000—2011年：責任管理制度建設。由于許多重要生態(tài)區(qū)域沒有納入自然保護區(qū)體系，我國2000年提出建設重點生態(tài)功能區(qū)設想，主體功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略正式將國家重點生態(tài)功能區(qū)確立為我國生態(tài)系統(tǒng)管理空間單元的組成部分。在制度環(huán)境方面，此時期內(nèi)經(jīng)濟粗放式快速發(fā)展給生態(tài)系統(tǒng)保護帶來巨大壓力，生物多樣性減少、自然資源破壞等問題開始威脅國家生態(tài)安全，而一直以來政府主導實施的生態(tài)系統(tǒng)管理效果并不顯著，生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢未得到有效遏制，提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能成為重要任務，國家開始修訂已有政策、法規(guī)等制度內(nèi)容，增加完善生態(tài)系統(tǒng)績效管理相關內(nèi)容。在制度安排方面，政府主體的責任管理得到重視和完善，首次明確地方政府主要領導和有關部門主要負責人是本區(qū)域和本系統(tǒng)生態(tài)環(huán)境保護的第一責任人。修訂后的生態(tài)環(huán)保類專項法規(guī)均出現(xiàn)了追究相關主體責任的內(nèi)容，把環(huán)境污染治理責任納入法律規(guī)制范圍，明確要求地方政府必須對轄區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負總責。總體上生態(tài)系統(tǒng)績效管理開始得到體現(xiàn)，不僅要求地方政府部門加強生態(tài)系統(tǒng)管理，更是要對生態(tài)系統(tǒng)管理的結果負責，以提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能。此階段生態(tài)系統(tǒng)績效管理內(nèi)容側(cè)重于責任追究，重約束而輕激勵，而且沒有明確的生態(tài)系統(tǒng)績效考核標準，難以厘清生態(tài)系統(tǒng)管理責任。生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度主要依附于生態(tài)系統(tǒng)管理制度結構，還沒有從生態(tài)系統(tǒng)管理相關制度中剝離出來。(3)2012年以來：績效考核評估與考核。十八大以來，我國生態(tài)系統(tǒng)空間管理單元進入自然保護區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、國家公園等多種類型并存、交叉推進的發(fā)展格局。在制度環(huán)境方面，生態(tài)系統(tǒng)退化問題仍十分突出，生態(tài)安全形勢十分嚴峻，生態(tài)安全被納入總體國家安全觀，傳統(tǒng)的部門分割保護模式使得生態(tài)系統(tǒng)管理效率低下，必須將山水林田湖作為生態(tài)共同體進行保護和管理。黨的十八大報告強調(diào)推進政府績效管理，也為建立健全生態(tài)系統(tǒng)績效管理機制提供了新機遇，為適應內(nèi)外部發(fā)展要求，生態(tài)系統(tǒng)績效管理不斷得到強化，推動產(chǎn)生相應的制度變遷。在制度安排方面，政府主體的責任管理繼續(xù)得到完善，進一步明確地方各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護負總責，生態(tài)環(huán)境保護的責任主體和責任范圍逐漸清晰。新修訂的《環(huán)境保護法》規(guī)定國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，生態(tài)系統(tǒng)管理績效評估與考核成為本階段制度設計的重點。相關制度安排規(guī)定了生態(tài)系統(tǒng)管理績效考核內(nèi)容，區(qū)域生態(tài)功能評估結果作為評估重點生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明建設水平的重要依據(jù)，納入政府績效考核?？己私Y果同時作為產(chǎn)業(yè)布局、項目審批、財政轉(zhuǎn)移支付和環(huán)境保護監(jiān)管的重要依據(jù)。生態(tài)系統(tǒng)管理績效評估增強了管理部門的責任意識和效率意識，但績效評估只是生態(tài)系統(tǒng)績效管理的一個重要組成部分，在內(nèi)容和結構上都更為復雜的生態(tài)系統(tǒng)績效管理模式還有待完善。生態(tài)系統(tǒng)績效管理的結果運用集中在生態(tài)環(huán)境損害的責任追究，“約束”導向的結果使用難以從根本上糾正地方生態(tài)系統(tǒng)保護的短視行為，反而強化了履行行政責任要求下地方責任主體的策略性行為。2.制度變遷模式。制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷兩種模式，制度變遷選擇何種方式，本質(zhì)上取決于不同模式的成本收益比較⑧。誘致性制度變遷時間周期長，而生態(tài)系統(tǒng)退化問題已經(jīng)非常嚴重，客觀上要求盡快形成有效的制度安排來提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能?？v觀我國生態(tài)系統(tǒng)管理制度變遷歷程，總是先由政府頒布新的制度，或?qū)σ延兄贫冗M行修訂創(chuàng)新，再通過各種經(jīng)濟、行政、法律手段的引導，實現(xiàn)政府責任主體對生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度的遵守和運用。因此，我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷屬于強制性制度變遷，這種制度變遷模式有利于快速建立相應的制度安排和制度結構，降低制度變遷時間成本。政府主導的強制性制度變遷模式也存在明顯不足，表現(xiàn)在管理部門的生態(tài)系統(tǒng)績效管理意識和行為滯后于制度變遷速度，容易增加績效管理制度的實施成本，出現(xiàn)有法不依或執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象，影響績效管理制度的實施效能。此外，生態(tài)系統(tǒng)保護與利用過程中利益相關者眾多，由政府主導推動的生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷，使得行政主管部門成為績效評估和考核中的唯一管理主體，難以實現(xiàn)績效結果的合理評估、科學應用和科學管理。應構建開放式的管理體系和制度，使生態(tài)系統(tǒng)保護與利用所涉及的生態(tài)區(qū)域、社區(qū)、管理部門、經(jīng)營部門等利益主體參與到生態(tài)系統(tǒng)績效管理進程中，在一定程度上可以降低生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度創(chuàng)新成本。3.制度變遷動因根據(jù)制度變遷理論，制度變遷是制度供給不適應制度需求的結果。從制度需求來看，改革開放以來，高強度的城市化和工業(yè)化發(fā)展，引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境破壞等一系列生態(tài)安全問題，我國部門分割的生態(tài)系統(tǒng)管理體系特征與生態(tài)系統(tǒng)完整性和內(nèi)在連接性的自然特征相背離，造成管理職能交叉和管理空白并存，雖然生態(tài)系統(tǒng)保護投入巨大，但管理效果并不明顯。而且，生態(tài)系統(tǒng)支撐著人類福祉，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提升，生態(tài)系統(tǒng)保護不僅要維護生物多樣性和生態(tài)完整性，更要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要，實現(xiàn)人與自然和諧共生，生態(tài)系統(tǒng)績效管理的制度需求發(fā)生了新的變化，必須要提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能，遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。從制度供給來看，生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度最初以依附于生態(tài)系統(tǒng)管理制度結構的形式出現(xiàn)，強調(diào)管理部門對生態(tài)破壞的預防和監(jiān)督管理責任，但責任主體設定和責任范圍劃分并不明晰。為了滿足生態(tài)系統(tǒng)保護的需求，提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能，開始明確地方政府為轄區(qū)生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的責任主體，生態(tài)環(huán)境責任納入法律規(guī)制范圍，生態(tài)系統(tǒng)管理的責任主體和責任范圍逐漸清晰。當前生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度安排側(cè)重于績效評估考核，評估結果作為評估經(jīng)濟社會發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明建設水平的重要依據(jù)，但績效評估和責任追究只是生態(tài)系統(tǒng)績效管理的一個重要組成部分，系統(tǒng)性的生態(tài)系統(tǒng)績效管理模式還有待完善?？傮w看來，生態(tài)系統(tǒng)管理的實踐困境，總是生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度創(chuàng)新的根本動因，也決定了制度變遷的方向、訴求與路徑。現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度供給增強了管理部門的責任意識和效率意識，但還沒有從根本上糾正地方生態(tài)系統(tǒng)保護的短視行為，生態(tài)系統(tǒng)退化問題仍十分突出，在尚未滿足舊的制度需求情況下，新的制度需求已經(jīng)產(chǎn)生，在這樣的制度供求關系下，將催生新的生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷。

三、制度變遷理論理論對推進生態(tài)系統(tǒng)績效管理的啟示

我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理發(fā)展過程是一個制度變遷過程，制度變遷理論能夠為推進生態(tài)系統(tǒng)績效管理及解決出現(xiàn)的問題提供一定啟示。通過構建并創(chuàng)新多種制度，降低生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷成本，從而降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，提升生態(tài)系統(tǒng)保護效能。1.適應制度環(huán)境。制度環(huán)境變化是產(chǎn)生制度變遷的前提條件。生態(tài)系統(tǒng)績效管理是在特定制度環(huán)境中設計出來的約束條件，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國生態(tài)系統(tǒng)管理的經(jīng)濟社會背景、管理目標和首要任務都發(fā)生了顯著變化，生態(tài)系統(tǒng)管理目標不再局限于傳統(tǒng)的治理環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量以及修復受損的生態(tài)系統(tǒng)，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力和生態(tài)系統(tǒng)服務功能、維護國家生態(tài)安全已經(jīng)成為生態(tài)系統(tǒng)管理的首要任務。我國生態(tài)系統(tǒng)管理的空間單元同樣在不斷豐富完善，在原先的自然保護區(qū)單一管理單元基礎上，已經(jīng)形成了包括生態(tài)保護紅線、國家公園、國家重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護區(qū)等在內(nèi)的多樣化自然保護地體系。保障和維護國家生態(tài)安全對提高生態(tài)系統(tǒng)管理成效提出新的制度需求，生態(tài)系統(tǒng)績效管理需要適應外部制度環(huán)境的變遷，進行相應的制度創(chuàng)新，以實現(xiàn)預期收益的增加。2.健全制度體系。生態(tài)系統(tǒng)績效管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，要求管理制度體系化。目前國家法律體系內(nèi)并沒有專門針對生態(tài)系統(tǒng)績效管理的法律規(guī)范，現(xiàn)有的規(guī)則約束散布在多項法規(guī)中，政府制定的指導意見、辦法等成為指導生態(tài)系統(tǒng)績效管理的主要制度依據(jù)，責任主體主要擔負生態(tài)系統(tǒng)保護行政責任，法律責任沒有得到體現(xiàn)。雖然政策的靈活性使得生態(tài)系統(tǒng)績效管理能夠在較短時間內(nèi)推開并實施，但由于缺乏相應的法制保障，政策辦法的不穩(wěn)定性和非強制性使生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度的執(zhí)行力和權威性受到影響，各地區(qū)存在追求自身利益最大化而權衡地執(zhí)行政策制度的現(xiàn)象，因此，生態(tài)系統(tǒng)績效管理停留在政策、規(guī)章層面存在不足，必須健全生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度體系，制定專門的生態(tài)系統(tǒng)績效管理法律規(guī)范。生態(tài)系統(tǒng)績效管理立法需要體現(xiàn)以下內(nèi)容：一是績效管理主體和客體，管理主體主要包括各級權力機關、行政機關等；管理客體主要包括直接負有生態(tài)系統(tǒng)保護責任的政府部門和個人。二是績效管理內(nèi)容和指標體系，特別要篩選與國家生態(tài)安全相關的關鍵性指標。三是績效管理方法和程序，程序設計原則上包括績效計劃的制定、績效計劃的實施、績效評估與診斷、績效反饋與提升等方面。四是績效管理的法律責任，明確規(guī)定生態(tài)系統(tǒng)績效管理主體、客體與其權利相對等的法律責任。3.完善制度安排。首先是科學構建生態(tài)系統(tǒng)績效評估體系，生態(tài)系統(tǒng)績效評估應以維護國家生態(tài)安全為重點，根據(jù)客觀需求設計評估指標體系和評估標準。采用“業(yè)績績效+表現(xiàn)績效”的績效考核評估體系，業(yè)績績效是對生態(tài)系統(tǒng)保護任務完成情況進行評估，表現(xiàn)績效是對責任主體的生態(tài)系統(tǒng)保護能力、工作表現(xiàn)等進行評定。突出不同地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護目標差異和全國生態(tài)安全布局的總體要求，制定不同類型生態(tài)系統(tǒng)績效評估體系。生態(tài)系統(tǒng)績效管理不僅僅是績效評估，還需要搭建包括績效計劃的制定、績效計劃的實施、績效評估與診斷、績效反饋與提升等方面在內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)績效管理流程，實行生態(tài)系統(tǒng)績效管理的系統(tǒng)化、規(guī)范化開展。其中在績效反饋與提升環(huán)節(jié)，鑒于我國生態(tài)系統(tǒng)保護尚處于發(fā)展完善階段，在當前注重管控型績效管理的基礎上，還應發(fā)展激勵型績效管理，建立獎優(yōu)罰劣的生態(tài)系統(tǒng)績效管理結果運用流程，將生態(tài)系統(tǒng)績效評估結果與加強和改進生態(tài)系統(tǒng)保護工作結合起來，改變重評比輕診斷、重獎懲輕改進的管理流程，注重反饋生態(tài)系統(tǒng)績效評估結果，提出改進意見，促進被評估責任主體持續(xù)改進生態(tài)系統(tǒng)管理工作。4.發(fā)揮產(chǎn)權作用。根據(jù)制度變遷理論的相關研究，必須設計適當?shù)漠a(chǎn)權制度，明確界定產(chǎn)權，以便減少未來的不確定性因素和搭便車行為的可能性，從而降低機會主義行為的發(fā)生幾率。生態(tài)系統(tǒng)績效管理中應注重發(fā)揮產(chǎn)權的支撐引領作用，以激勵相關主體從事生態(tài)系統(tǒng)保護活動，并使個人收益率和社會收益率接近相等。產(chǎn)權制度關系到清晰界定生態(tài)系統(tǒng)管理主體的權利、責任與利益，規(guī)范相關行為主體對生態(tài)系統(tǒng)的開發(fā)、利用和保護行為，給予責任主體以激勵和約束，提高生態(tài)系統(tǒng)管理效能。完善產(chǎn)權制度的重要前提是界定各類自然生態(tài)保護地產(chǎn)權，建立健全基于自然生態(tài)保護地和生態(tài)資源所有權而衍生出的占有權、使用權、收益權和處置權等權利體系，依法賦予產(chǎn)權主體對自然生態(tài)保護地的處置權、收益權，提升產(chǎn)權主體參與生態(tài)系統(tǒng)保護和開發(fā)的積極性。5.多元主體共治。我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理是政府主導的制度變遷過程，由政府部門自上而下推進，政府既是生態(tài)系統(tǒng)績效管理主體，也是管理客體，為應對上級考核往往采取短期策略性行為。生態(tài)系統(tǒng)管理的最終目標是維護生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生，因此需要建立包括公眾參與在內(nèi)的多元主體參與機制。公眾參與生態(tài)系統(tǒng)績效管理有利于實現(xiàn)公眾的生態(tài)訴求與廣泛監(jiān)督，有利于提升政府生態(tài)系統(tǒng)績效管理的有效性，彌補政府生態(tài)系統(tǒng)績效管理的部門缺陷和不足。多元主體在生態(tài)系統(tǒng)績效管理中的地位和權利需要得到明確，生態(tài)系統(tǒng)績效評估可以引入第三方評估，在規(guī)劃績效管理、制定績效目標、績效考核結果監(jiān)督和反饋等環(huán)節(jié)注重吸收公眾意見，公眾滿意度應成為生態(tài)系統(tǒng)管理績效考核的重要標準之一。為了改變地區(qū)競爭情形下的環(huán)境非合作行為，從根本上治理環(huán)境污染問題，需要從體制機制方面進行較大改革。首先，需要提高地方官員考核標準中環(huán)境保護、生態(tài)效益等指標的權重，推動領導干部任期環(huán)境保護責任制和問責制等追究機制的建立，糾正單純以增長作為考核指標的官員考核體系。其次，加快推進環(huán)境保護系統(tǒng)的垂直管理。當前體制下各級環(huán)保部門隸屬當?shù)卣?，各級環(huán)保部門的執(zhí)法力度由地方政府決定，加快推行環(huán)境保護體系的垂直管理，推動建立立體的環(huán)境治理框架十分必要⑨。

四、結論

生態(tài)系統(tǒng)績效管理是績效管理理念在政府生態(tài)系統(tǒng)管理當中的應用，主要關注政府生態(tài)系統(tǒng)管理結果與目標的接近程度，是為了提升生態(tài)系統(tǒng)管理效能而作出的制度安排和相關措施機制。我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理經(jīng)歷了基礎制度體系建設、責任管理制度建設、績效評估與考核三個發(fā)展時期，其發(fā)展歷程是一個政府供給主導型的制度變遷和覆蓋范圍不斷拓展的過程。生態(tài)系統(tǒng)及其所提供的生態(tài)服務具有公共物品屬性，政府是我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷主體，生態(tài)系統(tǒng)管理的實踐困境是生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度創(chuàng)新的根本動因，制度供給在未滿足舊的制度需求情況下，新的制度需求已經(jīng)產(chǎn)生，制度供求不均衡催生了生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷。績效管理有利于降低生態(tài)系統(tǒng)管理成本，通過推進管理由環(huán)境污染防治向維護國家生態(tài)安全深化；績效責任由行政責任向法律責任深化；管理體系由責任評估考核向流程績效管理深化，提高生態(tài)系統(tǒng)保護效能?，F(xiàn)階段政府仍是我國生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度的主要供給者，為了降低生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷成本，政府應增強制度與制度環(huán)境的適應性，搭建完善的生態(tài)系統(tǒng)績效管理流程，建立獎優(yōu)罰劣的生態(tài)系統(tǒng)績效管理結果運用流程，建立多元主體參與機制，降低制度變遷過程中責任主體的遵從成本和監(jiān)督成本?？冃Ч芾硎俏覈鷳B(tài)系統(tǒng)管理領域的新探索，生態(tài)系統(tǒng)績效管理制度變遷也是我國生態(tài)文明體制改革的重要組成部分。由于我國生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，區(qū)域差異顯著，如何在制度變遷分析的基礎上，根據(jù)不同地區(qū)差異性特征，設計具有地方針對性的生態(tài)系統(tǒng)績效管理體系還需要進一步探討，以契合地方生態(tài)系統(tǒng)特征，有效提升不同類型生態(tài)系統(tǒng)管理效能。

作者:程 進 周馮琦