隨著我國市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、社會加快轉(zhuǎn)型以及國際交流日益增多，社會組織逐步興起，影響作用日益擴(kuò)大。加強(qiáng)社會組織管理，支持社會組織的發(fā)展，發(fā)揮其應(yīng)有作用，實現(xiàn)中共十七大提出的“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”的要求，對于構(gòu)建社會主義和諧社會，加強(qiáng)中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)“四位一體”的戰(zhàn)略布局具有十分重要的意義。

一、我國社會組織發(fā)展?fàn)顩r及其作用

社會組織是自然人、法人或者其他組織，以非營利、獨立性和志愿性為特征，為實現(xiàn)特定目標(biāo)而建立的共同活動的社會群體。隨著改革開放的不斷深入，在多種因素的共同推動下，我國在社會轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)了社會組織快速發(fā)展的新情況。一是數(shù)量猛增。據(jù)民政部門統(tǒng)計，截至2006年底，依法登記的社會組織已經(jīng)超過了35.4萬個，其中社會團(tuán)體19.2萬個，民辦非企業(yè)單位16.1萬個，基金會1144個，比1988年增長了78.7倍，年均增長46%。另據(jù)一些研究機(jī)構(gòu)分析，我國目前各類社會組織多達(dá)800萬個，剔除不需注冊的人民團(tuán)體等至少也有300萬個。二是總體實力逐步增強(qiáng)。據(jù)民政部門不完全統(tǒng)計，我國社會組織總資產(chǎn)規(guī)模已超過1000億元，2006年底，參加年檢的1646家全國性社會組織總資產(chǎn)達(dá)136.8億元；社會組織吸納就業(yè)426萬人，注冊志愿者、社會工作者和義工達(dá)2511萬人。三是覆蓋范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。由初期的社會慈善、扶貧救助為主拓展到工商服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)研究、教育、衛(wèi)生、文化、體育、生態(tài)環(huán)境、社會服務(wù)、法律、職業(yè)及從業(yè)者組織等十幾個領(lǐng)域，其中慈善組織和基層社會組織發(fā)展較快。

近年來，作為一種新型的組織形式，社會組織為增強(qiáng)社會自治功能、實現(xiàn)政府行政管理與群眾自治有效銜接和互動，提供了組織平臺，成為人民群眾參與社會管理和公共服務(wù)、實踐社會良性治理的重要載體。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會、商會成為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的“催化劑”和“助推器”，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善。在政治領(lǐng)域，社會組織在擴(kuò)大人民民主、引導(dǎo)群眾有序參與、增強(qiáng)社會自治、協(xié)調(diào)利益矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了積極作用。在文化領(lǐng)域，學(xué)術(shù)團(tuán)體和民辦文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，聚集了成千上萬專家學(xué)者、專業(yè)人才，通過廣泛的學(xué)術(shù)研究和學(xué)術(shù)交流活動，促進(jìn)了科技創(chuàng)新和普及應(yīng)用，推進(jìn)了社會主義文化繁榮。在社會公益領(lǐng)域，社會組織積極從事減貧濟(jì)困、救災(zāi)防災(zāi)、安老撫幼、扶弱助孤、助學(xué)助醫(yī)等公益活動，弘揚了尊老愛幼、團(tuán)結(jié)互助、關(guān)心他人的良好社會風(fēng)尚，促進(jìn)了社會和諧。在社會管理領(lǐng)域，社會組織配合政府職能轉(zhuǎn)變，承接部分社會管理和社會服務(wù)職能，使社會多樣化需求得到進(jìn)一步滿足。在對外交流合作領(lǐng)域，社會組織在配合我國政府外交方面扮演著重要角色，對促進(jìn)祖國統(tǒng)一、樹立我國良好形象，共建和諧國際環(huán)境發(fā)揮著不可替代的作用。

二、當(dāng)前社會組織在發(fā)展中存在的問題

（一）社會組織仍處于發(fā)展的初級階段。一是與全球社會組織相比，發(fā)展數(shù)量總體偏少，發(fā)達(dá)國家每萬人擁有社會組織的數(shù)量一般超過50個，而我國目前萬人擁有的社會組織數(shù)量僅為2.7個，不僅低于發(fā)達(dá)國家，而且低于發(fā)展中國家。二是經(jīng)費緊張、人才缺乏、能力較弱。美國2006年捐款額達(dá)到2950億美元，占GDP的2.5%，有1億多人作為志愿者參加公益活動。我國GDP總量為美國的17%，但社會組織動員社會資金規(guī)模僅為美國社會組織的0.24%。經(jīng)濟(jì)活動規(guī)模、吸納就業(yè)能力和國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度不大。

第一章總則

第一條為加強(qiáng)我縣社會組織登記管理工作，維護(hù)社會組織的合法權(quán)益，規(guī)范其依法開展活動，根據(jù)《社會團(tuán)體登記管理條例》（國務(wù)院令第250號）、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（國務(wù)院令第251號）和《省社會團(tuán)體登記管理辦法》（省政府令第217號）規(guī)定，結(jié)合本縣實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱社會組織為我縣行政區(qū)域內(nèi)依法登記的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位。

第三條成立社會組織，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《省社會團(tuán)體登記管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行登記。

第四條縣民政部門是縣人民政府的社會組織登記管理機(jī)關(guān)（以下簡稱登記機(jī)關(guān)）?？h人民政府有關(guān)部門或縣人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)各類社會組織的業(yè)務(wù)主管單位（以下簡稱主管單位）。

第五條對社會組織實行登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的管理體制。

改革開放以來，**縣隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，社會利益的主體也日益多元化，新社會階層的產(chǎn)生、發(fā)展以及壯大成為必然。涉及種植、醫(yī)療、養(yǎng)殖、營銷等社會團(tuán)體、協(xié)會、民辦非企業(yè)組織遍布城鄉(xiāng)。據(jù)民政部門統(tǒng)計，全縣新社會組織(社會團(tuán)體，民辦非企業(yè))117家，從業(yè)人員6400余人，其中黨員171人。新社會階層組織擁有固定資產(chǎn)3600余萬元。這些組織辦公地點固定，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)健全，人員分工具體，章程制度完善。

一、我縣新社會階層黨員隊伍特點

調(diào)查顯示，我縣新社會階層中的黨員隊伍有其自身特點，主要有以下幾個方面。一是年齡結(jié)構(gòu)合理。全縣各類協(xié)會組織中從業(yè)人員6400余人，黨員171人，35歲以下14人，占8.1%，30-45歲黨員118人，占69%；50歲以上39人，占22.9%,不難看出，這些新社會階層中的黨員以中青年為主，年富力強(qiáng)，經(jīng)驗豐富。二是有一定的文化素養(yǎng)。我縣新社會階層中高中以上文化的黨員66人，占38.4%；初中以下文化程度的69人，占40.3%；并且他們有較深的社會閱歷，市場經(jīng)濟(jì)意識強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)熟練，協(xié)會組織中的黨員身份的負(fù)責(zé)人普通具有較高的組織管理經(jīng)驗。三是展示自我價值的愿望強(qiáng)烈。新社會階層中的黨員多數(shù)來源于農(nóng)民，他們本來就是勞動者，對黨和國家的方針政策的敏感性和認(rèn)識程度較深，他們一方面去賺錢，一方面主動在實踐中學(xué)習(xí)政策、掌握政策、運用政策。

二、我縣新社會階層中黨員、黨組織在社會建設(shè)中發(fā)揮的作用

據(jù)統(tǒng)計我縣117家新社會組織，僅40余家協(xié)會、合作社輻射帶動周圍農(nóng)戶13050農(nóng)戶，**年創(chuàng)產(chǎn)值1354萬元，實現(xiàn)利潤176萬元。僅**年，全縣新社會組織自行組織技術(shù)培訓(xùn)達(dá)到1.7萬人次，引進(jìn)項目資金3100萬元，收集各類信息470余條，流通于社會組織之間的創(chuàng)業(yè)資金達(dá)到2100萬元，解決社會剩余勞動力1300余人，新社會階層的規(guī)模及社會貢獻(xiàn)日益明顯。

三、我縣新社會組織中的黨員及黨組織建設(shè)情況

**鎮(zhèn)共有新社會組織9個，其中，有3名以上黨員的新社會組織8個，共有會員1123人，其中專職黨員會員2人，兼職黨員會員51人；建立黨小組3個。今年以來。該鎮(zhèn)對新社會組織黨建工作進(jìn)一步進(jìn)行了規(guī)范，進(jìn)一步強(qiáng)化了新社會組織的黨建工作。

一、廣泛宣傳引導(dǎo)，提高業(yè)主思想認(rèn)識

充分利用會議、標(biāo)語、黑板報、座談會等形式，大力宣傳新社會組織黨建工作的重要性、緊迫性，積極營造氛圍，深化業(yè)主對新社會組織黨建工作重要性的再認(rèn)識。結(jié)合全鎮(zhèn)正在開展的機(jī)關(guān)效能建設(shè)活動，要求各站所大力關(guān)心新社會組織的工作。在深入宣傳的同時，積極主動為他們提供優(yōu)質(zhì)、高效服務(wù)，以贏得他們對黨建工作的認(rèn)同。

二、深入調(diào)查研究，摸清新社會組織底數(shù)

近期，鎮(zhèn)黨委組成工作組，深入相關(guān)單位，了解新社會組織黨組織的基本情況及存在的困難和問題，特別是加大對奶牛合作社黨組織情況的摸底調(diào)查，努力做到底數(shù)清、情況實、思路明，有的放矢開展工作。通過座談、走訪、下發(fā)統(tǒng)計表等形式，對新社會組織黨組織普查登記，及時建立臺賬和信息庫。

三、健全工作制度，加大對新社會組織的領(lǐng)導(dǎo)力度

為貫徹落實黨的**大和省委工作會議精神，擴(kuò)大黨的工作覆蓋面，保證和促進(jìn)新型經(jīng)濟(jì)社會組織（以下簡稱“兩新”組織）健康發(fā)展，根據(jù)中央、省委、青島市委有關(guān)要求，結(jié)合我市實際，制定本規(guī)劃。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹黨的**大和省委工作會議精神，按照圍繞中心、服務(wù)大局、拓寬領(lǐng)域、強(qiáng)化功能和“量上擴(kuò)張、面上覆蓋、點上突破、質(zhì)上提高”要求，堅持一手抓組建、一手抓作用發(fā)揮，努力擴(kuò)大黨的工作覆蓋面和黨在“兩新”組織的影響力，不斷增強(qiáng)黨的階級基礎(chǔ)，擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，為促進(jìn)“兩新”組織健康發(fā)展、全面建設(shè)小康社會、率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化、鞏固黨的執(zhí)政地位提供堅強(qiáng)的組織保證。

二、目標(biāo)任務(wù)

今后五年，“兩新”組織黨的建設(shè)的基本任務(wù)和目標(biāo)要求是：抓好私營企業(yè)、外商投資企業(yè)、社會團(tuán)體、社會中介組織和民辦學(xué)校等“兩新”組織黨組織的建立健全工作，積極探索黨組織發(fā)揮作用的有效途徑，努力提高“兩新”組織黨建工作水平。到**年底，全市“兩新”組織黨組織組建率明顯提高，黨的工作的覆蓋面明顯擴(kuò)大，黨員隊伍明顯壯大，黨組織和黨員作用明顯發(fā)揮，凝聚力、戰(zhàn)斗力明顯增強(qiáng)，黨的建設(shè)得到明顯加強(qiáng)。做到“兩新”組織發(fā)展到哪里，黨組織就組建到哪里，黨的工作就開展到哪里，黨組織和黨員作用就發(fā)揮到哪里。具體任務(wù)和目標(biāo)是：

——黨的工作覆蓋面明顯擴(kuò)大。**年底前，具備條件的“兩新”組織全部建立黨組織。**年起，凡新成立的“兩新”組織，具備條件的要同步建立黨組織。暫不具備建立黨組織條件的，全部派駐黨建工作聯(lián)絡(luò)員，實現(xiàn)黨的工作的全覆蓋。

各鎮(zhèn)、街道辦事處社會事務(wù)辦公室：

為深入貫徹市委、市政府《關(guān)于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設(shè)的意見》，加快推進(jìn)社區(qū)社會組織建設(shè)，規(guī)范社區(qū)社會組織管理，更好地推動我市社區(qū)的健康發(fā)展，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就培育發(fā)展和規(guī)范管理我市社區(qū)社會組織工作提出如下意見。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照黨的十七大關(guān)于“重視社會組織建設(shè)和管理”、“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能”的要求，堅持“培育發(fā)展與監(jiān)督管理”并舉的基本方針，大膽開拓，與時俱進(jìn)，積極探索社區(qū)社會組織培育與管理工作的新路子和方法，初步建立社區(qū)社會組織科學(xué)的管理體制和創(chuàng)新發(fā)展機(jī)制，全面推行登記與備案相結(jié)合的制度，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織在構(gòu)建和諧社會、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)中的作用。

二、基本原則

（一）堅持強(qiáng)化基礎(chǔ)與開拓創(chuàng)新相結(jié)合。按照“政策推動、項目帶動、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動、整合發(fā)展”的工作模式，進(jìn)一步理順現(xiàn)有社區(qū)社會組織管理體制機(jī)制，健全完善各項管理制度，推進(jìn)社區(qū)社會組織培育與管理工作步入規(guī)范化、法制化軌道。在此基礎(chǔ)上，把握規(guī)律，抓好試點，摸索經(jīng)驗，推動面上工作的開展。

二0一一年市社會組織管理工作在局黨委的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹黨的十七大、十七屆六中全會和加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的有關(guān)精神，以大力開展“三項建設(shè)年”“四幫四促”和創(chuàng)新爭優(yōu)活動為指導(dǎo)，堅持積極培育和監(jiān)督管理并重的方針，圍繞中心，服務(wù)大局，開拓創(chuàng)新，較好地完成了全年工作任務(wù)。截止10月底，全市共有社會組織1510家，其中社會團(tuán)體713家，民辦非企業(yè)單位797家，涉及群眾八十萬人。今年2月19日中央省、部級以上主要領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理工作召開后，社會組織管理出現(xiàn)三個明顯變化。一是民管工作從登記本位向管理本位轉(zhuǎn)變；二是行政工作向執(zhí)法專業(yè)化、綜合性、政治性、統(tǒng)戰(zhàn)性工作轉(zhuǎn)變；三是民管工作從相對邊緣性工作向省、市領(lǐng)導(dǎo)親自過問的重要工作轉(zhuǎn)變。為此我們及時充實了工作安排調(diào)整了工作思路，除圓滿完成目標(biāo)任務(wù)外，按照“摸清情況，找準(zhǔn)方向，明確體制，落實措施，扎實推進(jìn)”的思路創(chuàng)造性地開展工作?，F(xiàn)就工作情況總結(jié)如下：

一、2011年工作情況

1、全力落實中央、省委、市委精神，強(qiáng)力推進(jìn)加強(qiáng)和創(chuàng)新社會組織管理相關(guān)工作。

為貫徹中央社會管理創(chuàng)新工作的有關(guān)要求，根據(jù)《中共市委市人民政府關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理工作的實施意見》，結(jié)合市實際情況，在紅生局長、萍麗副局長親自指導(dǎo)下起草了《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會組織登記和管理的意見（代擬稿）》文件。起草階段為使《意見》符合實際更趨合理，除了請示省廳等上級部門，還發(fā)函21家有關(guān)部門及10家具有代表性的社會組織征求意見，并根據(jù)反饋意見對代擬稿進(jìn)行了修改，力求文稿博采眾家之長，具有針對性、系統(tǒng)性和創(chuàng)造性。文件體現(xiàn)了強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)管理、培育引導(dǎo)、一口登記、積極扶持、嚴(yán)格監(jiān)管、夯實基礎(chǔ)、加強(qiáng)宣傳等工作需要，對未來一個時期具有極強(qiáng)的指導(dǎo)意義?，F(xiàn)《意見》已通過市長辦公會、市委常委會，近期將以兩個辦公廳名義頒布實施。文件出臺不僅在全省具有創(chuàng)新意義，更為今后一個時期我市社會組織管理建設(shè)創(chuàng)新工作奠定了基礎(chǔ)，得到了市委、政府和省廳有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

我局認(rèn)真貫徹落實中央、省委關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理重要精神，把社會矛盾的特殊性與社會力量的積極性、社會組織公益性結(jié)合起來，配合統(tǒng)戰(zhàn)部門引導(dǎo)動員企業(yè)家、宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)人、派人士、社會人士、專業(yè)人士等社會力量組建和諧促進(jìn)會參與社會矛盾排查調(diào)處取得明顯實效。目前，各級和諧促進(jìn)會共籌集社會力量化解社會矛盾專項資金近七千萬元，投入幫扶資金2562萬元，成功化解歷史沉積和突出社會矛盾206個，惠及群眾18000余人。和諧促進(jìn)會的成立和運行，有效彌補(bǔ)了政府在社會管理中的不足，對社會矛盾調(diào)處機(jī)制由一元向多元轉(zhuǎn)變，由剛性向彈性轉(zhuǎn)變進(jìn)行了積極探索，走出了一條引導(dǎo)社會力量履行公益責(zé)任、化解社會矛盾的新路子，為推動全市社會管理創(chuàng)新工作做出了積極貢獻(xiàn)。

2、繼續(xù)推進(jìn)社會組織黨組織創(chuàng)先爭優(yōu)活動，夯實社會組織黨建基礎(chǔ)和陣地建設(shè)。

一

較之于以往社會組織改革的局部調(diào)整、小修小補(bǔ)，此次社會組織管理制度改革，無論是在改革性質(zhì)、改革目標(biāo)上，還是在改革內(nèi)容、改革步驟上，都屬于頂層設(shè)計的范疇。而這種頂層設(shè)計的改革方略，對于建立現(xiàn)代社會組織體制、促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展，對于推動政府的職能轉(zhuǎn)變、政府與社會的協(xié)同治理，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政地位，都具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

（一）改革社會組織管理制度是建立現(xiàn)代社會組織體制、促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展的重要途徑

改革開放以后，我國社會組織發(fā)展速度很快，迄今已初步形成了門類較為齊全的體系，并越發(fā)地顯示出強(qiáng)大的自主性、自治性功能，但是，從整體上來看，較之于發(fā)達(dá)國家的社會組織發(fā)展?fàn)顩r，我國社會組織仍處于培育程度不夠高、內(nèi)部治理不合理、能力建設(shè)不規(guī)范、作用發(fā)揮不明顯的滯后發(fā)展階段。從數(shù)量上看，每萬人擁有社會組織數(shù)，發(fā)達(dá)國家每萬人擁有社會組織一般超過50個，發(fā)展中國家一般超過10個，我國不到4個；世界34個國家社會組織支出占GDP的比重平均為4.6%，發(fā)達(dá)國家為7%，我國僅占0.55%；從社會組織就業(yè)人員的規(guī)?？?，一些國家占全部就業(yè)人員的3%以上，而我國僅占0.7%［1］。從組織建設(shè)上看，個別社會組織經(jīng)費來源單一，經(jīng)濟(jì)困難，難以吸引和留住優(yōu)秀人才，人員老化問題嚴(yán)重；個別社會組織過于依賴政府部門，缺乏自主運作、主動服務(wù)的能力，甚至與政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)“一套人馬兩塊牌子”，成為“二政府”；還有的社會組織機(jī)構(gòu)不健全，內(nèi)部治理不完善，民主管理不落實，活動開展不規(guī)范，有的甚至熱衷于亂評比、亂發(fā)牌子。而且，在原有雙重管理體制的掣肘下，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位及相關(guān)職能部門職責(zé)不清，登記管理機(jī)關(guān)力量薄弱、監(jiān)管服務(wù)保障不足，“省一級登記管理機(jī)關(guān)基本沒有執(zhí)法隊伍，70%的縣市沒有專門機(jī)構(gòu)和專職工作人員，難以全面有效履行登記、監(jiān)管、執(zhí)法等職責(zé)”［2］。這一系列問題的存在，影響了現(xiàn)代社會組織體制的建立，進(jìn)而阻礙了社會組織的健康有序發(fā)展，改革現(xiàn)行社會組織管理制度已迫在眉睫、勢在必行。社會組織管理制度改革旨在通過改革社會組織登記管理制度、建立健全社會組織管理體制等途徑，促進(jìn)社會組織健康有序發(fā)展。比如，通過引入競爭機(jī)制，探索“一業(yè)多會”，改變行業(yè)協(xié)會商會行政化傾向，增強(qiáng)社會的發(fā)展活力，并以此激勵社會組織強(qiáng)化自身能力建設(shè)；通過實施行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織直接登記制度，有效解決社會組織登記門檻高，特別是草根組織登記難問題；通過建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制，明確登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位及相關(guān)職能部門職責(zé)，解決“重登記輕管理”以及缺乏部門綜合協(xié)調(diào)問題，實現(xiàn)社會組織健康有序發(fā)展。

（二）改革社會組織管理制度是推動政府職能轉(zhuǎn)變、政府與社會協(xié)同治理的必然要求

“政府職能反映了政府活動的基本方向和主要作用，必然隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而不斷調(diào)整和轉(zhuǎn)變。政府職能轉(zhuǎn)變始終是我國行政管理體制改革的核心任務(wù)，貫穿于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)全過程?！保?］政府職能轉(zhuǎn)變的目的是為了打造一個更富效率、更具競爭力的政府。過去很長一段時期里，受傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制束縛，政府“重審批、輕服務(wù)”，“重準(zhǔn)入、輕監(jiān)管”問題突出，政府效率提升遭遇巨大瓶頸。在這種情況下，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移成為破題之選。政府職能轉(zhuǎn)變的一項重要內(nèi)容就是厘清政府與社會的關(guān)系問題，作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“催化劑”、“減壓閥”的社會組織在其中發(fā)揮著重要作用，它能較好地承接來自政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等各項職能的轉(zhuǎn)移。在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管方面，社會組織尤其是行業(yè)協(xié)會，有力配合政府開展宏觀調(diào)控，在規(guī)范市場秩序、開展行業(yè)自律、制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)解貿(mào)易糾紛等方面，已經(jīng)成為市場經(jīng)濟(jì)體系不可或缺的力量。而在社會管理、公共服務(wù)方面，大量的民辦教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會福利、體育等機(jī)構(gòu)，發(fā)揮貼近群眾、了解群眾、機(jī)制靈活的特點，向社會提供了更為優(yōu)質(zhì)、便捷、多元的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使社會的多樣化需求得到有效滿足。比如，1998年將機(jī)械、冶金、煤炭、紡織、輕工、石油化工等工業(yè)部門撤銷并轉(zhuǎn)變?yōu)樾袠I(yè)協(xié)會后，我國汽車、鋼鐵、煤炭、紡織、家電等工業(yè)不僅沒有削弱而且出現(xiàn)了前所未有的大發(fā)展。這些實踐證明，社會組織能夠承接政府轉(zhuǎn)移職能，能在一定程度上推進(jìn)產(chǎn)業(yè)事業(yè)健康有序發(fā)展。在傳統(tǒng)的社會組織管理制度框架下，受到培育和監(jiān)管環(huán)境方面的限制，社會組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移方面發(fā)揮作用的空間和余地都很小，且由于社會組織行政化傾向明顯，社會組織與政府仍存在千絲萬縷的聯(lián)系，這就為政府職能轉(zhuǎn)移帶來諸多困難。此次社會組織管理制度改革旨在要通過引入競爭機(jī)制、淡化行政色彩及強(qiáng)化重點培育等措施，凡適合市場、社會組織承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給市場和社會組織承擔(dān)，以此激發(fā)社會組織的自主發(fā)展活力。可見，通過改革社會組織管理制度，能夠更好地培育承接政府轉(zhuǎn)移職能的主體，有利于進(jìn)一步解決好政府與市場、政府與社會的關(guān)系問題，有效激發(fā)市場和社會的創(chuàng)造活力，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生動力。在這方面，中央層面已經(jīng)率先做出動作。2013年7月31日召開的國務(wù)院常務(wù)會議明確，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)［4］。社會組織的健康有序發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，也為政府與社會的協(xié)同治理創(chuàng)造了條件?！敖陙?，社會管理陷入了高成本、低績效和信任危機(jī)的困局。協(xié)同治理理論為解決該問題提供了新的思路和方法?！保?］基于政府治理水平和社會發(fā)育程度的考量，社會協(xié)同是當(dāng)前中國社會建設(shè)中政府與社會間關(guān)系的現(xiàn)實選擇。所謂協(xié)同治理，就是國家（政府）、市場（企業(yè)）和社會（社會組織）協(xié)同承擔(dān)社會治理職能，通過制度化設(shè)計，形成政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、共建共享的社會治理新格局，以期實現(xiàn)充滿活力、和諧有序的社會治理目標(biāo)。其實，協(xié)同治理也是未來實現(xiàn)合作治理的必要步驟。“合作治理與傳統(tǒng)公共行政的一個重要區(qū)別在于：它打破了公共政策政治目標(biāo)的單一性，使政策走出單純對政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的單線的線性關(guān)系形態(tài)。”換言之“，政府必須在政策目標(biāo)實現(xiàn)的過程中，與非政府的、非營利的組織，甚至與私人組織和普通民眾開展廣泛的合作”［6］。由此可見，社會組織參與社會管理是實現(xiàn)社會協(xié)同和合作治理的基本要求，也是完善社會協(xié)同治理結(jié)構(gòu)、推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新的需要。而社會組織參與社會協(xié)同治理功能的實現(xiàn)，有賴于政府職能的轉(zhuǎn)變，有賴于社會組織自身的健康有序發(fā)展。如果政府不簡政放權(quán)，政府職能不轉(zhuǎn)變，社會組織就不能在參與社會服務(wù)等方面，更好地發(fā)揮出政府所不可比擬的功能和效能優(yōu)勢，也就失去了協(xié)同治理的意義。如果社會組織自身不能健康有序發(fā)展，即使政府簡政放權(quán)了，政府職能轉(zhuǎn)變了，社會組織也沒有能力參與協(xié)同治理，因此也不可能在協(xié)同治理格局中擁有一席之地。

一、傳統(tǒng)社會組織管理制度面臨挑戰(zhàn)

社會組織是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是創(chuàng)新社會管理的重要載體，是構(gòu)建和諧社會的重要因素[1]。統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)和分散的業(yè)務(wù)主管單位容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，造成社會組織的日程管理混亂。各級民政部門負(fù)責(zé)社會組織的登記工作，在法律上是社會組織的統(tǒng)一歸口管理部門。同時，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，與社會組織業(yè)務(wù)范圍相關(guān)的政府職能部門或政府授權(quán)的單位，作為社會組織的業(yè)務(wù)主管單位也要行使監(jiān)督管理職能。這樣，統(tǒng)一的登記管理機(jī)關(guān)和分散的業(yè)務(wù)主管單位在同一行政層級上分別對社會組織實施監(jiān)督和管理。雖然這兩個部門無論在法律上還是在實際工作中都存在協(xié)調(diào)和溝通，但部門視角和部門利益的不同，以及兩部門在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、監(jiān)管能力上的差異，使得社會組織在面對兩個部門的同時，因部門政策的不同而無所適從；或因隸屬的監(jiān)督管理部門不同而享受到不同的政策待遇，引發(fā)社會分歧與矛盾，不利于公平的社會政策制度的制定和實施[2]，還可能因登記管理部門和業(yè)務(wù)主管部門的管理銜接造成監(jiān)管上的漏洞。資源在社會組織間分布的極端不平衡。依據(jù)國家統(tǒng)計局和民政統(tǒng)計部門公布的2009年的相關(guān)數(shù)據(jù)，經(jīng)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，中央級的社會組織占全國社會組織總收入的一半還多，收入排在前六位的地區(qū)的社會組織收入之和占到了2009年全國社會組織總收入的96%，余下23個地區(qū)總計所占比例僅為4.2%?？傮w來看，我國社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)了兩個不平衡。一個是地區(qū)間社會組織發(fā)展水平的極度不平衡，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的社會組織絕對數(shù)量、人均數(shù)量、組織規(guī)模顯著高于欠發(fā)展地區(qū)的數(shù)量和規(guī)模。第二個是社會組織個體間發(fā)展的極度不平衡，表現(xiàn)為中央級、全國性組織的能力極大的強(qiáng)于地方性社會組織①?？梢钥吹剑瑹o論在日常性還是突發(fā)性的社會捐贈資源的流向上，管理政策都深深的影響社會組織的收入，如玉樹地震后，民政部門嚴(yán)格限定了可以接受公眾捐贈的社會組織為其指定的15家等。

二、創(chuàng)新社會組織管理制度勢在必行

從經(jīng)濟(jì)政治社會發(fā)展的大環(huán)境來看，從上個世紀(jì)九十年代開始的經(jīng)濟(jì)變革和本世紀(jì)之初凸顯的政治社會變革改變了社會組織管理制度設(shè)計基礎(chǔ)；從社會組織管理體系本身來看，入口登記管理和日常過程管理的重要程度發(fā)生了變化。2004年，十六屆四中全會提出加強(qiáng)社會建設(shè)和管理，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新，昭示著新世紀(jì)以來我國公共管理理念從一元管理向多元治理的轉(zhuǎn)變，并以國家政策文件的形式確立為我國的國家發(fā)展戰(zhàn)略。社會建設(shè)和社會管理背景下，傳統(tǒng)雙重管理的社會組織管理制度設(shè)計亟需改革。雙重管理從本質(zhì)上將社會組織與政府置于相互對立的關(guān)系上[3]，與社會組織作為政府的依靠力量、協(xié)同對象參與公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)與供給的公共治理理念不相適應(yīng)。雙重管理制度產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代，那時剛剛經(jīng)歷一次思想大辯論后的中國剛剛確定改革開放、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作為基本國策，并不是所有人都從思想上理解、認(rèn)同、支持這一發(fā)展方略。而能夠發(fā)起成立社會組織并擔(dān)任社會組織負(fù)責(zé)人的人群，也多寓于體制或與體制有較為密切的聯(lián)系，同時也是具有較大社會影響和政治影響的人群。這就決定了那時的社會組織管理制度設(shè)計理念偏向保守一端，以限制、監(jiān)管為主。此外，業(yè)務(wù)主管單位的設(shè)置有利于從專業(yè)性角度彌補(bǔ)純粹登記管理部門的人力與專業(yè)管理上的不足，提升政府對社會組織的整體管理水平。這不僅是雙重管理制度的歷史功績，在當(dāng)今也是需要加強(qiáng)研究和完善的重要功能。但是，業(yè)務(wù)主管單位并不總是提供給社會組織足夠的資源支持，特別是在與其業(yè)務(wù)范圍或單位利益不是很相關(guān)的情景中[4]。在逐步取消業(yè)務(wù)主管單位，逐漸引入直接登記備案制度后，社會組織管理的重心由入口后移到日常性的流程管理。但由于社會組織的活動領(lǐng)域廣泛，從環(huán)境保護(hù)、婦女兒童發(fā)展、扶貧、基礎(chǔ)教育、社會服務(wù)、政策倡導(dǎo)、應(yīng)急管理、野外救援、行業(yè)咨詢與服務(wù)等等，再加上部分領(lǐng)域需要很強(qiáng)的專業(yè)知識，如野外通信、緊急救護(hù)等，單純依靠登記管理部門的管理，力度是很不夠的。一方面，登記管理機(jī)關(guān)的管理力量現(xiàn)在就不足以應(yīng)對社會組織管理工作的需要，另一方面簡單擴(kuò)大政府力量又不符合服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的政治改革趨勢。在民不舉官不究的治理思路下，一部分社會組織違規(guī)運作，影響了社會組織整體的公信力，造成很不好的社會影響，如2011年涉及紅十會、中華慈善總會、世界杰出華商協(xié)會、中國青少年發(fā)展基金會的欠規(guī)范管理事件。二是在群眾高度信任政府的社會心理背景下，一旦社會組織的運作與管理出現(xiàn)問題，群眾仍然會將矛頭指向政府，認(rèn)為政府管理缺位是導(dǎo)致社會問題的重要原因，這勢必影響我黨和政府的社會形象，不利于黨的事業(yè)的積極健康發(fā)展。因此，亟需改革傳統(tǒng)社會組織管理制度。

三、創(chuàng)新社會組織管理制度的政策思考

（一）變單純重監(jiān)管為管理與支持并重，進(jìn)一步構(gòu)建和完善促進(jìn)社會組織發(fā)展的政策制度體系

一、進(jìn)一步健全社會組織黨建工作體制

要進(jìn)一步健全社會組織黨建工作聯(lián)席會，進(jìn)一步加強(qiáng)社工委同業(yè)務(wù)主管部門之間的協(xié)調(diào)溝通，形成推進(jìn)社會工作的良好合力，為推進(jìn)社會工作發(fā)揮作用。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和業(yè)務(wù)主管單位要明確黨建責(zé)任股室和聯(lián)絡(luò)人，理順黨建工作體制，明確工作機(jī)構(gòu)，完善工作機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)和重視對社會組織黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，并盡可能地對社會組織黨組織給予各方面的幫助。

二、切實抓好社會組織黨組織的帶動作用

按照“先易后難、分類指導(dǎo)、有序推進(jìn)、全面覆蓋”的原則，在2014年基礎(chǔ)上，加大對社會組織黨建工作的探索，不斷擴(kuò)大社會組織黨的組織覆蓋和工作覆蓋。要著力打造社會組織黨組織發(fā)揮作用示范點，積極探索兼職黨員發(fā)揮先鋒模范作用的方法和途徑；積極探索社會組織黨組織在社會生活生產(chǎn)中尤其是涉農(nóng)生產(chǎn)、帶動農(nóng)民增收致富上發(fā)揮更加積極的作用途徑。

三、培育發(fā)展黨員隊伍，大力選樹典型、培養(yǎng)典型、表彰典型

全年擬培養(yǎng)40名入黨積極分子，擬發(fā)展至少10名新黨員，擬培養(yǎng)樹立3個基層黨組織和3個模范黨員作為先進(jìn)典型。同時，按照非黨積極分子考察制度，堅持標(biāo)準(zhǔn)層層把關(guān)，及時吸收符合條件的、工作在一線的優(yōu)秀骨干分子加入黨組織。在工作中，注重發(fā)揮一線黨組織的作用，發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)社會組織中的黨組織和黨員典型，通過有效的指導(dǎo),培養(yǎng)和樹立典型，突出抓好典型示范帶頭作用，借助主流媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺，通過多種形式介紹社會組織黨建工作示范典型的經(jīng)驗和做法，全面推進(jìn)社會組織黨建工作，增強(qiáng)社會影響力。