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【關鍵詞】土地政策；陜西省；房地產(chǎn)

1 2011年土地政策概述

為鞏固和擴大調(diào)控成果，進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作，逐步解決城鎮(zhèn)居民住房問題，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，國務院辦公廳在2011年1月26日下發(fā)了《關于進一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關問題的通知》，并于2011年3月11號國土資源部下發(fā)了《關于切實做好2011年城市住房用地管理和調(diào)控重點工作的通知》。通知突出了中央將加大對保障性安居工程建設的支持力度；地方人民政府要切實落實土地供應、資金投入和稅費優(yōu)惠等政策；嚴格住房用地供應管理，各地要增加土地有效供應，認真落實保障性住房、棚戶區(qū)改造住房和中小套型普通商品住房用地不低于住房建設用地供應總量的70%的要求；在新增建設用地年度計劃中，要單列保障性住房用地，做到應保盡保；要求2011年的的商品住房用地供應計劃總量原則上不得低于前2年年均實際供應量。

總之，有關土地政策的出臺，是為了加強和改善房地產(chǎn)調(diào)控，提高調(diào)控的針對性和有效性，突出計劃引導，強化以保障性安居工程為重點的住房供計劃編制和實施；突出改革創(chuàng)新，堅持和完善招拍掛制度；突出嚴格監(jiān)管，狠抓違法違規(guī)房地產(chǎn)用地的清查；突出信息公開，加強對房地產(chǎn)市場的預期引導[1]。

2 土地政策對陜西房地產(chǎn)的影響分析

2.1 對土地供應和需求的影響

2011年陜西住房用地供應計劃為6288.06公頃，其中保障性住廉租房用地435.3公頃，經(jīng)濟適用房1035.52公頃，各類棚戶區(qū)改造用地579.75公頃，公共租賃房用地244.49公頃，限價商品房用地644.91公頃，中小套型商品住房用地2265.49公頃?？梢?011年國家全力支持保障性住房的供地。應該來說對住房用地尤其是保障房用地的供應是充足的。

以2011年西安住宅用地來分析土地政策對土地供應和需求的影響。2011年西安市推出的住宅用地是78宗，面積是2608184平方米。土地供應在減少。從各月供應面積情況來看，2011年以8月供應面積最大，12月次之，1月份最小。從宗數(shù)來看，2011年8月和12月供應宗數(shù)最多，為14宗，1月宗數(shù)最少，為1宗。從季度來看，2011年第三季度供應面積最大，為1249607平方米，第四季度次之，為518216.5平方米，第二季度最小，為337924.3平方米。[2]

由于土地政策的影響，尤其是清理閑置土地行為，要求經(jīng)濟適用房、廉租房和中低價位中小套型普通商品房用地占住宅用地的比例不得低于70%等這些政策，使得地產(chǎn)商購買土地的積極性降低，因此，多數(shù)月份土地供應和成交量都較低。

2.2 對土地價格與房屋價格的影響

土地交易價格方面，2010年交易價格指數(shù)為107.7，2011年為108.6，其中居住用地2010年交易價格指數(shù)為110.0，2011年為108.6，可見，2010年與2011年無論土地交易價格指數(shù)還是居住用地以及工業(yè)用地交易價格指數(shù)都在增加，表明土地價格在上漲。其中2011年上半年陜西省土地交易價格漲幅8.6%，漲幅比上年同期回落6.1個百分點。其中居住用地上漲9.8%，工業(yè)用地上漲9.9%，商業(yè)營業(yè)用地上漲6.1%，其他用地上漲1.9%，可見居住用地地價還是在上漲的。

根據(jù)國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查縱隊調(diào)查結果顯示：2011年上半年陜西省新建住宅價格平均漲幅5.5%，房屋租賃價格漲幅4.9%。新建住宅價格整體呈現(xiàn)上漲勢頭，漲幅明顯回落，同比漲幅回落5個百分點，還比月漲幅在1%以內(nèi)。[3]地級城市房屋價格漲幅大于西安市，西安房價一直位于全省高位，自2011年初西安市實行限購令后，使得西安房價漲幅回落。其他地級城市成為投資置業(yè)的熱點，房屋價格漲幅較高，2011年前5個月西安市新建住宅價格平均同比漲幅為4.7%，環(huán)比漲幅0.6%。咸陽、寶雞、漢中等城市新建住宅價格漲幅都接近甚至超過8%。說明土地政策對調(diào)節(jié)房屋價格意義不大，沒有起到控制房價的目的，當然房屋價格是受多種因素控制的，土地只是其中的一個方面，要降低房價還需多部門聯(lián)合，共同努力。

3 對房地產(chǎn)業(yè)的影響

以2011年1-9月份為例來看各項宏觀調(diào)控政策的效應，2011年1―9月份，全省房地產(chǎn)開發(fā)完成投資1019.07億元，同比增長23.4%，增速較1-8月回落1.1個百分點，較一季度回落3.5個百分點，較二季度上升3.1個百分點。前三季度全省保障性住房完成投資335.93億元，占房地產(chǎn)投資的三分之一，在一定程度上支撐了房地產(chǎn)投資的持續(xù)增長。在開發(fā)投資中，商品住宅完成投資838.02億元，同比增長26.4%，占房地產(chǎn)開發(fā)投資的82.2%。2011年的1-9月，全省商品房銷售面積為1994.08萬平方米，同比增長19.6%，增速較1-8月回落2.8個百分點，較去年同期回落1.9個百分點?？梢婈兾鞣康禺a(chǎn)開發(fā)增速整體減緩。

總之，國家宏觀政策調(diào)控，包括土地政策的調(diào)控，起到了一定的作用，但作用不明顯。雖然房地產(chǎn)也的速度放緩，無論從地價、房價、房地產(chǎn)的收入來看，依然呈現(xiàn)增長趨勢。

4 結論和對策

2011年國家出臺一些列政策，意在控制房價，保障面生，土地方面也出臺了相應的政策，但從實際效果來看，應該來說這些政策起到了一定的作用，然而作用不明顯，并沒有得到令人滿意的效果。

4.1 減緩土地政策出臺頻率，加大執(zhí)行力度。

土地政策作為房地產(chǎn)市場調(diào)控手段之一，起著重大的作用，適當減緩土地政策出臺的頻率是十分必要的。從2011年具體土地政策中，可以看出國家頒布的政策及管理辦法出現(xiàn)了多次重復，這樣直接導致地方政府供地計劃有所偏差，進而住房供地產(chǎn)生了影響。因此，制定土地政策時要從長遠著想，制定切實可行的土地政策來，政策條文不宜多，出臺頻率不宜過高，關鍵是要起作用，要加強政策的實施力度，使政策真正發(fā)揮作用，注重政策的實效性。

4.2 杜絕土地財政，降低土地成本

控制房價漲幅的前提條件就是要使房價成本降低，最終要降低企業(yè)拿地成本，但是一直上漲的土地價格使得降低房價變得很難[4]。因此要降低土地成本，一是減少地方政府財政對房地產(chǎn)開發(fā)的依賴度。二是給予農(nóng)民的補償亦要合情合理，能滿足其生活需要解決其后顧之憂即可。

參考文獻：

[1].關于當前的宏觀經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟工作[J].求是,2011(17)

[2]2011年8月西安商品房市場發(fā)展及預警報告[J].陜房通訊，2011(4)

[3]國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查總隊.陜西省上半年新建住宅價格上漲5.5%[J].陜房通訊，2011（3）

[4]趙仕剛.淺論我國土地政策變化對土地市場的影響[J].資源與人居環(huán)境，2011（6）

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基于2010年的整體表現(xiàn)，2011年1月26日“國八條”的出臺也順理成章。與2010年4月的“國十條”和2010年9月的“新國五條”相比，“國八條”調(diào)控力度明顯增大，具有透明度更高、執(zhí)行力度更強的特點。

“國八條”調(diào)控下的房地產(chǎn)市場

“國八條”第一條規(guī)定，2011年各城市人民政府要根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展目標、人均可支配收入增長速度和居民住房支付能力，合理確定本地區(qū)年度新建住房價格控制目標，并于一季度向社會公布。此條規(guī)定使得各地政府的房地產(chǎn)調(diào)控目標透明化。而第七條規(guī)定，落實住房保障和穩(wěn)定房價工作的約談問責機制，使得各地政府的調(diào)控效果與其業(yè)績掛鉤。兩條政策聯(lián)合起來，使得社會可以有效地監(jiān)督各地政府是否勤勉盡責地執(zhí)行中央政府的政策，執(zhí)行力度加強。

信貸方面，關于首套房，政策不變。但是二套房貸首付比例提至60％，利率仍為基準利率的1.1倍。在房地產(chǎn)開發(fā)貸款方面，銀監(jiān)會相關負責人指出，“銀監(jiān)會對房地產(chǎn)開發(fā)貸的監(jiān)管要求沒有發(fā)生任何變化，商業(yè)銀行是否會根據(jù)風險隋況停貸由商業(yè)銀行自主決定”。目前房地產(chǎn)開發(fā)商遇到的貸款難問題，主要與今年信貸額度收緊有很大關系，使得銀行方面對放貸項目的審核變得愈加嚴格。信貸方面，銀行信貸的緊縮一旦造成開發(fā)商資金鏈條的斷裂，開發(fā)商將不得不降價賣房。

保障房方面，政府要求五年內(nèi)，完成保障房供應3600萬套，2011年，全國建設保障性住房和棚戶區(qū)改造住房1000萬套。并要求實施保障房間責制度，對執(zhí)行不力的地方政府實施問責，與政績掛鉤。屆時，保障性住房的覆蓋率將達到20％，將有力緩解住房壓力。但我們認為保障房體量的增加對中高端的商品房影響不大。因為，國務院總理2月27日指出，保障性住房應當以公租房和廉租房為主，再加上棚戶區(qū)改造，不能走偏方向。由于保障性住房應當以公租房和廉租房為主，消費主體與商品房基本不同，對中高端的商品房影響不大。而且我們認為隨著保障房體量的增加，房價高所引發(fā)的民生問題將日益緩解，利于政府放松調(diào)控力度。

土地供應方面，有兩大要點：一是增加土地有效供應，要求今年的商品住房用地供應計劃總量原則上不得低于前2年年均實際供應量。二是經(jīng)濟適用住房、廉租住房和中低價位、中小套型普通商品住房用地占住宅用地的比例不得低于70％。土地清算和土地款交付方面與之前的“國4條”“國10條”沒有差別。

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一直以來，新能源汽車市場處于“政策熱、資金熱、市場冷”的尷尬局面，分時租賃擁有“按需付費、全程自助、隨借隨還”的優(yōu)點，分時租賃已被視作撬開新能源車私人消費的切口。2017年，中國汽車租賃市場規(guī)模預計增至82億美元，其中分時租賃板塊的增速最快。

但是，新能源車租賃業(yè)務普遍面臨資產(chǎn)重、充電難、使用率不高等難題，“很多新能源車的電池根據(jù)私人消費打造，并不適合反復頻繁充電，如果用作分時租賃，電池不到2年就廢了?！鄙钲诮疱X潮電動汽車租賃公司董事長邱宇軒說，當前電動汽車分時租賃真玩家少之又少，即便車企自建的租賃公司，大多只關心掙取政府補貼，而非運營下去。來自臺灣的邱宇軒進入IT行業(yè)已經(jīng)30余年，涉足租賃業(yè)務前，長期服務于美國第二大移動運營商AT&T公司，在電子通訊和電子商務上有較長時間積累。

金錢潮最初被行業(yè)關注，是因為在深圳推出20元到機場的租賃服務，創(chuàng)下行業(yè)最低價。最近，該公司在深圳又啟動首個電動汽車分時租賃項目，已有約100輛江淮和悅IEV4投入運營，深圳共設有24個網(wǎng)點，市區(qū)每3公里即有一充電站，平均每天租金只需同行的一半左右。

邱宇軒告訴《二十一世紀商業(yè)評論》記者，當前很多同行定價過高，不利培育消費市場，而與杭州“車紛享”、北京“一點租車”純租賃模式不同，金錢潮采取“實業(yè)+金融+互聯(lián)網(wǎng)”的復合型路線。

為緩解購車資金壓力，金錢潮依靠會員制一次性收取6888元進行前期融資，同時與銀行合作，支持其向用戶提供低息貸款以支付會費，通過金融的方式有效分攤企業(yè)的資金成本，減少運營風險。當然，會員制形式也是高門檻，方便企業(yè)但可能會嚇跑客戶，例如上海嘉定電動車分時租賃業(yè)務就沒有采取會員制，單價較高，但可以讓用戶初次體驗成本降到最低。

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關鍵詞：產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)；城鎮(zhèn)化；土地開發(fā)

中圖分類號：F301.2文獻標識碼： A

產(chǎn)業(yè)集聚是當今世界經(jīng)濟中頗具特色的經(jīng)濟組織形式，也是一種新的競爭形式，是區(qū)域競爭力的重要來源和集中體現(xiàn)。當前，河南省經(jīng)濟社會發(fā)展中既有諸多有利條件和積極因素，也有許多不利條件和消極因素，如產(chǎn)業(yè)層次低、發(fā)展方式粗放、資源環(huán)境約束加劇等突出矛盾和問題。要加快實現(xiàn)中原崛起、振興河南，就必須做到既要利用好有利條件和積極因素，又要盡快克服那些不利條件和消極因素，化不利為有利，化消極為積極。而加快建設發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，適逢其時，既是必然選擇，也是正確選擇。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設過程中，既要做好長遠規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)功能、居住功能與服務功能并重，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃好空間;在產(chǎn)業(yè)選擇上，應該遵循比較優(yōu)勢的原則積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，以創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)、提高農(nóng)民收入，帶動農(nóng)民生產(chǎn)方式與生活方式的轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型。

改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)依靠產(chǎn)業(yè)集聚形成的市場競爭優(yōu)勢及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的相應發(fā)展，經(jīng)濟社會發(fā)展取得了長足的進步，其工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平遠遠高于中西部地區(qū)。在認真學習省外先進經(jīng)驗的基礎上，結合河南經(jīng)濟社會發(fā)展實際，河南省委省政府做出了加快產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設的重大戰(zhàn)略決策，并采取了一系列措施促進其實施。顯然，產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，在發(fā)展的過程中必然會存在著一些困難與問題需要解決。經(jīng)過調(diào)研，筆者發(fā)現(xiàn)各界對產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設的重大意義認識還不夠深刻，特別是對發(fā)展較早的開發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)升級，如何實現(xiàn)土地的集約高效利用和合理再使用，在實際工作中也存在一些問題，下面將從這兩個方面就如何促進產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的發(fā)展和土地改造升級提出自己的看法。

一、發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，是加快實現(xiàn)中原崛起、河南振興的必然選擇。

1、發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，是快速提升河南省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的必然選擇。近年來，河南省以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局，堅定不移地加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，成功實現(xiàn)了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省向全國重要的經(jīng)濟大省、新興工業(yè)大省和有影響的文化大省的歷史性轉(zhuǎn)變，取得了令人鼓舞的發(fā)展成就。同時，我們又必須承認，河南省工業(yè)發(fā)展目前仍處于“弱質(zhì)”狀態(tài):行業(yè)結構不合理，低水平的加工工業(yè)增長快，高精加工度的產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足;產(chǎn)品結構不合理，多數(shù)行業(yè)低水平生產(chǎn)能力過剩，落后的傳統(tǒng)產(chǎn)品多，高新技術產(chǎn)品少;產(chǎn)業(yè)集中度過低，業(yè)組織規(guī)模小而散，難以實現(xiàn)規(guī)模效益;工業(yè)裝備水平整體偏低等。與此相適應，河南省城鎮(zhèn)化程度也處于較低水平，因此，發(fā)展產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，是快速提升河南省工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平的必然選擇。

2、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設是河南提高工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平、實現(xiàn)科學發(fā)展的空間載體。如前所述，河南有 2000 萬已經(jīng)實現(xiàn)了非農(nóng)就業(yè)的人口，還沒有真正城鎮(zhèn)化。其中主要原因在于:首先，農(nóng)村工業(yè)的分散布局不利于就業(yè)人口的空間集中，不利于城鎮(zhèn)化水平的提高。布局分散是河南農(nóng)村工業(yè)呈現(xiàn)的一個重要空間特征。就像我們看到的那樣，基本上每個村都有工業(yè)企業(yè)。企業(yè)空間上不集中，那么就業(yè)人口自然也不會集中，于是企業(yè)及就業(yè)人口均在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會形成的自然村落分散布局，城鎮(zhèn)化水平提高緩慢。其次，農(nóng)村工業(yè)的分散布局不利于其自身的進一步發(fā)展，制約了工業(yè)化推進的步伐?？臻g集聚是現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，是產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢的重要來源。由于分散布局在農(nóng)村，基礎設施水平低，城鎮(zhèn)化水平低，人力、財力、物力等等一系列影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素都無法形成集聚優(yōu)勢，造成大量在農(nóng)村分散布局的企業(yè)素質(zhì)普遍不高，缺乏市場競爭能力，發(fā)展的穩(wěn)定性差，平均壽命較短，難以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。所以，產(chǎn)業(yè)的分散布局、人口的分散居住，不利于城鎮(zhèn)化水平的提高，不利于消費與投資需求的擴大，不利于工業(yè)化的進一步推進，成為制約河南經(jīng)濟社會發(fā)展的重大因素。我們迫切需要促進產(chǎn)業(yè)與人口的空間集中，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化促進工業(yè)化，把工業(yè)化與城鎮(zhèn)化很好地結合起來，形成良性互動，快速提升河南的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化水平。而產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)恰恰為工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的結合形成了一個空間載體。

3、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是城鎮(zhèn)化水平提高的空間載體。城鎮(zhèn)化水平的提高與工業(yè)化水平是密切相關的:一方面，城鎮(zhèn)化水平的提高必須以工業(yè)發(fā)展為基礎。城鎮(zhèn)就是經(jīng)濟活動空間集中的場所，沒有實體經(jīng)濟支撐的城市是無法存在的。工業(yè)的發(fā)展與空間集聚，帶動人口的集中、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與集聚，是城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎，是城鎮(zhèn)發(fā)展的活力之所在;反過來，城鎮(zhèn)化水平提高了，人民的生活方式轉(zhuǎn)變了，消費水平提高了，工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就有了更好的基礎設施、更大的市場需求。產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)就是工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性結合的空間載體，通過產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的建設來促進產(chǎn)業(yè)空間集中，帶動人口空間集中與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，自然就會帶動城鎮(zhèn)化水平的提高，最終實現(xiàn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、土地作為一種資源, 在國民經(jīng)濟中占有重要的地位, 決定了土地政策的制定與實施對宏觀經(jīng)濟運行起著重要的調(diào)控作用。土地政策是政府為了實現(xiàn)一定的社會、經(jīng)濟發(fā)展目標, 對土地利用過程中所采取的一系列有計劃的措施和行動的總稱。是所有國家治國安邦的重要政策。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)要努力提高土地利用效率。要提高土地利用效率，應注意以下幾點:

第一，真正樹立集約用地的理念，嚴把規(guī)劃關。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設中，各級領導、生產(chǎn)企業(yè)、工作人員，都必須充分認識我國的基本國情，摒棄貪大求多的慣性思維，真正樹立集約用地的理念，高度珍惜寶貴的土地資源。目前，盡管土地資源十分緊張，但現(xiàn)實中我們?nèi)匀豢梢钥吹嚼速M土地的現(xiàn)象，如有的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)，依然在建超大馬路，規(guī)劃超大廣場;有的企業(yè)寬打窄用，提出較高的占地要求，而實際廠區(qū)非生產(chǎn)用地比重很大等。因此，在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)規(guī)劃設計之初，就要樹立正確的指導思想，一定要根據(jù)實際需要合理確定產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)整體規(guī)模，科學規(guī)劃園區(qū)用地、企業(yè)用地、項目用地、交通道路占地、生活及公共設施用地等，既適當超前，又要避免貪大求快，防止建好園區(qū)無企業(yè)、建好廠房無項目、建好交通無貨運，建好道路無客流等不良現(xiàn)象。

第二，盤活處于閑置狀態(tài)的存量土地，提高存量土地利用率。有的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)是在原開發(fā)區(qū)或者工業(yè)園區(qū)基礎上發(fā)展的，園區(qū)內(nèi)存在一些趨于停產(chǎn)倒閉的老企業(yè)，也有一些土地征而不用或者沒有充分利用的新企業(yè)。對于那些經(jīng)營困難而無法繼續(xù)生產(chǎn)的老企業(yè)，應該加快破產(chǎn)重組和改制工作，利用其閑置土地建設新項目或重組企業(yè)，實行騰地換企，盤活閑置土地。對于那些土地征而不用或者沒有充分利用的新企業(yè)，充分挖掘原有廠區(qū)土地的潛力，將閑置土地盡快用于開發(fā)新項目，或者用于發(fā)展新企業(yè)。對于以上兩類土地的盤活利用，對于靠內(nèi)部挖潛、優(yōu)化土地占用進行項目建設的企業(yè)，地方政府應該給予相應的優(yōu)惠政策。

第三，改造農(nóng)村“空心村”，相對增加建設土地供給。理論上講，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化應該增加耕地而不是減少耕地，因為土地得到了更集約的利用。道理很簡單，1 畝地如果用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，可能連一個人都養(yǎng)活不了，但如果用于建工廠，可以解決 10 個人甚至 100 個人的就業(yè)和生活。同樣農(nóng)村一處住宅占用半畝宅基地，一般只有3 ～ 5 口人居住，而在城市半畝地可以居住 20 人甚至更多?，F(xiàn)實卻是，中國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化不但沒有增加耕地而是造成耕地減少，重要的原因就是數(shù)以億計的農(nóng)民工在城市工作和生活，增加工業(yè)與城市用地需求的同時卻并沒有減少對耕地和宅基地的需求，造成工業(yè)化與城鎮(zhèn)化集約使用土地的效應無法顯現(xiàn)出來。事情的另一面是，很多農(nóng)民工雖然在農(nóng)村有住宅，但是他們每年大部分的時間(10 個月、11 個月) 都不在家居住，有的甚至幾年都不回家。農(nóng)村很多住宅常年沒人住，或者一年到頭住不了幾天，造成農(nóng)村存在許多“空心村”，土地浪費嚴重。針對這種情況，可以通過整治“空心村”，對宅基地和村莊進行土地整理，推進已經(jīng)實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工城鎮(zhèn)化。這就需要在嚴格程序和充分尊重農(nóng)民意愿的條件下創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)模式，對于那些已經(jīng)進城或想到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)戶，允許他們通過流轉(zhuǎn)、抵押、出租、入股和買賣等形式處置其宅基地及其上的樹木房屋等，以獲得購買城鎮(zhèn)住房和自主創(chuàng)業(yè)的部分資金，實現(xiàn)永久性轉(zhuǎn)移。而整理出宅基地可以復墾為耕地，也可以置換為城鎮(zhèn)建設用地。

三、鄭州高新區(qū)升級改造后土地政策分析

目前，高新城建成區(qū)升級改造工作進入實質(zhì)性展開階段。鄭州高新數(shù)碼港、大富置業(yè)、民生醫(yī)院、龍匯國際、中顯公司、東方棉項目正在穩(wěn)步推進，另有中石油河南分公司、鄭州鍋爐廠、胖哥集團、銀湖鋁業(yè)、華晶公司、拓洋生物等企業(yè)都明確提出了自己升級改造的意愿?，F(xiàn)對高新區(qū)內(nèi)已建成并已經(jīng)市政府同意控規(guī)調(diào)整，擬實施升級改造的的工業(yè)、倉儲等調(diào)整為商業(yè)和住宅用地，按土地法規(guī)定用途變更由企業(yè)自行申請采取協(xié)議出讓方式分析如下：

現(xiàn)階段的運行模式

現(xiàn)階段，升級改造按照12號文規(guī)定，以出讓方式取得的國有土地，因城市規(guī)劃的更新和調(diào)整，擬由原土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、住宅等經(jīng)營性用地的，由政府收購后以招拍掛方式再行出讓，即政府主導型升級改造模式，在這種模式下，政府對現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)的土地進行收儲，再通過招拍掛方式確定土地使用權人；這種方式存在土地收儲難度大、推進速度慢、投入的人力財力多等缺陷。

高新區(qū)內(nèi)的土地盤活潛力分析

高新區(qū)內(nèi)經(jīng)市政府同意規(guī)劃調(diào)整范圍內(nèi)，涉及用途變更

的用地單位共78家，土地使用權總面積2850畝。原用途除民生醫(yī)院為綜合外，基本上是原工業(yè)用地。通過用途變更，政府收益按150萬畝算，可以收入42.75億元。預計明年800畝土地可以實現(xiàn)協(xié)議出讓，政府收入為14億元。

采取政府收購和企業(yè)自主變性政府收益比較分析

采取政府收購，一種是買斷，一種是收益按65%分成，目前高新區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地價格在30萬-40萬/畝，商住用地評估平均價格在180萬左右，由企業(yè)自主變性，政府純收益為140萬—150萬/畝。若采取按成交凈價65%收購招拍掛方式出讓，競拍價合理價位預計應在300萬左右，凈收益扣各項基金按成交價80%計算，政府收益為84萬元/畝，因此，采取自主變性政府收益遠大于政府收購方式獲得的收益。

改變12號文可以由企業(yè)采取自主變性用地方式對

城市改造的影響

企業(yè)在規(guī)劃控制的前提下，按照規(guī)劃要求允許其自行申請自主升級改造，存在以下幾項有利因素：

一是企業(yè)積極性會極大提高。企業(yè)因土地變性帶來的土地升值利益，同時也避免了招拍掛出讓用地單位的不確定性，會極大的提升企業(yè)自行改造的積極性。

二是升級改造速度明顯加快。企業(yè)積極性提高后，全力配合政府相關部門及高新城升級改造整體推進工作計劃，會加快高新城建成區(qū)升級改造整體步伐。

三是提高了工作效率，省去了政府收儲等程序，簡化了辦事流程，提高了工作效率。

四是避免了企業(yè)漫天要價，節(jié)省政府收儲資金。在政府主導型升級改造模式中，部分企業(yè)為了自身利益，不顧升級改造大局，漫天要價，導致雙方收儲談判進展緩慢，極大地延緩了升級改造進程。

五是能夠運用市場化手段，實現(xiàn)升級改造投資主體多元化。在企業(yè)自主升級改造模式下，企業(yè)為了實現(xiàn)自身收益最大化，會運用市場化手段評估自己升級改造收益大還是聯(lián)合其他投資主體升級改造的收益大，從而做出最佳選擇，客觀上實現(xiàn)了資源的合理配置，促進了投資主體多元化。

六是該辦法符合土地法規(guī)定，并且在原12號文基礎上多了一種用途變更的模式，具有更大的靈活性和實用性。

5、實行住宅也可以由企業(yè)自主變性對房地產(chǎn)的影響

隨著高新新城建設的啟動，鄭州地鐵的開工，以及作為非限購區(qū)域，近年來高新區(qū)房地產(chǎn)市場越來越受到來自市內(nèi)以及滎陽、鞏義、上街等區(qū)域購房者的親睞，固定資產(chǎn)投資、市場投放量、銷售量大幅提升。

2011年高新區(qū)房地產(chǎn)投資26億元，普通商品房市場投放12萬平米，其中住宅10.53萬平方米，商業(yè)1.47萬平方米，住宅銷售10.84萬平方米，商業(yè)銷售1.42萬平方米，住宅銷售均價5741元/平方米，商業(yè)銷售均價7477元/平方米。

截止2012年11月高新區(qū)房地產(chǎn)投資33億元，普通商品房市場投放36.59萬平米，其中住宅31萬平方米，商業(yè)5.59萬平方米，住宅銷售面積31.55萬平方米，商業(yè)銷售面積1.79萬平方米，住宅銷售均價5738元/平方米，商業(yè)銷售均價10547元/平方米.

篇5

關鍵詞：土地制度，主體功能區(qū)，區(qū)域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農(nóng)村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業(yè)壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經(jīng)濟由投資拉動的現(xiàn)狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉(zhuǎn)的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經(jīng)濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調(diào)控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調(diào)控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現(xiàn)狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調(diào)控效果大打折扣，對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提出嚴峻挑戰(zhàn)。必須對現(xiàn)行土地制度進行根本改革。

本報告強調(diào)了以建設主體功能區(qū)為契機進行國土規(guī)劃的必要性，提出了主體功能區(qū)建設中制定土地政策的基本原則，并按優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區(qū)土地政策的基本思路

（一）以進行主體功能區(qū)規(guī)劃為契機，開展國土規(guī)劃

在我國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)劃中，有以經(jīng)濟發(fā)展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規(guī)劃，有以滿足城市化發(fā)展的城市建設規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃。這幾個規(guī)劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規(guī)劃的效力大打折扣。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃以gdp等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經(jīng)濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規(guī)劃。城市建設規(guī)劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發(fā)展階段，在城市建設規(guī)劃方面，出現(xiàn)2-3年各地就進行一次規(guī)劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規(guī)劃是在給定一個時期的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉(zhuǎn)用和耕地保護量的指標性規(guī)劃，但是，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規(guī)劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經(jīng)濟色彩，對經(jīng)濟發(fā)展預期明顯過低，造成土地利用總體規(guī)劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區(qū)成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。主體功能區(qū)規(guī)劃，是國土開發(fā)戰(zhàn)略性、基礎性、約束性的規(guī)劃。要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎，以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發(fā)規(guī)劃體系。以推進形成主體功能區(qū)為契機，把國土規(guī)劃提上議事日程，從可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，對國土進行全面規(guī)劃，實行科學的國土開發(fā)和保護，對于優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)的土地進行科學布局，以《國土規(guī)劃法》的形式予以明確，提高規(guī)劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區(qū)域梯度發(fā)展

改革二十多年來，區(qū)域之間的調(diào)整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展打破了國有企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，區(qū)域朝著均衡方向發(fā)展，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農(nóng)民利用集體的土地自辦企業(yè)，解決農(nóng)民的就業(yè)和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據(jù)調(diào)查，這一區(qū)域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業(yè)創(chuàng)辦的門檻，為招商引資創(chuàng)造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發(fā)展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區(qū)域80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大發(fā)展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業(yè)化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業(yè)化，土地稀缺性大大提高，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移勢在必然，中部和西部局部地區(qū)成為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經(jīng)濟發(fā)展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，由于土地稀缺性十分高，如果繼續(xù)沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業(yè)和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節(jié)約利用，而且也不利于這些地區(qū)的城市化和工業(yè)化的匹配發(fā)展；重點開發(fā)區(qū)域?qū)缪莩薪觾?yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)起步和發(fā)展階段以靈活性和創(chuàng)新性支持工業(yè)化和城市化的經(jīng)驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優(yōu)化開發(fā)區(qū)的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義；限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以環(huán)境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調(diào)補償機制的完善為主，通過補償和轉(zhuǎn)移支付，縮小這兩個區(qū)域與優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的差距。因此，在推進形成主體功能區(qū)建設中，根據(jù)不同區(qū)域的功能定位，形成區(qū)域性的土地政策，將有利于區(qū)域發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成區(qū)域之間協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）建立和健全補償機制，縮小區(qū)域差距，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展

我國經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展之所以形成各地單純追求經(jīng)濟發(fā)展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經(jīng)濟，該地區(qū)與其他地區(qū)的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的差距由它們之間的工業(yè)化、城市化程度決定，而工業(yè)化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產(chǎn)業(yè)越活躍，土地市場也越發(fā)展，政府土地收入也越高。反之，一個地區(qū)的工業(yè)化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，土地市場也無法發(fā)展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經(jīng)濟發(fā)展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉(zhuǎn)移支付解決地區(qū)之間的平衡，但由于地區(qū)之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產(chǎn)業(yè)不發(fā)展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉(zhuǎn)移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉(zhuǎn)。

解決的辦法是，根據(jù)主體功能區(qū)的區(qū)域劃分原則，對于能發(fā)展的區(qū)域（優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優(yōu)化開發(fā)區(qū)域城市化的進程和重點開發(fā)區(qū)域的工業(yè)化進程；對于限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域，除了已經(jīng)實行的財政轉(zhuǎn)移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態(tài)和環(huán)境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區(qū)域之間發(fā)展權機會損失補償機制，即由優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域獲得了發(fā)展權的區(qū)域向被限制和禁止發(fā)展區(qū)域進行發(fā)展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區(qū)等等，讓限制和禁止發(fā)展區(qū)域享受工業(yè)化和城市化的成果，讓優(yōu)化開發(fā)區(qū)域和重點開發(fā)區(qū)域享受優(yōu)良的環(huán)境，形成全局范圍的經(jīng)濟、社會、自然可持續(xù)發(fā)展。

（四）充分發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)稀缺土地資源的集約、節(jié)約利用

我國上一輪經(jīng)濟發(fā)展中，政府通過壟斷土地供應主導經(jīng)濟發(fā)展進程，這種增長模式，雖然保證了工業(yè)化和城市化的高速度，但也帶來政府經(jīng)營土地和金融的高風險，農(nóng)民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環(huán)境惡化，土地腐敗。

我國經(jīng)濟已進入追求增長質(zhì)量和經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展新階段。土地盡管在區(qū)域發(fā)展中還將扮演重要角色，但土地啟動經(jīng)濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發(fā)揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節(jié)約及更有價值利用；將財產(chǎn)權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農(nóng)民集體分享城市化工業(yè)化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩(wěn)定。

具體而言，在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業(yè)用地向城市用地的配置，將一些對農(nóng)民財產(chǎn)性補償?shù)膫€案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規(guī)章，對農(nóng)民土地權益實行合法保護。在重點開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟起飛階段，一定要吸取優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發(fā)揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優(yōu)利用，又通過健全市場和農(nóng)民土地產(chǎn)權保護，降低企業(yè)創(chuàng)辦門檻，實現(xiàn)農(nóng)民土地權利對土地級差收益的分享，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區(qū)的土地政策設計

（一）優(yōu)化開發(fā)區(qū)的土地政策

1.優(yōu)化建設用地供應結構，促進城市化和工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展。（1）改變優(yōu)化開發(fā)區(qū)土地供應目前工業(yè)用地比重過高，城市商業(yè)等三產(chǎn)用地比重過低的局面。應著力研究發(fā)達國家和地區(qū)同等經(jīng)濟發(fā)展水平下，城市用地與工業(yè)用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優(yōu)化開發(fā)區(qū)從過于依賴工業(yè)增長向依賴城市三產(chǎn)發(fā)展的轉(zhuǎn)變，促進城市集聚效應對整個經(jīng)濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業(yè)和房地產(chǎn)用地的市場供應量，促進房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉(zhuǎn)用于通過市場方式供應于經(jīng)營性用地，以及將建議（4）中提到的工業(yè)性協(xié)議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉(zhuǎn)用于城市經(jīng)營性用地。

2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償?shù)脑圏c。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規(guī)定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經(jīng)濟建設需要就實行征用的做法。為了解決 “公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規(guī)定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監(jiān)察的重要內(nèi)容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統(tǒng)一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產(chǎn)價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規(guī)定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規(guī)定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環(huán)節(jié)的稅收征收試點，提高房地產(chǎn)商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發(fā)證。屬于舊廠房改造，須根據(jù)有關規(guī)定完善用地和規(guī)劃報建手續(xù)后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區(qū)進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農(nóng)民土地財產(chǎn)權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業(yè)改造帶來的產(chǎn)業(yè)升級和物業(yè)的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農(nóng)民集體；在物業(yè)改造中，尊重農(nóng)民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業(yè)改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業(yè)給農(nóng)民集體，讓農(nóng)民集體長期享有物業(yè)出租的收入。

4.實行功能區(qū)內(nèi)城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地；（3）城市區(qū)域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

5.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優(yōu)化開發(fā)區(qū)，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積1521平方公里，啟動開發(fā)面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘?jīng)r。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優(yōu)化開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)有農(nóng)保率作出調(diào)整，以適應地方經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程。（2）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地只能通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經(jīng)濟發(fā)展，這種做法將越來越普遍，甚至出現(xiàn)跨省平衡。建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

6.進行土地財產(chǎn)稅改革試點，培植地方政府可永續(xù)利用的地方稅源。（1）啟動土地財產(chǎn)稅改革，讓城市政府有永續(xù)的收入來源。根據(jù)各國經(jīng)驗，土地財產(chǎn)稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續(xù)性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統(tǒng)一征收，分步實施。建議將與土地財產(chǎn)相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現(xiàn)行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農(nóng)轉(zhuǎn)非行為的征稅，將現(xiàn)在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現(xiàn)保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經(jīng)濟發(fā)展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區(qū)一定時期的土地價格，稅務部門根據(jù)地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩(wěn)定的稅源，也有利于土地轉(zhuǎn)向最有價值的使用。（2）在土地財產(chǎn)稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規(guī)定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規(guī)范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規(guī)定中，應規(guī)范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

7.嘗試工業(yè)用地和農(nóng)民宅基地進入市場，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場。建議政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應，讓農(nóng)民集體土地直接進入工業(yè)用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農(nóng)民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（3）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設為名，侵犯農(nóng)民宅基地權利。

（二）重點開發(fā)區(qū)的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經(jīng)營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發(fā)區(qū)，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經(jīng)濟發(fā)展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數(shù)幾個中等城市，不利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，應該予以改變。（2）在重點開發(fā)區(qū)，地方政府也借鑒優(yōu)化開發(fā)區(qū)的做法，實行政府土地儲備和獨家經(jīng)營土地，但是，由于經(jīng)濟發(fā)展尤其是房地產(chǎn)市場發(fā)育不足，土地出讓收益不理想，政府經(jīng)營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發(fā)區(qū)，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。

2.嘗試工業(yè)用地直接進入市場，維持我國制造業(yè)的全球優(yōu)勢。審慎評估政府壟斷工業(yè)用地“招、拍、掛”對我國工業(yè)化的影響，讓農(nóng)民集體土地直接進入市場。工業(yè)用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發(fā)區(qū)的工業(yè)用地的成本。我國現(xiàn)在正處在工業(yè)化的關鍵階段，農(nóng)業(yè)勞動力的轉(zhuǎn)移和工業(yè)向重點開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移，都有賴工業(yè)化繼續(xù)保持一定增長速度。優(yōu)化開發(fā)區(qū)的經(jīng)驗表明，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，農(nóng)民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓等形式供應給企業(yè)，既大大降低了企業(yè)的用地成本，又保證了農(nóng)民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業(yè)稅收和土地使用費。推廣地方農(nóng)民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業(yè)到廣大重點開發(fā)區(qū)域落戶，促進制造業(yè)向重點開發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持我國制造業(yè)在全球的競爭優(yōu)勢。

3.維持工業(yè)化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規(guī)劃和城市建設規(guī)劃這個龍頭。規(guī)劃就是法律，一切用地以規(guī)劃為藍本，不能突破規(guī)劃，也不能利用政府權力隨意修改規(guī)劃。防止地方利用村改居、市改區(qū)、區(qū)域調(diào)整、城市化改制等所謂創(chuàng)新，變相大面積圈占農(nóng)地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農(nóng)業(yè)人口大國的長期穩(wěn)定。但是，由于現(xiàn)行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現(xiàn)實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉(xiāng)分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農(nóng)民農(nóng)地農(nóng)用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農(nóng)民在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地時的土地使用權、收益權和轉(zhuǎn)讓權。（3）給被征地村留一定比例的經(jīng)濟發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經(jīng)濟壯大，在農(nóng)村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農(nóng)村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發(fā)達地區(qū)農(nóng)民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規(guī)定。（4）保護農(nóng)民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農(nóng)民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現(xiàn)行法律中對宅基地的權屬沒有明確規(guī)定，出現(xiàn)政府侵占農(nóng)民宅基地或農(nóng)民在現(xiàn)有宅基地上超規(guī)定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農(nóng)民財產(chǎn)的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規(guī)定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農(nóng)村建設為名，侵犯農(nóng)民宅基地權利。

4.盡快制定規(guī)范集體建設用地流轉(zhuǎn)的法律，結束集體建設用地大量非法流轉(zhuǎn)的局面。（1）應在符合規(guī)劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉(zhuǎn)讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農(nóng)民可以獲得土地流轉(zhuǎn)的絕大部分收益；集體非農(nóng)建設用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得。（2）所有非農(nóng)建設用地的安排必須符合土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)非農(nóng)建設用地必須在規(guī)劃的控制下，按年度用地計劃實行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，依法進行土地登記，辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，取得轉(zhuǎn)用證書。（3）要對所轄地域的非農(nóng)建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉(zhuǎn)用手續(xù)的最后期限和罰則，使所有非農(nóng)建設用地必須依法取得，禁止私下流轉(zhuǎn)的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質(zhì)，任何建設用地使用者都可根據(jù)市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)收益的主要獲得者。在土地產(chǎn)權上，嚴格界定集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民在土地權利，在流轉(zhuǎn)收益分配上的關系，要加強對集體經(jīng)濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉(zhuǎn)收益最大程度地運用于農(nóng)民的社會保障，以保障農(nóng)民的長遠生計。

5.進行功能區(qū)內(nèi)城市建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區(qū)域向?qū)谵r(nóng)村建設用地減少區(qū)域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區(qū)域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農(nóng)村區(qū)域，作為工業(yè)和城市發(fā)展用地。（3）城市區(qū)域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農(nóng)民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

6.以主體功能區(qū)的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區(qū)域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區(qū)之后，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區(qū)域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農(nóng)田保護的地區(qū)補償機制。鑒于區(qū)域之間以及同一地區(qū)不同縣市之間發(fā)展工業(yè)化、城市化程度的差異，它們占用基本農(nóng)田的量也不一樣，各地可以通過縣內(nèi)、地區(qū)內(nèi)、省內(nèi)基本農(nóng)田指標的置換，解決經(jīng)濟發(fā)展用地與基本農(nóng)田保護平衡。（3）隨著經(jīng)濟發(fā)展，跨省耕地動態(tài)總量平衡將不可避免，建議出臺功能區(qū)域之間就基本農(nóng)田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業(yè)化、城市化快速發(fā)展地區(qū)的用地需求，又有利于基本農(nóng)田保護面積大的地區(qū)獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護的財政和地區(qū)補償機制。（1）國家財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。（2）繼續(xù)維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區(qū)域可以停止，但是對于限制開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發(fā)達地區(qū)向限制開發(fā)區(qū)域的環(huán)境補償辦法。

2.加大林權、草場權屬改革，增大當?shù)厝丝趶牧謽I(yè)、草業(yè)中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業(yè)經(jīng)濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產(chǎn)權問題。

3.對于資源性利用的產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以土地政策的支持。限制開發(fā)區(qū)不可能完全脫離工業(yè)化進程，帶來當?shù)厝丝谥赂唬瑧撝С之數(shù)刭Y源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發(fā)區(qū)內(nèi)一些縣發(fā)展資源性產(chǎn)業(yè)給予一定的土地指標。

（四）禁止開發(fā)區(qū)的土地政策

1.建立生態(tài)保護的財政補償機制。由于本區(qū)域主要是國家森林公園或自然保護區(qū)，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發(fā)區(qū)域的土地和資源保護的受益主體已經(jīng)超越本地區(qū)人口，因此，必須由中央財政專門設立生態(tài)保護基金，作為對限制開發(fā)區(qū)域保護環(huán)境的補償。

2.繼續(xù)執(zhí)行退耕還林和生態(tài)修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區(qū)的生態(tài)正處于修復期，當?shù)剞r(nóng)民還沒有經(jīng)濟能力承擔后續(xù)功能，繼續(xù)10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發(fā)區(qū)域必須繼續(xù)，這對于生態(tài)修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區(qū)以后，由于禁止開發(fā)區(qū)主要承擔生態(tài)功能，中央財政應對本區(qū)域生態(tài)修復以后的維護設立專門資金。

篇6

一、城市綜合發(fā)展商的含義

筆者認為，城市綜合發(fā)展商是政府與市場之間必不可少的中間環(huán)節(jié)，它不同于房地產(chǎn)開發(fā)公司，也不是市政建設公司，而是集城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地成片開發(fā)、基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)、招商引資和市政公用事業(yè)運營為一體，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟效益與推動城鎮(zhèn)發(fā)展的社會效益相結合的市場化經(jīng)營實體。其商業(yè)目的是通過參與政府引導的城市開發(fā)項目，發(fā)揮市場資源配置作用，使城市資源得到最佳配置和最大效益，實現(xiàn)企業(yè)價值最大化。

二、城市綜合發(fā)展商的基礎核心能力

正如哈默和哈尼在“企業(yè)能力基礎競爭論”中所言，企業(yè)內(nèi)在能力是企業(yè)持久的特殊本質(zhì)，是企業(yè)長期競爭優(yōu)勢的來源。城市綜合發(fā)展商正處于行業(yè)發(fā)展的成長期，資源獲取、城市規(guī)劃、招商引資、市政建設與運營等核心能力是維持其競爭優(yōu)勢的源泉。

1.資源獲取能力。土地資源是城市綜合開發(fā)企業(yè)的核心生產(chǎn)資料。城市開發(fā)涉及工業(yè)、商業(yè)、住宅及公共配套等多種用地性質(zhì)。如何獲取優(yōu)質(zhì)優(yōu)價的土地，成為城市發(fā)展商的關鍵能力要素?；诤暧^調(diào)控的土地政策往往左右著土地資源獲取。2006年起國家對工業(yè)用地執(zhí)行全面的整頓與管制，執(zhí)行工業(yè)用地出讓最低價標準統(tǒng)一公布制度，將工業(yè)用地納入招拍掛范圍，停止工業(yè)用地協(xié)議出讓；近年來,推行差別化供地政策，強化集約節(jié)約用地，嚴控增量，盤活存量，控制特大城市新增建設用地規(guī)模，適度增加集約用地程度高、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑽{人口數(shù)量多的衛(wèi)星城以及中小城市和縣城建設用地供給，優(yōu)先向基礎性、公益性、民生項目和符合產(chǎn)業(yè)政策導向的項目供地，引導經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。由此可見，城市綜合發(fā)展商必須研判供地政策，尋求符合政策導向的城鎮(zhèn)開發(fā)項目，與當?shù)卣３至己玫暮献麝P系，積極參與新城建設或舊城改造，以品質(zhì)和實力贏得城市綜合開發(fā)的基本資源——土地。

2.規(guī)劃建設能力。規(guī)劃是城市綜合開發(fā)的基本能力。規(guī)劃不是對地塊的簡單分割，需要將城市的發(fā)展目標和產(chǎn)業(yè)布局緊密結合起來進行前瞻性設計。規(guī)劃包括概念規(guī)劃、總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、城市設計以及相配套的規(guī)劃技術規(guī)定,構建完整的新城開發(fā)規(guī)劃體系。城市規(guī)劃還必須執(zhí)行嚴格的規(guī)劃管理原則，建立專家依法治區(qū)的規(guī)劃管理體系，堅持依法從嚴的規(guī)劃管理原則，不得擅自出現(xiàn)結構性或原則性修改，保障開發(fā)建設的一貫性、科學性和整體性。同時，要具備規(guī)劃動態(tài)修編完善機制，按照5年或10年規(guī)劃，定期根據(jù)新的發(fā)展形勢對總體規(guī)劃進行全面梳理和科學調(diào)整，確保規(guī)劃的超前性和科學性。

3.招商引資能力。城市綜合開發(fā)的落腳點是人的城鎮(zhèn)化，而人的城鎮(zhèn)化就是解決就業(yè)、解決發(fā)展問題。產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎，城市是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，城市和產(chǎn)業(yè)共生、共利，以產(chǎn)帶人，以人帶商，城市才能有活力。城市綜合發(fā)展商要有能力推動產(chǎn)城融合，按照“規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)定位同步”原則，因地制宜，前瞻性地做好城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)定位，然后再根據(jù)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)定位進行招商引資。招商引資、夯實產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)城融合是經(jīng)營的重中之重。城市綜合發(fā)展商需要因勢利導，研判市場走勢，評估需求，抓住在未來的城市、消費人群中需求集中的產(chǎn)業(yè)，形成特色，推行技術、模式的產(chǎn)業(yè)鏈招商創(chuàng)新。

4.市政建設與運營能力。上世紀90年代起，為了克服我國市政公用事業(yè)政企不分、政資不分，運營效率低下、服務意識淡薄，管理薄弱、經(jīng)營不善等問題,開始在全國大規(guī)模地推進市政市場化改革。這為城市綜合發(fā)展商大力推行市政建設和運營提供了良好的市場環(huán)境。市政建設與運營需要注重兩個方面：一是提升市政基礎設施建設的標準和質(zhì)量。采用高標準的“九通一平”（九通一平，即通道路、通電、通自來水、通排水、通污水、通電訊、通燃氣、通熱氣、通有線電視和平整土地。），基礎設施建設整體推進，確?；A設施建設的高標準、高質(zhì)量。二是摒棄“邊開發(fā)、邊規(guī)劃”，“先開發(fā)建設后補規(guī)劃”等“摸著石頭過河”的模式，確立“無規(guī)劃、不開發(fā)”的理念，實行“先規(guī)劃、后建設”，“先地下，后地上”的“兩先兩后”開發(fā)原則，確保開發(fā)建設的科學程序、城市功能和生產(chǎn)力的合理布局以及各種資源要素的高效利用。市政設施建設前期投入巨大，通過后期運營獲得投資回報。投資、投資+運營、運營配套都是市政公用的主要商業(yè)模式。城市綜合發(fā)展商可將市政公用事業(yè)作為業(yè)務長期支撐板塊，長期運營，實現(xiàn)穩(wěn)定收益。

三、城市綜合發(fā)展商的經(jīng)營風險

任何經(jīng)營都面臨一定的風險，城市綜合發(fā)展商同樣如此。在面臨新型城鎮(zhèn)化巨大的發(fā)展機遇和良好的市場前景的同時，城市綜合發(fā)展商也要注意規(guī)避風險。主要存在以下風險

1.財務風險。城市綜合開發(fā)周期長，投入資金巨大。特別是土地資源的獲取，需要強大的資金支撐。自2006年起，以協(xié)議出讓土地的一級開發(fā)逐漸退出，土地市場進一步規(guī)范。城市綜合發(fā)展商要取得賴以生存的土地就必須通過參與招拍掛支付巨額資金。同時，成片土地的基礎設施開發(fā)一般需要2-5年，歷時漫長。城市綜合發(fā)展商還要參與一部分土地二級開發(fā)，也需要不斷加大資金投入。大規(guī)模的資金投入，對于城市綜合發(fā)展商的現(xiàn)金流、融資能力提出嚴峻考驗。一但受到外部經(jīng)濟環(huán)境影響或內(nèi)部經(jīng)營不善，都會使企業(yè)經(jīng)營陷入財務困頓。

2.空城風險。城市綜合發(fā)展商通過基礎設施開發(fā)、招商引資、市政運營，最終呈現(xiàn)的應該是一座以人為本、充滿活動的城市。城市開發(fā)不是城市硬件開發(fā)結束就萬事大吉，產(chǎn)城融合才是決定項目開發(fā)成敗的關鍵。缺乏產(chǎn)業(yè)、收入和人口支撐就會淪為空城。然而，如何打造產(chǎn)城融合卻是設置在城市綜合發(fā)展商面前的難關。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)運營不斷受到動態(tài)經(jīng)濟環(huán)境的影響，一旦城市綜合發(fā)展商對經(jīng)濟形勢和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢誤判，則陷入招商難、產(chǎn)業(yè)無法聚集或產(chǎn)業(yè)無以為繼的困境，產(chǎn)城融合無法實現(xiàn)，空城危機四伏。

篇7

在上海、北京等一線城市，這樣的情況似乎已經(jīng)出現(xiàn)。據(jù)高力國際的最新研究報告顯示，經(jīng)濟形勢轉(zhuǎn)好，導致上海倉儲物業(yè)市場供不應求。而優(yōu)質(zhì)土地稀缺，也成為物流開發(fā)商最大的困難?！巴恋刭Y源日益稀缺，對于物流用地的爭奪，或許將變得更加激烈?！蔽锪鳂I(yè)內(nèi)人士譚志培說。

成本考驗

隨著金融危機陰霾漸漸退去，客戶需求快速增長，在北京、上海等國內(nèi)主要城市，倉儲資源出現(xiàn)不足，從而帶動了租金上漲。

來自高力國際的調(diào)查顯示，2009年中國政府推行的激勵政策以及中國零售業(yè)的迅猛增長，導致物流配送中心物業(yè)緊缺。目前上海該類物業(yè)的空置率僅為7%。專家預計，今年上海甲級倉儲物流的設施的平均租金將繼續(xù)上漲5%~7%?！霸谧赓U倉庫、建設基地等方面的成本投入，對國內(nèi)大多數(shù)物流企業(yè)來說，負擔都很大?！贝筇锛瘓F總會計師屈傳順坦言。

不過，物流企業(yè)發(fā)展壯大，擴大規(guī)模是必然選擇。僅在快遞領域，就有多家企業(yè)先后推出了購地投資計劃。例如申通總部投資2億元，征地100畝，新購9.6米的快遞車輛18輛；圓通投資3.5億元規(guī)劃建設上海、廣州、成都等集分揀、倉儲于一體的大型運轉(zhuǎn)中心，并開通了中東、東南亞專線；中通在上海征用52畝土地，投資1.2億元建造新的總部基地……“如果只是在各地建立辦事處或分公司，投入并不是很大。但要是建設大型集散中心或分撥基地，對于操作空間、裝備設施等方面就會有所要求，必須投入大筆資金租賃或是買地?！鼻鼈黜樥f，盡管買地的成本投入更大，但從長遠收益考慮，一些物流企業(yè)還是更希望“買”而非“租”。

然而，由于資金實力上的差距，在地塊的競爭上，國內(nèi)物流企業(yè)往往沒有外資企業(yè)那樣的優(yōu)勢?！皟H在北京當?shù)氐墓I(yè)，包括電子、汽車和醫(yī)療行業(yè)等，均對倉庫有強勁需求?！奔蚊窦瘓F大中華區(qū)董事總經(jīng)理彭菲力樂觀地表示。

作為國際綜合的房地產(chǎn)集團，嘉民以6250萬元在北京購進了一處倉儲項目――一幢1.654萬平方米現(xiàn)有倉庫及一幅4.8055萬平方米的可供開發(fā)的土地。在他們的計劃中，還要興建兩幢建筑面積合共3萬平方米的倉庫。

到明年第二季度竣工時，嘉民在北京的物業(yè)總建筑面積就將達4萬平方米。而早在2010年，嘉民集團就與河北廊坊市政府簽署了一份諒解備忘錄，計劃共同開發(fā)打造一個位于中國北部，即在大北京區(qū)和天津地區(qū)，面積為5平方公里的頂級商業(yè)及物流樞紐。

憑借雄厚的資金實力，包括嘉民集團在內(nèi)的國際地產(chǎn)商，已開始在中國物流地產(chǎn)領域站穩(wěn)了腳跟。當然，他們也有許多潛在的競爭者。

日前，阿里巴巴集團推出千億元倉儲體系投資計劃，其倉儲網(wǎng)點覆蓋全國，深度“跨界”物流業(yè)的態(tài)勢已經(jīng)十分明顯。而像京東商城、當當網(wǎng)等也都投巨資在各地鋪展倉儲物流系統(tǒng)。此外，國內(nèi)的一些房地產(chǎn)商，在各地推出“限購令”的大背景下，紛紛將目光從住宅地產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他領域，如金地、中糧地產(chǎn)、上海復地、合生創(chuàng)展、富力等等都在不同程度地試水工業(yè)地產(chǎn)。

各路競爭者的加入，使“物流地產(chǎn)”概念日漸火熱，也進而推動了一線城市相應地價的上漲。據(jù)譚志培介紹，在有些地方，物流用地價格大大超過物流業(yè)的承受能力。目前，我國部分一線城市，如上海、深圳等，物流用地價每畝高達60萬~100萬元。在天津、河北等地，土地價格也比前幾年提高了3到4倍。土地成本成倍增大，使一些物流企業(yè)進退兩難。

在“物流地產(chǎn)”熱潮背后，隱現(xiàn)的似乎并不是倉儲物流業(yè)的“春天”。

政策瓶頸

“對于倉儲物業(yè)的買家，我們會建議他們?yōu)槲飿I(yè)選址留有充裕的時間，如有可能，更應將選址范圍擴大至上海周邊城市，例如昆山?！备吡H工業(yè)部董事英奈哲在分析上海倉儲物流市場前景時表示，2011年物業(yè)地產(chǎn)開發(fā)商的主要競爭集中在土地資源而非資本，因此轉(zhuǎn)戰(zhàn)二三線城市，或許可以避免激烈的競爭。

在二三線城市，物流企業(yè)更容易拿到地嗎？譚志培認為，在全國各地興建物流園區(qū)的大潮下，物流企業(yè)用地的取得難度已大大降低。不過，有關機構調(diào)查顯示，在物流園區(qū)、基地項目的建設過程中，征地困難已經(jīng)成為困擾其發(fā)展的重要因素。例如項目往往受到土地出讓方式調(diào)整和土地宏觀政策的影響，使規(guī)劃不得不一改再改；很多園區(qū)土地手續(xù)辦理放緩，部分項目不能如期開工；后續(xù)土地儲備不足，影響遠期規(guī)劃和發(fā)展等等。

土地置換政策不配套的問題較為突出。譚志培解釋說，物流規(guī)劃是在考慮一定區(qū)域現(xiàn)狀及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，居民生活和城市功能空間，城市在區(qū)域中的物流組織地位等因素基礎上，進行綜合布局的結果。為了不多占用土地，需要在規(guī)劃的設施與既有不符合空間布局要求的設施之間進行土地置換。而實際情況中，用地政策制定與執(zhí)行者和物流規(guī)劃的制定與執(zhí)行者，兩者之間往往缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)，加之土地置換過程中涉及國家、地方、行業(yè)和企業(yè)等多方利益，因此有時經(jīng)常在物流用地問題上無法達成一致。

拓展用地、增大規(guī)模，往往缺乏資金，在用地政策上也時常受限。因此，物流企業(yè)更希望相關部門能夠從政策方面給予扶持。

廣西超大運輸公司副總經(jīng)理甘東霞認為，現(xiàn)在的競爭不是單個企業(yè)的競爭，而是供應鏈的競爭，物流是供應鏈中一個重要的環(huán)節(jié)?？梢哉f，它的發(fā)展狀況關系到各行業(yè)的競爭與發(fā)展?！拔锪鳂I(yè)作為一個新興的產(chǎn)業(yè)，很多企業(yè)特別是民營企業(yè)，成立時間短，實力薄弱，征地困難，企業(yè)的發(fā)展受到限制，發(fā)展緩慢，物流業(yè)的繁榮無從談起?！彼ㄗh，應留出一部分發(fā)展空地來支持物流企業(yè)的發(fā)展。與此同時，為避免給許多想做房地產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)和個人以可趁之機，政府部門必須加大對土地的管理、審查力度，真正做到合理規(guī)劃土地使用。

篇8

[關鍵詞]農(nóng)業(yè)政策；土地制度；土地流轉(zhuǎn)；產(chǎn)權；現(xiàn)代化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.20.087

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）20-0-02

1 國外土地制度及其政策概述

農(nóng)業(yè)政策在國家政府經(jīng)濟發(fā)展總政策中占據(jù)重要的地位，農(nóng)業(yè)政策的制定要適應農(nóng)業(yè)的發(fā)展和社會經(jīng)濟規(guī)劃目標。美、日、法等主要發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)土地制度與政策可以為完善我國農(nóng)業(yè)政策提供一些經(jīng)驗借鑒，國外發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)大致分為：以美國、法國和日本為代表的大、中、小型農(nóng)場占據(jù)優(yōu)勢的三類農(nóng)業(yè)，其政府實施的農(nóng)業(yè)政策各有不同。

1.1 美國的土地制度及其政策

美國農(nóng)業(yè)土地政策在其演變的過程中，具有以下特點：一是美國土地政策的演變以對農(nóng)業(yè)用地的管理為主要目標；二是美國土地政策經(jīng)歷了從注重管理到注重保護的演變；三是美國土地政策具有持續(xù)性、多角度和靈活性等特點。美國政府注重從土地的長遠使用來規(guī)劃土地的利用，并能根據(jù)不同地區(qū)、不同視角的實際情況，對土地資源進行合理配置，允許部分地區(qū)根據(jù)自身特點實行一些特殊的土地政策，其政策靈活性較強。

1.2 日本的土地制度及其政策

1946年，日本土地政策的主要方式是，國家強制收購地主土地，再出售給農(nóng)民耕作，以促成土地所有權的再分配，從而建立起自耕農(nóng)制度。1952年，日本《農(nóng)地法》規(guī)定，都道府縣的農(nóng)戶最多只能擁有3公頃土地，北海道地區(qū)可以有12公頃，每戶最多只能出租1公頃土地。伴隨著日本經(jīng)濟的高速發(fā)展，日本政府對農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營規(guī)模擴大有著強烈的愿望，先后采取了諸多措施推動土地租賃經(jīng)營，包括：頒布和多次修訂農(nóng)地法律，鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)；立法允許成立土地中介機構，專業(yè)從事土地買賣和轉(zhuǎn)讓；設立專項基金，鼓勵農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)耕作；推動農(nóng)業(yè)者資格認定制度的實行，鼓勵農(nóng)業(yè)土地集中于具有認定資格的農(nóng)業(yè)者。日本政府雖然采取了一系列措施推動土地租賃經(jīng)營，但成效十分有限。到1989年為止，日本租賃經(jīng)營的土地只占日本耕地總面積的5.2%。

1.3 法國的土地制度及其政策

法國在歷史上是以小農(nóng)經(jīng)濟為主的國家，土地經(jīng)營規(guī)模與日本一樣都比較小。20世紀50年代后，土地集中政策是法國農(nóng)業(yè)政策的重心。為防止農(nóng)業(yè)土地進一步分散，法國于1960年頒布的農(nóng)業(yè)指導法對不在農(nóng)村務農(nóng)的繼承人不能繼承遺產(chǎn)。法國也出臺了一系列鼓勵土地租賃經(jīng)營的政策，但與日本不同的是，法國土地租賃政策取得了一定的成效，當前租賃經(jīng)營的土地在法國耕地總面積中的比重達到半數(shù)以上。法國通過土地租賃制度，而非土地買賣來擴大了土地的經(jīng)營規(guī)模，這一點與美國相似。法國政策推動土地集中的政策主要是一系列鼓勵“土地合并”的政策：建立“土地整治與農(nóng)村安置公司”，進行土地買賣；規(guī)定土地“最小安置面積”，鼓勵農(nóng)民集中超過該面積的土地享受補貼；1960-1980年，隨著其土地私有化制度的推進，法國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)總值翻了兩翻。推行以土地集中為方向的流轉(zhuǎn)制度，極大了地提高了土地的利用率。目前，法國60%的農(nóng)地經(jīng)營方式是租賃方式。

2 我國農(nóng)業(yè)政策的變遷與評價

2.1 從“耕者有其田”到農(nóng)村土地集體所有制的變遷

農(nóng)村：確定“耕者有其田”土地所有制。

農(nóng)業(yè)合作社：土地集體所有制的建立。農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展路徑是：初級的農(nóng)村合作社是以土地和勞動生產(chǎn)資料由集體所有的基本組織方式組織的，每一個農(nóng)民可以根據(jù)其上交給農(nóng)村合作社的土地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和牲畜的數(shù)量分紅。但是發(fā)展過渡的高級農(nóng)村合作社時，合作社取消了以土地分紅為組織方式的形式，農(nóng)民自己所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等通過部分折價后歸為高級農(nóng)村合作社所有。

：農(nóng)村土地集體所有制的變形。通過分析制度，其基本上具有以下3個特點：①不區(qū)分工、農(nóng)、學、商、兵，有效地把他們緊緊結合在一起；②它把生產(chǎn)、生活和政權管理結合在一起；③把政府的概念下放到農(nóng)村的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、財政、銀行等機構，政府人員下放到了的管理者和領導中，財產(chǎn)由使用?？傮w上講，高級的是“惡平等”并且很低效率的制度，但是也集中了所有力量然后統(tǒng)一辦事的優(yōu)點。

2.2 聯(lián)產(chǎn)承包責任制的建立與完善

我國農(nóng)業(yè)政策的變遷遵循著我國經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律，同時伴隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，和農(nóng)業(yè)方面取得的一系列成果，農(nóng)業(yè)政策的變遷一直在適應著國家整體向前發(fā)展的需要，尤其是實行之后，充分調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，我國農(nóng)業(yè)得到快速發(fā)展。在改革開放之后，我國經(jīng)濟進入高速發(fā)展軌道。我國工業(yè)化進程逐漸取得巨大成就。農(nóng)業(yè)政策也因此轉(zhuǎn)變?yōu)榉床感哉?。直到目前，我國鼓勵充分結合、雙層經(jīng)營體制。同時在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設步伐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。在資源環(huán)境的約束下提出農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展政策。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的不斷完善

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策興起于20世紀80年代，隨著這一政策的不斷完善，在1984年，我國出臺了政策規(guī)定：在土地流轉(zhuǎn)過程中，積極鼓勵那些轉(zhuǎn)出承包權到種田能手那里，同時在政策上給轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民一定額度的補貼。1995年，農(nóng)業(yè)部門在《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》文件中規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策是以度為根本，在聯(lián)產(chǎn)責任制的基礎上發(fā)展而來。2001年為了達到穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，保障農(nóng)民權益的目的。政府提倡相關企業(yè)可以大規(guī)模承包農(nóng)民的耕地。2016年，政府確立了《全國耕地確權面積四點七億畝》的文件來推進農(nóng)村土地確權的任務，從而加大保護耕地力度，進一步完善了我國農(nóng)業(yè)政策的體系。

3 發(fā)達國家土地制度對我國農(nóng)業(yè)政策的啟示

通過國外土地政策和我國農(nóng)業(yè)土地政策變遷的實踐經(jīng)驗，可以得知，農(nóng)業(yè)土地政策是實現(xiàn)我國農(nóng)村發(fā)展的最重要因素，有限的農(nóng)村土地政策資源只有同社會生產(chǎn)力水平相適應的土地政策充分結合，才能實現(xiàn)效益的最大化。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，從國外的農(nóng)業(yè)制度和我國農(nóng)業(yè)政策發(fā)展的經(jīng)驗出發(fā)，與時俱進，不斷創(chuàng)新，為農(nóng)業(yè)制定新的政策以適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求是迫切的。

3.1 明確農(nóng)村土地集體所有權是農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的前提

國外發(fā)達國家農(nóng)業(yè)的土地所有權制度以土地私有制為主，其土地產(chǎn)權政策主要用于限制土地所有權，保障土地使用權。我國農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)權存在著界定不清問題，而在我國城市化進程的發(fā)展中，農(nóng)村集體土地在法律所有權上的問題也尤為明顯。我國農(nóng)業(yè)的進一步發(fā)展，需要在厘清土地所有權的基礎上，通過立法保障土地的使用。根據(jù)用途的比較，農(nóng)地大量轉(zhuǎn)化為城市化建設用地，這其中的轉(zhuǎn)化制度和規(guī)則若不完善，土地資源就不能夠得到最有效的配置。因為土地所有權的問題降低了農(nóng)村土地的利用效率。中間產(chǎn)生了土地浪費和城市用地緊張等問題。所以要完善和明確農(nóng)村土地集體所有權才能夠有效地制定農(nóng)村土地政策，解決這些問題。

3.2 建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的取向

通過法國和日本等國的經(jīng)驗來看，我國可以在部分條件成熟的地區(qū)為農(nóng)民提供“棄農(nóng)”的相關保障與獎勵，促進農(nóng)民將手中的土地轉(zhuǎn)讓出來，以實現(xiàn)土地的集中。農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必然要實現(xiàn)的一步，而土地集中是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的前提，通過完善立法和出臺相關土地流轉(zhuǎn)政策，能有效保障土地流轉(zhuǎn)和集中。建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場能夠促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。所以在農(nóng)村土地政策創(chuàng)新的同時，應該充分考慮建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制。而美國土地政策的演變同樣也告訴人們，在鼓勵農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)和集中同時，我國還應當對農(nóng)業(yè)土地資源加強保護，確保土地被有效利用。

3.3 加大農(nóng)業(yè)資金投入，重視農(nóng)業(yè)基礎設施建設

美國政府每年均出錢維護和修建水利基礎設計來改善農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，制定“限耕休農(nóng)”相關措施來提高土地質(zhì)量，從而促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展。與美國相比，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展財政投入較小，隨著我國經(jīng)濟水平的逐漸提高，我國政府也應加大農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金投入，改善農(nóng)業(yè)基礎設施建設。在我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中一直存在著水資源問題，政府可以借鑒國外政策，加大農(nóng)業(yè)資金投入，出資興修水利和完善農(nóng)業(yè)基礎設施。

3.4 建立和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風險防范與保險機制

可以借鑒西方發(fā)達國家的全農(nóng)業(yè)保險體系政策，在我國的農(nóng)業(yè)土地政策中實行農(nóng)業(yè)保險制度用以規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的風險是很有必要的，這不僅可以幫助降低農(nóng)民在遭遇自然災害的自身損失，同時可以進一步完善農(nóng)業(yè)保險制度。在一些不是人為因素的農(nóng)業(yè)災害中，政府應該制定一些災害補貼措施，例如：基于農(nóng)民年均收入的部分比例補貼等。在建立和推廣農(nóng)業(yè)災害保險體系的同時，可以通過農(nóng)民自愿的方式參加保險等，補充完善保險制度，政府可以通過對農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險作給予補貼，適當區(qū)別于普通的商業(yè)保險，例如：農(nóng)民繳納一些保險費用給政府，如果當年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)很好，政府不退還保險費用，反之，如果發(fā)生一些農(nóng)業(yè)災害導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況不好，政府要承擔保險的責任，償還農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全部損失。

4 結 語

我國當前的農(nóng)村集體土地所有制，其主要目標在于保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)生關系中的公平原則，我國近年來也出臺了一系列支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策，但成效較小。國外對于農(nóng)業(yè)土地資源合理配置和可持續(xù)利用的相關政策措施值得人們思考和借鑒，以土地集約化經(jīng)營為目標的新一輪將是我國農(nóng)業(yè)未來發(fā)展的主要目標。因此，我國農(nóng)業(yè)土地政策應遵循“公平?效率?可持續(xù)發(fā)展”的發(fā)展原則，沿著創(chuàng)新、綠色、開放、協(xié)調(diào)、共享的道路前進，就要繼續(xù)堅持耕地保護的政策，加大耕地保護力度，提倡節(jié)約用地，尤其要著力于統(tǒng)籌優(yōu)化，增加產(chǎn)量，發(fā)展農(nóng)業(yè)相關產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，積極推進農(nóng)業(yè)改革。

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篇9

在我國，土地的所有權歸國家或集體所有，我國境內(nèi)外的公司、其他組織和個人，均可按照法律規(guī)定取得土地使用權。所有權和使用權分離的現(xiàn)狀，使我國的土地政策不同于其他國家，土地儲備政策和土地出讓政策是其中的主要內(nèi)容。在過去的20年中，這兩種政策均發(fā)生了巨大的變化，對房地產(chǎn)市場和土地市場的發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。

1土地儲備制度

土地儲備制度，是指政府依法運用市場機制，通過征用、收購、置換和回收等方式將土地使用權集中起來，并按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對土地進行前期開發(fā)整理與儲備，以供應或調(diào)控城市建設用地需求的城市土地管理制度和運行機制。我國的土地儲備制度開始實施于2001年4月30日，國務院頒布了《關于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，隨后，土地儲備工作在我國迅速展開。但土地儲備進入規(guī)范化管理時期，卻是在2007年11月19日，國土資源部、財政部、中央人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲備管理辦法》頒布后。

土地儲備制度的實施對我國土地市場的供給狀況產(chǎn)生了巨大的影響。它使地方政府壟斷了土地一級市場，并通過收回原劃撥土地、收購或收回己出讓國有土地以及土地置換等方式，減少了二級市場的土地使用權流通量。土地一級市場的壟斷和二級市場交易的減少使政府在很大程度上控制了土地市場的供給渠道。但在土地儲備制度實施之初，由于土地儲備機構資金薄弱、現(xiàn)有土地使用者控制的存量土地過多、各級政府和各部門之間的協(xié)調(diào)困難以及相關規(guī)定不完善等原因，土地市場仍然存在多渠道、多源頭供地的局面，土地儲備機構并未完全控制土地供應量。而隨著法律法規(guī)的完善和土地儲備工作的推進，政府對土地市場的控制力度和影響力度也在加強。

2土地出讓制度

我國土地出讓制度主要經(jīng)歷了三個階段的變化:行政劃撥階段，協(xié)議出讓階段和“招拍掛”階段。下面，本文將分別闡述這三個階段的土地出讓制度。

(1)行政劃撥階段

在這個階段，企業(yè)、其他組織以及個人只能通過政府劃撥的方式取得土地使用權。用地單位對國有土地的使用是無償?shù)?、無限期的，但同時也禁止轉(zhuǎn)讓。政府完全控制了土地的供給數(shù)量、供給時間以及供給速度，土地出讓是完全的非市場行為。

(2)協(xié)議出讓階段

從1988年國家開征土地使用稅以來，土地有償出讓在各地逐漸展開，土地使用權也可以依照法律規(guī)定進行轉(zhuǎn)讓。在這個階段，企業(yè)、其他組織和個人的土地需求可以通過兩個途徑來實現(xiàn):一是與政府進行協(xié)商，通過協(xié)議出讓的方式獲得土地使用權;二是在土地二級市場上，與己取得土地使用權的單位或個人進行協(xié)商和談判，購買他們手中的土地使用權。在協(xié)議轉(zhuǎn)讓的背景下，各級政府具有較大的自，土地制度沒有完全市場化，具有國企背景的企業(yè)更容易在與政府的協(xié)商中取得成功，獲得土地使用權，而那些缺乏“政府關系”的企業(yè)卻很難取得土地。但由于我國的土地儲備制度開始于2001年，在此之前，二級市場上流通的土地使用權數(shù)量仍然較大。用地單位和個人完全可以通過二級市場滿足自己的需求。因此，在這種供需結構下，土地的平均交易價格在很大程度上反映了土地的真實需求狀況。

(3)“招拍掛”階段

由于協(xié)議出讓機制下的尋租現(xiàn)象使政府的土地收益遭受了大量的損失，為規(guī)范國有土地使用權出讓行為，優(yōu)化土地資源配置，建立公開、公平、公正的土地使用制度，2002年5月9日國土資源部頒發(fā)第11號令《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，規(guī)定商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。該規(guī)定從2002年7月1日開始執(zhí)行，標志著“招拍掛”土地出讓制度在我國正式開始實施，但該制度的全面展開卻是從2004年8月31日開始。

篇10

一、多種渠道籌措建設資金，解決保障資金不足問題

公共租賃住房建設過程中資金籌集壓力大、保障不足是各地普遍遇到的一個繞不開的難題，也是制約其發(fā)展的重要因素之一。要破解公共租賃住房建設保障資金不足的難題，必須統(tǒng)籌用好“三金”：即政府投資資金、社會融資資金、自身收益資金。

1.落實政府投資資金

公共租賃住房作為保障性住房的重要組成部分，政府負主體責任是理所當然的。各地政府必須將公共租賃住房建設資金納入年度財政預算，通過資本金注入、投資補助、貸款貼息等方式加大對公共租賃住房的投入；住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后全部用于公共租賃住房、廉租住房建設；從土地出讓收益中安排一定比例統(tǒng)籌用于公共租賃住房建設和廉租住房建設；地方政府債券資金優(yōu)先用于公共租賃住房等保障性住房建設。對財政資金安排不足的地方，應適當提高土地出讓收益提取和地方政府債券資金安排比例。政府投資資金是公共租賃住房建設的主導資金，唯有不折不扣落實到位，才能引導、激勵各種社會資金參與建設，形成補充。

2.巧借社會融資資金

《國務院關于加快發(fā)展公共租賃住房指導意見》對公共租賃住房的融資政策提出了指導意見，各地應結合本地實際，巧借外力、為我所用。一是進一步發(fā)展地方保障性安居工程投融資平臺，為公共租賃住房等保障性安居工程建設提供融資支持。二是大力支持符合條件的保障性安居工程投融資主體發(fā)行企業(yè)債券，專項用于公共租賃住房建設；鼓勵金融機構向符合條件的公共租賃住房投融資主體發(fā)放中長期貸款。三是對資本金足額到位、租金水平合理、實行市場化運作的公共租賃住房項目，金融機構在風險可控的前提下給予貸款支持。同時，還可探索設立公共租賃住房投資信托基金，吸引社會資金投資建設公共租賃住房，或采取資金補貼等方式支持企業(yè)建設公共租賃住房。

3.用活自身收益資金

公共租賃住房可通過租金、租售配套商業(yè)項目等形式，產(chǎn)生自身收益資金，達到彌補不足、循環(huán)使用的目的。對政府全額投資的公共租賃住房，租金收入可專項用于償還公共租賃住房的貸款及維護、管理和投資補助。按照有關規(guī)定，公共租賃住房項目可以規(guī)劃建設配套商業(yè)服務設施，統(tǒng)一管理經(jīng)營，或出租，收益資金用于公共租賃住房再建設，以實現(xiàn)資金平衡。

二、多種形式參與建設，解決建設形式單一問題

目前，大部分地方的公共租賃住房建設模式為政府劃撥土地、政府投資，建設形式比較單一。政府應引導、鼓勵多種形式參與建設，多種渠道籌集房源。

1.政府投資建設

第一種是政府直接投資建設；第二種是政府通過收購、市場租賃等方式籌集公共租賃住房房源；第三種是政府注資成立國有性質(zhì)的投融資公司，專門負責公共租賃住房的融資、建設和管理工作。

2.社會投資共建

由政府有償供地并提供優(yōu)惠政策支持，社會機構或企業(yè)出資建設，納入公共租賃住房范圍，由政府統(tǒng)籌管理。

3.開發(fā)企業(yè)配建

在建設商品住房、經(jīng)濟適用住房和棚戶區(qū)改造、城中村改造時，按照一定比例配建公共租賃住房，由政府持有或回購，或由開發(fā)企業(yè)持有經(jīng)營并納入政府統(tǒng)籌管理范圍。以河南信陽市為例，2010年信陽市開發(fā)建設商品住房250萬平方米，若按10%的比例進行配建，可建設保障性住房25萬平方米，此舉可大大減輕政府的建設負擔。

4.用工企業(yè)自建

遠離城區(qū)、住房困難職工較多的獨立工礦企業(yè)，在符合城市規(guī)劃前提下，經(jīng)批準，可以利用自用土地建設公共租賃住房，納入政府統(tǒng)籌管理和政策支持體系，以優(yōu)先解決企業(yè)內(nèi)部職工住房困難問題。

5.設立投資基金

設立公共租賃住房投資基金，吸引社會投資，定向用于公共租賃住房的建設和運營。

三、嚴格兌現(xiàn)優(yōu)惠政策，解決工作推進不力問題

按照相關規(guī)定，公共租賃住房在建設用地、稅費征收、手續(xù)報批上可享受一定優(yōu)惠政策，政府及相關部門應嚴格落實各項政策措施，合力推進工作開展。

1.優(yōu)先保障建設用地

落實建設用地是實施公共租賃住房建設的基礎和前提。建設用地能否落實，落實后能否順利征用，關系到項目能否順利實施。要把公共租賃住房建設用地納入年度土地供應計劃，予以重點保障；在年度新增建設用地計劃中單列公共租賃住房用地計劃指標，并提前組織農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收報批工作，依法收回的國有閑置土地和儲備土地，要優(yōu)先用于公共租賃住房建設；以其他方式投資建設公共租賃住房的， 將所建公共租賃住房的租金水平、套型結構、建設標準和設施條件等作為土地供應的前置條件后，建設用地可以采用出讓、租賃或作價入股等方式有償供應。

2.落實稅收優(yōu)惠政策

嚴格執(zhí)行財政部、國家稅務總局《關于支持公共租賃住房建設和運營有關稅收優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定，對公共租賃住房建設、買賣、經(jīng)營等環(huán)節(jié)涉及的城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅、印花稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等予以減免。免收城市建設配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，市人民政府規(guī)定權限范圍內(nèi)的經(jīng)營服務性收費減半征收。

3.加快項目申報審批

建立公共租賃住房項目建設聯(lián)審聯(lián)批制度，暢通手續(xù)報批綠色通道，對公共租賃住房項目建設手續(xù)實行限時辦結。

4.科學安排規(guī)劃布局，解決配套設施共享問題

公共租賃住房作為住房建設的一個分支，其選址、配套規(guī)劃等都應該統(tǒng)籌納入城市整體開發(fā)建設的大盤子中，只有這樣才不至于割裂公共租賃住房與城市整體建設的關系，才能實現(xiàn)城市功能的良性運轉(zhuǎn)，滿足保障對象的交通、醫(yī)療、教育、文化、服務等全方位需要。采取在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、開發(fā)區(qū)集中建設，在中心城區(qū)與商業(yè)樓盤混合建設的集中和分散相結合的模式，是解決公共租賃住房規(guī)劃布局的一個有效途徑。

一要科學規(guī)劃選址。公共租賃住房要在符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的前提下，與商品住房開發(fā)均衡布局，統(tǒng)籌規(guī)劃建設交通、教育、醫(yī)療、通信、商業(yè)等公共服務和社區(qū)服務設施，在中心城區(qū)建設的規(guī)模應不低于保障性住房任務總量的40%，避免集中建在城市偏遠區(qū)，形成城市“貧民窟”。在許多國家的城市化過程中，不少城市因種族歧視形成貧民聚居區(qū)，至今仍飽受困擾。比如法國由于“富人區(qū)”與“廉租區(qū)”涇渭分明，最終導致嚴重的社會沖突。布局要與需求有效對接，鼓勵產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和開發(fā)區(qū)內(nèi)用工集中企業(yè)集中建設職工周轉(zhuǎn)房，享受保障性住房優(yōu)惠政策，納入當?shù)卣沧赓U住房統(tǒng)籌管理。

二要實行混合建設。將公共租賃住房布局在城市交通條件較好的地區(qū)，與商業(yè)樓盤布局在一起，參照商業(yè)樓盤的標準，配套學校、醫(yī)院、商店、健身、圖書館等設施，建成標準化的現(xiàn)代居住小區(qū)，實現(xiàn)與商業(yè)樓盤的互通互融，共享無差別的配套和服務。

三要規(guī)范建設標準。公共租賃住房必須滿足基本居住需求，符合工程建設標準，確保工程質(zhì)量安全。新建公共租賃住房要合理確定套型比例和結構，按集體宿舍進行建設的，建筑設計要符合《宿舍建筑設計規(guī)范》的有關建筑標準規(guī)定。公共租賃住房在交付使用前，還應當進行簡單裝修，具備基本居住條件，盡可能實現(xiàn)租戶 “拎包入住”。

5.規(guī)范準入退出管理，解決配套政策不全問題

當前，大規(guī)模的公共租賃住房即將交付入住，強化準入、退出管理，加快懲戒機制建設，確保公共租賃住房申請與受理陽光運作，也成為目前迫在眉睫的一項重要工作。

一要規(guī)范準入管理。要合理確定公共租賃住房保障對象標準，定期調(diào)整并向社會公布，民政、公安、金融、房管等部門建立信息共享機制和聯(lián)合審核體系，進一步完善公共租賃住房申請、審核、公示、輪候、復核機制。對政府組織建設的公共租賃住房實行公開配租，嚴格承租對象資格審查、審批和公示；社會投資機構或企業(yè)自主投資建設的公共租賃住房，出租和管理由房屋產(chǎn)權單位負責，租賃對象和租金價格報住房保障管理部門備案。