導(dǎo)語：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部個人總結(jié)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1、思想政治表現(xiàn)、品德素質(zhì)修養(yǎng)及職業(yè)道德。

能夠認真貫徹黨的基本路線方針政策，通過報紙、雜志、書籍積極學(xué)習(xí)政治理論;遵紀守法，認真學(xué)習(xí)法律知識;愛崗敬業(yè)，具有強烈的責(zé)任感和事業(yè)心，積極主動認真的學(xué)習(xí)專業(yè)知識，工作態(tài)度端正，認真負責(zé)。

2、專業(yè)知識、工作能力和具體工作。

我的專業(yè)是計算機，現(xiàn)在正是現(xiàn)代技術(shù)信息的時代計算機的用途也很廣泛這樣我堅信在以后的工作當(dāng)中專業(yè)知識會對我的工作有所幫助;之前在xxx鄉(xiāng)工作期間，各項工作完成的效率很好得到了領(lǐng)導(dǎo)的好評;我是八月來到本鄉(xiāng)工作，由于xx被抽掉到縣上練舞長達兩個月，為積極的配合好縣領(lǐng)導(dǎo)安排的各項任務(wù)，我是全力以赴去按要求去做到最好，最后圓滿完成了周慶演出各項任務(wù)。在回到工作崗位就接手了人口普查的填表工作，為了搞好工作，我不怕麻煩，向領(lǐng)導(dǎo)請教、向同事學(xué)習(xí)、自己摸索實踐，在很短的時間內(nèi)便熟悉了工作，明確了工作的程序、方向，提高了工作能力，在具體的工作中形成了一個清晰的工作思路，能夠順利的開展工作并熟練圓滿地完成本職工作。

為了工作的順利進行及部門之間的工作協(xié)調(diào)，除了做好本職工作，我還積極配合其他同事做好工作。

3、工作態(tài)度和勤奮敬業(yè)方面。

熱愛自己的本職工作，能夠正確認真的對待每一項工作，工作投入，熱心為大家服務(wù)，認真遵守勞動紀律，保證按時出勤，出勤率高，全年沒有請假現(xiàn)象，有效利用工作時間，堅守崗位，需要加班完成工作按時加班加點，保證工作能按時完成。

4、工作質(zhì)量成績、效益和貢獻。

在開展工作之前做好個人工作計劃，有主次的先后及時的完成各項工作，達到預(yù)期的效果，保質(zhì)保量的完成工作，工作效率高，同時在工作中學(xué)習(xí)了很多東西，也鍛煉了自己，經(jīng)過不懈的努力，使工作水平有了長足的進步，開創(chuàng)了工作的新局面。

篇2

按現(xiàn)有的管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級，這不用多解釋。所謂下級服從上級就是從這里開始的。以上的任何一級都叫上級，說的話要聽，安排的事要做，這叫服從組織。有時不管他是否可行，是否正確。必須服從，因為這是組織原則。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是做事的。

早有人這樣總結(jié)“上面千條線下面一根針”，任何工作都要在這一級來落實，上面的可以發(fā)發(fā)文件了，可以是講講話安排一下，然后就是檢查檢查再檢查。而這檢查也是聽聽匯報而已，有可以總結(jié)的東西是部門或上級的成績,出了問題是下面沒有落實好。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是問題的擋箭牌。

現(xiàn)在日益嚴重的三農(nóng)問題和社會穩(wěn)定問題，經(jīng)某些專家學(xué)者的論證，認為“這些是鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成”，一句話就可以總結(jié)全部問題的根源。如果在三農(nóng)問題上有什么事,只要處理幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就可以化解矛盾。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是高水平的低素質(zhì)人員。

為什么要這樣說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干過的同志應(yīng)該有這樣的體會，凡是上級安排的事，凡是你這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的任何問題，都是你鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的事，不管該不該你管，與你有無責(zé)任，更不管你有沒有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)(實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒有什么執(zhí)法權(quán))，包括兩口子睡覺爭鋪蓋的事，都該你去做，而且還有什么一票否決，責(zé)任書，七不準八不準等等制約著你。但是組織上相信你會做好的，這是認為你有水平,有能力。萬一有誰想不開，出了事，那你就是“水平低，素質(zhì)差，工作簡單，作風(fēng)粗暴”了。那可是要受到嚴肅處理的。

五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是各級領(lǐng)導(dǎo)深入基層的接待站。

某些上面的人在機關(guān)坐久了，或需要在媒體上露露面了，就想起了鄉(xiāng)鎮(zhèn),然后電話通知一聲,下面就以此為中心開展工作(不這樣還不行)，勞民傷財?shù)販蕚溆觼砹寺晞莺拼蟮年犖?，聽匯報，看現(xiàn)場，發(fā)表指示，這就叫深入實際。至于各部門的什么檢查，那就更多了，幾乎一樣。實際的東西要檢查，形式主義的東西也要檢查。當(dāng)然順便吃幾頓“工作餐”更是很自然的事，你不讓他吃還不行，因為吃飯時間又到了。

六、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是要飯的。

這可能不好聽，可這是事實，這年頭沒聽說有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是日子好過的，倒見多了發(fā)不起工資吃不起飯的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要負責(zé)人一年的主要心思和工作都在如何爭取資金上。正常運轉(zhuǎn)要開支，工資獎金要體現(xiàn)，五保優(yōu)撫要落實，村社矛盾要化解，遺留問題要解決……，幾乎是開門就說錢,單靠有限的轉(zhuǎn)移支付是解決不了問題的。怎么辦？只有到處去尋求支持了。跑了不少的路，受了不少的冷眼，憋了不少的氣，流了不少的汗，這個部門要一點,那個部門湊一點，省市再托人求一點，總算能夠勉強應(yīng)付過去了。第二年又重新開始。

七、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不是“干部”。

我不知道“干部”一詞是如何定義的，但與部門和縣以上相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員真不能叫干部。他們待遇很低卻要干很復(fù)雜很艱巨的工作，沒有舒適的工作環(huán)境；他們是受氣包，從上到下，任何人都可以對他們罵個狗血淋頭：上面的領(lǐng)導(dǎo)和一般人員可以罵,不服叫不懂規(guī)矩，老百姓可以罵,干部就是應(yīng)該罵不還口；他們是工作狂，為了工作加班加點是常事,節(jié)假日不休息更屬正常，饑一頓飽一頓,泥滿身汗遍體，風(fēng)里來雨里去?？纯催@些，上面的哪一級干部是這樣當(dāng)干部的。還有很多方面等待大家來總結(jié)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)們都在干什么

一、在開會

上面安排工作的方式，除了發(fā)發(fā)文件就是開會，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層，因此什么會幾乎都要鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長參加，要按時到會，不去要受批評受通報，請假也不易請準。這個領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)幾個方面那個領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)幾個方面，人大政協(xié)的還要說幾點，臺上坐了幾大排，這是領(lǐng)導(dǎo)重視(會議主持人也是這樣說)，你就耐著性子聽吧，不要不耐煩。這方面工作重要需要開會，那方面工作重要也需要開會，打亂了你的工作安排也不能抱怨。上面開完會也就算貫徹，然后就是該你回去落實了，你回去后，即使是能夠正常安排的工作也還得開會，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否落實的重要標(biāo)志，是今后被檢查的一個重要方面。

二、在匯報

上面安排了工作任務(wù)之后，就進入了檢查的程序，只有主要領(lǐng)導(dǎo)親自匯報，才能體現(xiàn)對這項工作的重視，才是十分端正的態(tài)度（檢查組經(jīng)常這樣評價）。即使是部門安排的一些事情，本來副職能夠說得很清楚，也是直接到你的辦公室，坐下就等你匯報了，讓你不好回避，人家辛辛苦苦深入基層，你就不能接待嗎，如果真不接待，回去一說，又得罪了一個單位，你打狗還得看主人嘛。可真要全都接待好，又沒有這個精力，自己的工作還干不干。經(jīng)常是這個部門沒走，那個部門又來了

三、在管閑事

鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然說是一級政府，可卻沒有一級政府的職權(quán)，有的只是事權(quán)，有法可依的事要做好，沒法可依的事也要做好（沒有執(zhí)法權(quán)），什么農(nóng)業(yè)稅征收，治安管理（穩(wěn)定工作），計劃生育，國土資源，農(nóng)房建設(shè)，林業(yè)，交通，農(nóng)技執(zhí)法等等，有多少是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)做的，但沒有一項不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)做的，也是按上面的要求該你做的。種了別人的田，荒了自己的地，該做的正事卻沒有時間，精力和資金去做好。

四、在挨板子

在目前的政策環(huán)境下，在政策不配套和權(quán)責(zé)不清的情況下，三農(nóng)問題顯現(xiàn)得前所未有的突出，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于第一線，直接和群眾打交道，群眾的怨氣也直接發(fā)泄有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部身上，對不起，不管是不是你的責(zé)任，與你的職權(quán)有無關(guān)系，你都是被修理的對象，因為你是下級，你就不能再推卸責(zé)任了。上面請客要你買單你得買（沒有資金來源也要為民辦實事），上面要你搞好穩(wěn)定你就不能有上訪等等。沒有理由只有責(zé)任，你不受批評誰受批評。

五、在要飯

這年頭沒聽說有幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)是日子好過的，倒見多了吃不起飯發(fā)不起工資的，主要領(lǐng)導(dǎo)一年到頭的主要精力和主要工作就是到處去尋求資金政策的支持， 沒辦法呀，正常運轉(zhuǎn)，工資獎金，歷史債務(wù)，遺留問題，各種矛盾，五保優(yōu)撫等等，開門就說錢，僅靠有限的轉(zhuǎn)移支付是不夠的，只有到處想辦法了，用盡了個人感情，喝壞了身體，從上面的部門一直到省市，多的要，少的也要，總算勉強能夠應(yīng)付了。明年又開始。

六、在賴賬

上面一些部門搞的一些形式主義的東西，今天一個樣明天一個樣，盡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)買單。加上各種行業(yè)報刊，這也應(yīng)該訂那也應(yīng)該訂，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)找你或一天幾個電話摧你，怎么辦，都訂又承受不了，不訂又得罪人，難受，只有好話說盡，實際耍賴皮了。還有明的暗的各種攤派，更難受了。

七、在做噩夢

如前所言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有法可依的事要做，沒法可依的事也得做，這幾十平方公里內(nèi)的都是你的事，既有艱巨的工作，更有出現(xiàn)矛盾的隱患，還有一些天災(zāi)人禍。到時候什么都是唯你示問，覺也睡不安穩(wěn)，盡做的是惡夢。這不僅僅是有人評價的怕被摘帽子所能涵蓋的。

 

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本功

“會學(xué)”：農(nóng)村工作錯綜復(fù)雜，牽涉的政策法律法規(guī)許許多多。下村工作尤其是處理麻煩和糾紛時，常常涉及到相關(guān)的政策界限和有關(guān)的法律條文，此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須胸有成竹，傍木而行處理每一個具體問題，這樣才能使群眾心悅誠服。要做到這一點，靠平時的學(xué)習(xí)和積累。會學(xué)習(xí)，不斷的充電，才能應(yīng)對復(fù)雜的農(nóng)村工作局面。

“會講”：講是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的一項基本技能。接待群眾來訪，協(xié)調(diào)各種矛盾，參加各種會議，都必須發(fā)言。尤其是村上的會議，從村干部會到黨員組長會，甚至一定規(guī)模的群眾大會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往是主角，講話水平的高低對整個會議的成功與否，起著至關(guān)重要的作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果不會講，干部肯定寸步難行。

“會寫”：現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室所寫的材料，主要是兩部分，歲末年初的迎檢材料和正規(guī)會議的格式化材料。平時其他場合的講話發(fā)言和情況匯報等，基本上都是“誰主管誰負責(zé)”，從工作計劃到個人總結(jié)，從民情日記到大小會議的講話，都要動筆，誰也無法代勞。要寫、會寫，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的基本功之一。

“能吃”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部走村串戶，吃的是百家飯，有時吃碰飯。這個時候，無論餐桌上擺的是什么，也無論是否喜歡，別無選擇只能吃；當(dāng)在村里處理比較棘手的問題時，耽誤了吃飯是常有的事，代銷店里的副食品，方便面也只能吃。另外能吃還體現(xiàn)在和他人比拼上，比吃肉比吃飯等等，不一而足。

“能喝”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍里，女性一部分，男性幾乎百分之百喝酒。據(jù)我的觀察，其中好酒者不到百分之十，絕大多數(shù)都是不得已而為之。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾乎天天有酒喝。下村工作要喝，鎮(zhèn)里來客要喝，招商引資要喝，項目建設(shè)也要喝。村里喝谷酒，上面喝瓶子酒；夏天喝啤酒，冬天喝白酒，甚至有的時候是啤酒白酒紅酒交織著喝。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一頓飯趕幾個場子敬酒，也是常有的事。聯(lián)絡(luò)感情、融洽關(guān)系、爭取資金、引進項目，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不得不推杯換盞。酒宴結(jié)束，目的雖然達到了，但已是醉眼迷離。

“能熬”：上面機關(guān)里的干部每到下班時間，關(guān)門走人雷打不動，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部則不然。由于責(zé)任制調(diào)整、維穩(wěn)、征地拆遷等等，麻煩纏身而不得不堅守崗位，挑燈夜戰(zhàn)那也是常有的事，有時甚至通宵達旦。每每此時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就必須“耐得煩、霸得蠻、熬得夜”。偶爾困意襲來，抽個空隙洗個冷水臉，振奮精神繼續(xù)戰(zhàn)斗。倘若遇上“吵人命”的麻煩，常常要熬上幾天幾夜，直到問題解決。

“做得”：身體健康，頭腦靈活，反應(yīng)敏捷，敢于做，善于做，這些都是“做得”的內(nèi)涵。農(nóng)村工作不是紙上談兵，要靠干部親力親為去落實；農(nóng)村工作錯綜復(fù)雜，要有隨機應(yīng)變的能力；農(nóng)村工作不能蜻蜓點水，要有腳踏實地的作風(fēng)。身體健康氣魄足是敢于做的基礎(chǔ)；頭腦靈活，思維敏捷是善于做的前提。

“忍得”：縣令是七品芝麻官，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是未上級別的干部。無權(quán)無職但責(zé)任不小。常常出現(xiàn)“老鼠進風(fēng)箱——兩頭受氣”的狀況。天天與農(nóng)民群眾打交道，難免會遇到性情暴躁，口無遮攔之人，說幾句不三不四的話甚至罵上幾句，此時作為干部不能與之計較，只能一只耳朵進一只耳朵出。另一方面，上級的任務(wù)都是指令性計劃，會一開，行政命令隨即下達，而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多事情不是開個會就能落實到位的。有時做了大量細致的工作，但仍與領(lǐng)導(dǎo)的要求有差距，這個時候，批評也就接踵而至?？v然有諸多的客觀原因，也不能分辨，只能強裝笑臉，重整旗鼓。

“舍得”：當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是班子成員，天天早出晚歸，根本沒用節(jié)假日的概念。家就像一個旅館，只有晚上才回來住宿。家中事務(wù)包括小孩的教育基本無暇顧及，家里的擔(dān)子就撂在其配偶身上。為了工作，先要舍得小家。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還要舍得投入。與質(zhì)樸的農(nóng)民群眾打交道，既不能像小商小販一樣工于心計，奸詐狡猾；也不能一副居高臨下高高在上之模樣。要帶著真誠，舍得投入感情，把農(nóng)民作為朋友。只有這樣，才能贏得農(nóng)民群眾的信任，有舍才有得。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是一塊磚，

哪里需要往哪搬；

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是千斤頂，

哪有壓力哪里頂；

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是滅火器，

哪有問題哪里去；

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是萬金油，

十八般武藝都精通。

篇3

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn)建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部；三種精神

干事創(chuàng)業(yè)關(guān)鍵在干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作紛繁復(fù)雜，涉及方方面面，更需要我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部強化“學(xué)、干、嚴”三種精神，將我們的小城鎮(zhèn)建設(shè)穩(wěn)步推進。

首先，強化學(xué)習(xí)精神，做到理論學(xué)習(xí)學(xué)以致用、業(yè)務(wù)培訓(xùn)有聲有色一是理論學(xué)習(xí)。政治上的清醒頭腦、思想上的鮮明立場，品行上的堅定信念，都來自于理論上的認識與成熟。小城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)是嶄新的、光榮的、惠及全鎮(zhèn)老百姓的事業(yè)，要滿懷豪情、充滿信心、積極參與。我鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)工作正處于爬坡上坎階段，特色古鎮(zhèn)旅游開發(fā)也正處于發(fā)展壯大之中，我鎮(zhèn)的干部正處于成長的關(guān)鍵時期，理論學(xué)習(xí)顯得尤為重要。在工作與實踐中，要把理論學(xué)習(xí)當(dāng)做一種政治任務(wù)、工作責(zé)任、精神追求，爭當(dāng)理論學(xué)習(xí)的排頭兵和鉆研者，做到各項政策法規(guī)熟稔于心、規(guī)章制度爛熟于心、宣傳解釋游刃有余。更為重要的一點，要不僅僅滿足于用理論武裝自己、指導(dǎo)工作，更要活學(xué)活用、善于用理論進行機制體制創(chuàng)新。二是業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)。我鎮(zhèn)的干部職工要有一種“知識恐慌”的緊迫感（“知識恐慌”最終會導(dǎo)致“本領(lǐng)恐慌”），要有增強本領(lǐng)的危機感，要有時不我待的責(zé)任感，要有“等不得、慢不起、坐不住”的后發(fā)趕超意識。為了小城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)、為了廣大群眾走上同步富裕的康莊大道早日過上幸福的日子，一定要將業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)進行到底、絲毫不能懈怠，一定要把業(yè)務(wù)水準提高到百姓滿意、黨委政府滿意的高度。業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)不妨本著“實用主義”的態(tài)度，缺什么補什么、少什么加什么、不懂什么學(xué)什么。比如，一開始搞特色旅游古鎮(zhèn)建設(shè)，我們也茫然懵懂、不知所措，不知從何做起，不知何處下手，建設(shè)一個怎樣的特色旅游古鎮(zhèn)和怎樣建設(shè)一個特色鮮明的旅游古鎮(zhèn)，都是干部職工心中的一個大問號，通過學(xué)習(xí)、參觀、考察與交流，建設(shè)的藍圖逐漸清晰起來，思路和方向逐步明確起來，從一期工程的初具規(guī)模到二期工程的日臻完善，都歸因于我們邊學(xué)邊做、邊做邊學(xué)。學(xué)習(xí)不能搞蜻蜓點水、浮光掠影式，浮于表面所學(xué)無幾；不能為了學(xué)習(xí)而學(xué)習(xí)，僅僅迫于任務(wù)或壓力被動去學(xué)，學(xué)而不用等于沒學(xué)；不能做學(xué)習(xí)的“掉書袋”，僅僅是炫耀知識、裝點門面而淺顯浮躁。學(xué)習(xí)的出發(fā)點和落腳點還在于學(xué)以致用、增長才干，因此我們的干部要善于把學(xué)習(xí)的成果內(nèi)化為指導(dǎo)工作的真本事，善于將學(xué)到的知識切實轉(zhuǎn)化為業(yè)務(wù)素養(yǎng)和工作質(zhì)量的提升。

其次，強化干事精神，努力做到實干、苦干加巧干。

一是實干。俗話說得好“光說不練假把式”、“再遠的路，也在腳下；再近的路，也要邁開步子”，總理強調(diào)“喊破嗓子不如甩開膀子”。社會呼喚實干精神，時代需要實干家，小城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)更需要踏踏實實、勤勤懇懇、埋頭苦干的人?！案刹扛刹浚墒逻M步”、“空談?wù)`國，實干興邦”，唯有干事創(chuàng)業(yè)才能真正把小城鎮(zhèn)建設(shè)好事做好、實事做事，唯有干事創(chuàng)業(yè)才能在實踐中不斷豐富和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的業(yè)務(wù)能力與綜合素質(zhì)。小平同志曾告誡全黨說：“任何事情都是干出來的，不干，半點都沒有?！备膳c不干是事業(yè)成功的第一步，是能否取得成功的分水嶺，群眾往往不看宣傳看實績，上級往往不論“吹功”看“做功”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要撲下身子干事、彎下腰去觀察、俯下背去傾聽，實實在在地解民憂、順民意、得民心、聚民氣，最后才能利民生、保民心。上級交待的任務(wù)，再困難也要不打折扣、雷厲風(fēng)行地干；群眾的急需解決的問題，再棘手也要不講價錢、百折不撓地干，這就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)有的態(tài)度和情懷。

二是苦干?！肮コ遣慌聢?，讀書莫為難；科學(xué)有險阻，苦戰(zhàn)能過關(guān)”、“有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”、“在科學(xué)上沒有平坦的大道，只有不畏艱險的人才能達到光輝的頂點”，同志、鐵人王進喜、馬克思的話語言猶在耳，他們告訴我們的是樸素卻又顛撲不破的道理：干任何事業(yè)、做任何工作，都應(yīng)該而且必須具備苦干精神。小城鎮(zhèn)建設(shè)事業(yè)的美好畫卷，一筆一劃都不是靠想象、靠耍嘴皮子就能實現(xiàn)的，更多地是一步一個腳印走出來的、一樁事一樁事做出來的，要以“抓鐵留痕、踏石留印”恒心與毅力苦干強干、大干特干，熱火朝天地干、忠肝義膽地干、義無反顧地干。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要到基層一線去、到矛盾集中、問題突出的地方去、到工作的焦點熱點難點中去、到環(huán)境復(fù)雜的地方去鍛煉去提高去完善去摸爬滾打；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要靠走基層掌握第一手資料、靠打基礎(chǔ)打開工作局面、靠接地氣贏得群眾口碑，最終贏得群眾理解、支持與尊重，打開各項工作的生動局面。

三是巧干。巧干是指辦事有獨創(chuàng)性、有辦法和想法、作法上靈巧。俗話說“好鋼用在刀刃上”、“巧干能捕雄獅，蠻干難捉蟋蟀”，做任何事情還要講究方式方法，要懂得“四兩撥千斤”的作用，而決不能一味蠻干、一意孤行地干。巧干不是投機取巧，更不是對苦干的否決，而是實干、苦干的延伸和更深層次（高層次）的要求?？喔珊颓筛墒侨币徊豢傻?，苦干加巧干，如虎添翼、錦上添花；苦干無巧干，只會變成“拙干”，導(dǎo)致南轅北轍，無異于緣木求魚。方法對頭、渠道對路，可以達到事半功倍的作用；反之，則事倍功半、甚至恰得其反。小城鎮(zhèn)建設(shè)和古鎮(zhèn)旅游開發(fā)事業(yè)，需要大膽嘗試、需要勇于創(chuàng)新、需要技術(shù)技巧。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要善于觀察、善于總結(jié)、善于找到竅門與“機關(guān)”，在實踐的基礎(chǔ)上有所體會、有所思考，將做事情的心得運用到今后的工作中去，將業(yè)務(wù)做活做巧、做出水平與特色。如果說“實干”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的硬功夫，那么“苦干”就是內(nèi)力、“巧干”就是“軟功夫”，三者相輔相成、缺一不可。

第三，強化自律精神，努力做到“嚴”字當(dāng)頭、“律”字在心

篇4

至今，福建莆田某論壇內(nèi)，題為“莆田美女副市長去哪了”的帖子還在被不斷刷新跟帖。談及此，當(dāng)事人笑著用“來也匆匆，去也匆匆”回應(yīng)。一年內(nèi)，封麗霞完成了這一來一去，從北京到莆田，從中央黨校到地方政府，從教員到官員。

2011年底至2013年初，中央黨校首批四位干部先后在浙江、福建兩省完成為期一年的掛職鍛煉。原黨史教研部副主任謝春濤教授，掛任浙江金華市副市長；政法教研部法理學(xué)教研室主任封麗霞教授，掛任福建莆田市副市長；原經(jīng)濟學(xué)教研部經(jīng)濟學(xué)說史教研室副主任陳啟清副教授，掛任福建福清市副市長；培訓(xùn)部辦公室主任盧紅兵，掛任浙江義烏市委常委、副市長。

2011年對中央黨校干部掛職工作提出新要求，希望著眼于黨校事業(yè)長遠發(fā)展，選派干部到發(fā)達地區(qū)掛職鍛煉。發(fā)達的東部沿海地區(qū)反映出中國發(fā)展的最前沿問題，利益主體的多元化和復(fù)雜性無不考驗著地方執(zhí)政者的政治智慧。透過每一個局部中國，都能透視到完整的社會生態(tài)和政治生態(tài)，與真正的中國對話。

感受基層干部之難

根據(jù)提出的掛職新要求，中央黨校常務(wù)副校長李景田親自聯(lián)系，在福建和浙江建立中央黨校干部掛職鍛煉基地。

2012年2月，封麗霞奔赴福建莆田，掛職副市長并分管民政、政府法制、民族宗教、旅游、外事僑辦、海防、慈善總會、殘聯(lián)、雙擁、老齡委等工作。莆田，著名僑鄉(xiāng)，下轄4區(qū)1縣，當(dāng)?shù)厝艘蛏平?jīng)商而被稱為“東方猶太人”?！爱?dāng)?shù)匕傩諏炻毟刹康年P(guān)注超出了我的意料?！狈恹愊继寡裕嵘墓娖毓舛扰盟餐o張。不過，很快心態(tài)就放松下來，和其他掛職的同事一樣，封麗霞深知一年之短，老百姓對他們還是有點期待的。

甫一上任，封麗霞就趕上村級換屆。學(xué)法律出身的封麗霞非常關(guān)注基層民主，“我之前就一直在思考，基層民主推進這么多年，仍不盡如人意，究竟是民主太超前，還是哪一環(huán)節(jié)出了問題？”封麗霞走訪了莆田大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和自然村。在換屆重點村和難點村，封麗霞親自參加村級選舉全過程，調(diào)查鄉(xiāng)村治理的問題和情況。

村級換屆流程比較復(fù)雜，各種利益主體間的矛盾成為最大牽絆，前任主官把權(quán)不放、征地拆遷引群眾不滿而不配合選舉、宗族勢力爭執(zhí)都會影響到換屆推進?！白铍y的一個村是因為海灘承包的歷史遺留問題，村民多次舉報村官貪污，最后紀委和相關(guān)部門介入，給村民一個說法，才確定了選舉日?！狈恹愊蓟貞浀馈?/p>

有時候，封麗霞也苦惱：村級換屆與當(dāng)?shù)谿DP不掛鉤，經(jīng)常被地方主官忽視。封麗霞多次召開“現(xiàn)場會”，以市政府名義邀請當(dāng)?shù)刂鞴賲⒓右匀〉盟麄兊呐浜吓c支持。通過調(diào)研、一村一策、組織《村民委員會選舉法》培訓(xùn)等工作，莆田在5個月內(nèi)全面完成了882個村委會、87個居委會換屆。

與封麗霞一樣，掛職福清市副市長的陳啟清對于基層，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作之難也感觸頗深。陳啟清沒有分管具體工作，日常主要輔助常務(wù)副市長，他認為，掛職是與社會“親密接觸”。他走遍了全市24個鎮(zhèn)街和5個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，走訪了56個自然村、23家市直機關(guān)和135家企業(yè)，和63家企業(yè)的企業(yè)主進行了交流。

陳啟清發(fā)現(xiàn)，與過去相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部干事環(huán)境更差了，工作阻力也在加大?！罢鞯夭疬w幾乎耗費他們一半精力?！标悊⑶逭f，縣以上幾級要求最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其在發(fā)達地區(qū)，該項工作很難向前推動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作的方法也面臨前所未有的挑戰(zhàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向陳啟清“吐槽”，過去老一套“管人”的思路早就不管用也不適用了。經(jīng)濟越發(fā)達，利益主體越多元，社會階層劃分更分明，各自訴求也更多。而福清是一個經(jīng)濟發(fā)達的縣級市，經(jīng)濟競爭力位居全國百強縣第17位。

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部年齡大多40歲左右，他們原有的社會管理思路受到前所未有的沖擊?！标悊⑶逭f。干部們習(xí)慣了以往上對下命令式的社會管理模式，而村民自治意識的提高，讓干部們還沒有找到一條既讓群眾滿意又適應(yīng)社會發(fā)展的新方法。

老百姓有事就愛直接找市長

通常，干部掛職分管工作并不具體，主要任務(wù)是去基層鍛煉、做調(diào)研、接地氣，扮演著觀察員、研究者的角色。由此也衍生出掛職的“虛”與“實”之爭：究竟是被動“掛”還是主動“干”？

采訪中，記者觀察到：得益于專業(yè)和原有資源優(yōu)勢，掛職干部也能小有作為。如謝春濤在掛職金華市副市長期間，推動出臺了金華“科技創(chuàng)新九條”，促成了兩個央企項目落地，還聯(lián)系中央電視臺欄目組赴金華拍攝專題片。

2011年11月，盧紅兵擔(dān)任義烏市副市長，負責(zé)科學(xué)技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)保護，分管科技局，聯(lián)系科委。同時，協(xié)助負責(zé)國際貿(mào)易綜合改革試點工作。盧紅兵赴任后很快進入角色，第一個月就走遍了義烏市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道辦事處和主要的經(jīng)濟商業(yè)職能部門。義烏市是中國首個也是唯一的縣級市“經(jīng)濟特區(qū)”，全球最大的小商品集散中心。近年，義烏部分企業(yè)因知識產(chǎn)權(quán)意識淡薄，走向衰落甚至破產(chǎn)。盧紅兵首抓國家知識產(chǎn)權(quán)示范城市創(chuàng)建，順利通過國家驗收。

對盧紅兵的工作表現(xiàn)，義烏市委書記黃志平曾評價：掛職干部都非常努力，“家在北京，周末根本顧不上回家，在義烏加班了。他們的工作也非常充實。”義烏的試點開展需要這些從中央和省里來的掛職干部，他們成為試點工作的組織者和執(zhí)行者?！八麄兪橇x烏與國家部委聯(lián)系的協(xié)調(diào)者，也是義烏經(jīng)濟社會發(fā)展的好參謀，更是義烏試點等前沿問題的研究者。”黃志平評價說。

對于自己常年關(guān)注的、綜治和維穩(wěn)，封麗霞甚至越權(quán)“主動出擊”——這原本是另一位副市長負責(zé)的工作。

她在掛職總結(jié)中寫道，經(jīng)常與主要領(lǐng)導(dǎo)事先溝通后，她以學(xué)生的態(tài)度、以協(xié)助者的身份，先后三次參加“市長接訪日”和十期間的接訪。

說起首次接訪，封麗霞至今仍很有感觸。來訪者是個外嫁女，離婚后回到娘家，村里給了一定面積的土地。后來當(dāng)?shù)夭疬w，她就開始上訪了，哭訴被丈夫拋棄、拆遷不給補償，一上訪就十幾年?！八婚_口，我覺得挺驚訝，莆田人普通話并不好，她卻還挺流利。”封麗霞說，訪民像背書一樣表達流暢，什么時候該哭該情緒激昂，節(jié)點把握得很準。封麗霞也被感染了，覺得她特別可憐。

經(jīng)向相關(guān)負責(zé)部門當(dāng)場詢問，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這個上訪戶闡述的情況與事實大有出入。封麗霞說，她對房屋補償要求過高，“訪民的情緒和狀紙上的表述是重要參考，相關(guān)部門的相關(guān)工作匯報也會提供重要信息，不能偏聽偏信?！?/p>

接訪讓封麗霞更全面地了解當(dāng)?shù)毓ぷ髑闆r。在莆田，“面對面”是一大特征，訪民與上訪涉及的單位當(dāng)面分別陳述事實和緣由，允許他們互相質(zhì)問和辯論，然后再由市領(lǐng)導(dǎo)作出下一步的工作批示?！斑@是對市長個人能力的考驗，對法律政策把握能力的考驗，市長任何一句話，都有可能被當(dāng)成重要說辭?！狈恹愊颊f。

一般半天的市長接訪，通?？梢耘c十一二個訪民“面對面”，封麗霞也發(fā)現(xiàn)，老百姓其他部門都不愛去，有事就愛直接找市長，“壓力一下子都集中過來了”。

“看到了一個更為真實的中國底層社會”

“教員”到“官員”的轉(zhuǎn)變，讓中央黨校干部換了個視角去看待基層官員，透視到更完整的社會生態(tài)和政治生態(tài)。

“我掛職分管民政，和弱勢群體接觸的過程中，讓我看到了一個更為真實的中國底層社會。”封麗霞說，掛職給她打開了更為廣闊的視角。

在以往教學(xué)中，封麗霞常感到學(xué)者與官員之間，或因缺乏共同語言，無法形成共識和默契。尤其在講授法學(xué)課程時，有些官員不具備專業(yè)知識，理論很難講到他們心里?！拔椰F(xiàn)在講課也不都是書本上的話，講學(xué)員們聽得懂能接受的東西更多了?！狈恹愊挤Q，自己平時喜歡寫東西，掛職后，陽春白雪的少了，關(guān)注點也更務(wù)實。掛職期間，她寫下《學(xué)者與官員》、《為什么要開那么多會？》、《官員為什么習(xí)慣于念稿？》、《村鎮(zhèn)干部為何糾結(jié)》等文章，封麗霞評價說：“都是提出問題，直接切入，沒有那么多‘彎彎繞’。”

對于官員的理解則是陳啟清與封麗霞的共同感受。掛職伊始，陳啟清就希望能了解社會現(xiàn)實，尋找教學(xué)中與學(xué)員的共同語言。“通常鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在媒體上形象都不太好，我就想真正融入當(dāng)?shù)兀纯此麄冃睦锏臇|西。”陳啟清說，其實融入的過程并不順暢，他們對掛職干部比較敏感，有些人甚至不愿理會?！霸趺崔k呢？在他們面前千萬別裝，人家一眼就識破了。只有尊重和理解，展現(xiàn)透明的自己，對方才會跟自己掏心掏肺?！?/p>

與基層干部溝通多了，陳啟清現(xiàn)在與黨校學(xué)員交流時，聽到他們苦惱于中央政策與地方實際沖突矛盾時，多了一份理解?！爸挥袑嶋H推動過一項工作，才能知道其中千絲萬縷的矛盾，受到各方牽扯到底有多少。”陳啟清說，雖然不能排除部分官員胡亂作為的情況，但也不能一出事，就把矛頭對準某個人。

中央黨校校務(wù)委員會對此次掛職頗為肯定：首批掛職干部在掛職鍛煉中接通了“地氣”，運用學(xué)員聽得懂、聽得進、聽得解渴的語言開展教學(xué)更加嫻熟，理論學(xué)術(shù)研究的問題意識更加凸顯；化解矛盾、綜合協(xié)調(diào)、把握復(fù)雜局面的能力得到提高；黨性得到錘煉，對中國特色社會主義理論的認識更為深刻，讓群眾路線潛移默化成自覺行為。

今年2月，中央黨校第二批赴浙江、福建掛職鍛煉的干部已經(jīng)派出。

（圖說）

雙向交流 中央機關(guān)干部進基層，基層干部到部委，始于2010年的中青年干部“雙向交流”已成為央地互動新途徑，屢計共300多名干部上下交流互動。圖為中央黨校門口。

（連接）

黨校教授封麗霞的掛職感悟

學(xué)者們很多自詡為“閑云野鶴”，與權(quán)力中心之間有一定距離。而官員“重權(quán)在握”，身居不同政治層級的權(quán)力中心。要找到知行合一、既能治學(xué)又能治事的兼全之才實屬不易。官員要有綜合性的社會知識而不局限于單向度的專業(yè)技能；官員要成為合群友愛的公眾人物而非特立獨行的個體；官員要能建設(shè)性地解決問題而不止于批判性地指出問題。

——摘自《官員相對學(xué)者需要哪些專長》

一些官員整天爬在“文山”之上、游于“會?！敝?，理想、斗志和激情都被消磨殆盡。為什么要開那么多會呢？最根本的原因還得從我國國家結(jié)構(gòu)形式和行政管理體制中去找。第二個關(guān)鍵性原因是當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變還遠遠不到位。第三個重要原因是現(xiàn)行干部工作評價和考核機制不盡科學(xué)和合理。第四個原因是由于行政管理體制改革不到位，相關(guān)政府部門職能劃分不清、權(quán)限交叉重疊，開會確為整合多個部門力量和推動工作之所需。

——摘自《為什么要開那么多會》

篇5

根據(jù)彝普發(fā)〔〕2號文件精神和構(gòu)建社會主義和諧社會的要求，為全面落實科學(xué)發(fā)展觀，提高農(nóng)民的法律意識，教育農(nóng)村廣大干部群眾自覺學(xué)法律、講權(quán)利、講義務(wù)、講責(zé)任，我局制訂了“法律進鄉(xiāng)村”活動方案。

一、指導(dǎo)思想

以黨的十七大精神為指導(dǎo)，全面落實科學(xué)發(fā)展觀，以“弘揚法治精神，普及法律知識，共建和諧社會”為主題．落實“五五”普法規(guī)劃和人大常委會決議，大力開展“法律進鄉(xiāng)村”活動。教育農(nóng)村廣大干部群眾自覺學(xué)法律、講權(quán)利、講義務(wù)、講責(zé)任，進一步增強憲法和法律意識。引導(dǎo)農(nóng)村干部群眾依法管理、依法辦事，不斷提高農(nóng)村法治化管理水平，努力為構(gòu)建社會主義和諧社會、全面建設(shè)社會主義新農(nóng)村營造良好的法治環(huán)境。

二、工作目標(biāo)

通過開展“法律進鄉(xiāng)村”活動，使各級農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾進一步增強憲法和法律意識，提高法律素質(zhì)；牢固樹立依法管理、誠信守法、依法辦事、依法維權(quán)的觀念；努力發(fā)展新農(nóng)村建設(shè)的好形勢，為全面推進農(nóng)村法治化進程和建設(shè)和諧濉溪奠定堅實的基礎(chǔ)。

三、任務(wù)內(nèi)容

“法律進鄉(xiāng)村”要求鄉(xiāng)村干部每年的法制教育集中培訓(xùn)學(xué)習(xí)時間不少于2天，以會代訓(xùn)不少于7天。其他村民不少于1天。鄉(xiāng)村干部和村民法制教育學(xué)習(xí)的主要內(nèi)容是《憲法》、《村民委員會組織法》、《土地承包法》、《治安管理處罰法》、《婚姻法》、《物權(quán)法》、《繼承法》、《合同法》和《人口與計劃生育法》等與農(nóng)村生產(chǎn)生活相關(guān)的法律法規(guī)。主要參考資料為《農(nóng)民法律知識讀本》。

四、方法措施

(一)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、農(nóng)村“兩委”干部(黨支部委員會和村民委員會)、鄉(xiāng)村教師的法律知識培訓(xùn)工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、兩委干部、鄉(xiāng)村教師是“五五”普法規(guī)劃確定的重點普法對象。要對“兩委”干部、鄉(xiāng)村教師普遍進行學(xué)習(xí)法律知識輪訓(xùn)，通過集中培訓(xùn)、以會代訓(xùn)和自學(xué)等方式，進一步提高“兩委”干部、鄉(xiāng)村教師的法律素質(zhì)和法制宣講能力。

（二)舉辦農(nóng)村法律大集，開展法律宣傳活動。在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)大集日主辦一次法律大集活動，由縣普法領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，抽調(diào)相關(guān)的單位和人員，組成新農(nóng)村法制宣傳教育宣講團，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位確定固定地點，舉辦法律服務(wù)大集活動。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立普法依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組，依托司法所建立法律知識宣傳服務(wù)平臺。村建立法律知識宣傳服務(wù)組，由黨支部書記任組長，選2名有威信、有文化、有法律知識和宣傳能力的教師或村民擔(dān)任法制宣傳員，具體負責(zé)法律知識的宣傳和村民法律知識的咨詢與解答工作。

(四)加強對進城務(wù)工人員的法制宣傳教育。以基層司法所為法制宣傳教育陣地，開展好新農(nóng)村法制宣傳教育工作，把進城務(wù)工人員作為鄉(xiāng)村法制宣傳教育的重點對象之一。對外出打工的農(nóng)民，在他們出村前要組織他們集中學(xué)習(xí)憲法所規(guī)定的公民應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，明確外出打工遇到問題時如何通過法律渠道解決問題的辦法和途徑，學(xué)會如何依法維護自身的權(quán)利。

(五)加強對農(nóng)村青少年學(xué)生的法制宣傳教育工作，帶動鄉(xiāng)村普法對象認真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)。以農(nóng)村學(xué)校為法制宣傳教育陣地．充分發(fā)揮鄉(xiāng)村教師普法骨干作用。要充分發(fā)揮中小學(xué)政治課、法制課的作用。實現(xiàn)一個小學(xué)帶動一個村，一個中學(xué)帶動一個鄉(xiāng)的法制宣傳效果。

五、具體要求

(一)提高認識，加強領(lǐng)導(dǎo)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充分認識開展“法律進鄉(xiāng)村”活動的重要性與必要性。增強責(zé)任感與使命感。要把“法律進鄉(xiāng)村”作為“五五”普法活動的重要載體，將其擺上重要日程，給予必要的經(jīng)費和物質(zhì)保障，大膽探索，創(chuàng)造性地開展工作。

(二)制定計劃和制度，抓好落實。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好本級規(guī)劃的制定工作，做好實施規(guī)劃的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、檢查工作。要結(jié)合實際，制定“法律進鄉(xiāng)村”具體實施方案、細則，明確目標(biāo)任務(wù)和措施。要健全完善法制宣傳教育工作責(zé)任制，做到有部署、有檢查。

(三)加強指導(dǎo)，樹立典型。要對開展“法律進鄉(xiāng)村”活動的試點村牛街水田村加大督促檢查力度。召開“法律進鄉(xiāng)村”試點工作會議，及時總結(jié)經(jīng)驗，推廣“法律進鄉(xiāng)村”括動的好做法和好典型，注重發(fā)揮典型的示范輻射作用 。對表現(xiàn)優(yōu)異的鄉(xiāng)村和個人予以表彰。

(四)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“法律進鄉(xiāng)村”活動的典型經(jīng)驗和有關(guān)情況要及時報送縣普法依法治縣領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室將根據(jù)“法律進鄉(xiāng)村”工作的進展情況適時組織專項推進活動，促進“法律進鄉(xiāng)村”工作的順利進行。

篇6

一問題的提出

隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農(nóng)村基層社區(qū)公共權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，這對新型的農(nóng)村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農(nóng)村社區(qū)組織的出現(xiàn)使得傳統(tǒng)的農(nóng)村社會組織形式發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變，促使農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變遷，農(nóng)村社會的這種結(jié)構(gòu)性變遷也正是我國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的一個重要方面。

從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現(xiàn)實意義。在當(dāng)前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現(xiàn)，比如：并非行政機構(gòu)的村民委員會過多執(zhí)行行政任務(wù)，社區(qū)公益職能實施不力；村委會越權(quán)代行集體經(jīng)濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權(quán)，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規(guī)歪曲執(zhí)行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發(fā)展帶來不良影響，也對農(nóng)村社會生產(chǎn)和生活造成一定的現(xiàn)實危害，有必要研究這一現(xiàn)象產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性原因，從而通過對這種現(xiàn)象的分析發(fā)現(xiàn)村民自治制度實行中的某些結(jié)構(gòu)瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關(guān)改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問題已經(jīng)引起了包括社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等在內(nèi)的諸多社會科學(xué)研究者的重視，對于村委會運行中出現(xiàn)的問題現(xiàn)有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。

“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現(xiàn)實中各方之間關(guān)系的復(fù)雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務(wù)，那么它在多大程度上具有相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的獨立性？村委會在完成各項組織目標(biāo)時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據(jù)是什么？在大多數(shù)時候和大多數(shù)地方村委會與村黨支部并未表現(xiàn)出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系更多地也表現(xiàn)出一種若即若離的態(tài)勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關(guān)系在多大程度上可以用其權(quán)力合法性來源來解釋？

另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農(nóng)村社區(qū)精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監(jiān)護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監(jiān)護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統(tǒng)，就其本質(zhì)而言，和普通農(nóng)民一樣。這使他們在市場經(jīng)濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關(guān)注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標(biāo)、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現(xiàn)出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關(guān)系，從而對村委會的職能偏離現(xiàn)象提出一個探索性的解釋框架。

二村委會職能實施中的偏離

在村委會實際工作中，制度規(guī)定的職能并不一定能夠得到貫徹執(zhí)行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現(xiàn)象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規(guī)定的公然違抗和反對，而是對其策略性執(zhí)行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內(nèi)容未能有效貫徹，職能實施的目標(biāo)未能實現(xiàn)，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質(zhì)為其規(guī)定了一組特有的權(quán)利和義務(wù)，這些權(quán)利和義務(wù)構(gòu)成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權(quán)利和義務(wù)在履行中的偏離。

2.1村委會的權(quán)利偏離

就村委會的權(quán)利行使來看，其偏離表現(xiàn)在兩個方面：一是權(quán)利的缺失，即制度規(guī)定的權(quán)利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權(quán)利的僭越，即在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權(quán)利的偏離。

2.1.1權(quán)利的缺失

村委會在實際工作中經(jīng)常會遇到的問題是其自治權(quán)利受到來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的侵犯,使其權(quán)利發(fā)生缺失。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會當(dāng)作自己的行政下級或派出機構(gòu)，仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預(yù)，這特別突出地表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會事務(wù)權(quán)、財務(wù)權(quán)、人事權(quán)等屬于村委會的自利的非法干預(yù)上：

第一，事務(wù)權(quán)。主要表現(xiàn)為兩點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權(quán)利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務(wù)，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經(jīng)濟收益及使用、分配，村辦學(xué)校、村建道路等公益事業(yè)的經(jīng)費籌集，村集體經(jīng)濟項目的立項、村民的承包經(jīng)營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定征繳，統(tǒng)一管理和使用的。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自，即以下達生產(chǎn)任務(wù)指標(biāo)、簽訂經(jīng)濟發(fā)展計劃責(zé)任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農(nóng)民如何生產(chǎn)、生產(chǎn)什么以及達到什么樣的指標(biāo)要求。例如，時常見諸媒體的“逼農(nóng)致富”事件就反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村民和村集體的經(jīng)濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的控制在方式上還表現(xiàn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一般任鄉(xiāng)黨委副書記)通過對村黨支部的有效領(lǐng)導(dǎo)，來間接地“領(lǐng)導(dǎo)”而不僅僅是“指導(dǎo)”村委會。

第二，財務(wù)權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級財務(wù)管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉(xiāng)管”或“村帳鄉(xiāng)理”辦法就是頗受爭議的現(xiàn)象。一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以清理、整頓村級財務(wù)，加強村級財務(wù)監(jiān)督、管理為名，實行“村財鄉(xiāng)管”或“村賬鄉(xiāng)理”干涉乃至控制村級財務(wù)管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)常通過以下幾種方式對村級財務(wù)進行監(jiān)督和控制：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的報酬和獎勵標(biāo)準提出指導(dǎo)性意見，進行間接監(jiān)控；二是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收取鄉(xiāng)村稅費后，向村干部發(fā)放工資或獎金，進行直接監(jiān)控；三是實行“村財鄉(xiāng)管”制度，對村委會財務(wù)收支進行全面監(jiān)控。

第三，人事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環(huán)節(jié)直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設(shè)法使自己看中的候選人當(dāng)選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結(jié)果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調(diào)研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干涉村委會人事權(quán)的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權(quán)利的僭越

村委會權(quán)利行使中的偏離還表現(xiàn)為權(quán)利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規(guī)定范圍行使權(quán)利，也就是越權(quán)行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利以及僭越集體經(jīng)濟組織的權(quán)利。

1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權(quán)利。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規(guī)定“村民委員會向村民會議負責(zé)并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權(quán)利機構(gòu)，村委會是村民實行自治的執(zhí)行機構(gòu)和工作機構(gòu)。二者的關(guān)系首先體現(xiàn)在：一是村委會執(zhí)行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關(guān)于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規(guī)定。另外，村組法第二十一條規(guī)定“人數(shù)較多或者居住分散的村，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權(quán)的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人?！庇纱丝梢姡迕翊頃h是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權(quán)利來自村民會議的授權(quán)。所以，總地來說，關(guān)系村民利益的重要事項的決策權(quán)利在村民會議，至少應(yīng)該在由村民會議授權(quán)的村民代表會議，而不在村民委員會。

但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權(quán)，形成虛置村民會議的局面，

這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數(shù)村干部的自治，其實質(zhì)是侵犯了村民的自治權(quán)利。

2.村委會僭越集體經(jīng)濟組織的權(quán)利

依照制度規(guī)定，村委會具有一定的經(jīng)濟職能，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，村委會并不具有直接參與和從事經(jīng)濟活動的權(quán)利，村級組織中集體經(jīng)濟組織依法享有這種權(quán)利，而村委會依法應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織獨立進行經(jīng)濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規(guī)定。但在當(dāng)前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營權(quán)，直接參與和從事經(jīng)濟活動。

在農(nóng)村改革前，既是基層政權(quán)組織又是基層經(jīng)濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產(chǎn)大隊也同時具有政治組織和經(jīng)濟組織雙重身份，因而是農(nóng)村經(jīng)濟活動的直接參與者。與此不同，農(nóng)村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只作為基層政權(quán)組織，而村委會也只是農(nóng)村社區(qū)組織，并不具有直接從事經(jīng)濟活動的資格，農(nóng)村的基本經(jīng)濟主體是集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶、農(nóng)民個人以及其他經(jīng)濟實體。但有一點是村委會與生產(chǎn)大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權(quán)。與生產(chǎn)大隊相比，雖然由于農(nóng)戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力執(zhí)行機構(gòu)，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權(quán)?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規(guī)定“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”。在改革后經(jīng)濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權(quán)為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結(jié)合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔(dān)憂。這種組織結(jié)構(gòu)的后果是實際工作中集體經(jīng)濟組織被虛置，經(jīng)濟活動由村兩委越俎代庖。村經(jīng)濟合作社實際上沒有獨立的機構(gòu)和活動，需要由經(jīng)濟合作社從事的活動均由村兩委相關(guān)人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經(jīng)濟能得到發(fā)展，村委會的經(jīng)濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區(qū)組織當(dāng)作經(jīng)濟組織運做的模式已經(jīng)被作為先進典型。對于村民而言，只要經(jīng)濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權(quán)，只有當(dāng)經(jīng)營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經(jīng)營的經(jīng)濟活動是受到鼓勵的。

村委會直接從事經(jīng)濟活動的行為雖然出于自我生存與發(fā)展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經(jīng)濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業(yè)家角色一樣，對地方經(jīng)濟的發(fā)展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經(jīng)濟行動者形成利益競爭乃至沖突關(guān)系（例如資源、資金、機會和市場控制權(quán)的競爭）”[5]。

第一個方面的后果只有經(jīng)濟活動不斷成功才會實現(xiàn)，但經(jīng)濟活動是具有極大風(fēng)險的，一旦失敗，不但這種經(jīng)濟上的好處不能實現(xiàn)，還會帶來經(jīng)濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性受到質(zhì)疑。因為，村委會從事經(jīng)濟活動時與其他經(jīng)濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經(jīng)濟活動的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區(qū)公共權(quán)威的正當(dāng)性將受到村民的質(zhì)疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經(jīng)營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經(jīng)濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經(jīng)濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權(quán)威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關(guān)系等方面享有比其他經(jīng)濟行動者更有利的條件，從而在經(jīng)濟競爭中造成了不平等的競爭關(guān)系。并且，作為公共權(quán)威的身份與作為市場競爭者的身份是內(nèi)在矛盾的，前者的性質(zhì)是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經(jīng)濟活動將會有損其公共性?，F(xiàn)實中，這種損害的一個重要表現(xiàn)便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經(jīng)濟發(fā)達的村莊表現(xiàn)得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經(jīng)濟實體的法人代表，而村莊公共事務(wù)也成為了企業(yè)內(nèi)部的行政事務(wù)，其管理方式也相應(yīng)地成為了企業(yè)管理的方式。村干部的逐利化主要表現(xiàn)為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經(jīng)濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經(jīng)濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質(zhì)利益。

2.2村委會的義務(wù)偏離

村委會職能一方面通過其各項權(quán)利體現(xiàn)出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務(wù)體現(xiàn)出來。村委會的義務(wù)，用徐勇教授的分法大致包括村務(wù)和政務(wù)兩部分。村務(wù)涉及本村村民利益的村莊公共事務(wù)；政務(wù)是上級政府下派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任務(wù)延伸到村一級的事務(wù)[6]。從村委會的性質(zhì)來看，作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，村委會的義務(wù)應(yīng)該首先體現(xiàn)自治性，因此其主要義務(wù)應(yīng)該是與村民公共利益緊密相關(guān)的村務(wù)。這一點已經(jīng)體現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村委會的主要任務(wù)是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務(wù)范疇的事務(wù)，而對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政務(wù)，村委會的義務(wù)只是協(xié)助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務(wù)在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應(yīng)履行的義務(wù)沒有得到有效履行。這種情況表現(xiàn)在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務(wù)，另一個方面是村委會對村務(wù)的忽略。

2.2.1村委會過度代行政務(wù)

實行村民自治后，在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將村委會當(dāng)作自己的“腿”，村委會更像是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下派機構(gòu)而不是群眾性自治組織，日常的主要任務(wù)成了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的政務(wù)，用老百姓總結(jié)的話來說是“催糧派款，刮宮引產(chǎn)”；相反，本來屬于其主要任務(wù)的村務(wù)卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現(xiàn)象總結(jié)為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務(wù)的問題。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派的任務(wù)，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務(wù)也成了村干部的負擔(dān)，特別是一些完成起來有困難的任務(wù)，而往往越是困難的任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)越是需要村級組織的協(xié)助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的任務(wù)以及更自覺地按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意志辦事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過控制村委會的財務(wù)權(quán)并將村干部的報酬與其完成任務(wù)情況掛鉤的辦法。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)決定發(fā)放報酬的數(shù)量與結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事情就好辦了。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的結(jié)構(gòu)報酬制度可以做得平均一些。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)便將村干部應(yīng)得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務(wù)完成得不好，就得不到這項工作的結(jié)構(gòu)報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會對村務(wù)的忽略

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會的核心任務(wù)應(yīng)該是辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關(guān)的事務(wù)。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的各項任務(wù)，過度代行政務(wù)，其結(jié)果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務(wù)的忽略甚至是荒廢。這主要表現(xiàn)在以下兩個問題：村莊公益事業(yè)辦理不力；對村民利益表達缺乏關(guān)心。以下分別對這兩個問題加以說明。

1關(guān)于村莊公益事業(yè)

關(guān)于村莊公益事業(yè)的問題，目前的研究多是從經(jīng)濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經(jīng)濟上的匱乏，從而在這個基礎(chǔ)上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經(jīng)濟發(fā)展了，村民富裕了，而集體的公益事業(yè)卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業(yè)的關(guān)心程度以及對現(xiàn)有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經(jīng)不是一個經(jīng)濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業(yè)的問題不難看出這樣兩類現(xiàn)象：一是村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏應(yīng)有的關(guān)心，二是村委會對于現(xiàn)有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯(lián)系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業(yè)缺乏關(guān)心，必然導(dǎo)致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業(yè)成為一項十分費力的工作，在當(dāng)前村干部任務(wù)繁重（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業(yè)的熱情。

這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業(yè)供給，所謂的外來壓力主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的關(guān)于公益事業(yè)達標(biāo)的任務(wù)，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術(shù)、規(guī)劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現(xiàn)象是目前很多地方的村莊公益事業(yè)是靠外力啟動的，村莊內(nèi)部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養(yǎng)起承擔(dān)公益事業(yè)組織任務(wù)的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業(yè)又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業(yè)中，村委會并沒有成功扮演其應(yīng)有的角色，也沒有通過組織公益事業(yè)提高其資源動員能力和組織公益事業(yè)的熱情，村民與村干部的信任關(guān)系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學(xué)者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發(fā)展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)中效果差和形象工程多的重要原因。

2關(guān)于村民利益表達

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規(guī)定，村委會有義務(wù)調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應(yīng)通過村委會得到表達和實現(xiàn)，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標(biāo)準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關(guān)心的現(xiàn)象仍然很多，被設(shè)計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權(quán)益的作用，有的時候，它的現(xiàn)實作用甚至與其制度設(shè)計構(gòu)想相反。當(dāng)然，在本村與其他村發(fā)生山嶺、土地所有權(quán)以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協(xié)力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發(fā)生矛盾，如遇到縣、鄉(xiāng)亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關(guān)心。當(dāng)然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至?xí)龅酶谩?/p>

三對村委會職能偏離現(xiàn)象的解釋

3.1村干部的行動與村委會職能的實施

要對村委會職能實施中的偏離現(xiàn)象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產(chǎn)生的。應(yīng)該關(guān)注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？

3.1.1村委會“法人行動”的實現(xiàn)

本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關(guān)系找出村委會集體行動的產(chǎn)生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關(guān)于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關(guān)系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個共同的權(quán)威機構(gòu)而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現(xiàn)代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權(quán)利和義務(wù)，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責(zé)任（科爾曼，1999）。根據(jù)法人行動理論，一個基本的法人行動系統(tǒng)是由一個委托人和一個人組成的統(tǒng)一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當(dāng)?shù)哪芰Ρ阋M力尋找具有相當(dāng)技術(shù)與能力的其他行動者作為人為自己服務(wù)并以支付報酬為交換手段。

實行村民自治后的村民委員會正是一個現(xiàn)代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權(quán)利轉(zhuǎn)讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權(quán)利和義務(wù)；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責(zé)任。實際上，村委會是另一個法人行動系統(tǒng)中的人，這個法人行動系統(tǒng)是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結(jié)合而成，而村委會又作為委托人其權(quán)利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔(dān)當(dāng)者即村干部。

村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權(quán)威關(guān)系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導(dǎo)、指導(dǎo)，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權(quán)和罷免權(quán)，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權(quán)威關(guān)系。在這種關(guān)系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉(zhuǎn)讓自己對行動的控制權(quán)，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務(wù)。基于村民與村干部的共同權(quán)威關(guān)系，村干部有其作為人的利益、規(guī)則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規(guī)則包括各種法律、法規(guī)中對村干部行為的規(guī)范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉(zhuǎn)讓給村干部的那部分權(quán)利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質(zhì)資源的控制權(quán)和支配權(quán)。所有這些要素，包括共同權(quán)威關(guān)系，人的利益，規(guī)則和資源共同構(gòu)成了作為人的村干部行動的結(jié)構(gòu)性要素，正是這些結(jié)構(gòu)性要素規(guī)定了村干部行動的適當(dāng)性。村干部的這種身份規(guī)定其應(yīng)該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位

法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現(xiàn)，為此必須把使用法人資源的權(quán)利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權(quán)力與效率的基礎(chǔ)。這樣，在法人行動者內(nèi)部，權(quán)力從資源所有者的手中轉(zhuǎn)移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內(nèi)部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質(zhì)資源、人力資源、社會資源）的處置權(quán)轉(zhuǎn)移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據(jù)這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權(quán)利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數(shù)，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權(quán)利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。

作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結(jié)果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統(tǒng)行動，其行動決策是集體意志的體現(xiàn)，應(yīng)該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產(chǎn)生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎(chǔ)是法人行動者內(nèi)部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內(nèi)部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內(nèi)部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權(quán)利以及其他物質(zhì)資源處置的權(quán)利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現(xiàn)實中很多地方農(nóng)村出現(xiàn)家長式領(lǐng)導(dǎo)的重要原因。即便是村莊公共事務(wù)的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權(quán)威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現(xiàn)，從而為其個人意志尋找正當(dāng)性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現(xiàn)。

3.2村委會職能實施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執(zhí)行相關(guān)制度規(guī)定還是相反？其行動依據(jù)是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現(xiàn)個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構(gòu)成,包括物質(zhì)的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質(zhì)條件的改善，其個人以及家人同鄉(xiāng)親們的友好關(guān)系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構(gòu)成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據(jù)則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質(zhì)利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現(xiàn)其物質(zhì)利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領(lǐng)導(dǎo)認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領(lǐng)導(dǎo)的認同。當(dāng)然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現(xiàn)出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權(quán)利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標(biāo)準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規(guī)則和資源等結(jié)構(gòu)性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現(xiàn)在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當(dāng)?shù)男袆硬呗?；另一方面表現(xiàn)在行動者可以反思性地監(jiān)管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據(jù)后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據(jù)仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執(zhí)行有關(guān)村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規(guī)定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續(xù)違反規(guī)定；如果村干部認為對制度變通執(zhí)行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離

總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內(nèi)容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。

（一）從內(nèi)容來看，村委會的職能被選擇性實施。

實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執(zhí)行相關(guān)制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責(zé)的人，有時卻又是藐視規(guī)則的投機者？實際上這種現(xiàn)象是村干部的策略行為造成的。其行為依據(jù)主要有兩點：

第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益有幫助的職能內(nèi)容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現(xiàn)自身利益會有阻礙的職能內(nèi)容，村干部就不會太積極，甚至?xí)Х桨儆嬜璧K這些職能的實施。當(dāng)然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標(biāo)準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關(guān)。比如：村干部之所以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的任務(wù)不敢怠慢，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村干部的工資分配權(quán)有關(guān)。村干部的報酬與其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發(fā)部分工資。這種情況在前面第三部分中已經(jīng)詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成功地將村干部的物質(zhì)利益與其工作內(nèi)容緊密聯(lián)系起來，因此村干部在村務(wù)與政務(wù)之間選擇時會更加積極地完成政務(wù)而忽略村務(wù)。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務(wù)還有不少。

第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監(jiān)督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執(zhí)行；相反，對于那些缺乏嚴格監(jiān)督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執(zhí)行的積極性。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部簽訂了責(zé)任書的內(nèi)容更容易得到村干部的自覺完成。這種責(zé)任書每一條指標(biāo)都有數(shù)字標(biāo)準。這種明確的指標(biāo)促進了村干部對上級任務(wù)的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責(zé)任書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任書一般也不會有村務(wù)內(nèi)容，這也就難怪他們忙于鄉(xiāng)鎮(zhèn)下派的政務(wù)而疏忽村務(wù)了。

（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。

這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執(zhí)行有關(guān)村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據(jù)；二是轉(zhuǎn)化，即村干部對于那些他們不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的制度往往會運用一定轉(zhuǎn)化技術(shù)，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質(zhì)。

先說第一個方面，村干部對待各項有關(guān)村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執(zhí)行的制度，他們知道制度具有正當(dāng)性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現(xiàn)的制度。無論其行動在實質(zhì)上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執(zhí)行卻又不得不執(zhí)行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關(guān)于農(nóng)民負擔(dān)問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標(biāo)限制，但基層干部往往通過夸大虛報農(nóng)民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規(guī)定村中與村民利益密切相關(guān)的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數(shù)和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執(zhí)行朝著更有利于自身利益的方向轉(zhuǎn)化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經(jīng)濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設(shè)法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動的“自由”政治空間

從上一節(jié)的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結(jié)果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環(huán)境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區(qū)的利益來安排村莊的實際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經(jīng)能夠完全深入農(nóng)村社會基層，國家意志可以在農(nóng)村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權(quán)力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內(nèi)部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務(wù)和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結(jié)構(gòu)性原因，它反映出在村莊政治結(jié)構(gòu)中存在著的問題。聯(lián)系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內(nèi)外關(guān)系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。

3.3.1村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡

平衡的權(quán)威關(guān)系中，人以實現(xiàn)法人行動者的某一目標(biāo)為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權(quán)利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權(quán)，在交換中處于有利地位，因此常常出現(xiàn)過度要價。在村委會法人行動者內(nèi)部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉(zhuǎn)讓村辦企業(yè)承包權(quán)、壟斷對外聯(lián)系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權(quán)威系統(tǒng)中，人獲得權(quán)利的條件是他必須為社區(qū)創(chuàng)造福利，而人得到的報酬往往不是經(jīng)濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經(jīng)濟權(quán)利：諸如連任、信任、權(quán)威、上級獎勵、外部社會關(guān)系等。這些非經(jīng)濟權(quán)利有的不能與職位分離，如權(quán)威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關(guān)系等。因此人普遍存在一種心理：把非經(jīng)濟權(quán)利轉(zhuǎn)換成經(jīng)濟權(quán)利。優(yōu)先占有集體企業(yè)承包權(quán)、挪用公共物品就成了普遍現(xiàn)象。

在村民自治制度設(shè)計中，為了防止村干部的權(quán)利過大帶來的腐敗行為，村民有權(quán)監(jiān)督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監(jiān)督村干部，這就突顯出村務(wù)公開制度的重要性。但是，村務(wù)公開的實際執(zhí)行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務(wù)公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務(wù)帳目公布于布告欄中就算村務(wù)公開了。這種村務(wù)公開操作辦法的弊端很明顯：一是內(nèi)容過于簡單，僅從公布的數(shù)字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務(wù)公開不僅僅是村務(wù)公布，應(yīng)該是村民能夠了解到村務(wù)決策和執(zhí)行中的每一個重要的有必要知情的環(huán)節(jié)而不只是了解最后的結(jié)果。因此，村務(wù)公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到?jīng)Q策和村務(wù)執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務(wù)一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經(jīng)無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務(wù)及時公開相結(jié)合的辦法。當(dāng)然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。

村務(wù)公開還只是村民對村干部進行民主監(jiān)督的一個方面，其它方面的監(jiān)督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產(chǎn)生的，仍然會出現(xiàn)人權(quán)利過大的問題。

3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善

對村干部的監(jiān)督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）對村干部的監(jiān)督。雖然實行農(nóng)村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監(jiān)督。但是，這種監(jiān)督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務(wù)，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監(jiān)督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監(jiān)督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務(wù)，而不是杜絕村干部的不當(dāng)行為，只要這種不當(dāng)行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責(zé)任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責(zé)任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經(jīng)濟指標(biāo)，而很多與村民利益密切相關(guān)的事物由于無法量化就不在責(zé)任書的內(nèi)容里。并且，責(zé)任書使得村干部與國家之間的關(guān)系簡化為一種經(jīng)紀關(guān)系，即村干部只是替國家提取農(nóng)村資源的工具，成為國家在農(nóng)村的經(jīng)紀人。這種情況下上級只會關(guān)心任務(wù)完成的結(jié)果而對于村干部完成任務(wù)的過程不感興趣，即使在完成任務(wù)的過程中存在不當(dāng)行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當(dāng)行為。

最后，在當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也普遍實行責(zé)任制的背景下，村干部的這種經(jīng)紀身份使得他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之間建立起一種微妙的個人關(guān)系。當(dāng)前基層政府財政包干的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍有任務(wù)在身，而他們要順利完成任務(wù)離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領(lǐng)導(dǎo)簽了責(zé)任書，他所包的村完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關(guān)系好壞會影響到村干部完成任務(wù)的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部而言，他首先擔(dān)心村干部不肯賣力完成任務(wù)，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關(guān)心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以獲得政府的支持，可以發(fā)展與村莊以外的社會關(guān)系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是包村干部之間很容易產(chǎn)生一種“人情”關(guān)系，雙方基于這種“人情”關(guān)系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關(guān)系是一種非正式關(guān)系，在這種關(guān)系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部會把默許村干部在執(zhí)行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發(fā)展這種“人情”關(guān)系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關(guān)系使得國家對村干部的監(jiān)督發(fā)生異化，并且這種關(guān)系會造就跨越鄉(xiāng)村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監(jiān)督鄉(xiāng)村干部的難度。

總地來說，村委會法人行動者內(nèi)部權(quán)威關(guān)系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權(quán)所有

四結(jié)論

篇7

為進一步推進我縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，加快發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，根據(jù)《市委辦公室、政府辦公室關(guān)于推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和建立村級集體財富積累機制的意見》（辦發(fā)〔〕1號）和《人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)試點工作實施方案的通知》（政辦〔〕8號）文件精神，結(jié)合我縣實際情況，提出如下意見。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的總體要求

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作要以黨的十七屆三中全會和省委七屆四次全會精神為指導(dǎo)，以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系為基礎(chǔ)，以促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為目標(biāo)，以建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場為抓手，以培育規(guī)模經(jīng)營主體為重點，以健全管理服務(wù)體系為保障，以加大扶持力度為支撐，進一步推動土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，加快推進我縣現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目標(biāo)任務(wù)

從年起，完善縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，建立我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上土地流轉(zhuǎn)有形市場。全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率每年要增長1.8%以上，力爭經(jīng)過三年的努力，使全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達到家庭承包經(jīng)營耕地面積的10%左右，流轉(zhuǎn)率達到全省平均水平。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本原則

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作要立足我縣實際，一要堅持穩(wěn)定放活原則。堅持家庭承包經(jīng)營制度，保持二輪土地承包的長期穩(wěn)定，穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系。鼓勵創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機制，進一步放活農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營新形式。二要堅持自愿原則。要充分尊重農(nóng)民意愿，不得強迫或阻礙農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，嚴格做到“五個不準”，即不準借土地流轉(zhuǎn)改變土地所有權(quán)和農(nóng)業(yè)用途；不準非農(nóng)產(chǎn)業(yè)動用基本農(nóng)田參與土地流轉(zhuǎn)；不準借土地流轉(zhuǎn)將承包地打亂重分；不準截留、扣繳或挪用土地流轉(zhuǎn)所得；土地流轉(zhuǎn)年限不準超過農(nóng)戶承包土地的剩余承包期限。三要堅持協(xié)商有償原則。充分發(fā)揮市場配置資源的作用，引入市場機制推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得采用行政手段包辦代替。流轉(zhuǎn)的條件、方式、期限、價格由流轉(zhuǎn)雙方自主協(xié)商。流轉(zhuǎn)收益歸承包農(nóng)戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。四要堅持因地制宜原則。要根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和勞動保障狀況，分類指導(dǎo)，逐步推進。流轉(zhuǎn)條件較好的地方，要積極引導(dǎo)，加快發(fā)展，流轉(zhuǎn)條件尚不成熟的地方，要積極創(chuàng)造條件開展流轉(zhuǎn)，不能急于求成。

四、突出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作重點，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

（一）建立健全土地流轉(zhuǎn)市場。用二至三年的時間，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級土地流轉(zhuǎn)有形市場，開展土地流轉(zhuǎn)信息、資質(zhì)審查、價格評估、合同簽訂及簽證、糾紛調(diào)處等服務(wù)。我縣作為試點縣要在年全面建立起縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)有形市場，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心數(shù)據(jù)庫和縣中心數(shù)據(jù)庫及信息機制。

（二）完善糾紛調(diào)處機制。由業(yè)已成立的縣農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會依法開展農(nóng)村土地承包和流轉(zhuǎn)糾紛的仲裁，并免費受理相關(guān)的仲裁申請。仲裁經(jīng)費納入財政預(yù)算。

（三）加大扶持力度。要加大財政扶持力度，重點支持流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，支持中介服務(wù)組織發(fā)展，保證土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心正常運轉(zhuǎn)。加大資金、項目和用地向農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體傾斜力度，加大對土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營的支持力度，對于從事糧食規(guī)模生產(chǎn)，土地流轉(zhuǎn)期限在5年以上，單宗土地流轉(zhuǎn)面積在100畝以上的專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場、入股面積300畝以上的土地股份合作社優(yōu)先給予扶持。加大金融和保險支持力度，金融機構(gòu)要為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體提供信貸支持，對實力強、資信好的經(jīng)營主體給予一定的信貸授信額度，簡化貸款手續(xù)，實行優(yōu)惠貸款利率。加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險，建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。完善促進土地流轉(zhuǎn)的社會保障制度和就業(yè)政策，對承包地全部流轉(zhuǎn)的失業(yè)人員和農(nóng)民工，要優(yōu)先納入各類教育和培訓(xùn)計劃、養(yǎng)老保險覆蓋范圍，為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民解除后顧之憂。

五、開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)摸底調(diào)查，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村要按照威政辦〔〕8號文件要求，充實完善土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)，并對現(xiàn)有農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況進行一次摸底調(diào)查。督促各村流轉(zhuǎn)農(nóng)戶規(guī)范簽訂土地流轉(zhuǎn)合同。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況統(tǒng)計表發(fā)放到各村認真填寫，并對各村土地流轉(zhuǎn)調(diào)查情況進行匯總。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要切實做好這次土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查工作，并把各村農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況統(tǒng)計表（表樣附后）于年6月15日前報縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。

六、切實加強領(lǐng)導(dǎo)，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作取得扎實成效

（一）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。縣政府成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由主管副縣長任組長，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在縣農(nóng)業(yè)局，具體負責(zé)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)查研究及督導(dǎo)檢查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要成立由主管領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記要親自調(diào)查抓點、親自組織實施，要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村責(zé)任制，每個村都要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部駐村指導(dǎo)工作。

篇8

本文涉及到的楊集實驗的主要人物有由縣委選舉工作指導(dǎo)組的實際負責(zé)人，縣委組織部科長郭勇；既是楊集在任鎮(zhèn)委書記，又是新一屆鎮(zhèn)委書記候選人，還是楊集實驗具體實施者的晏濤；在任鎮(zhèn)長萬小平；在任鎮(zhèn)委副書記童其忠、和陳維忠；在任人大專職副主席雷維斌等。其中，截至選舉時的2002年9月，鎮(zhèn)委書記晏濤和鎮(zhèn)長萬小平調(diào)到楊集任職時間為19個月，鎮(zhèn)委副書記童其忠在楊集工作時間超過20年，鎮(zhèn)委副書記陳維忠在楊集任現(xiàn)職已經(jīng)6年。選舉當(dāng)年，晏濤39歲，萬小平41歲，陳維忠40歲，童其忠45歲，雷維斌47歲。

在楊集實驗前，楊集發(fā)生過一次“辭職風(fēng)波”。那是在任鎮(zhèn)委書記晏濤調(diào)到楊集來之前的2001年1月，縣里調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員，楊集鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員已經(jīng)多年沒有得到提拔，楊集當(dāng)時的書記鎮(zhèn)長均被提拔調(diào)走。書記鎮(zhèn)長同時調(diào)出楊集，以陳維忠為首的楊集鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員都認為這次總該得到升遷機會了。陳維忠也有期待縣里提拔自己擔(dān)任更重要職務(wù)的理由。陳1993年就當(dāng)上廠河鎮(zhèn)委副書記，1996年到楊集任副書記，是全縣任副書記時間最長的人之一。陳畢業(yè)于湖北農(nóng)學(xué)院，在職獲得華中農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級并不多見的知識型人才。在1999年，時任縣委書記找陳談話，擬提拔陳到縣局當(dāng)副局長，后來安排他人任副局長，但暗示一年后提拔陳為鎮(zhèn)長。

不幸的是，到2001年1月調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子縣委討論人選時，有人認為陳維忠工作比較浮躁，反對由陳擔(dān)任鎮(zhèn)長職務(wù)。陳不能升任鎮(zhèn)長，楊集鎮(zhèn)其他干部也就沒有升遷機會?？h委決定不從楊集提拔書記鎮(zhèn)長而從其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)來書記鎮(zhèn)長。陳維忠滿腔期待落空了。他當(dāng)時正在縣里參加政協(xié)會議，立即以楊集鎮(zhèn)時任黨政班子成員的名義向縣委起草一份“辭職申請”，說“我們現(xiàn)任班子成員整體素質(zhì)不高，工作動力不足，良策良計不多，實施措施不力，實屬無能之輩，慎重向縣委提出集體辭職”，以示抗議和發(fā)泄心中不滿。寫好辭職申請后，陳維忠立即回到楊集請班子成員簽名。陳首先讓副書記童其忠簽字，童覺得事關(guān)重大，不肯簽名，推辭說先讓其他班子成員簽名，陳拿給其他班子成員，其他班子成員一一簽名（班子成員中只有童其忠未簽名）。這時，有人向縣委報告此事，縣委很緊張，令已調(diào)任縣民政局長的原鎮(zhèn)委書記回來處理此事，并且明確說不處理好此事，不能再回民政局任局長。原書記回楊集軟硬兼施，將陳維忠等人還未來得及交上去的辭職申請要到手，然后交給縣委，縣委派一個副書記和組織部長來楊集調(diào)查此事，一時間全縣大嘩。

辭職事件發(fā)生后，陳維忠的壓力很大。楊集鎮(zhèn)現(xiàn)任鎮(zhèn)長萬小平當(dāng)時在宋河鎮(zhèn)當(dāng)鎮(zhèn)委副書記，萬小平知道陳維忠壓力很大，打電話安慰陳，這是陳維忠收到的第二個安慰電話。萬小平?jīng)]有想到的是，他打電話給陳維忠三天以后，組織找他談話，調(diào)他到楊集當(dāng)鎮(zhèn)長。在調(diào)萬小平到楊集鎮(zhèn)當(dāng)鎮(zhèn)長的同時，縣委調(diào)時任新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)長的晏濤到楊集當(dāng)鎮(zhèn)委書記。

以下以楊集實驗為例，分五個方面討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的常規(guī)與內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

一、改革者利益優(yōu)先原則

對于一場改革性的運動，最大難題恐怕就是改革者在面對自己利益可能受到損害時采取的態(tài)度和行動。楊集選舉實驗無疑是一場改革，在這場改革中，最大困難就是如何讓作為改革者的晏濤真正成為推動改革的內(nèi)動力。來自縣委的指導(dǎo)組牽頭人郭勇估計了因為改革過程中晏濤利益受到不同影響而出現(xiàn)的四種可能：一是晏濤在第一輪推選即意外排到第三名以外，不能進入第二輪推選書記正式候選人的三人名單。晏濤不能進入前三名，他就在選舉一開始的時候即成為楊集選舉的犧牲者，但他仍然是鎮(zhèn)委書記，仍然應(yīng)該由他來主持接下來的選舉。這個時候晏濤會認真負責(zé)地主持接下來的選舉嗎？既使晏濤會認真負責(zé)地主持選舉，其他人會接受他這個失敗者的權(quán)威嗎？

郭勇?lián)某霈F(xiàn)的第二種可能是在第一輪推選中，晏濤雖然進入前三名，但得票率不高。以不高的得票率進入第二輪選舉，晏濤就會以自己是選舉主持人的便利強有力地為自己在第二輪的勝出進行灰色活動，而一旦晏這個主持選舉的人開始灰色活動，選舉就很難做到公開、公正、公平，各種因為程序和內(nèi)容不公正而引起的麻煩就會到來，郭勇的壓力就會激劇增加。

郭勇?lián)牡牡谌N可能性是晏濤在第二輪推選中意外落選前二名，不能成為書記正式候選人，或得票率不高，雖然在第二輪勝出卻無當(dāng)選的絕對把握，而出現(xiàn)或第一種可能或第二種可能的問題。

第四種可能性是晏濤在鎮(zhèn)黨代會的書記選舉中落選，這個時候，因為新的鎮(zhèn)委書記已經(jīng)選出，其傳統(tǒng)的戴在書記頭上的權(quán)威即刻產(chǎn)生，這個新書記應(yīng)可以主持好接下來的鎮(zhèn)長和人大選舉。

晏濤自己心里當(dāng)然也沒有底細。他之所以極力推辭縣委安排的試點，主要原因之一即是擔(dān)心自己的落選。他說“所有人都希望民主，但很少有人愿意民主到自己的身上”，最典型地表達了晏濤推辭的自身理由。晏濤在選舉結(jié)束后對我們說，在選舉前，他認為自己只有60%的當(dāng)選把握。是第一輪推選中的高得票率，才讓他感到自己有了90%的當(dāng)選把握，才可以有比較正常的心態(tài)來主持選舉，才可以比較好地處理裁判、運動員和代表團團長三者之間的關(guān)系。晏濤在選舉前認為自己只有60%的當(dāng)把握的估計是有道理的，因為畢竟書記直選在全國也不多見，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個很大的范圍，選民并不熟悉鎮(zhèn)委書記這個相對于村民來說高高在上的權(quán)威。選民會如何行動，與選民不多的接觸會導(dǎo)致選民的何種選擇，特別是自己剛到楊集18個月，而楊集土生土長、工作數(shù)十年的干部比如童其忠等人與楊集幾乎每一個人每一寸土地都至為熟悉的優(yōu)劣對比，使晏濤心中無底。

在第一輪推選前一天，本來已經(jīng)作好安排，晏濤突然急匆匆找到郭勇說要研究第二天的推選工作，認為不能這么快就提名，他說擔(dān)心推選的人太多，就不好把握。他實質(zhì)上是擔(dān)心自己在推選中意外得票不高。晏濤是這樣，其他班子成員也是這樣。最后達成妥協(xié)是將民主測評票與群眾推薦票印在一張票上，這是對所有在任班子成員都有利，所有在任班子成員都贊同并默認的變通。二票合一在班子成員內(nèi)部形成了高度共識，也是與選舉試點精神相違背的一個共識。我們調(diào)查期間，沒有一個原班子成員愿意談及這個變通，這是他們共守的秘密。這是改革者在面對共同利益時通常會采取的第一個沉默。這個有益于所有班子成員的變通，對于班子成員是公平的，但擴大了班子內(nèi)外的不公平。

在第一輪推選結(jié)果出來，晏濤得到80%以上推薦票，且得票排在第二、三、四位的三位被推薦人陸續(xù)寫申請退出書記競選后，晏濤作為被改革者的患得患失終于消除了：當(dāng)選書記的路上，他確信沒有人再可以擋住他最后的勝利，他因此可以作為一個改革者而不是被改革者，作為裁判而不是運動員的高姿態(tài)來說話辦事。從郭勇方面說，晏濤的屁股終于與自己坐到了一起，晏濤開始不是從個人，而是從整個選舉試點意義的高度，從選舉后鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子運作效果的高度，從班子每個成員當(dāng)前及未來命運的高度，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)的角度，來計算選舉的收益，權(quán)衡選舉的利弊，安排選舉的細節(jié)和主持選舉的進行。晏濤一旦感到安全，他就考慮楊集試點也許對楊集以及對自己是一個難得的機遇，他開始說大話，開始唱“成也英雄，敗也英雄”的高調(diào)。他對我們說，他認為中國民主是一個必然的過程，這個步伐是必然的，任何人都不可阻擋，只是步伐快慢的問題。他因此認為楊集選舉試點是一件神圣的事情。他甚至說“不在于我是否當(dāng)選書記，而在于我參與了這個（民主化的）進程”。他又形容自己在發(fā)表競選演說時的心情說，“我有一種使命感，認為我站在全省和全國最前列，有一種壯士一去不復(fù)返的感覺，又有一種如履薄冰，誠惶誠恐的感覺?！标虧€動情地說，“我們這一代人都對民主充滿激情和向往。”不理解晏濤在書記競選中的絕對優(yōu)勢，當(dāng)不能真正理解他在選舉中所表達出來的這些激情。

楊集選舉試點的好處在于，作為改革者的晏濤雖然一度陷于“改革者與被改革者”的角色混亂，但他很快就從被改革者可能承擔(dān)的代價中跳出，而回到改革者的角色上面。沒有第一輪推選的高得票率以及具有競爭力者的退出，相信楊集選舉會又是一個模樣。

改革者利益優(yōu)先原則應(yīng)是或已是改革的常識。以此常識觀之，雖然正如晏濤說他們一代人充滿對民主的激情和向往，但我們不能只是從他事后所說的充滿激情的話語來理解改革的動力，而要理解他所處的位置。晏濤與萬小平，與童其忠，與陳維忠，以及與其他所有參加選舉的楊集干部，他們表現(xiàn)出來的對民主偏向的不同，大多不是因為他們的民主素質(zhì)或政治素質(zhì)，而是他們的角色、位置，及這個角色和位置的安全程度。郭勇的情況乃至于我們這些旁觀者的情況亦復(fù)如此。這個意義上，我們必須在諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的制度設(shè)計上，將改革者與被改革者的角色分開。不然，改革者就會利用手中的資源來彌補自己作為被改革者所可能受到的損失。

二、不觸動基本利益預(yù)期原則（或深層共識原則）

若不能理解傳統(tǒng)體制運作的深層共識原則，我們就很難理解2001年1月楊集領(lǐng)導(dǎo)班子成員集體辭職或晏濤要求調(diào)出部分班子成員再進行選舉試點的原因。傳統(tǒng)體制運作的深層共識原則又可以稱為不觸動基本利益預(yù)期原則，其核心是在縣鄉(xiāng)體制的長期運作中，在縣鄉(xiāng)復(fù)雜的互動過程中，逐步形成的縣鄉(xiāng)默認的共識，這種默認的共識并不見諸文字，但具有約束力，縣鄉(xiāng)任何一方破壞了這個默認共識，都可能引起另一方情緒性反應(yīng)從而導(dǎo)致危機的產(chǎn)生。深層共識原則或不觸動基本利益預(yù)期原則因時而變，但其變化相對緩慢。當(dāng)諸如選舉試點這樣的表面制度在快速變動的時候，深層共識因為變動緩慢，而可能產(chǎn)生碰撞。

展開深層共識，即不觸動基本利益預(yù)期原則，首要的就是縣要滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷期待。以前述楊集干部2001年的辭職事件為例，因為楊集鎮(zhèn)班子成員已有多年未被提拔（有兩種提拔方式，一是通過交流提拔到另一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣局機關(guān)工作，一是在本鎮(zhèn)提拔擔(dān)任更重要的職務(wù)），所有班子成員都期待通過書記鎮(zhèn)長的調(diào)動，依次將班子成員擔(dān)任多年的現(xiàn)職務(wù)向更重要一級調(diào)整（比如在班子內(nèi)的排序，擔(dān)任更高級的職務(wù)或更重要的職務(wù)），這種期待構(gòu)成了楊集班子成員的一個共識，一個共通的基本利益預(yù)期。多年擔(dān)任鎮(zhèn)委副書記的陳維忠對得到提拔的期待尤其強烈。長達八年的副書記經(jīng)歷的確已大大超過了若干年得到一次提拔的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的預(yù)期。重要的是，縣鄉(xiāng)為了滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不斷得到提拔的預(yù)期，而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職位上設(shè)計了很多森嚴的等級。正如前述晏濤等人經(jīng)歷可以看到的，即便是一個人由一個普通的非班子成員（非領(lǐng)導(dǎo)干部）得到提拔成為班子成員，他也大多要經(jīng)歷副鎮(zhèn)長（或黨委委員）、副書記、鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)委書記這樣四級，才能到達鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的頂端，才有了進入更高層的資本，而這其中每一步的跨越難度都是非常大的。陳維忠僅僅在副書記職位上即工作八年，他就很難再有升上去的希望了。他在被提拔為副書記時只有31歲，是年輕干部，是縣里的重點培養(yǎng)對象，八年后，他已經(jīng)39歲，即將越過縣里內(nèi)定的不再提拔擔(dān)任正職的40 歲的年齡界限。他還能不著急？

由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般干部提升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員，要走的路也十分地長。萬小平的經(jīng)歷十分典型地反映了這個要慢長地走下去的路。萬小平是順利的，因為他在進入班子成員后連續(xù)得到了提拔，并最終爬到了陳維忠的前面。晏濤就更加順利。晏濤回顧自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年得到一次提拔的經(jīng)歷，自己都認為是奇跡，他的同事和同齡人們也都羨慕得不得了。相比之下，楊集鎮(zhèn)的童其忠和陳維忠也都是胸懷大志的人，他們在這個由一般工作人員沿著森嚴的等級向上升遷的時候，長期停留在某一等級上面，一再失望，眼看著沒有了再進一步的希望。

2001年1月楊集鎮(zhèn)書記鎮(zhèn)長同時調(diào)走，不僅讓陳維忠，而且讓所有楊集鎮(zhèn)班子成員看到了向上升的希望。每一個人向上升一級或一位，這是現(xiàn)行縣鄉(xiāng)體制專門設(shè)立的森嚴的等級，這個等級本來就是為了滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷預(yù)期而設(shè)立并因此不斷強化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升遷預(yù)期，這個等級應(yīng)該不斷地服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的預(yù)期。每個人都生活在希望之中，也生活在失望之中：因為這個體制不可能讓每個人都升遷到最上面一級，其措施就是將一些人在某一級多留若干年，造成超過這個職位上可以提拔的年齡的客觀界限，使這個人終止在多級而森嚴等級的某一級上面，被淘汰出進一步的序列競爭。運氣好的人可能步步趕上升遷機會，而絕大多數(shù)人都因為一步未趕上，而步步趕不上。

殘酷的淘汰機制使楊集干部對書記鎮(zhèn)長調(diào)出后空缺下來的位置極其敏感，只要其中一個位置由楊集干部來補缺，其他楊集干部的職位應(yīng)都可以向上移動至少一位。陳維忠對此就更為敏感了，因為他若由副書記升為鎮(zhèn)長，就不只是職位向前移動普通的一位，而是決定性的性質(zhì)不同了的一位。再不移動，陳維忠就會落入因為一步趕不上而步步趕不上的困局，他就會被淘汰出局。他因此焦慮萬分。

陳想出寫集體辭職信的下策。當(dāng)他聽說縣委研究的楊集書記鎮(zhèn)長人選均為從外鎮(zhèn)調(diào)入的消息時，他感到是滅頂之災(zāi)，他奮筆疾書寫下集體辭職申請。他在申請書上說“由于我們（班子成員）個人素質(zhì)不高，能力水平有限，楊集鎮(zhèn)的各項工作相處于全縣中下游水平?！偨Y(jié)我們多年的工作卻是成績少、失誤多。我們有愧于縣委、縣政府，有愧于1.5萬楊集人民。我們已無能力勝任現(xiàn)任職務(wù)，特申請辭職”。他甚至在最后一句寫道“以上申請望盡快批準?！标惥S忠有苦不能說啊！這次再不提拔，就要被淘汰出局，而他還有滿腔的熱情和抱負未去實現(xiàn)??！

除副書記童其忠未簽名以外，其他楊集班子成員都在辭職書上簽了名，所有楊集干部都對縣委從外面調(diào)入書記鎮(zhèn)長的做法有意見，因為縣委的決定破壞了縣鄉(xiāng)共有的不觸動基本利益的預(yù)期，這里是沿著多級的森嚴的等級臺階向上升遷的預(yù)期。

縣委也知道這個預(yù)期，這是縣鄉(xiāng)之間的深層共識?？h委或許感到理虧，一旦聽說楊集干部寫信集體辭職申請，便作出過度反應(yīng)，不等辭職申請交上來，就迫不急待地讓原鎮(zhèn)委書記到楊集擺平此事，不然就“不要再到民政局上班了?！痹?zhèn)委書記軟硬兼施將辭職申請搞到手中，交給縣委，縣委立即派主管干部的縣委副書記和組織部長到楊集來處理此事，安撫楊集干部。縣委首先對此事作嚴厲定性，說是非組織活動，但很快便借新調(diào)來黨委書記晏濤的口，從輕處理此事，縣委借晏濤找到了一個很好的下臺階，對一般班子成員未作任何處理，僅給領(lǐng)頭人陳維忠一個黨內(nèi)警告處分。這個處分之輕和縣委聽說此事后反應(yīng)之過度，形成鮮明對照。之所以如此，是因為縣委首先破壞了縣鄉(xiāng)之間的深層共識。如前已述，這個共識是縣為調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性而有意設(shè)置的多級的森嚴的等級升遷機制。他們必須消除此事可能造成的對縣委的消極影響，對縣委在干部升遷上面做得不公正的民眾印象。

縣委在對待楊集集體辭職事件上的軟弱只是表現(xiàn)了縣鄉(xiāng)深層共識的一例?？h鄉(xiāng)深層共識的另外幾例如，在前述晏濤由馬店鎮(zhèn)調(diào)任新市鎮(zhèn)鎮(zhèn)長時，縣委本擬由晏濤升任馬店鎮(zhèn)書記，但馬店鎮(zhèn)委書記向縣委提出條件，非新市鎮(zhèn)委書記不走。以通常理解的縣鄉(xiāng)關(guān)系，縣委決定調(diào)動一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記應(yīng)無討價還價的余地，但馬店鎮(zhèn)委書記在縣委決定之后，仍然堅持自己的苛刻條件（新市鎮(zhèn)是全縣最好的鎮(zhèn)），事實上是對縣委擬調(diào)位置不滿意，而采取的反制縣委的辦法。這一招，縣委若硬性地調(diào)走馬店鎮(zhèn)委書記，不是調(diào)不動，但這樣的調(diào)動會留下馬店鎮(zhèn)委書記對縣委的積怨，這樣的積怨僅是一個馬店書鎮(zhèn)委書記有，縣委可能也不放在眼里，問題是，作為一種機制，縣委每一次都以硬碰硬，就不只是一個馬店書記，而是所有下級都會對縣委留下積怨，最終，這個縣委會發(fā)現(xiàn)自己成了孤家寡人。縣委在決定調(diào)動一個人的時候，需要征求這個人的意見，一般是在達成共識的基礎(chǔ)上調(diào)動，而不是不考慮被調(diào)動人的個人意愿及其要求的硬性調(diào)動，這是我們想象縣鄉(xiāng)關(guān)系中往往容易忽視的一面。

再如，晏濤在推辭楊集選舉試點時，要求縣委將自己或其他班子成員交流一些出去，以空出位置進行競選，這樣可以使原班子成員在競選中實現(xiàn)向上的升遷，縣委雖然最終并未同意晏濤的要求，但完全理解晏濤的要求，也主動地表達了縣鄉(xiāng)關(guān)于干部升遷期待必須滿足的深層共識。

以上關(guān)于縣鄉(xiāng)深層共識原則主要講了升遷預(yù)期原則發(fā)揮的作用。此外，還有諸多的縣鄉(xiāng)深層共識可以討論。透過縣鄉(xiāng)深層共識，我們會發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)關(guān)系遠比我們通常理解的上下級關(guān)系來得復(fù)雜?！督谢辍吠高^上級決策權(quán)和下級信息權(quán)的博弈展現(xiàn)了另一重縣鄉(xiāng)關(guān)系，但這種博弈關(guān)系不屬于本節(jié)所講的深層共識原則。

三、最少不滿意原則（最大共識原則）

楊集選舉試點中最起著作用的一個因素是年齡。年齡在兩個層次同時起著作用，一是要求有一位30歲以下年輕人進入領(lǐng)導(dǎo)班子，二是要求參加班子成員競選，候選人不超過50歲（婦女不超過48歲），超過50歲就不再參加班子成員的競選。在過去縣鄉(xiāng)體制互動中達成的共識是，縣委一般不再提拔超過40歲的鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職干部擔(dān)任正職干部（主要指書記鎮(zhèn)長），超過 45歲的班子成員一般或調(diào)到縣局工作，或不再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而僅僅擔(dān)任一般行政工作。40歲或45歲這兩個默認的年齡界限在實際的選舉操作中，不方便寫在書面文件上，縣委關(guān)于試點的文件規(guī)定，凡是不超過50 周歲的具有大專以上學(xué)歷的人都有資格參加競選。盡管試點文件的年齡規(guī)定為楊集原班子成員中年齡較大的幾位成員（特別是童其忠、陳維忠和雷維斌等人）提供了難得的機會，縣鄉(xiāng)關(guān)于年齡的傳統(tǒng)共識仍然發(fā)揮著作用，由此導(dǎo)致了楊集選舉試點中不考慮關(guān)于年齡的傳統(tǒng)共識就難以理解的一些現(xiàn)象。

回過頭來看楊集選舉，最難以理解的一個矛盾現(xiàn)象是，一方面，晏濤想盡一切辦法讓原班子成員繼續(xù)當(dāng)選班子成員，從而消除不安定因素（比如上訪或不滿）；一方面，晏濤獨獨將雷維斌排斥在原班子成員的保護之外，或明或暗地造成對雷維斌當(dāng)選不利的氣氛，以至雷維斌次次失敗。比如，在第一輪海推時，晏濤要求主持選舉的鎮(zhèn)干部將縣委文件規(guī)定的候選人條件中年齡不超過50 周歲改為不超過45周歲，而原班子成員中除有一位副鎮(zhèn)長因為年齡已有47周歲且無大專學(xué)歷而不符合縣委規(guī)定的候選人條件外，只有雷維斌一人超過45周歲。晏濤要求主持第一輪推選的鎮(zhèn)干部反復(fù)宣傳候選人條件包括年齡條件，這樣的反復(fù)宣傳對雷維斌當(dāng)然是很不利的。雷維斌以及其他原班子成員都感到了這種宣傳對雷的不公平。在選舉鎮(zhèn)委委員的時候，同樣因為年齡因素，雷成為鎮(zhèn)委委員選舉中得票最少的原班子成員。而本來群眾基礎(chǔ)最差的熊煒和夏蘭，因為年齡比較小，或是婦女，而被晏濤等人強調(diào)應(yīng)進入領(lǐng)導(dǎo)班子，而得票很高。

按楊集選舉試點的意圖，選舉前符合縣委要求的原班子成員共有12人，縣委規(guī)定新選出的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員名額為11人。換句話說，楊集選舉若安排得好，晏濤書記可以將符合條件的12個原班子成員中的11個選為新的班子成員，而僅僅落選一個人。晏濤經(jīng)過努力，幾乎全部做到了這一點：一直到人大副主席選舉前，沒有一個非原班子成員當(dāng)選新一屆鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子。晏濤在一開始就必須考慮誰會是12個符合條件的原班子成員中的被淘汰者，誰會是班子成員公認應(yīng)該被淘汰者，誰被淘汰出班子成員會阻力最小。一句話，誰被淘汰出新的班子會產(chǎn)生最少不滿意而有原班子成員的最大共識，從而可以最為平穩(wěn)地將楊集選舉進行到底。

先來看一看在常規(guī)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子如何淘汰多出的一個人。要將多出的一個人淘汰出去，必須有一個客觀的大家都承認的標(biāo)準，不然這種淘汰就會引起巨大不滿和反彈，主持改革的人被改革者所仇恨。構(gòu)成客觀標(biāo)準的最方便指標(biāo)一是年齡二是學(xué)歷。其他諸如政績、能力等等，都因為難以客觀測量而引起爭議。楊集的情況是所有12個班子成員都有大專以上學(xué)歷，剩下的就只有年齡這個客觀指標(biāo)了。無論你能力和自身素質(zhì)如何，你年齡最大，已超過縣鄉(xiāng)共識的45歲的退居二線的年齡線，你就應(yīng)該退下去。來自縣委組織部的郭勇也對我們說，在壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員時，一般將年齡最大的成員淘汰退居二線。他強調(diào)年齡指標(biāo)使用起來比較容易，也少有爭議。年齡最大者從班子中退居二線，不僅爭議少，而且很安全、順利、不破壞傳統(tǒng)規(guī)則。這是一個客觀的指標(biāo)。

換句話說，若沒有楊集選舉的試點，而按常規(guī)體制運作，雷維斌就是這個應(yīng)被淘汰的原班子成員。雷自己當(dāng)然也清楚這一點，因此他更愿意將參加競選看作一次意外的機會，他若當(dāng)選了當(dāng)然好，不能當(dāng)選也沒有失去什么東西。從原班子成員的情況來看，雷維斌也就成為最可以被淘汰者，這與雷的能力無關(guān)，也與他和晏濤的關(guān)系無關(guān)，而僅與其年齡有關(guān)。

晏濤當(dāng)然知道原班子成員中每個人的心態(tài)。他在鎮(zhèn)黨代會召開前和郭勇找每個原班子成員談話時，要求每一個班子成員預(yù)測誰會落選，幾乎所有原班子成員都提到雷維斌。這種預(yù)測并不是客觀判斷原班子成員的群眾基礎(chǔ)，而是認為誰應(yīng)該落選。應(yīng)該：這個奇怪的詞匯。雷維斌當(dāng)然也知道這一點。而作為年輕人的熊煒的群眾基礎(chǔ)比雷要差得多，夏蘭的群眾基礎(chǔ)也很差。但熊煒和夏蘭年輕著，他們有著強烈當(dāng)選的沖動和欲望。當(dāng)在第一輪推選前的談話中熊煒幾乎要崩潰地說晏濤最多也只有40%的當(dāng)選把握時，熊煒明白地向晏濤表達了自己的強烈感情和期待。晏濤知道這一點，晏濤因此在鎮(zhèn)黨代會選舉鎮(zhèn)委委員時，借縣委的要求，著重推薦兩個實力最弱的原班子成員熊煒和夏蘭，終于讓他們當(dāng)選了。

為了保證原班子成員當(dāng)選，晏濤與縣委商量，不惜將人代會一般先選人大主席、副主席的程序改為先選鎮(zhèn)長副鎮(zhèn)長，再選人大主席、副主席。先選鎮(zhèn)長副鎮(zhèn)長，就可以讓四個副鎮(zhèn)長候選人中落選的一位再參加與雷維斌對人大專職副主席的競爭。一般來說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，副鎮(zhèn)長一職比人大專職副主席的職位重要，讓在副鎮(zhèn)長競選中落選的原班子成員競選人大副主席，是一個符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)的選擇。晏濤對這些參加副鎮(zhèn)長選舉的原班子成員的關(guān)心有多么體貼啊！

不巧的是，在副鎮(zhèn)長選舉中，不是在鎮(zhèn)委委員選舉中落選的李章雄或詹家茂落選，而是高票當(dāng)選鎮(zhèn)委委員的周樹斌落選。周樹斌當(dāng)選鎮(zhèn)委委員，就已經(jīng)成為班子成員，這樣，不再經(jīng)過人大副主席的選舉，新的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子即有11人，達到了縣委規(guī)定的班子成員數(shù)。這種情況下，應(yīng)安排落選副鎮(zhèn)長的周樹斌競選人大專職副主席。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的另一個常規(guī)是一般不由鎮(zhèn)委委員兼任人大專職副主席?；蛘哒f，本來預(yù)計未當(dāng)選鎮(zhèn)委委員的李章雄或詹家茂落選副鎮(zhèn)長后再與雷維斌競選人大專職副主席的預(yù)計落了空，雷維斌意外有了再當(dāng)人大副主席的機會。因為沒有原班子成員來與雷競爭人大專職副主席一職了。

晏濤向縣委匯報副鎮(zhèn)長選舉的情況及新班子成員將達12人時，縣委同意了晏濤的匯報。原班子成員中剛好有12個符合條件的人選，選出12個新班子成員，晏濤不正可以實現(xiàn)他一開始就期待的最少陣痛的結(jié)果嗎？

不，晏濤沒有如對其他班子成員那樣滿腔愛護的熱情對待雷維斌，他在安排人大專職副主席的競選時，不再如過去習(xí)慣的那樣操控選舉過程，由人大代表推選出一個僅僅是陪選的人出來與雷維斌競爭人大專職副主席這個領(lǐng)導(dǎo)班子職務(wù)，而是真正實現(xiàn)由人大代表民主推選出一個具有強大競爭力的對手出來與雷競爭。雷最后一次失敗了。雷終于沒能把握楊集選舉試點這個意外的機會，因為傳統(tǒng)體制的常規(guī)讓縣鄉(xiāng)兩級不愿意給他這個機會。

晏濤對原班子成員中多數(shù)人的保護和對雷維斌的拋棄之所以并存不悖，是因為這種做合乎傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的常規(guī)，是傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制在縣鄉(xiāng)兩級形成的最大共識原則在發(fā)揮著作用。這種最大共識導(dǎo)致最少不滿意。雷維斌即使落選了，他也不氣憤難平。其他人當(dāng)選了，也并不以為自己得到了多大特別的好處。正因為雷維斌本人的落選預(yù)期和落選后不會氣憤難平，晏濤將最后的人大專職副主席的選舉用于實現(xiàn)由他的另一個目標(biāo)：提拔非班子成員中最優(yōu)秀者進入班子，從而擺平原班子成員與非班子成員之間的關(guān)系。這需要另文分析了。

以上試圖以年齡來說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)部結(jié)構(gòu)中的最少不滿意原則。除年齡之外，還可以找到其他的因素來說明之。

四、受環(huán)境制度決定原則（制度整體性原則）

所謂受環(huán)境制度決定原則，是說一個單兵突進的外來制度必須與仍在起著作用的其他制度協(xié)調(diào)，由制度整體而不是僅僅由外來的一個制度決定制度中人的行為。

在楊集的選舉試點中，“兩推一選”書記鎮(zhèn)長及其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員的方案中有諸多與傳統(tǒng)制度不一樣的規(guī)定，這些不一樣的規(guī)定為那些在傳統(tǒng)制度中缺少機會的人們提供了行動的理由，但是，這些在傳統(tǒng)制度中缺少機會的人們?nèi)匀皇艿街贫日w的決定，仍然謹小慎微地協(xié)調(diào)著制度與制度之間的關(guān)系。

童其忠的行動可以說是體現(xiàn)了制度整體性原則發(fā)揮作用的典型。

鎮(zhèn)委副書記和鎮(zhèn)長之間雖然職位排序很接近（鎮(zhèn)長在鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子中排序列第二，鎮(zhèn)委副書記分列三、四位），但只有鎮(zhèn)委書記和鎮(zhèn)長是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)正職，是由縣委重點考慮安排退路的領(lǐng)導(dǎo)干部，而副書記僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職領(lǐng)導(dǎo)干部，是縣委非重點考慮安排退路的一般干部，而具有極大的差異。能否由鎮(zhèn)委副書記提拔為鎮(zhèn)長，是一個沿著行政升遷之路向上走的人的人生關(guān)鍵一步，是一個極大的跨越。

童其忠今年45歲，45歲已經(jīng)超出了由鎮(zhèn)委副書記提拔為鎮(zhèn)長的常規(guī)年齡界限，童其忠心平氣和等著再過幾年縣委安排到縣局作一個一般工作來安度晚年了。他對于自己一生能夠上升到鎮(zhèn)委副書記已經(jīng)很知足了。他因此拒絕了2001年陳維忠領(lǐng)頭集體辭職的政治冒險。童其忠因為在傳統(tǒng)體制常規(guī)中有著清晰的命運，而心情寧靜，寧靜致遠，他因此不會如陳維忠那樣沖動。

問題是新來的“兩推一選”試點方案中，參加書記鎮(zhèn)長競選候選人的條件與傳統(tǒng)的常規(guī)條件大有不同，決定性的一條是方案明文規(guī)定，凡是年齡不超過50周歲且具有大專以上學(xué)歷的人都可以作為候選人參選。45周歲離50周歲還有五年,這五年使童其忠有著足夠運籌帷幄的時間。童其忠又剛好有競選鎮(zhèn)長甚至?xí)浀慕^好條件，這就是他在楊集工作20多年，是土生土長的楊集人，在楊集的人緣很好，楊集干部群眾的評價較高。童其忠有著豐富的長期的農(nóng)村工作經(jīng)驗，具有擔(dān)任鎮(zhèn)長乃至?xí)浰枰膸缀跻磺心芰蜅l件。童其忠發(fā)現(xiàn)自己一生以為不再會有的機會突然間來到。童其忠寧靜的心情被打破，他期待抓住這個千載難逢的機會。他是萬事俱備啊！

萬事俱備的童其忠首先構(gòu)成了對晏濤威脅，晏濤焦慮的相當(dāng)部分就來自童其忠的優(yōu)勢。晏必須將童排除出去。童因此感到了來自各方面的或明或暗的壓力，童對他的朋友說這簡直是他一生中最痛苦的決策，他不得不選擇退出。他第一步退出書記競選，不然他就構(gòu)成了與晏濤的激烈競爭，這個激烈競爭會深深傷害晏濤這個改革者與被改革者角色兼具者的感情。晏濤還通過縣委給童打了招乎。童選上書記了當(dāng)然好，選不上書記，童的日子還會好過嗎？童難道不是希望通過擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職來謀得一個更好的將來的退路嗎？得罪了縣委，既使當(dāng)上書記，縣委會安排一個好的退路嗎？

童無奈地退出與晏濤的書記競選。但他希望把握第二次機會。他在退出書記競選的申請書中專門加上一句“退出書記競選，但參加鎮(zhèn)長競選?！标虧驗橥渲彝顺鰰浉傔x而長舒一口氣，萬小平因為童其忠要競選鎮(zhèn)長而備受壓力。

童其忠競選鎮(zhèn)長的優(yōu)勢是太明顯了，幾乎所有人都看到了童的優(yōu)勢。按照“二推一選”的游戲規(guī)則，童占盡好處。但是，有人不愿意讓童得到這些好處，因為童得到這些好處過于意外，而在任鎮(zhèn)長萬小平在新規(guī)則中的處境令人同情。童在新規(guī)則中失敗了，他僅僅是沒有得到好處，而萬在新規(guī)則中失敗了，他就失去了已經(jīng)得到的好處。讓已經(jīng)得到的好處再失去掉，對人的心理打擊該有多大！晏濤雖然因為童其忠退出書記競選而感激童，晏濤又希望平衡萬小平的壓力，晏因此期待童在與萬的競爭中是否再高風(fēng)亮節(jié)一次。不僅晏濤這樣希望，縣委也這樣希望。這是傳統(tǒng)體制常規(guī)下最為完滿的結(jié)局。雖然“兩推一選”是新規(guī)則，作為規(guī)則可能受益人的童其忠尤其喜歡且擁護這個新規(guī)則，但他周邊都是些滿腦子舊思維的人，這些人仍然在傳統(tǒng)規(guī)則中尋求平衡：有人通過各種渠道告訴童，是否可以再退一次。

再退一次等于拱手放棄千載難逢的機會，童痛苦啊。我們在與童的接觸中感受到了他的這種痛苦。童一再說我一切服從組織安排。童的朋友說童一生中最艱難的決策是這次選舉中進退的決策。童無疑是整個楊集選舉試點中最痛苦的一個人。他成了一個受人尊敬的人，萬小平當(dāng)選后對童說，童書記，你是我的好大哥。晏濤也感激他?？h委也認為童的組織原則性強。但是，童失去了向上升的機會，他在從鎮(zhèn)委副書記位置上退下來的時候，他是否會如傳統(tǒng)體制常規(guī)運作中僅在縣局安排一個一般性職務(wù)？他能否因為這些選舉中的高度自律表現(xiàn)而被縣委安排到一個本來只是書記鎮(zhèn)長才應(yīng)該安排的重要位置上去？

按一般規(guī)則，縣委不可能將童在退下來時按書記鎮(zhèn)長退下來的規(guī)格進行安排。但是，童若堅持自己競選書記鎮(zhèn)長的行動，他即使選上書記鎮(zhèn)長，縣委就一定會在將來按書記鎮(zhèn)長的規(guī)格安排童退下來的待遇嗎？若競選下上，事情不是更加麻煩嗎？童擔(dān)心本來已經(jīng)得到的，也可能在選舉中失去。偷雞不成反蝕一把米的例子難道還少嗎？

童退出書記鎮(zhèn)長的競選是理性的，因為傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)認為童競選書記鎮(zhèn)長具有不正義性，這種不正義地競選當(dāng)上書記鎮(zhèn)長會被縣委在后來的安排中不予考慮。而且選舉本身仍然是有風(fēng)險的。

換句話說，童的行為僅從“兩推一選”的制度安排是難以理解的，但從“兩推一選”制度是在傳統(tǒng)體制中運行這一背景來看，又是完全合理的。

在“兩推一選”尤其是在最后鎮(zhèn)長競選中，縣委明顯偏袒萬小平時，陳維忠不僅不上訪，而且很快就理解了縣委的行動，就阻止了自己的震驚，就重建了與萬小平的關(guān)系，其原因就是陳清楚“兩推一選”只是一次鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)的意外，意外之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)體制會仍然有力地運行下去。陳從辭職風(fēng)波中吸取了從政的經(jīng)驗，變得成熟起來。成熟是指按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的常規(guī)出牌。成熟的人應(yīng)該得到好處。我們在楊集選舉試點結(jié)束一個月后再到楊集調(diào)查，就已經(jīng)有了提拔陳維忠到另一個鎮(zhèn)當(dāng)鎮(zhèn)長的消息。這是一個縣鄉(xiāng)體制常規(guī)有力運作的及時的消息。

五、選擇權(quán)越小自主性越低原則（選擇權(quán)與自主性相匹配原則）

一個人所面臨的選擇機會越多，就越是具有選擇的自主性，也就越是可以保持自己的選擇個性。具體到楊集選舉試點，缺少在體制外就業(yè)機會的競爭者更為關(guān)注競選的可能結(jié)果。競選的可能結(jié)果有二，一是落選，但仍然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)就業(yè)。二是當(dāng)選甚至在更高位置上當(dāng)選。原班子成員的落選是他們福利的凈損失，但他們?nèi)匀豢梢詮捏w制內(nèi)獲得就業(yè)的好處；在更高位置當(dāng)選則是他們福利的凈收益。因為缺少其它獲得福利的機會，原鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員具有強烈的抓住機會行動的動機，但因為行動受到環(huán)境制度的制約，這些行動者的實際行動會十分謹慎，而不超出一定界限，以免行動失敗使本來在體制內(nèi)可以獲得的就業(yè)也不能再有。

換句話說，在楊集選舉試點中，一方面參加競選的原鎮(zhèn)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員因為缺乏在體制外選擇就業(yè)的機會，而更加渴望從競選中獲得升遷這個凈福利或避免落選這個福利的凈損失。另一方面，也因為原領(lǐng)導(dǎo)班子成員缺乏在體制外選擇就業(yè)的機會，而更加不敢于在競選中不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)，僅憑借選舉方案中有利于自己的制度作破斧沉舟的一擊，而會為自己留下繼續(xù)呆在體制內(nèi)的空間。簡單地說，鎮(zhèn)班子成員因為缺少在體制外選擇就業(yè)的機會，而具有強烈抓住于已有利規(guī)則的動機，卻少有真正去抓住于己有利規(guī)則的膽量，更不用說行動。

盡管有各種傳聞，幾乎所有觀察者都承認，楊集選舉試點進行得相當(dāng)有序。郭勇和晏濤一再在各種場合宣講不能有任何賄選行為，一旦發(fā)現(xiàn)賄選，不僅取消參選資格，而且會作更為嚴厲的處理比如開除公職或黨籍。晏濤為了防止鎮(zhèn)長舉中出現(xiàn)賄選以及其它拉票行為，在選舉前十天，每天將幾個主要競選當(dāng)事人召集在一起開會，有事沒事也要坐到晚上十一點以后，從而使競爭當(dāng)事人沒有拉票活動的機會。在楊集選舉中，沒有人公開站出來為難縣委工作組，為難作為主持人的鎮(zhèn)委書記晏濤，有的只是各位參加競選的原班子成員個人性地反復(fù)向郭勇和晏濤訴說自己的特殊境況。楊集選舉不是向下動員選民而是向上活動領(lǐng)導(dǎo)，這是楊集選舉有序進行的一個重要特點。不僅如此，在楊集鎮(zhèn)黨委委員選舉和鎮(zhèn)長副鎮(zhèn)長選舉中，縣委有意識不公平的引導(dǎo)，比如在鎮(zhèn)委委員選舉中，強調(diào)年齡因素和性別因素，在鎮(zhèn)長選舉中明顯袒護原鎮(zhèn)長萬小平等，雖然引起了利益受損者的不快，利益受到損害者并沒有因此產(chǎn)生激烈情緒，而是默認了這些行為。楊集選舉中，也很少有參加競選的原班子成員利用賄選與一般競選界限不清的邊界來公開拉票活動（這些拉票活動與賄選有本質(zhì)區(qū)別，無論是郭勇還是晏濤，事實上無法將一般性的公開拉票稱作賄選，這也是他們自己承認的）。在整個楊集選舉中，參加競選的原班子成員盡管每個人都希望從這次選舉中獲得福利，起碼不讓己有的福利受到損害，而有各種各樣或多或少的活動，但沒有一個原班子成員采用了激烈的方式去活動，也沒有一個原班子成員將試點方案中于己有利的方面充分展開，即使雷維斌這個選舉中受損害最大的原班子成員也沒有公開指責(zé)晏濤在年齡上對自己的不公平（如前已述，試點方案允許50歲以內(nèi)的人參加競選，而雷才47歲），而僅僅是在我們面前抱怨晏濤偏袒年輕人。

從理論上分析，在體制外缺乏就業(yè)機會的人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉中的第一要務(wù)是仍然保留在體制內(nèi)的就業(yè)，不至于因為賄選等激烈參選導(dǎo)致開除黨籍甚至公職的處分，這個機會成本實在太大。在保證不會產(chǎn)生嚴重后果的情況下，缺乏在體制外就業(yè)機會的競爭者會更急于把握競選的機會，來獲得選舉產(chǎn)生的凈福利。因此，這些體制內(nèi)的缺乏體制外就業(yè)機會的人，是一群動機很強卻膽子很少的人，是一群想法很多卻行動很少的人。楊集選舉正是如此。

楊集選舉如此，并不代表其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也會如此。構(gòu)成以上楊集選舉有序進行的兩個前提，一是體制內(nèi)的原班子成員普遍缺乏在體制外就業(yè)的機會，他們不敢于越出鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的常規(guī)，來充分利用新規(guī)則中于己有利的方面展開競爭；二是體制外的競爭者沒有參與進來。若楊集選舉沒有以上兩個前提，楊集選舉還會有序進行嗎？郭勇和晏濤還有能力控制住楊集選舉嗎？

如果體制內(nèi)的原班子成員中的一些人可以在體制外容易地獲得就業(yè)，他們當(dāng)然會充分利用選舉試點的新規(guī)則來為自己獲得選舉的凈福利而努力。他們會如村委會選舉中通常出現(xiàn)的利用規(guī)則指責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)違法，指出選舉某個環(huán)節(jié)違法，指責(zé)領(lǐng)導(dǎo)意圖干擾選舉等等。他們還會放手發(fā)動競爭，會利用一般競選與賄選之間模糊不清的界限來廣泛拉票從而服務(wù)于自己當(dāng)選的目的。他們更傾向于去實踐新規(guī)則，利用新規(guī)則去動員選民，讓新規(guī)則服務(wù)于自己的目的，而不是向領(lǐng)導(dǎo)申述自己獨特的遭遇。他們會抓住這個千載難逢的在體制內(nèi)獲得升遷的機會，他們認為，與其在一個不重要的體制內(nèi)職位上長期呆著，不如放手一搏，即便失敗，也能夠在體制外找到就業(yè)機會。因此，這些在體制外容易獲得就業(yè)機會的競爭者是一群敢于行動的人，是一群愿意大膽利用機會置傳統(tǒng)體制常規(guī)于尷尬處境的人。在這種容易獲得體制外就業(yè)機會的地區(qū)進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，舊規(guī)則就更加容易被拋棄，新規(guī)則就更加容易引入并生長起來。

另一個如果是楊集選舉中一開始即有非體制的成員進入到競爭中來，情況也會大不相同，非體制成員參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，他們當(dāng)選就獲得了極大的凈福利，失敗了福利也沒有損失。他們當(dāng)然會利用所有新規(guī)則中于己有利的方面來謀取當(dāng)選，他們甚至?xí)门f規(guī)則中于己有利的方面。體制外的競爭者利用一切機會來尋求當(dāng)選，必然造成體制內(nèi)規(guī)則的失效。晏濤可以在選舉前將參加選舉的體制內(nèi)成員召集在一起每天開會到晚上11時，他卻不能控制體制外的競選者。他因此也應(yīng)不再可能控制體制內(nèi)的競爭者。如楊集目前一樣有序的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也就不再可能。體制內(nèi)外不同競爭者的競爭，很快便將傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)沖擊得七零八落，再想恢復(fù)常規(guī)的努力就會相當(dāng)艱難，新規(guī)則因此也就生長起來，新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制常規(guī)遲早也會到來。

楊集選舉試點是在一個中部地區(qū)進行的，具有特定民眾基礎(chǔ)的選舉。中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制內(nèi)的官員普遍缺乏在體制外獲得就業(yè)的機會，沒有人或極少有人敢于冒著被清除體制的風(fēng)險。楊集選舉中之所以缺乏激烈的把握選舉機會的競爭，原因即在于此。楊集選舉又是在湖北荊門這類所謂“缺乏分層與缺失記憶”鄉(xiāng)村進行的選舉，體制外的具有競爭鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職位的高大威猛的精英人物太少，從而不能在新規(guī)則到來時把握住機會。楊集選舉因此成為一些缺乏在體制外就業(yè)機會者的體制內(nèi)成員之間的競爭，正是這種背景塑成了楊集選舉的前述面貌。

主要參考文獻：

孔飛力：《叫魂》，上海三聯(lián)書店1999年版。

應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，三聯(lián)書店2001年版。

篇9

一、當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是國家體制的一個組成部分，其核心是權(quán)利與職能，其表現(xiàn)形式是組織結(jié)構(gòu)?；诖苏J識，對照當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)向農(nóng)村的逐漸普及、城鄉(xiāng)一體化進程的明顯加速、社會中介和服務(wù)組織的不斷發(fā)育及文化經(jīng)濟一體化的迅速推進的形勢，發(fā)現(xiàn)我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制盡管在不斷改革、完善，但仍不能鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，存在諸多問題。其中，既有一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題，也有經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨特問題。

(一)一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制普遍存在的問題

1．分工不明，責(zé)任不清，難以調(diào)動職員工作積極性、承擔(dān)職責(zé)和協(xié)調(diào)配合

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄的區(qū)域比較廣泛，但對其管理的只是縣級政府，這就不能建立完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)，不能促使責(zé)任、權(quán)利的統(tǒng)一管理。因為不曾建立有效的管理制度，機構(gòu)比較臃腫，機構(gòu)人員不能很好地服務(wù)人民、貢獻社會，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項職責(zé)功能，部分事業(yè)單位總是依靠業(yè)務(wù)主管部門行事，財政撥款基本成為經(jīng)費的唯一來源，主管部門也承擔(dān)著其人員管理職能。這些情況導(dǎo)致了相當(dāng)多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、職員、機關(guān)缺乏競爭和服務(wù)意識，不能承擔(dān)起相應(yīng)的民事責(zé)任以及法律責(zé)任。

2．財政體制不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)沉重

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有很大的債務(wù)負擔(dān)，我國2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政負債總額達到兩千多億，全國總共有五萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它們平均負債400萬元。這些債務(wù)往往來源于銀行、其他金融機構(gòu)、個人企業(yè)和個體工商戶的貸款。導(dǎo)致債務(wù)負擔(dān)沉重，一方面是由于單位在招人時，不是從超額編制單位選進人才，而是從下級機關(guān)招人，或是進行公開招考，造成缺編單位逐漸滿編，并不解決超編單位現(xiàn)象，財政供養(yǎng)的人在不斷地增加;另一方面，是由于財政不能滿足財政人員的供養(yǎng)，財政體制也不完善。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在償還債務(wù)時主要是通過向人民群眾收取費用，但是由于改革的推進，向人民收取費用得到限制，一些收費被取消，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入缺乏穩(wěn)定的來源，償債能力降低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)自然更加沉重。

3．鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能認識不清

當(dāng)前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都不清楚鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該履行什么樣的職能，不知如何推動農(nóng)村經(jīng)濟的健康快速發(fā)展，不知如何促進農(nóng)民生活水平的進一步提高。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只注重政府的轉(zhuǎn)型，并不注重當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。另外，一些政府在行政管理方面不考慮長遠利益，只注重當(dāng)前的利益?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)政府只會完成做好上面下達的任務(wù)、指示，不懂得進行發(fā)展和規(guī)劃，不能夠正確履行其職能。

(二)經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的獨特問題

1．政府管理權(quán)與執(zhí)行權(quán)不能夠很好融合

在已有的行政管理體制中，表面上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一級政府，實際上在設(shè)置管理職能時不能夠到位，并不能滿足發(fā)展需要，其中缺少很多元素。如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展需要的“城建、環(huán)保、治安、節(jié)能、消防、衛(wèi)生防疫”等職能，基層政府普遍缺少，又缺少行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強制權(quán)。當(dāng)出現(xiàn)上述違建、食品衛(wèi)生等問題，作為一級政府的鎮(zhèn)政府并沒有權(quán)力去查處，只能通報上一級主管部門，由其派人來調(diào)查處理。往往在向上級部門匯報時，程序比較繁瑣，它需經(jīng)過審批才能下達命令、實施解決方案，工作效率非常低下，會嚴重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經(jīng)濟發(fā)達，外來人口必然會增加，從而對該鎮(zhèn)的公共設(shè)施與衛(wèi)生、醫(yī)療機構(gòu)、教育水平、社會保障與治安以及環(huán)境保護方面就提出了更高的要求。而當(dāng)前，經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會治安還不是很完善，公共服務(wù)與社會管理能力也存有不足，經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理能力嚴重被制約著。

2．機構(gòu)編制不能滿足管理對象的需求

經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)的機構(gòu)編制基本是由縣里統(tǒng)一發(fā)配的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不能自行調(diào)整，不具備自?？h政府在確定發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的編制數(shù)時，并不考慮外來人口的增加，只按本地的戶籍人口數(shù)確定，而往往外來居住人口要多于當(dāng)?shù)氐谋炯丝?。這使得發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理人員不能夠滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展需求，不能夠完成制定的管理目標(biāo)，但是他們又想完成任務(wù)，苦于人力不足，就只好聘用臨時雇員。這種方法治標(biāo)不治本，不能從根本上解決問題。當(dāng)前，我國珠三角的有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制數(shù)額嚴重不足，不能適應(yīng)當(dāng)前急速發(fā)展的經(jīng)濟需求，不能完成制定的管理任務(wù)。受固定編制額的影響，目前好多經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務(wù)員升遷機會渺茫，總停留在原位，處于進退兩難境地。長此以往，這些在政府機關(guān)的工作人員厭倦了這樣的生活，沒有更好的發(fā)展空間，就接二連三地跳槽，去尋求更好的發(fā)展機會，致使人才在不斷流失，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府競爭力難以提高，甚至下降。

3．財稅體制不完善

雖然我國建立了以分稅制為框架的財稅制度，但其只在縣級以上部門執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府施行的財政體制是統(tǒng)一收取統(tǒng)一支出。有許多發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入已達到幾十億甚至更多上百億，但是有90%的財政收入都得交到縣級政府，回到鎮(zhèn)里的只是少數(shù)。如，2006年，紹興縣錢清鎮(zhèn)上繳稅收近5個億，但最后回到鎮(zhèn)里的卻只有6000萬元。2007年，嘉善縣姚莊鎮(zhèn)上繳稅收2個億，回到鎮(zhèn)里也只有1000多萬元。這對發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)極不公平。

4．規(guī)劃建設(shè)還不全面，相對較落后

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)管理是由縣級以上地方人民政府審批和監(jiān)督管理的，由于經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)項目比較多，還比較復(fù)雜，造成了經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能準確定位，難以實施操控，不能適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在規(guī)劃建設(shè)中，有的規(guī)劃水平不是很高;有的只停留在整體上，并不作細分;還有的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃不聯(lián)合實際，不能保證產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展;甚至有的規(guī)劃根本不具備科學(xué)性與嚴謹性。這些都嚴重制約了經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)健康、科學(xué)、合理、快速的發(fā)展。

二、完善我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

(一)完善一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

第一，詳細了解和認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在國家行政體系中的作用與地位。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但是國家的最基層政治權(quán)力中心，還是保障農(nóng)民各種需要的經(jīng)濟文化中心和社區(qū)服務(wù)中心。在前對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行完善時，最主要的是要將行政權(quán)力劃分開，規(guī)范到一個合理的空間，將國家、社會和農(nóng)民緊密聯(lián)系起來，促使它們緊密聯(lián)系，密切合作。值得注意的是，在完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制時，要確保有完整的行政領(lǐng)域，有適度的人口規(guī)模，具備有序的管理層，能夠進行科學(xué)的職能定位，并設(shè)置有合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。只有這樣，才能促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制切實得到完善。#p#分頁標(biāo)題#e#

第二，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)方針，了解黨對農(nóng)村工作的重要意義，堅持依法審批，積極推動與完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審批制度，讓其能夠適應(yīng)社會主義經(jīng)濟的發(fā)展，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的完善。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要減少稅收負擔(dān)，對于那些違規(guī)條款要堅決廢除，對于阻礙市場開放的審批制度要徹底撤除。企業(yè)、市場和社會中介能夠解決的事情，就要讓他們自行解決，政府部門要懂得適當(dāng)?shù)姆攀帧?/p>

第三，更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能，建設(shè)服務(wù)型政府，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷地轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，將全心全意為人民服務(wù)的宗旨落到實處。

第四，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的規(guī)劃。當(dāng)?shù)卣M行經(jīng)濟調(diào)節(jié)時，有賴于政府職能能夠合理被規(guī)劃，各級政府要制定合理規(guī)劃，并將規(guī)劃切實落實。

第五，改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能，要尋求合理的經(jīng)濟管理方式，充分運用經(jīng)濟手段和法律手段對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟快速健康的發(fā)展。

第六，做好社會公共服務(wù)職能，加強社會服務(wù)和公共管理，全身心地投入到社會事業(yè)的發(fā)展上，充分發(fā)揮政府在社會公共服務(wù)中的作用，科學(xué)配置社會資源，利用公共服務(wù)設(shè)施，擴大服務(wù)范圍，建立服務(wù)網(wǎng)，加強社會服務(wù)功能，推進城鄉(xiāng)教育，衛(wèi)生，文化的發(fā)展。

第七，履行市場監(jiān)管職能，遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，對市場經(jīng)濟進行監(jiān)督管理，維護市場秩序，建立公平、公開、公正的市場經(jīng)濟環(huán)境。

第八，對政府中介組織進行完善組合，確保各政府部門職責(zé)明確，分工合理，明確各級政府部門的職責(zé)重點，劃分好上下級關(guān)系。同時要建立行政處罰條例，為解決執(zhí)法不公的行為事件作懲罰依據(jù)。

(二)完善經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的路徑

第一，綜合考慮多方面因素進行統(tǒng)籌規(guī)劃。對于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模及財政預(yù)算等因素，都要得到考慮，可以逐漸劃分出經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)、比較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至農(nóng)村中心鎮(zhèn)，分別實施完善辦法。我們可以對那些在大城市周邊的發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌管理，因為這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟規(guī)模相對比較大，外來常住人口以及當(dāng)?shù)刈∶褚草^多。另外，我們還可以考慮撤銷鎮(zhèn)建制，賦予其相當(dāng)縣級的職能，設(shè)置合理的綜合部門。

第二，加強政府職能改變，采用比較靈活的人事編制管理。對經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)項目投資、安全生產(chǎn)和環(huán)境保護等方面的職能，要加以強化，以此加強農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會保障工作，提高公共文化、公共醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)職能。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位完善，轉(zhuǎn)變財政投入方式，保障政府職能的不斷完善。

第三，建立完善的財稅體制制度。要按照分稅制的要求，堅持因地制宜的原則，逐步建立完善的經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政體制制度。在立完善財政制度時，要充分考慮外來人口負擔(dān)、日趨增長的人口造成治安與公共服務(wù)的相關(guān)問題，盡可能地減少經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財稅負擔(dān)。例如，可向經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)少收取些稅費和土地出讓金。當(dāng)經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏某種產(chǎn)業(yè)時，政府要給以一定的幫助，如資金贊助。還要支持經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大投資體制改革力度，鼓勵他們建立城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司。

第四，加強經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)。要切實弄清我國縣政府的職權(quán)現(xiàn)狀，加快規(guī)劃體制改革，推進發(fā)展、城市和土地的規(guī)劃，將縣與鄉(xiāng)相聯(lián)系，促使兩者相互合作。積極探索按功能區(qū)劃分的規(guī)劃方法，創(chuàng)新行政管理體制。

(三)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的案例分析

抓住典型，可以快捷地把握全局。當(dāng)前有不少經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實踐中積極尋求最優(yōu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，如廣東、浙江等地區(qū)，他們結(jié)合自身實際情況，不斷探索完善行政管理體制。廣東省近幾年，一直在加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，簡化政權(quán)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展，簡稱“簡政強政”。去年廣東省出臺了《關(guān)于簡政強政事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，它的大概內(nèi)容是:將全省所有的鎮(zhèn)進行重新劃分，突出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能重點。對于規(guī)模相對較大的發(fā)達鎮(zhèn)，加強它們的市場監(jiān)督管理，確保生產(chǎn)過程中的安全，加強環(huán)境保護，并加強社會治安管理。他們還擴大鎮(zhèn)級管理權(quán)限，調(diào)整理清交錯復(fù)雜的權(quán)責(zé)關(guān)系，并加強對行政編制配備的完善。浙江省是將經(jīng)濟發(fā)達中心鎮(zhèn)逐漸發(fā)展為小城市，2007年他們出臺了《關(guān)于加快推進中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，它的整合思路是:從全省1200多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中選出141個中心鎮(zhèn)，對這141個中心鎮(zhèn)進行援助，放置更多的財政、土地和投資項目。另外，也對中心鎮(zhèn)的科技、信息進行強化，并提高公共服務(wù)功能。例如浙江的紹興縣的建設(shè)、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、商貿(mào)等部門，都被下放到縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如楊汛橋鎮(zhèn)、錢清鎮(zhèn)等。他們之間簽訂委托協(xié)議書，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)。目前，他們已完成一定的指標(biāo)，培育出一批現(xiàn)代化中小城市，其中鎮(zhèn)區(qū)人口達10萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有40個，5萬左右的多達60個。

篇10

 

關(guān)鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)；村民自治權(quán)

20世紀80年代以來，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)，村民通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出的問題之一，而當(dāng)前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營效率低、公共衛(wèi)生建設(shè)嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動性，并且需要國家負責(zé)任的引導(dǎo)和幫助絕不能將國家應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系十分必要和重要。

一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析

根據(jù)《村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作“。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，實質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制，將村民委員會當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)進行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項任務(wù)并下達行政指令，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和費用轉(zhuǎn)嫁于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會議負責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，但實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的問接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當(dāng)選。將村民自治組織的“當(dāng)家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責(zé)任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權(quán)利實現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種剝奪。

第二，在日常事務(wù)中進行行政干預(yù)。在現(xiàn)行壓力型體制下有時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導(dǎo)”，它還直接“領(lǐng)導(dǎo)”村委會；要村民完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的各項任務(wù)，村委會僅僅協(xié)助是不行的，必須由村委會“負責(zé)”完成。所以實踐中村委會承擔(dān)著諸多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務(wù)而無暇顧及村務(wù)的局面當(dāng)中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行財政監(jiān)控。西部貧困地區(qū)農(nóng)村普遍存在著集體經(jīng)濟薄弱，財政基礎(chǔ)有限的現(xiàn)象，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往憑借自己的財政監(jiān)控職能對村級財務(wù)進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經(jīng)濟基礎(chǔ)的村委會也只能聽任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制。

第四鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會進行價值控制。貧困地區(qū)社會發(fā)展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權(quán)對村委會進行調(diào)控。

二是村民自治的偏斜運行，導(dǎo)致村民自治功能萎縮。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個環(huán)節(jié)。但貧困地區(qū)在村民自治運行過程中，只注重強調(diào)民主選舉，認為“對大多數(shù)村民而言，自治權(quán)利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環(huán)節(jié)運行；自治組織結(jié)構(gòu)中除村民自治中的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在村民委員會這個“實在”機構(gòu)之外，民主決策環(huán)節(jié)及相關(guān)的民主監(jiān)督和民主管理等環(huán)節(jié)都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現(xiàn)失衡現(xiàn)象，造成村民自治呈偏斜狀態(tài)運行，使村務(wù)管理實踐中出現(xiàn)大量的非理性決策行為和損害村民利益的現(xiàn)象，降低了村民自治的實效。

二、實現(xiàn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系良性發(fā)展的思路

通過上述對西部貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的順利開展，應(yīng)該立足貧困地區(qū)現(xiàn)實，從改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和提高村民自治兩方面出發(fā)，努力尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的有機銜接。

(一)依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間

首先，健全和完善相關(guān)法律法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理范圍，實行依法行政?！洞迕裎瘑T組織法》只是籠統(tǒng)的、原則性規(guī)定，缺乏明確性和具體操作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難把握。所以可在總結(jié)村民自治經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進行明確規(guī)范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預(yù)。