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客運“黑頭車”屢打不止的原因及對策

渦陽縣交通局陳曉明牛波

客運“黑頭車”（以下簡稱“黑車”）是指未經(jīng)縣級以上道路運輸管理機構(gòu)許可擅自從事道路客運經(jīng)營，或擅自改變許可經(jīng)營類別、范圍、拖欠交通規(guī)費等違法經(jīng)營車輛的總稱。近年來，“黑車”在全國各地呈現(xiàn)蔓延，而且有越打越多之勢。有資料顯示，僅北京市“黑車”就達7.2萬輛。由于行業(yè)監(jiān)管力度的相對薄弱，“黑車”的無序經(jīng)營，擾亂了運輸市場秩序，損害了合法經(jīng)營業(yè)戶的利益，造成了國家費稅的大量流失，為交通運輸安全埋下了隱患?！昂谲嚒背闪诉\輸管理部門打擊的重點，雖說取得了一定的成效，然而“黑車”經(jīng)營依然存在，屢打不止，全國各地的道路運輸管理部門均不同程度地被“黑車”問題所困擾。

一、“黑車”存在的原因

“黑車”之所以有旺盛的“生命力”，主要是因為有其適應生存和發(fā)展的環(huán)境，總結(jié)起來主要有以下幾個方面：

1、市場的供求關(guān)系的不平衡是“黑車”存在的前提條件。一方面是市場有巨大的需求。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的改善，人們對出行條件的要求越來越高，流動越來越頻繁，工作、生活節(jié)奏越來越快，以車代步已成為當今人們出行的主要方式。一方面有巨大的市場需求，另一方面是運輸市場的宏觀控制，“黑車”正是在這種環(huán)境下應運而生。主管部門在審批的過程中，為了保證合法業(yè)主能夠盈利，在運輸市場的宏觀控制上預留了一定的運力空間。打的難、乘車難現(xiàn)象的存在，政策的滯后，宏觀調(diào)控的不合理，因此，“黑車”就有了賴以生存的基礎。

2、有利可圖是“黑車”存在的根本原因。

首先，運輸市場的投入產(chǎn)出比高。目前，我國的交通運輸業(yè)中的旅客運輸還沒有完全市場化，仍然屬于“準”壟斷行業(yè)，其經(jīng)營利潤比較高，在一定程度上吸引“黑車”經(jīng)營者積極參與該行業(yè)的經(jīng)營。

其次，客運經(jīng)營審批成本和“管理費”相對較高。行政許可法出臺以后，客運經(jīng)營申請在審批領(lǐng)域給出了時間限制，但仍會有種種原因限制及時審批。據(jù)了解，一條長途客運線路的審批往往需要一年的時間，甚至更長。在出租客運行業(yè)，運輸收入的大部分都成了出租公司的收入。許多運輸個體寧可“黑車”運營，也不愿投入過高的成本使營運車輛合法化。

第三，“黑車”不需要交納各項費稅，除了油耗和車損以外，所得的營運收入幾乎是純利潤，賺錢來得快。

3、執(zhí)法難是“黑車”存在的關(guān)鍵因素。

執(zhí)法難具體體現(xiàn)在“三難”：即查處難、取證難、處罰難?！叭y”已經(jīng)成為打擊“黑車”的瓶頸。這在全國各地都有不同程度的體現(xiàn)。

第一查處難?！昂谲嚒苯?jīng)營者為了獲得不法利益總是在意想不到的地方出現(xiàn)，與執(zhí)法人員捉迷藏，打游擊戰(zhàn)，使執(zhí)法人員防不勝防；即使遇到執(zhí)法檢查，有的甚至強行沖卡，執(zhí)法人員又不能強行攔截和追車，“黑車”暴力抗法行為時有發(fā)生。有的“黑車”一旦被查，為維護其既得利益，車主便全家出動，對執(zhí)法人員形成圍攻之勢；更有雇傭社會黑惡勢力暴力抗法者，甚至報復執(zhí)法人員。

第二取證難。認定“黑車”非法運營，必須“人贓俱獲”抓現(xiàn)行，而“黑車”乘客往往出于各種原因不愿配合執(zhí)法人員，甚至經(jīng)常庇護“黑車”，不承認付費乘車的事實，現(xiàn)在“黑車”反執(zhí)法能力也越來越高，即使人贓俱獲，一些“老黑車司機”也是死不承認，不配合做手續(xù)，公然抵賴非法運營的事實。

第三處罰難。根據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》規(guī)定，對“黑車”的處罰最高可達3——10萬元。于是大量“黑車”車主紛紛在社會上尋找各種靠山，各種關(guān)系的出現(xiàn)，給行政處罰的執(zhí)行帶來了阻力，以致執(zhí)法部門迫于“工作需要”在處罰問題上對“黑車”讓步，不得已降低處罰標準。這就造成“黑車”業(yè)主在短期內(nèi)再次非法營運，并想方設法要挽回損失。直接導致“黑車”罰了放、放了繼續(xù)跑的惡性循環(huán)。

二、“黑車”的危害

“黑車”的存在帶來了很大的社會問題，擾亂了正常的交通運輸秩序。

第一，“黑車”無序競爭，服務質(zhì)量差，乘客利益得不到保障。，“黑車”總是在合法停車點以外，在旅客較集中的地方亂停亂放，隨意招攬乘客，或者雇用“黃?！钡教幚停⒔o其高額提成，導致坑蒙拐騙乘客事件時有發(fā)生?！昂谲嚒睒I(yè)主總是以較低的票價引誘人們上車，車至途中再漲價，或甩客，或“轉(zhuǎn)包”給其它車，乘客稍有不滿便遭到辱罵甚至毆打。尤其是一些外地人，一旦上了“黑車”，常常要付出合法車輛二至三倍的車費。加之“黑車”大多是報廢車、拼裝車，車況極差；為獲取最大利益不參加任何保險，不像正規(guī)合法的營運車輛那樣定期進行車輛檢測、二級維護、技術(shù)等級評定，乘客的安全、合法權(quán)益無法得到保障。另外，由于“黑車”駕駛員從事的是非法運營，遇到執(zhí)法人員檢查，心里極度恐慌，往往采取超速、繞道、緊急調(diào)頭等措施躲避檢查，極易引發(fā)交通事故，會給人民的生命財產(chǎn)帶來不可估量的損失。據(jù)報道，某客運“黑車“肇事致三人死亡、多人受傷后，法院判決賠償金額達50多萬元，但其車僅值2000元，全部家產(chǎn)也不過3萬元，導致了“執(zhí)行難”，受害者為圖便宜上“黑車”而后悔不已?！昂谲嚒贝蠖嗍菬o牌無證無保險的“三無車”，給受理乘客投訴、處理交通事故帶來極大的困難，交通肇事逃逸案十有八九是“黑車”所為。

第二，“黑車”造成國家稅費和交通規(guī)費的大量流失?！昂谲嚒睒I(yè)戶為逃避了應納的稅費、規(guī)費，能以極低的成本獲取利益，其運輸成本往往只有合法經(jīng)營戶的三分之一，以一輛13座中巴車為例，一年下來至少要流失各種稅費、規(guī)費15000元以上。

第三，“黑車”影響城市文明創(chuàng)建，有悖于當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展環(huán)境。交通運輸行業(yè)是城市創(chuàng)建的窗口，為給人民群眾提供一個良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，提高城市品位和形象，創(chuàng)建是政府的主要工作之一?！昂谲嚒钡膩y停亂放，隨意拉客、兜客、甩客、宰客，不僅造成城市秩序的混亂，還會給一些外地乘客留下很壞的印象，影響了所在城市的文明形象，甚至是當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

三、對整治“黑車”思路的探討

第一，放開運輸市場，以需求定發(fā)展，充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。“黑車”為什么屢打不絕，我們應該從“治理”、“打擊”的思路中跳出來。長期以來市場準入作為一種主要市場監(jiān)管手段，在調(diào)控數(shù)量、嚴把質(zhì)量關(guān)等方面起到積極的調(diào)解作用。但是，市場經(jīng)濟是開放和充滿競爭的，用市場準入來限制市場主體的數(shù)量，一定程度上限制了市場的發(fā)育，而市場需求又客觀存在，在想進入而又被拒之門外的市場主體之中，必然會有人“鋌而走險”，從而導致“法外生存者”的出現(xiàn)。如果讓其由“地下”轉(zhuǎn)為“地上”，“黑車”變成“紅車”，獲得合法身份，并納入有效管理的框架，才有可能使這一現(xiàn)象得以徹底解決。推行自由準入政策，不論是誰，只要符合條件，就可以提供運輸服務，讓市場去檢驗可能比行政調(diào)控來得有效。北京7.2萬輛“黑車”的存在說明了什么？一是說明市場有巨大需求，二是說明主管部門在宏觀調(diào)控上的失誤，市場需求和宏觀調(diào)控的巨大落差，是大量“黑車”存在的根本原因。7.2萬輛“黑車”的存在只是一個縮影。市場管不好，各級領(lǐng)導不滿意，合法業(yè)主不滿意；市場供求出現(xiàn)問題，人民群眾不滿意；審批難和過高的經(jīng)營成本，使大量想進入運輸市場經(jīng)營的人對政府的政策不滿意。如果交通管理部門花費了大量的人力物力財力，卻做了一個各方都不滿意的工作，只能說明他們違背了市場經(jīng)濟規(guī)律。市場放開了，大家都可以進來，為了獲得更多的客源，自然會各盡其能，比如提高服務質(zhì)量、降低運價等。在優(yōu)勝劣汰的激烈競爭過程中，必然會有幾家歡樂幾家愁，愁者感到無錢可賺，會自動退出市場，最終使市場達到一種合理的車輛保有量。

第二，形成完善的法律體系，理順市場管理體制。開放的市場并不能徹底解決“黑車”問題，因為低成本帶來的收益對不法經(jīng)營者的誘惑時刻存在，市場必須嚴管?，F(xiàn)有的法律法規(guī)還不夠完善，立法層次較低，在執(zhí)法過程中有時還存在無法可依的情況。個別地方市場管理體制不夠理順，政出多門，特別是班車運輸和城市公交、出租車行業(yè)，各種運輸方式之間不能很好的相互銜接，不能很好的統(tǒng)籌規(guī)劃。出租車行業(yè)甚至出現(xiàn)了在同一地市的不同縣之間分屬不同的部門管理，不僅部門之間相互扯皮，而且部門與部門之間的規(guī)章有時也相互沖突。建議上級有關(guān)部門在不能制定法律的情況下，督促各地盡快制定各自的地方性法規(guī)，明確各部門的職責，理順管理體制，使運輸市場管理走上法制軌道。

第三，早思路、早規(guī)劃、早布局，及時規(guī)劃籌建適合各地實際情況的交通運輸大格局。運輸市場是不斷變化延伸的，城市化進程的加快，給運輸市場的拓展提出更高要求。我們必須隨著城市化進程的不斷推進，及時謀劃運輸市場的大格局，最大限度滿足社會的需要，以高效、便民的辦事效率實現(xiàn)我們的宏觀調(diào)控目的，將運輸“盲點”降到最低點，使得“黑車”無空可鉆，無隙可乘，才能消除“黑車”存在土壤。

第四，加大打擊“黑車”的宣傳力度，使廣大人民群眾知法、懂法、守法，積極提高廣大人民群眾的維權(quán)意識和參與意識。有關(guān)部門要與媒體形成合力，向社會各界廣泛宣傳，揭露“黑車”的危害，使乘客意識到“黑車”存在的安全隱患以及可能帶來的嚴重后果，自覺抵制“黑車”，不搭乘“黑車”；具體執(zhí)法機關(guān)對查實的“黑車”要依法處理，不能擅自降低處罰標準，及時通過各種途徑予以“曝光”，堵塞說情風，形成道德和輿論壓力；并制定對“黑車”舉證的獎勵措施，把證據(jù)取得擴大到社會，爭取借助社會力量，解決打“黑車”舉證難的問題。

第五，加強執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。隨著社會主義法治進程的進一步加快，人們的法制觀念逐漸增強，以前那種不調(diào)查、不取證、不做執(zhí)法程序，憑想當然執(zhí)法、隨意執(zhí)法的時代一去不復返了。然而現(xiàn)在的執(zhí)法人員的素質(zhì)仍參差不齊，不盡如人意；著裝不整，動作不規(guī)范，語言不文明，程序不會做或做不好，在一定程度上影響了執(zhí)法人員的形象和執(zhí)法效果，得不到社會的理解和認同。各級主管機關(guān)在隊伍建設方面一要嚴把進人關(guān)，確保高學歷、高素質(zhì)的人員進到執(zhí)法一線；二要進行崗前培訓和定期培訓，做到規(guī)范執(zhí)法，依法行政，不斷學習新的知識，努力提高政治素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)和執(zhí)法水平；三要文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為。要制定一套文明規(guī)范的語言、動作和執(zhí)法程序，提高執(zhí)法人員形象，努力獲取社會的認同，減少矛盾和對立；四要提高執(zhí)法人員待遇，防止執(zhí)法人員在工作中依權(quán)謀私。五要建立完善的保障體系?，F(xiàn)在全國各地的暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生，特別是交通運輸行業(yè)，往往有一些黑社會性質(zhì)的人員和社會閑散人員參與其中，執(zhí)法環(huán)境特別惡劣。一些“黑車”和違章車輛，為逃避處罰，往往采取強行沖卡或逃跑的辦法，極易給交通行政執(zhí)法人員造成人身傷害。六要建立完善的制度，建立一套完整的制度對交通執(zhí)法人員的各個方面進行約束，特別是單位領(lǐng)導，要改變以往人管人的辦法，要堅決的依制度管人，對違反制度的，不管有何種關(guān)系，都一視同仁，對照制度來處理，使每一個執(zhí)法人員的執(zhí)法行為始終受到制度的約束。

第六、加大對執(zhí)法隊伍的裝備投入，構(gòu)筑全省聯(lián)網(wǎng)的運輸業(yè)戶經(jīng)營行為和稽查車輛調(diào)度網(wǎng)絡。目前，落后設備和傳統(tǒng)的稽查手段已經(jīng)不能適應運輸市場動態(tài)管理的需要。當前，許多違章車輛違章手續(xù)被查扣后，不到指定的處理機關(guān)接收處理，以丟失的辦法申報補辦，使違章車輛得不到應有的處理；一些運輸車輛車籍所在地的管理機關(guān)不能及時調(diào)閱和了解運輸車輛的經(jīng)營行為，對建立車輛的誠信檔案和對車輛經(jīng)營行為進行年審就成了一句空話。建議道路運輸管理部門要建立區(qū)域聯(lián)網(wǎng)、資源共享的運輸車輛經(jīng)營行為信息和誠信檔案，配備現(xiàn)代化的取證設備，為執(zhí)法人員執(zhí)好法、管好運輸市場提供物質(zhì)基礎。建立聯(lián)網(wǎng)共享的運輸車輛經(jīng)營行為信息和誠信檔案，不僅使違章車輛逃避不了處罰，而且為對屢教不改的違章車輛進行更大的處罰直至吊銷其經(jīng)營許可提供依據(jù)。另外，稽查車輛應安裝GPRS衛(wèi)星定位系統(tǒng)，構(gòu)筑全省性稽查車輛調(diào)度網(wǎng)絡，逐步推行“市市聯(lián)動、市縣聯(lián)動、縣縣聯(lián)動”的三級聯(lián)動稽查模式，提高執(zhí)法隊伍快速反應能力和聯(lián)合“作戰(zhàn)”的能力，及是查堵強行闖關(guān)和逃逸的重大違章車輛。

第七、要嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定,杜絕不處罰和減少擅自降低處罰標準的情況。不處罰或擅自降低處罰標準，除了涉嫌違法以外，還降低了執(zhí)法部門的權(quán)威，縱容了違法經(jīng)營者的違法行為，打擊了一線執(zhí)法者的積極性；查了放、放了查，還使管理部門有以權(quán)謀私之嫌。避免上述現(xiàn)象的出現(xiàn)，一要管理部門的領(lǐng)導要起模范帶頭作用，二要建立健全各種臺帳和檔案，三要建立相互制約機制和公示制度。另外，建議交通部門采用垂直管理的模式，擺脫地方有權(quán)有勢者對道路運輸管理部門的左右，以便更好的落實行業(yè)監(jiān)管職能。