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中國銀行業(yè)三十年的改革，是一條沿著市場化路線不斷探索并取得了重大的成就的道路。隨著逐步踐行加入WTO的承諾，中國銀行業(yè)面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。論文百事通要想使中國立足于世界經濟金融不敗之林，就必須繼續(xù)深化中國銀行體制與運行機制改革，盡快解決銀行業(yè)發(fā)展中存在的問題和障礙，迅速提高銀行業(yè)的競爭能力。這需要借鑒國際經驗，取長補短，更需要反思中國銀行業(yè)市場化改革的歷程。從而為充分發(fā)揮銀行體系在社會經濟發(fā)展中的積極作用提供參考和啟示。

一、中國銀行業(yè)市場化改革的初始起點及改革的醞釀：二元銀行制度取代“大一統(tǒng)”銀行體制(1978--1984年)

中國銀行業(yè)市場化改革是在計劃經濟體制的基礎上展開的，是對原有的“大一統(tǒng)”銀行體制的揚棄。1979年10月鄧小平同志對傳統(tǒng)銀行制度的問題和改革的方向進行了精辟的闡述，提出“要把銀行作為發(fā)展經濟、革新技術的杠桿，要把銀行辦成真正的銀行”。在此認識的推動下，重新審視銀行在社會經濟發(fā)展中的作用，強調銀行是經營貨幣資金的特殊企業(yè)，可以廣泛積聚社會閑散資金，并按照國家政策和市場需要分配這些資金。

在對傳統(tǒng)銀行制度認識突破的同時，銀行業(yè)單一狹隘的業(yè)務制度開始擴展。首先是擴大銀行信用活動范圍，逐步突破傳統(tǒng)體制下銀行信貸資金被嚴格地限定在企業(yè)流動資金分配領域的束縛；其次是改革國營企業(yè)流動資金管理體制，銀行經營國營企業(yè)的流動資金；然后，1979年以后中國的商業(yè)信用、國家信用、消費信用等信用形式逐步恢復和發(fā)展，開辦各種新的業(yè)務品種，豐富了銀行的資產負債結構，推動了銀行業(yè)務的多樣化。

在中國銀行業(yè)務悄然突破和擴展的同時，傳統(tǒng)的金融體系也開始改革和重建，改革的思路是按照市場化取向的要求，借鑒國際做法，破除原有的單一銀行體系，建立“二元銀行制度”。這是中國金融理論和實踐擺脫計劃經濟體制羈絆的關鍵一步，標志寡占型金融組織體系開始發(fā)育，競爭因素開始被引入，從理論和實踐上為中國銀行業(yè)改革的深化提供了新的平臺，并由此走上市場化的發(fā)展軌道。因此，二元制銀行制度的建立具有里程碑的意義。

“二元銀行制度”的建立較原有的“大一統(tǒng)”銀行體制是銀行組織結構的創(chuàng)新。但運行機制基本上是舊機制起支配作用。從中央銀行制度來講，首先，中央銀行體系是按照行政區(qū)劃設立分支機構。這種設置模式為地方政府干預銀行工作提供了方便。其次，央行與財政部的職能模糊不清，央行實際上是財政部的直接融資來源，影響中央銀行的獨立性。最后，中國人民銀行既是管制主體，也是銀行服務的經營主體，不具備運用市場化手段調控宏觀經濟的地位。從專業(yè)銀行制度來講，首先，恢復四大專業(yè)銀行基本上是在國家政策分工所限定的地域和行業(yè)范圍內發(fā)揮自己的功能，使得銀行體系的市場競爭結構仍舊處于高度壟斷的狀態(tài)；其次，國有專業(yè)銀行擔負著大量的政策性金融業(yè)務，專業(yè)銀行內部難以形成經營的風險意識，中央銀行難以通過市場對之進行宏觀調控；再次，專業(yè)銀行接管人民銀行的商業(yè)銀行業(yè)務后，在預算軟約束的條件下，網點鋪設過快，成本激增；最后，專業(yè)銀行繼承了中國人民銀行縱向組織模式，這種組織模式不是按照經濟、集約、效率的原則進行組織架構安排的，保持極強的行政耦合性。隨著宏觀經濟體制和運行模式市場化改革的不斷推進，專業(yè)銀行的縱向組織模式已顯出不適應市場競爭的低效率。經濟體制改革的深入對金融體制提出了進一步改革的要求。

二、中國銀行業(yè)市場化改革的逐步啟動：機制轉換(1985--1988年)

1984年10月中共十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》明確指出“在價格改革的同時，還要進一步完善稅收制度，改革財政體制和金融體制?！痹诖嘶A上，中國銀行體系改革全面展開，改革的重點在兩個方面：一是要進一步完善中央銀行宏觀職能，逐漸加大市場和間接調控手段，理順金融系統(tǒng)各方面的關系；二是專業(yè)銀行開始探索企業(yè)化經營，靈活運用銀行的各種經濟手段，搞活金融。

在轉型經濟進展到一定程度、市場力量逐漸增強之后，宏觀調控成為政府管理經濟的一個必要手段。中國人民銀行作為貨幣政策形成的主要機構，開始關注自己作為宏觀調控主體存在的形式的和機制問題。這時關于中央銀行存在形式的認識有了很大的進展。一是認為中國急需制定一項銀行法，明確規(guī)定銀行的權力和職能，并賦予中央銀行相對獨立性。1986年國務院《中華人民共和國銀行管理條例》，中國人民銀行開始依法履行對其他銀行的監(jiān)督和管理職責。二是認識到中央銀行和專業(yè)銀行之間的關系包括兩方面：控制和交易。從西方市場經濟國家成功運作的經驗來看，中央銀行和獨立的市場利益主體之間應是交易關系的存在。在當時認識到中央銀行和專業(yè)銀行之間應是經濟關系，應是交易關系，其意義是深遠的。

在金融組織體系改革推進的同時，逐漸重視用經濟手段進行宏觀金融控制。1985年以后注重采用利率和存款準備金率等經濟手段調節(jié)宏觀金融?？刂茖ο鬄楝F(xiàn)金和貸款規(guī)模，實行“實貸實存”信貸資金管理體制，這是金融體制和信貸資金管理體制改革的一個重大突破，標志著國家對宏觀經濟的調控由直接向間接的轉變。然而，限于當時的經濟發(fā)展水平、市場發(fā)達程度和思想認識水平，中國人民銀行在職能確定、貨幣政策目標上還不是很明確，在宏觀金融調控方式上還不能完全消除“大一統(tǒng)”銀行體制所留下的痕跡。

市場經濟體制的逐步推行和商品經濟的發(fā)展，為轉換銀行經營機制，推行專業(yè)銀行企業(yè)化改革創(chuàng)造了條件。1986年，專業(yè)銀行開始在廣州等部分城市的基層行進行企業(yè)化改革試點。同年12月，鄧小平指出：“金融改革的步子要邁大一些，要把銀行真正辦成銀行?！睂I(yè)銀行企業(yè)化試點改革的力度加大，金融機構快速發(fā)展、專業(yè)銀行業(yè)務領域和地域限制逐漸取消。銀行企業(yè)化改革是對傳統(tǒng)體制下銀行管理體制和經營機制的有力沖擊。無論從銀行經營思想、經營作風、經營方式、經營水平還是市場意識、效益意識、風險意識和競爭意識上都發(fā)生了明顯的變化。為此后確定專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉換的改革目標積累了寶貴的經驗。

引入競爭機制是銀行市場化的重要步驟。這一時期銀行間的市場競爭勢頭開始出現(xiàn)。1985年，四大國有專業(yè)銀行之間業(yè)務適當交叉。逐步建立了一批新興的股份制商業(yè)銀行，為中國銀行業(yè)過于單一的銀行生態(tài)注入了鮮活的力量。初步形成與四大國有專業(yè)銀行競爭的局面。同時，允許外國銀行機構的進入，一些外國銀行被允許在中國的專有經濟區(qū)設立分支機構。信托投資公司等非銀行金融機構迅猛發(fā)展，對于推進中國銀行業(yè)市場化改革變革具有重要意義。中國現(xiàn)代銀行體系和運行機制的雛形正在形成。

這一時期銀行制度市場化改革的探索認識到了通過信貸資金所有權和使用權的適度分離，向市場化的運行機制趨近，但沒有對國家所有產權這一必要條件有所論及。在建立競爭體制下的激勵機制的同時，卻沒有在銀行內部建立約束機制。銀行沒有建立一套適應市場體制的內部制度，所以銀行無法在企業(yè)化改革的路上走得很遠。

三、中國銀行業(yè)市場化改革矛盾的集結：行政干預與市場化的摩擦(1989—1993年)

隨著以市場為導向的經濟體制改革的推進，中央財政逐漸弱化。政府要保證“體制內產出”一定程度的增長以維持社會的穩(wěn)定，銀行被要求為經濟發(fā)展提供推動力。銀行從簡單的收集存款變成經濟的補貼者。在一定程度上反映了政府沒有嚴格按照銀行功能自發(fā)擴展的規(guī)律行事。

中央銀行體制確立以后逐漸重視用經濟手段進行宏觀經濟調節(jié)。但是許多間接調控手段缺乏良好的運作環(huán)境。國務院1986年《銀行管理暫行條例》，規(guī)定中央銀行的功能為“發(fā)展經濟、穩(wěn)定貨幣，提高社會經濟效益為目標”。在這樣的制度安排下，中央銀行還不能真正發(fā)揮央行應有的作用。它必須對經濟結構調整發(fā)放貸款。同時，中國人民銀行的分支機構難以擺脫地方政府的干預，成為地方與中央之間的“信貸倒逼”機制中的實施者。在這樣的背景下，中央銀行嘗試建立以間接調控方式為主的金融宏觀調控模式沒有獲得實質性進展。當經濟出現(xiàn)通貨膨脹時，中央銀行更頻繁地采用直接控制貸款總規(guī)模的方式來控制貨幣供應量，并在金融調控中占據了主導地位。這就形成了直接的控制手段和間接調控手段同時并存的局面，即以直接控制為主、間接調控為輔的雙向調控體系。

“二元銀行制度”是適應市場經濟的制度安排。它有利于銀行體系的完善和銀行功能的轉變。但四大專業(yè)銀行統(tǒng)攬全國政策性業(yè)務的“專業(yè)”特性，其運作模式和經營行為帶著濃厚的行政屬性。由于中央銀行缺乏有效的調控手段，主要通過靠行政手段控制專業(yè)銀行的經營來實現(xiàn)對宏觀經濟的調控。專業(yè)銀行改革的目的，不是為了利潤目標，而是基于服務行政管理的需要，專業(yè)銀行的組織結構和經營機制無明顯改善。

中國銀行業(yè)改革的進程實質上反映著中國經濟轉軌過程中行政干預與市場調節(jié)的兩重性。一方面，國有銀行比重大及政策性作用強；另一方面，隨著市場經濟的發(fā)展經濟主體必然會對銀行業(yè)產生市場化的要求。這兩方面的力量同時對銀行制度的演變產生著作用。但是，中國銀行制度的調整更多是屬于政府主導的強制性變遷，從而表現(xiàn)銀行制度經量變很難進入質變的狀態(tài)。因此，從形式上看，銀行制度改革措施較多，但實際上難以提高銀行的效能。

四、中國銀行業(yè)市場化改革的深入調整：初步建立商業(yè)銀行體系(1994—1997年)

直到1993年底以前，中國銀行業(yè)改革的內容基本沒有完全擺脫計劃經濟體制的思想束縛。主要表現(xiàn)在：一是信貸資金融通仍然沒有打破計劃經濟模式，信貸資金供給制有所強化；二是中國人民銀行和國家專業(yè)銀行政企不分，銀行還不是真正的銀行；三是金融的宏觀調控體系和市場機制還未真正建立和發(fā)揮作用。1993年12月，國務院頒布的《關于金融體制改革的決定》明確提出辦成“兩個真正”的金融實體，即把中央銀行辦成真正的中央銀行，把國有專業(yè)銀行辦成真正的商業(yè)銀行。金融體制改革進入全面深化的關鍵時期，并初步建立起社會主義市場金融體制的基本框架。

為加強中央銀行的獨立性，政府運用立法手段加以確認。1994年頒布的《預算法》第一次禁止政府從中央銀行借款。1995年公布《中央銀行法》從法律上保證了中央銀行不受地方政府和中央政府的直接干預。從1994年起，改變人民銀行分支行行政、人事的總行、地方政府“雙頭管理”為人民銀行總行單一管理制度。同時，中央銀行進一步明確了其兩大職能，即獨立執(zhí)行貨幣政策，穩(wěn)定貨幣，進行宏觀調控；對金融業(yè)進行有效監(jiān)督管理。1995年3月，第八屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》，首次以國家立法形式確立了中國人民銀行作為中央銀行的地位。標志著中央銀行體制走向法制化、規(guī)范化的軌道，是中國銀行制度市場化建設的重要里程碑。

除了對中國人民銀行的重新定位外，還包括貨幣政策的調整兩個方面。一是貨幣政策目標的調整。從“穩(wěn)定貨幣、發(fā)展經濟”的雙重目標轉變?yōu)椤氨３重泿欧€(wěn)定，并以此來促進經濟增長”。根據貨幣政策最終目標的變化，貨幣政策的中介目標也有了重大改變，即由過去控制貸款規(guī)模和現(xiàn)金發(fā)行量轉變?yōu)橐曰A貨幣作為近期操作目標。1997年3月，中國人民銀行成立了貨幣政策委員會。中國人民銀行制定和實施貨幣政策的體系和制度得以逐步完善。二是間接貨幣政策工具的積極運用。貨幣政策的操作手段逐步由過去的以貸款規(guī)模直接控制為主轉變?yōu)檫\用多種貨幣政策工具調控基礎貨幣為主。中央銀行宣布從1998年起取消信貸規(guī)模管理、主要依靠再貸款、法定存款準備金、公開市場操作、再貼現(xiàn)、存貸款利率、窗口指導等間接調控實現(xiàn)貨幣政策目標，標志著中國金融調控方式實現(xiàn)由直接調控向間接調控的轉變。

為減少專業(yè)銀行轉化的障礙，國家在1994年成立三家政策性銀行，分離專業(yè)銀行承擔的政策性業(yè)務。專業(yè)銀行向商業(yè)銀行轉軌創(chuàng)造了前提條件。同時，國家頒布了《商業(yè)銀行法》等金融法規(guī)，加強對商業(yè)銀行依法合規(guī)經營的監(jiān)管；剝離政策性業(yè)務和不良貸款，取消貸款規(guī)?？刂疲瑢嵭匈Y產負責比例管理。各行從加強內部經營管理入手，實行法人授權制度，改革計劃管理方式，從傳統(tǒng)的、單一的信貸計劃管理轉向以資金、利潤、成本為主的綜合經營計劃管理，著手建立貸款風險管理體制，擴大抵押和擔保貸款，減少信用貸款，實行行員制等。國有銀行管理制度和運行方式向市場化邁出了重要一步，以利潤最大化為目標的經營理念初步形成。

這一時期，專業(yè)銀行向商業(yè)銀行的轉變仍然存在發(fā)展主要靠國家信用、高度的行業(yè)壟斷、管理體制比照國家機關，實行官本位等問題，其結果是造成了專業(yè)銀行經營效益不佳、資本金嚴重不足、不良貸款比例過高。國有商業(yè)銀行已經成為中國金融業(yè)穩(wěn)定的最大威脅。國有商業(yè)銀行需要化解風險，進行徹底的商業(yè)化改革。

五、中國銀行業(yè)市場化改革目標模式的選擇：現(xiàn)代銀行制度(1998—2003年)

隨著中國社會主義市場經濟體制的建立與完善，特別是銀行業(yè)面臨全面開放的形勢下，中國銀行業(yè)市場化改革進入了一個全新的境界。1997年11月召開全國金融工作會議，提出“加快建立現(xiàn)代金融體系和金融制度”，2002年初召開的第二次全國金融工作會議首次明確提出“必須把銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)”，同時，進一步改善金融調控方式，提高宏觀調控的有效性。中國銀行業(yè)進入了按照市場發(fā)展的規(guī)律進行制度創(chuàng)新的全新階段。

中國人民銀行管理體制進一步進行了重大改革，全國金融工作會議提出“力爭用三年左右的時間，大體建立與社會主義市場經濟發(fā)展相適應的金融機構體系，金融市場體系和金融調控監(jiān)管體系”。為此，首先強化中央銀行組織制度的獨立性的，1998年底，中國人民銀行撤銷了31個省級分行，并根據地域經濟相關性和金融監(jiān)管的需要，成立了九大分行和兩個營業(yè)管理部。新的管理體制改變了按行政區(qū)劃分設置分支機構的狀況，有效地遏制了地方政府通過人民銀行的各省分行來左右商業(yè)銀行信貸投放的行為，加強了貨幣政策執(zhí)行的獨立性。2003年4月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立，標志著銀行、證券和保險分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管的金融監(jiān)管體制的正式形成。在金融監(jiān)管上逐步走上“分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管”的路子。銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的格局已基本形成，跨行政區(qū)域垂直管理的金融體制已經運行，為建立健全現(xiàn)代金融體系打下了重要基礎。

中國銀行業(yè)市場化改革的重要內容之一，就是改變與傳統(tǒng)計劃經濟相適應的資金管理體制，唯此才有包括宏觀調控手段和金融市場培育在內的整個金融體系的市場化。從1998年1月1日開始，中國人民銀行決定取消對國有商業(yè)銀行貸款規(guī)模的限額控制，實行資產負債比例管理和風險管理。摒棄了已運用近五十年的直接調控手段，靈活運用利率、再貼現(xiàn)、公開市場操作等間接貨幣政策工具來實現(xiàn)調控目標。并改革了存款準備金制度，加強對再貸款的管理，制定和完善信貸政策，加強“窗口”指導，引導商業(yè)銀行貸款投向，邁出了走向間接調控的十分關鍵的一步。2004年10月，人民銀行決定不再設定金融機構人民幣貸款利率上限，允許金融機構人民幣存款利率下浮。人民幣存款利率實行下浮制度，實現(xiàn)了“放開下限，管住上限”的既定目標。至此，中國人民銀行作為中央銀行的職能轉換已基本到位。以間接調控為主的宏觀金融調控體系基本確立，新的中央銀行管理體制框架基本形成。

建立中國的現(xiàn)代銀行制度，核心是要把國有銀行辦成現(xiàn)代金融企業(yè)。多年以來，中國對國有商業(yè)銀行的改革，表層“修補”多于深層變革。這種不觸及所有制本身的外圍改革，使國有銀行發(fā)生了顯著但不深刻的變化。國有商業(yè)銀行在既定產權制度框架下的邊際改革效率，已經在向零迅速趨近。國有商業(yè)銀行必須通過企業(yè)制度創(chuàng)新變革體制才能提高邊際改革效率，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，建立國有商業(yè)銀行的現(xiàn)代商業(yè)銀行制度，是國有商業(yè)銀行改革方向的必然選擇。

從1998年起，從制度上培育國有商業(yè)銀行的良好內外經營環(huán)境，增發(fā)2700億元特別國債，提高國有商業(yè)銀行資本充足率。同時，國有商業(yè)銀行實行資產負債比例管理，進一步強化統(tǒng)一法人體制，實行嚴格的授權授信制度；制定商業(yè)銀行考核評價辦法，由行政評價轉向經濟評價等等。2003年9月，中共中央、國務院決定按照“建立規(guī)范的公司治理結構，轉換經營機制，成為產權清晰、資本充足、內控嚴密、運營安全、服務與效益良好、具有國際競爭力的現(xiàn)代商業(yè)銀行”的目標，對國有商業(yè)銀行實施股份制改革，并選擇中國銀行、建設銀行進行試點。之后，兩家試點銀行大規(guī)模的財務重組、戰(zhàn)略引資和公司治理改革全面展開。2005年10月，建設銀行率先在香港成功上市。2006年6月和10月，中國銀行和中國工商銀行也先后上市。隨著中國銀行業(yè)市場結構發(fā)生深刻變化，壟斷競爭性的銀行體系格局初步形成，在對國有商業(yè)銀行這一“存量”進行改革的同時，繼續(xù)推行“增量”上的改革。發(fā)展非國有銀行，培植競爭對手，鼓勵競爭，提高中國銀行業(yè)的整體競爭力和服務水平。至此，中國已經逐步形成了一個以間接調控為主的中央銀行調控體系和銀監(jiān)會監(jiān)督、國家銀行為主體、政策性金融與商業(yè)性金融分工、多種金融機構合作、功能互補、共同發(fā)展的多層次的符合現(xiàn)代市場經濟要求的現(xiàn)代銀行模式。

六、進一步深化銀行業(yè)市場化改革的思考

經過30年市場化的改革，中國的銀行體制在相當程度上已經具備了市場金融制度的“外殼”。但從制度運行的效率角度分析，銀行業(yè)市場具有壟斷競爭性質，競爭程度偏低，金融資源沒有達到優(yōu)化配置，不是一個有效競爭狀態(tài)。行政性直接金融調控手段的運用，盡管擴展了貨幣政策的功能，但也降低了貨幣政策的效能等。金融創(chuàng)新絕大多數源自西方模式的模仿，缺少自我創(chuàng)新。作為銀行業(yè)市場化核心環(huán)節(jié)的人民幣存貸款利率仍受到控制。使得銀行無法根據客戶的資信水平充分調整利率，難以發(fā)揮利率杠桿對資金的市場配置功能。因此，銀行業(yè)市場化的改革仍處在較低的層次。為進一步推進中國銀行業(yè)市場化改革，提升銀行業(yè)整體競爭水平，應從以下五個方面展開。一是不斷深化國有商業(yè)銀行改革。完善公司治理和經營機制，強化基礎管理、內部控制和風險防范，深化分支機構和基層改革，加強與境外戰(zhàn)略投資者深度合作，增強信用分析和風險管理能力。二是降低進入壁壘。積極鼓勵社會資本和外資參與中小銀行機構的重組、改造，增加民營銀行的建立。同時加快外資銀行的引入。借以改善我國銀行業(yè)市場的高集中率、競爭不足的現(xiàn)狀，提高金融資源的使用效率，優(yōu)化金融資源的市場配置，形成有效競爭的市場格局。三是完善金融監(jiān)管制度。監(jiān)管當局應當轉變監(jiān)管理念，逐漸實現(xiàn)銀行監(jiān)管從合規(guī)性向風險性的轉變。政府監(jiān)管應從替代市場力量向互補和增強市場力量轉變，實現(xiàn)銀行監(jiān)管從政府審慎監(jiān)管向以市場為基礎監(jiān)管轉變。四是順應商業(yè)銀行綜合化經營的趨勢?；鞓I(yè)經營模式較之分業(yè)經營模式呈現(xiàn)出許多明顯的優(yōu)勢，是商業(yè)銀行擴展和提升功能的重要方式。我國商業(yè)銀行要積極探索投資設立或參股的形式，進一步加快綜合經營步伐。五是提高金融創(chuàng)新能力。商業(yè)銀行要重視自身核心競爭力的建設，加速從同質同類的競爭走向差異化、個性化、特色化的競爭。更好地服務于我國經濟社會的發(fā)展，更好地滿足日益豐富的金融服務需求。