導(dǎo)語(yǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的問(wèn)題及述評(píng)論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[論文關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)派出機(jī)構(gòu)行政管理對(duì)策

[論文摘要]我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理問(wèn)題突出，學(xué)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革歧義甚多。只有改鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)為縣級(jí)政府的綜合性派出性機(jī)構(gòu)，才能徹底解決縣鄉(xiāng)之間的條塊矛盾；應(yīng)改鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)的“指導(dǎo)和幫助”關(guān)系為“有限管理和幫助”關(guān)系；適當(dāng)提高鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別，較大幅度地提高鄉(xiāng)村干部待遇，以吸引優(yōu)秀人才從事基層工作等。

改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但是隨著農(nóng)村形勢(shì)的變化，其在運(yùn)行中也暴露出一系列問(wèn)題，亟待調(diào)整、改革。鑒此，本文擬在簡(jiǎn)析現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理諸問(wèn)題及學(xué)界關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的不同看法的基礎(chǔ)上，謹(jǐn)陳管見(jiàn)。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的主要問(wèn)題

我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立的直接動(dòng)因在于保證傳統(tǒng)體制下催耕催種計(jì)劃的落實(shí)和面對(duì)面的管理，深層次原因則在于協(xié)調(diào)國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系而保持鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定秩序，通過(guò)強(qiáng)有力的政治控制而得到更多的用于城市建設(shè)與工業(yè)發(fā)展所需要的資源。

現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制是20世紀(jì)80年代我國(guó)農(nóng)村改革的產(chǎn)物，是對(duì)體制的改造，也是對(duì)20世紀(jì)50年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制在更高層次的回歸。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立的直接動(dòng)因“在于保證傳統(tǒng)體制下催耕催種計(jì)劃的落實(shí)和面對(duì)面的管理，深層次原因則在于協(xié)調(diào)國(guó)家政權(quán)與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系而保持鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定秩序，通過(guò)強(qiáng)有力的政治控制而得到更多的用于城市建設(shè)與工業(yè)發(fā)展所需要的資源”。無(wú)庸質(zhì)疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)恢復(fù)建制2O年余來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步方面做出了貢獻(xiàn)，但是隨著形勢(shì)的變化，諸多問(wèn)題也日益暴露出來(lái)。諸如，機(jī)構(gòu)臃腫，民少官多，自聘人員膨脹，行政成本過(guò)高；縣鄉(xiāng)之間條塊分割嚴(yán)重，縣級(jí)政府派出站所分兵把守了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工商、教育、稅務(wù)、金融、國(guó)土、林業(yè)、治安等眾多領(lǐng)域，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能萎縮，成為“牌子響，責(zé)任大，權(quán)力小，辦事難”的“半級(jí)”政府；縣級(jí)派出及鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己的執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖多，但由于條塊分割、上下對(duì)FI等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的執(zhí)法權(quán)十分分散，計(jì)劃生育、稅收、工商、土地、公安、司法等站所(或委員會(huì))各自為政，執(zhí)法監(jiān)管能力弱，遂使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、人員雖多，但除計(jì)劃生育等少數(shù)問(wèn)題外，其他問(wèn)題的執(zhí)法監(jiān)管還相當(dāng)粗放，甚至形同虛設(shè)，一些地區(qū)甚至還是處于“拳頭說(shuō)了算”的年代；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債率居高不下，既嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也使“三亂”(亂收費(fèi)、亂集資，亂罰款)屢禁不止；政府職能轉(zhuǎn)變緩慢，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然把一些本該屬于社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人承擔(dān)的責(zé)任納入自己的“責(zé)任制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依然熱衷于直接干預(yù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，催種催收，沿襲著傳統(tǒng)的“吆喝干部”式的工作套路；在壓力型體制下，各種檢查、評(píng)比多如牛毛，“政績(jī)工程”、“官賞工程”充斥，以“一手高指標(biāo)，一手烏紗帽”為核心的“一票否決制”仍然盤(pán)踞了太多的領(lǐng)域，缺乏一套上級(jí)政府與轄下民眾的評(píng)估相結(jié)合、統(tǒng)一、合理、公正的政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我服務(wù)功能膨脹，社會(huì)服務(wù)功能缺失；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大功能萎縮，權(quán)力的過(guò)于集中和“對(duì)上不對(duì)下”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)“人治”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，以至貪污腐敗、坑農(nóng)害農(nóng)、無(wú)法無(wú)天的事頻繁發(fā)生；機(jī)關(guān)生活庸俗化，眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部熱衷稱兄道弟，吃喝玩樂(lè)，酒杯一端，原則全無(wú)，“喝了這杯酒，什么都好說(shuō)”；國(guó)家有關(guān)“三農(nóng)”政策有失允當(dāng)，如農(nóng)村集體土地所有權(quán)缺位，對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的培育不力，對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)不夠，有關(guān)農(nóng)村義務(wù)教育和衛(wèi)生的財(cái)政支持體制失當(dāng)?shù)?。諸如此類的問(wèn)題，學(xué)界已多有論述，這里，不予詳析。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的主要論爭(zhēng)

面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的如上困境，理論和實(shí)踐工作者提出了多種解困之策。歸納起來(lái)，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)是，試圖通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和冗員、理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣屬“七站八所”的關(guān)系、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、創(chuàng)新事業(yè)站所運(yùn)行機(jī)制等措施來(lái)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出財(cái)政等困境。這是目前中央和地方理論及實(shí)踐界最為流行的看法。2001年九屆人大四次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》明確指出，“同稅費(fèi)改革相結(jié)合，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)；有條件的地方，適度撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。安徽省《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見(jiàn)》(2000年)、《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見(jiàn)》(2000年)、《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)，建立農(nóng)村基層工作新機(jī)制的意見(jiàn)》(2005年)，湖北省《關(guān)于鄉(xiāng)村體制改革的實(shí)施意見(jiàn)》(2000年)、《關(guān)于省、市(州)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見(jiàn)》(2001年)、《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(jiàn)(試行)》(2003年)、《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》(2005年)等皆持該觀點(diǎn)。安徽、湖北、山東、廣東、江蘇、河南等地鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是根據(jù)該思路進(jìn)行了體制改革。此外，戴均良《撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)量“度”而行》、夏永祥等《轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能與機(jī)構(gòu)改革》、錢(qián)素華等《搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革鞏固全盤(pán)機(jī)構(gòu)改革成果》、汪名品《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的“消腫”革命》、孟白《新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革》、朱守銀等《新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)：進(jìn)展與評(píng)析》亦持該觀點(diǎn)。應(yīng)該指出，該做法是能在一定程度上解決目前農(nóng)村“生之者寡，食之者眾”的問(wèn)題，實(shí)施起來(lái)也相對(duì)平穩(wěn)、容易，因而也易被各地政府接受。但是，該做法主要在于緩解而非徹底根除鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的困境，來(lái)自基層的反映普遍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)并未從本質(zhì)上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的冗員及財(cái)政危機(jī)問(wèn)題?？h鄉(xiāng)之問(wèn)的條塊矛盾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重統(tǒng)治輕服務(wù)、自我服務(wù)傾向及“人治”現(xiàn)象并未因此而發(fā)生本質(zhì)改變。

第二種觀點(diǎn)是通過(guò)直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)等民主化手段改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這種觀點(diǎn)在理論界代表者有張靜、李凡、史衛(wèi)民等，并且在實(shí)踐中有所試驗(yàn)。自1998年5月至1999年4月不到一年的時(shí)間內(nèi)，在深圳市龍崗區(qū)的大鵬鎮(zhèn)、四川遂寧市市中區(qū)的4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和南部縣的79個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及綿陽(yáng)市的11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、山西省臨崎縣卓里鎮(zhèn)，相繼進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉的改革試點(diǎn)。該思路的基本用意是：由于現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)權(quán)力來(lái)自上級(jí)的授予，由是形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)上不對(duì)下的心態(tài)。反過(guò)來(lái)，假如由農(nóng)民直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的“唯上”心態(tài)就會(huì)發(fā)生根本改變，民選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)為了當(dāng)選就必須關(guān)注農(nóng)民利益，就不會(huì)有那么多的“坑農(nóng)害農(nóng)”與“無(wú)法無(wú)天”。農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府問(wèn)的緊張關(guān)系定會(huì)有所緩解，這對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制建設(shè)必將大有裨益。這種民主化解決問(wèn)題的辦法，究其本質(zhì)，是想“在基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間建立一種權(quán)力與權(quán)利的平衡機(jī)制，將其關(guān)系處理納入制度化軌道，可以保證長(zhǎng)治久安”。不過(guò)，該制度創(chuàng)新在現(xiàn)實(shí)中還面臨著現(xiàn)行憲法及政治體制的諸多約束，普遍推行，難度很大，而且沒(méi)有觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)力分散以及鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)是否有繼續(xù)存在的必要等問(wèn)題。

第三種觀點(diǎn)是撤銷鄉(xiāng)級(jí)政府，代之以縣派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行縣政、鄉(xiāng)派、村治。其代表者有鄧大才、徐勇、傅光明等。鄧大才認(rèn)為，鄉(xiāng)級(jí)政府是“農(nóng)村許多問(wèn)題的始作俑者”，沒(méi)有能力建立一級(jí)完全政府，鄉(xiāng)級(jí)政府“不會(huì)影響農(nóng)村的治理”，“收益大于成本”。徐勇指出，隨著市場(chǎng)化、現(xiàn)代化的發(fā)展，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該加以創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，“建立‘縣政、鄉(xiāng)派、村治’的治理結(jié)構(gòu)，即：縣具有更多的治理自主性；鄉(xiāng)只是縣政府的派出機(jī)構(gòu)，專事政務(wù)和指導(dǎo)村民自治；村民委員會(huì)主要從事村民自治工作，由此使其治理合理化”。傅光明認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的龐大及鄉(xiāng)財(cái)政的建立，“使集中的農(nóng)業(yè)剩余產(chǎn)品過(guò)多地用于鄉(xiāng)級(jí)政府組織運(yùn)行維持費(fèi)，擠占了農(nóng)戶本應(yīng)用于公共事業(yè)的資金。這種本應(yīng)用于生產(chǎn)性領(lǐng)域的資金，過(guò)多用于非生產(chǎn)性領(lǐng)域，正是社會(huì)經(jīng)濟(jì)停滯不前，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩的重要原因”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府改為縣級(jí)政府的派出性機(jī)構(gòu)，其財(cái)政，可以減少財(cái)政開(kāi)支，同時(shí)還可“強(qiáng)化縣市政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的公安、工商、稅收、計(jì)生、教育等職能”。該觀點(diǎn)可謂切中要害，具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。只是短期?nèi)撤銷鄉(xiāng)級(jí)政府，阻力一定不小，而且在基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)之間如果不建立一種持久的制度化的平衡機(jī)制，缺乏民主法治的保障，縣政與村治之間也會(huì)發(fā)生矛盾。

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)在不應(yīng)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但未來(lái)應(yīng)該撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種觀點(diǎn)又可分為兩種看法：一種是認(rèn)為目前撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚不現(xiàn)實(shí)，應(yīng)進(jìn)行類似第一種的改革，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在并無(wú)合理性，應(yīng)被最終撤銷。該觀點(diǎn)的代表者是張緊跟、楊風(fēng)春等。該觀點(diǎn)可謂既激進(jìn)又審慎，不過(guò)，其主張者對(duì)于改革及撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖有所論，但于撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)與先有限改革而后撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦法，并未進(jìn)行切實(shí)的對(duì)比分析，因而所得結(jié)論實(shí)質(zhì)上只是一種推論。另一種認(rèn)為現(xiàn)在不應(yīng)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)先用3～5年時(shí)間實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化農(nóng)村公共管理和服務(wù)職能，再取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。該觀點(diǎn)的代表者是馬曉河、武翔宇等。他們指出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革分兩步走的設(shè)想：先用3～5年時(shí)間轉(zhuǎn)變職能”，具體來(lái)說(shuō)：根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，調(diào)整行政區(qū)劃，合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)的諸多辦公室、站所壓縮合并，成立幾個(gè)綜合辦公室，比如黨政、人大、政協(xié)綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會(huì)事務(wù)辦公室；在黨務(wù)、政務(wù)上執(zhí)行交叉兼職，一人多崗；對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，然后剝離其經(jīng)營(yíng)職能，將這部分職能轉(zhuǎn)制推向市場(chǎng)，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)；“再用3～5年時(shí)間取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所”。該看法同樣可謂激進(jìn)而穩(wěn)健，但其中也些問(wèn)題值得思考：一是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)的根本意義在于相對(duì)徹底地解決條塊矛盾，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所屬性較為同一的情況下，對(duì)其進(jìn)行合理重組。既如此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)前對(duì)其站所整合，意義似乎不大。二是現(xiàn)行鄉(xiāng)村體制的一個(gè)重要問(wèn)題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村級(jí)自治的口實(shí)下對(duì)村莊公共管理、社會(huì)服務(wù)不作為或作為不力，如果農(nóng)村基層政府在村莊公共管理、社會(huì)服務(wù)到位，那么鄉(xiāng)域治理范圍究竟應(yīng)比現(xiàn)在大，還是比現(xiàn)在小，則要另當(dāng)別論。

三、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的幾點(diǎn)淺見(jiàn)

在如上觀點(diǎn)中，筆者較為贊成第三種觀點(diǎn)。其主要理由及主張是：

第一，如果不撤銷鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)，不管采用何種理順縣鄉(xiāng)條塊關(guān)系的主張，設(shè)計(jì)縣鄉(xiāng)間何種管站所的模式，看來(lái)都難徹底解決縣鄉(xiāng)條塊分割問(wèn)題，由于縣鄉(xiāng)間利益的不一致，只要“共管”的體制還在一天，那么縣鄉(xiāng)間的條塊矛盾就一日不能根除。而改鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)為縣級(jí)政府的綜合性派出機(jī)構(gòu)(如命其名為“某縣駐某鄉(xiāng)綜合執(zhí)行中心”等)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所在性質(zhì)上趨于一致，可統(tǒng)歸于鄉(xiāng)級(jí)綜合性派出性機(jī)構(gòu)中去，成為其中的某一個(gè)中心組之類的機(jī)構(gòu)，這樣即可徹底解決縣鄉(xiāng)條塊分割問(wèn)題。同時(shí)，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅僅是指把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府機(jī)構(gòu)由實(shí)體的政權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)樯霞?jí)政府的派出性機(jī)構(gòu)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政，而非撤除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)機(jī)構(gòu)，其改革力度并非過(guò)大。

第二，只有當(dāng)所有站所俱成為鄉(xiāng)級(jí)綜合性派出性機(jī)構(gòu)中的分支后才可根據(jù)工作性質(zhì)對(duì)其進(jìn)行合理重組。如歷來(lái)由于條塊分割、上下對(duì)口等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行權(quán)力分散，計(jì)生、稅收、工商、土地、公安、司法等各自為政，執(zhí)法監(jiān)管能力弱，以至鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、人員雖多，但是在農(nóng)村除了計(jì)生等少數(shù)問(wèn)題外，其他問(wèn)題的執(zhí)法監(jiān)管大多相當(dāng)粗放，甚至形同虛設(shè)。如果改鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)為縣級(jí)派出性機(jī)構(gòu)，那么上述執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)趨于一致，即可合并起來(lái)，在必要的精簡(jiǎn)后，建立一個(gè)統(tǒng)一且規(guī)模較大的行政執(zhí)法中心，使其在檢查計(jì)生時(shí)，又可兼及稅收、治安、耕地諸方面，反之亦然。誠(chéng)如是，則既可減員增效，又可切實(shí)提高行政執(zhí)法能力。

第三，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)有利于徹底精簡(jiǎn)鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)和冗員，有利于鄉(xiāng)級(jí)機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置。在現(xiàn)行體制下，由于條塊分割，縣屬站所不易指揮等原因，鄉(xiāng)級(jí)政府為了完成中心工作，往往不得不自聘編外人員，加上鄉(xiāng)域經(jīng)濟(jì)多較落后，擠吃官飯的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，因此只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政存在一天，那么在各種關(guān)系戶的凌厲攻勢(shì)之下，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌資金聘用編外人員的現(xiàn)象就一日得不到根除。而撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)及鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政后，一方面所有鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)都屬于縣級(jí)政權(quán)的派出機(jī)構(gòu)，性質(zhì)統(tǒng)一，指揮靈便，無(wú)須編外聘人辦事；另一方面財(cái)政統(tǒng)歸縣管也使鄉(xiāng)級(jí)派出機(jī)構(gòu)無(wú)力爛聘編外人員。且撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還意味著鄉(xiāng)域政府機(jī)構(gòu)的徹底洗牌，大可乘機(jī)對(duì)鄉(xiāng)域政府機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行合理精簡(jiǎn)和重組。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部級(jí)別低，多數(shù)地方工作條件艱苦，待遇較差，難以吸引優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，嚴(yán)重地影響了鄉(xiāng)村治理的質(zhì)量，因此在精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和冗員的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當(dāng)提高鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別(如升格為副處級(jí))，較大幅度地提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的物質(zhì)待遇、政治待遇，以吸引優(yōu)秀人才從事基層管理工作。

第四，在我國(guó)目前的政府管理實(shí)踐中，通常愈是級(jí)別較低的政府，其財(cái)務(wù)管理愈混亂，紀(jì)檢、審計(jì)工作愈流于形式，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政權(quán)改為派出性機(jī)構(gòu)后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政也會(huì)相應(yīng)取消，這必將有利于基層財(cái)政管理的規(guī)范化?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)應(yīng)主要由中央或省市級(jí)財(cái)政以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法分批償還，以便改革后的鄉(xiāng)級(jí)派出機(jī)構(gòu)輕裝上陣。對(duì)改革后的鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)及“三亂”行為嚴(yán)加管束，凡是財(cái)務(wù)上有任何違規(guī)者或者是有任何“三亂’：行為者，一律解除職務(wù)．并依法追究責(zé)任。在財(cái)務(wù)和“三亂”問(wèn)題上堅(jiān)決實(shí)行一票否決制。

第五，改革現(xiàn)行鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的政績(jī)?cè)u(píng)估機(jī)制，變多頭多次的檢查、考核、評(píng)比為年終的綜合考評(píng)；變現(xiàn)行單一的由上而下的考核為來(lái)自上級(jí)(縣級(jí))的考核和下級(jí)(來(lái)自境內(nèi)民眾)的考核相結(jié)合的方法，上級(jí)的考核應(yīng)由縣級(jí)政府聯(lián)合其工作部門(mén)統(tǒng)一進(jìn)行，相對(duì)簡(jiǎn)單，而來(lái)自F屬民眾的考核則相對(duì)復(fù)雜，筆者的建議是，在每年年初將一封含有各種關(guān)于鄉(xiāng)級(jí)行政機(jī)構(gòu)治績(jī)?nèi)绾蔚闹笜?biāo)的民調(diào)信(附有貼著郵票的用于回函的空白信封)，發(fā)于每個(gè)農(nóng)戶或小城鎮(zhèn)居戶的手中，年終時(shí)農(nóng)戶或小城鎮(zhèn)居戶填好后寄至縣級(jí)人大常委會(huì)，待縣級(jí)人大開(kāi)會(huì)后，在人大代表的監(jiān)督下統(tǒng)計(jì)得分情況?？h級(jí)政府機(jī)構(gòu)打分結(jié)果加上下屬民眾打分的結(jié)果即是鄉(xiāng)級(jí)綜合性派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的總得分，視其得分高低予以適度賞罰。在此基礎(chǔ)上再賦予該負(fù)責(zé)人以考核及有限的任免下屬的權(quán)力，以利集中指揮。公務(wù)員之家:

第六，適當(dāng)合并現(xiàn)有的行政村及村民小組，擴(kuò)大其規(guī)模，一方面可以借此減少村及村組的管理人員，減少財(cái)政開(kāi)支，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；另一方面，規(guī)模擴(kuò)大后還可以在一定程度上減少宗族等因素對(duì)村委會(huì)選舉工作的不良干擾，因?yàn)橐粋€(gè)較大的村域往往不是一個(gè)宗族活動(dòng)的舞臺(tái)，而是多個(gè)宗族活動(dòng)的舞臺(tái)。為了有效避免村級(jí)“兩委”之間的矛盾，似可明文規(guī)定，參選村委會(huì)主任的候選人必須是中共黨員，而村委會(huì)選舉產(chǎn)生后，村委會(huì)的主任例兼村黨支部書(shū)記職務(wù)，以免政出多門(mén)。在鄉(xiāng)村關(guān)系的銜接上，既要避免鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)對(duì)村委會(huì)選舉及村務(wù)的操縱和控制，也要效避免民選出來(lái)的村委會(huì)只為本村利益服務(wù)，而置國(guó)家利益于不顧，應(yīng)明確規(guī)定鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)與村委會(huì)的關(guān)系是“有限管理和幫助”關(guān)系而非“指導(dǎo)和幫助”關(guān)系(現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上也是有限管理和幫助關(guān)系，而非真正的指導(dǎo)和幫助關(guān)系)，規(guī)定在計(jì)劃生育、水利設(shè)施維護(hù)等重要政務(wù)上村委會(huì)必須向鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對(duì)于重要政務(wù)的完成量未達(dá)到規(guī)定任務(wù)的一定比例者，鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)對(duì)于村委會(huì)及相關(guān)責(zé)任人有權(quán)進(jìn)行懲罰，對(duì)于完成較好者，鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)予以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，使鄉(xiāng)派機(jī)構(gòu)擁有“有限管理”村民委員會(huì)的法定權(quán)力。

任何一種制度，哪怕是十分不合理的制度一旦被確立了若干年，就會(huì)確立一種相應(yīng)的利益關(guān)系，且這種利益關(guān)系往往還被時(shí)人所認(rèn)可，因而有巨大的慣性，如果沒(méi)有足夠的動(dòng)力推翻它，都很難改變。面對(duì)今日鄉(xiāng)鎮(zhèn)的問(wèn)題，改革者確實(shí)需要拿出應(yīng)有的勇氣、魄力和智慧。但是，改革向來(lái)又是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府改革尤其如此，面對(duì)來(lái)自理論界的諸多不同建議，實(shí)踐工作者還當(dāng)“深思熟慮，自由選擇”。