導(dǎo)語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：構(gòu)建社會主義和諧社會，重心在基層，基礎(chǔ)是農(nóng)村。近來，時有發(fā)生的農(nóng)村群體性事件不僅影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定，在一定程度上對整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來負(fù)面作用，已經(jīng)成為影響社會和諧的突出問題。導(dǎo)致這些群體性事件的原因是復(fù)雜的、多方面的，但從治理的角度而言，基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府忽視或不正確履行社會公共管理職責(zé)是其重要誘因。因此，長期以來形成的重組織生產(chǎn)與行政管理、輕公共服務(wù)與社會管理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能已經(jīng)適應(yīng)不了構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的要求。作為最基層的政權(quán)組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對農(nóng)村社區(qū)，是黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是各種惠農(nóng)政策的執(zhí)行者和操作者，其公共治理的水平和效果直接影響到農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。因此，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，全力打造服務(wù)型基層政府，促進(jìn)農(nóng)村社會和諧，就顯得十分迫切。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村和諧；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能；轉(zhuǎn)變

構(gòu)建社會主義和諧社會是黨的十六大和十六屆三中、四中、六中全會提出的重大戰(zhàn)略決策。社會主義和諧社會要達(dá)到民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的目標(biāo)。黨中央提出要把構(gòu)建更加和諧的社會作為全黨全國人民奮斗的目標(biāo)，這既是對歷史經(jīng)驗(yàn)的升華，也是針對目前現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐提出的重大戰(zhàn)略舉措。農(nóng)村和諧是中國社會和諧的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。總書記在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上強(qiáng)調(diào)指出：在我們這樣一個農(nóng)民占多數(shù)人口的國家里，農(nóng)民是否安居樂業(yè)，對于社會和諧具有舉足輕重的作用。廣大農(nóng)民日子過好了、素質(zhì)提高了，廣大農(nóng)村形成安定祥和的局面了，和諧社會建設(shè)的基礎(chǔ)就會更加牢固。

和諧農(nóng)村的建設(shè)對整個社會主義和諧社會的建設(shè)具有重要的促進(jìn)意義。反思中國社會的歷史和現(xiàn)狀，構(gòu)建和諧農(nóng)村必須充分發(fā)揮國家政權(quán)的引導(dǎo)、推動和調(diào)控作用。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“上聯(lián)國家、下接鄉(xiāng)村社會”的獨(dú)特紐帶地位決定了它不可替代的作用。然而，從構(gòu)建和諧農(nóng)村過程中國家政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)揮的實(shí)際作用來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與廣大農(nóng)民的期盼還有一定的距離。換言之，構(gòu)建和諧農(nóng)村必須從調(diào)整、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能開始。

一、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是和諧農(nóng)村建設(shè)的客觀要求

我國農(nóng)村幅員遼闊，資源分布不均衡，利益矛盾錯綜復(fù)雜，存在著大量不和諧現(xiàn)象。這些現(xiàn)象集中體現(xiàn)在征地、拆遷、環(huán)保、信訪、綜治、村民自治等領(lǐng)域。究其原因，往往是一些事關(guān)農(nóng)民切身利益的問題得不到有效地關(guān)注和解決繼而引發(fā)群體性事件，問題出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變和履行上，根子還是治理不和諧。所以，構(gòu)建和諧農(nóng)村的社會現(xiàn)狀對基層政府的職能轉(zhuǎn)變提出了客觀要求。

首先，從構(gòu)建和諧農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)來看，“和諧農(nóng)村”是針對近年來，我國農(nóng)村社會中黨群、干群關(guān)系緊張，農(nóng)民群體性事件呈升級態(tài)勢，政治上鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓力型“應(yīng)酬政治”權(quán)力運(yùn)行體制與農(nóng)村村民自治制度的矛盾引發(fā)的鄉(xiāng)村治理陷入困境等提出的。社會結(jié)構(gòu)中導(dǎo)致農(nóng)村社會不穩(wěn)定的主要因素有兩個：一是政治因素，如行政不作為、決策失誤及貪污腐敗等。這些問題導(dǎo)致農(nóng)民對基層政權(quán)組織的認(rèn)同度降低；二是經(jīng)濟(jì)、社會因素，如收入低、就業(yè)沒有保障、貧富兩極分化等。它會導(dǎo)致農(nóng)民利益受損，感到自己的收入和生活水平并沒有隨著經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)步發(fā)展而提高，容易產(chǎn)生社會分離感，甚至?xí)股贁?shù)人產(chǎn)生社會對立情緒。為什么會有這些問題產(chǎn)生呢？一個重要原因就在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要的精力集中在完成上級政府交辦的種種指標(biāo)任務(wù)上，很多基層黨政負(fù)責(zé)人只忙于抓經(jīng)濟(jì)，搞創(chuàng)收，不同程度地弱化或忽視了各種社會問題，使社會問題不斷積壓、增多、升級甚至激化。

其次，從和諧農(nóng)村社會的科學(xué)內(nèi)涵看，和諧農(nóng)村不僅僅指部分社會組織的協(xié)調(diào)或穩(wěn)定。社會穩(wěn)定，只是和諧社會的底線—一條必須嚴(yán)守、不能再退的底線，和諧農(nóng)村應(yīng)該是民主和法治的統(tǒng)一體、活力和秩序的統(tǒng)一體、多元與公正統(tǒng)一體的綜合體系。作為以“三個代表”和“以人為本”為執(zhí)政理念的政黨，不可采取“底線論”，和諧社會應(yīng)該有比社會穩(wěn)定更高的境界和價(jià)值追求。由此，推進(jìn)農(nóng)村民主和法治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民主和法治的制度化、規(guī)范化和程序化是和諧農(nóng)村的本質(zhì)要求和根本實(shí)現(xiàn)途徑，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷推動農(nóng)民的社會知情權(quán)、事務(wù)參與權(quán)、意志表達(dá)權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)；積極發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力和推動農(nóng)村資源市場化改革，為農(nóng)村社會活力的勃發(fā)提供動力之源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)以公共服務(wù)為導(dǎo)向，改進(jìn)對經(jīng)濟(jì)和社會的管理方式，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場化改革營造良好的制度基礎(chǔ)和社會秩序；面對因經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場化改革而出現(xiàn)的農(nóng)村多元利益主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)擺脫、超越各種既得利益集團(tuán)的束縛，公平公正地分配各種社會資源，讓不同利益主體都能獲得平等的市場準(zhǔn)入、勞動就業(yè)機(jī)會，獲取尊重和勞動報(bào)酬的權(quán)利。［1］

再次，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)看，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)遇到困難，容易形成癱瘓，使基層政權(quán)出現(xiàn)斷層；［2］在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與債務(wù)還不能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)龐大的支出的情況下，采取各種隱蔽的形式使農(nóng)民負(fù)擔(dān)出現(xiàn)反彈就難以避免；原來在計(jì)劃體制下形成的多層次多部門垂直的行政管理體制已嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，一大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員不知走向何處，處于等待觀望狀態(tài)等，這些因素自然會增加不和諧和不穩(wěn)定的因素。然而，廣大農(nóng)民的期盼和需求卻在隨著社會的發(fā)展而“與時俱進(jìn)”，人們由改革初期對“經(jīng)濟(jì)效率”的追求轉(zhuǎn)而對諸如“以人為本”、“法治”、“公平”、“民主”、“和諧”等現(xiàn)代價(jià)值關(guān)懷的渴盼，這一變化勢必應(yīng)從政府職能轉(zhuǎn)變中體現(xiàn)出來。近幾年來，政府轉(zhuǎn)型已成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題，社會各界的共識是：政府轉(zhuǎn)型是改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵，是建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵，政府轉(zhuǎn)型解決不好，構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)也很難實(shí)現(xiàn)。而這一轉(zhuǎn)型的核心價(jià)值取向是，政府要建設(shè)成為公共服務(wù)型政府，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造條件。

二、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型為動力推進(jìn)和諧農(nóng)村建設(shè)

深化改革是建設(shè)社會主義和諧社會的強(qiáng)大動力。要構(gòu)建農(nóng)村和諧社會，首要任務(wù)是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。［3］目前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去留的問題存在很多爭議。應(yīng)該肯定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立至今，為農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化作出了重大貢獻(xiàn)。目前，由于交通、通訊條件等方面的限制以及市場發(fā)育、民主法制建設(shè)滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這層組織還有很多事情要做，絕大部分地區(qū)還不宜取消?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從促進(jìn)農(nóng)村社會和諧的本質(zhì)要求出發(fā)規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“經(jīng)濟(jì)管理型”向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將建設(shè)公共服務(wù)型政府作為新時期政府職能轉(zhuǎn)變的基本目標(biāo)。［4］為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)努力做到：第一，打破“全能政府”觀念，樹立“有限政府”觀念，改變“全面控制”的做法，主動從不應(yīng)該管的事務(wù)中退出來；破除“政府至上”的觀念，樹立服務(wù)的觀念，從政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)模式走出來，把主要精力用在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)上；矯正片面對上負(fù)責(zé)的政績觀，把對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)統(tǒng)一到建設(shè)服務(wù)型政府上來。堅(jiān)決杜絕政府越位“搞項(xiàng)目”，企業(yè)錯位“辦社會”的現(xiàn)象發(fā)生。第二，管理方式上要變計(jì)劃管理為市場管理，變單一管理為綜合管理，變直接管理為間接管理，變指揮命令為調(diào)節(jié)服務(wù)。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過服務(wù)達(dá)到管理，把管理融于服務(wù)之中，由過去的“管、收、批”向“扶、予、助”轉(zhuǎn)變。把以行政推動為主的工作模式轉(zhuǎn)到以服務(wù)為中心的軌道上來，以實(shí)實(shí)在在的服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要樹立市場經(jīng)濟(jì)的觀念。市場經(jīng)濟(jì)要求經(jīng)濟(jì)資源由市場配置，因此必須依靠運(yùn)用市場的力量來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高市場開放程序，還權(quán)于市場。市場經(jīng)濟(jì)必須保證人民自由創(chuàng)業(yè)、自由選拔和自主決策。政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不是要投資經(jīng)營企業(yè)，而是要提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。政府不能老是想把經(jīng)濟(jì)資源權(quán)利控制在自己手中，而是要支持、幫助市場主體，由市場及市場主體來配置資源。

其次，政治體制上從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變，改革“壓力型”權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)法治政府。改革發(fā)展到今天，國家政權(quán)與基層社會的關(guān)系、政府與普通公民的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系都發(fā)生了許多良性變化：從官本位社會向能力本位社會轉(zhuǎn)變、從國家社會向公民社會轉(zhuǎn)變、從“壓力型”單向控制的行政體制向協(xié)商合作的社會治理方式轉(zhuǎn)變。同時，社會關(guān)系的變化已對公共服務(wù)的相關(guān)立法提出了迫切要求，這不僅是政府職能轉(zhuǎn)換的需要，更是社會生活對國家、對政府提出的現(xiàn)實(shí)要求。依法行政的核心是依法治吏、依法治權(quán)，尤其是涉及到關(guān)系社會事務(wù)的公共權(quán)力，建立嚴(yán)格的法律問責(zé)制。當(dāng)前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，最緊迫的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策、執(zhí)行的法治化、人本化，建立政務(wù)公開及民主評議制度，實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，用制度保證農(nóng)民的話語權(quán)。［5］

第三，梳理、調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提升提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的意識和能力?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的主要職能是：執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作。顯而易見，這樣的職能定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際成了一個全能型政府。其在具體落實(shí)中，又側(cè)重于政治控制，重視組織生產(chǎn)、行政管理，忽視社會發(fā)展與社會服務(wù)。因此，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能已經(jīng)不太適合新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會的根本要求。［6］

新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)強(qiáng)化、完善四大職能。(1)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)：科學(xué)制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，抓好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和壯大龍頭產(chǎn)業(yè)，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣，拓寬銷售渠道，搞活流通等；(2)維護(hù)社會穩(wěn)定：貫徹執(zhí)行上級的各項(xiàng)方針政策，維護(hù)社會治安，調(diào)處矛盾糾紛，做好防災(zāi)減災(zāi)工作等；(3)提供公共服務(wù)：普及義務(wù)教育，計(jì)劃生育，積極發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，繁榮農(nóng)村文化，建立農(nóng)村社會保障制度，加強(qiáng)社會公德建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)民思想道德教育，倡導(dǎo)健康文明新風(fēng)尚等；(4)完善基層民主：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和村黨支部、村委會班子建設(shè)，推進(jìn)村民自治和社區(qū)自治等?？紤]到現(xiàn)實(shí)情況，對具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言這四大基本職能并非并駕齊驅(qū)的，可能會因工作重點(diǎn)、各地實(shí)際等會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某階段、某方面有所側(cè)重。但是就當(dāng)前構(gòu)建和諧農(nóng)村而言，大力加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能是卻是不爭的共識。

政府提供公共服務(wù)，在農(nóng)村即表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。這些公共產(chǎn)品表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性、社會性和制度性公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府，最主要的是提供前兩類公共產(chǎn)品。經(jīng)濟(jì)性公共產(chǎn)品包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)信息等。比如，道路交通的網(wǎng)點(diǎn)、水利灌溉的設(shè)施，農(nóng)產(chǎn)品的銷售信息、農(nóng)資產(chǎn)品的價(jià)格信息等。社會性的公共產(chǎn)品包括教育、醫(yī)療服務(wù)、糾紛調(diào)解等。比如，農(nóng)民子女的義務(wù)教育和職業(yè)教育，農(nóng)民自身的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)或技能培訓(xùn)。醫(yī)療服務(wù)方面，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，探索和推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。還比如糾紛調(diào)解和社會治安方面，土地帶來的收益提高引發(fā)土地歸屬和征地補(bǔ)償分配等的問題較多，有的甚至釀成群體性事件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)適時介入，認(rèn)真對待，妥善處置，切勿聽之任之，放任自流。

黨的十六大以來，中央先后提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、建立逐步改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的新體制、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村等重大方針，取消農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”負(fù)擔(dān)，對種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，取消對農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的歧視性規(guī)定等，在構(gòu)建和諧鄉(xiāng)村社會方面有了良好的開端，收到了初步的成效。但不能估計(jì)過高，更不能盲目樂觀。［7］構(gòu)建和諧農(nóng)村還在于推進(jìn)與深化體制改革，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)的行政管理體制改革。

構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村為新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革指明了方向，也賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的職能。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，完成從“管理型政府”到“服務(wù)型政府”的蛻變，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、維護(hù)社會穩(wěn)定和完善基層民主方面有所作為，打造一級服務(wù)型法制政府。只有這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)才能成為黨和政府形象的直接體現(xiàn)者和方針政策的貫徹落實(shí)者，才能肩負(fù)起構(gòu)建農(nóng)村和諧社會的歷史使命。

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