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摘要

近年來，國家制訂了大量的法律、法規(guī)，社會主義法制有了長足的發(fā)展，推進了依法行政和依法治國的進程，對社會主義建設起到了積極的作用。但是，在行政機關和工作人員中，有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究的現象依然存在，目前在我國各級行政機關,都在不同程度上存在這種或那種行政違法現象,每一個行政管理領域、每一個部門都或多或少地有行政違法行為。從行政違法分布狀況及表現來看,我國行政違法現象具有多樣性和復雜性特點,如:公安行政違法、工商行政違法、稅務行政違法、教育行政違法、城建行政違法等，具體表現在:行政越權、行政侵權、濫用職權、行政不當等諸多行政違法現象。這都嚴重影響了政府行政機關在群眾心中的形象，惡化了黨群關系。造成行政違法的原因是多種多樣的，本文就是從違法成因上進行深入、細致的分析，透過表面現象，挖掘其本質，并針對違法成因提出了一些防治對策，希望能通過有效防治來減少行政違法的發(fā)生，從而達到“依法行政”直至“依法治國”的境地。

近年來，國家制訂了大量的法律、法規(guī)，社會主義法制有了長足的發(fā)展，推進了依法行政和依法治國的進程，對社會主義建設起到了積極的作用。但是，有法不依、執(zhí)法不嚴的現象依然存在，在行政機關表現為行政違法行為。目前，在我國各級行政機關,都在不同程度上或多或少的存在這種或那種行政違法現象,每一個行政管理領域、每一個部門都或多或少地有行政違法行為。行政違法行為,指“行政主體實施的違反行政法律規(guī)范尚未構成犯罪的應當承擔行政責任的行政行為?！边`法行為是由客觀、主觀原因和條件相互作用后產生的。行政違法的原因是多種多樣的，對行政違法成因進行深入分析,有利于我們從整體上把握行政違法,透過表面現象,挖掘行政違法的本質根源,從而找到預防和矯治行政違法的良方,并相應地采取有效措施盡可能減少行政違法的發(fā)生。

下面筆者對行政違法產生的成因及預防對策作一簡要分析。

一、行政違法原因分析

各種客觀因素和主觀因素緊密地交織在一起,相互作用，相互制約,從而導致了違法行為的產生。行政違法的原因,與一定條件相結合和作用,也就產生了行政違法結果。當然某一具體的違法行為,其產生的原因及條件、它們的相互結合和作用方式也是多種多樣各不相同的。筆者認為，行政違法產生的原因主要有:

（一）行政法律法規(guī)體系不夠完備

行政領域的各項工作離不開法律、法規(guī)和規(guī)章的支持，目前，我國的行政法律法規(guī)體系不夠健全，尚處于逐步完備階段。如：行政法律體系存在一些沖突和欠缺,以致行政立法行為、行政執(zhí)法行為和行政司法行為都存在很多違法情形。從立法角度看，我國的立法主體多元化,而且相互間的立法權限范圍沒有很清的界限,從而使立法呈現無序、混亂的狀態(tài)。在行政立法領域表現更為突出：行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件相互間存在著抵觸和沖突,這種現象導致了行政機關具體實施行政行為時不知如何是好，出現了執(zhí)法的選擇性，這樣最終必將導致行政行為違法。從法律效力的高低排序依次如下：法律，行政法規(guī),規(guī)章。作為下級行政機關,既要依據法律規(guī)范來辦事,同時它又必須遵從和執(zhí)行上級行政機關和所屬機關及行政首長的命令和決定,以致在執(zhí)法的實際過程中出現了“黑頭(法律)不如紅頭(文件),紅頭不如白頭(一定范圍內傳閱的文件),白頭不如口頭”的不良狀況?？上攵绱恕耙婪ā睂嵤┑男姓袨樽匀皇沁`法的。不僅如此,隨著我國改革開放的不斷深入，一些行政法律規(guī)范內容已經明顯滯后而與實際不相符、內容不明確；規(guī)章之間相互抵觸等，以致行政機關在理解和執(zhí)行上都存在困難而無所適從,增大了行政執(zhí)法工作的難度,而易于產生行政違法行為。

（二）“人治”思想根深蒂固，法治觀念不強

雖然，我們把依法治國、建設社會主義民主政治，確立為我國社會主義初級階段的政治綱領，但是“人治”思想經過了幾千年的封建專制統(tǒng)治，在人們的思想上打下了深刻的烙印，影響極深。解放后，建立了計劃經濟體制，繼續(xù)實行“人治”。在實踐中表現出來的是行政命令、長官意志、以言代法、以權代法等現象。行政機關的行政活動只是采取一種簡單的命令服從方式,這在客觀上促成了行政首長和行政人員習慣于以政策、行政命令進行行政管理而忽視了行政行為的依法性,從而在人治行政、隨意行政的慣性和習慣行為模式的作用下,行政機關極易自發(fā)地實施習慣性的行政違法行為。這是一種有意識的行為,這種意識不僅有行政人員的個人意識,也含有行政機關的組織整體意識。因此,產生行政違法的“人治”行政屬行為者的主觀上的原因。

（三）行政隊伍素質偏低的因素

行政隊伍素質指執(zhí)法主體和執(zhí)法人員的素質，其對整個行政行為的影響是舉足輕重的。當前狀況是行政隊伍素質不平衡，甚至是偏低：一是一些新問題不斷涌現，促使行政工作在摸索中進行，行政行為主體的運行模式不適應新的形勢。二是行政人員高文憑低工作能力。行政機關人員的文化程度雖然有了很大提高，但大部分只是具有了一張紙文憑，而沒切切實實把紙文憑轉化為真能力。這無形中制約了依法行政的能力。三是行政人員的業(yè)務理論學習培養(yǎng)方面，工作的時間多，學習的時間少，業(yè)務理論的培養(yǎng)處于一個較低的層面上。四是對執(zhí)法潛在的隱患和未來面對的不利因素沒有較好的認識、防范，這方面的意識不強，甚至沒有想過。五是執(zhí)法隊伍建設、人員素質與形勢的需要有很大差距。

（四）利益的驅動

在新舊體制轉軌時期,追求效益的目標,也從反面刺激了人們的物欲、權力欲、金錢欲,行政權力的執(zhí)掌者則利用國家權力與金錢聯姻,非法行使行政權從而表現出以權謀私、貪贓枉法、權錢交易等政治腐敗和經濟腐敗。政府是人民的政府,人民的利益、國家的利益應高于一切。作為代表國家行使行政權的人民政府及其工作部門不應有自己的小集團利益,行使行政權時不應把行政人員的個人私利滲入其中,但金錢、財富的誘惑和行政機關自身利益的狹隘圈子,膨脹了一些行政機關的利益觀念,從而在利益驅使下,有利的爭著管,無利的則棄之不管或相互推諉,為求私利濫用行政權力,嚴重干擾了行政機關公正、合法地行使行政權,這樣人民政府就會發(fā)生異化,行政行為則更多地表現為違法行為。

（五）說情風的盛行

中國是一個禮儀之邦，同時也是一個情義濃厚的國度，重禮儀更重情義，親情、友情維系著社會和家庭。因此，行政機關在工作過程中不可避免的要受到說情風的影響，行政機關及行政人員面臨著來自家庭、朋友、親戚的壓力,從而導致行政效率低下，執(zhí)法不嚴，違法不究的現象，因此而產生行政違法。說情風的背后往往隱藏著腐敗，滋生著權錢交易、以權謀私等政治腐敗和經濟腐敗行為，腐蝕了行政隊伍，削弱法律的實施效果，導致了行政違法行為的發(fā)生。

以上對行政違法的形成原因進行的分析，下面聯系實際，提出一些防治對策，希望能對行政違法行為起到一定預防和減少其發(fā)生的作用。

二、行政違法的防治對策

導致行政違法的原因及條件是多方面的。因此,要預防、減少和有效制止行政違法行為,必須對癥下藥從多方面著手,采取一系列措施將不利條件轉化為有利條件,消除和控制行政違法的誘因,形成多層次、全方位預防和矯治行政違法行為的有效機制。如何有效預防和矯治行政違法呢?我們以為在總體和根本上應從以下幾方面進行:

（一）樹立正確的權力觀，確保依法行政

一個國家的整個管理活動都是由各級行政機關進行的，行政機關能否合法有效地行使好權力，管理好國家的各項事務，直接關系到國家的前途和命運。在我國，行政機關是國家機關中權力最大，管理范圍最廣，人員最多而且靈活性最高的機關。其活動與公民、社會利益密切相關，國家的興盛，經濟的發(fā)展，人民的幸福在相當程度上都寄于行政機關。所以，樹立正確的權力觀是確保依法行政的重要保證。這方面要處理好以下三個問題：一是要弄清權力來源的問題。我國是人民當家作主的社會主義國家，行政機關的一切權力來源于人民，人民的利益、國家的利益應高于一切。行政機關的一切活動最終要保護人民的根本利益。二是關于職權法定問題。行政機關必須在法律規(guī)定的職權范圍內活動，非經法律授權，不可能具有并行使職權，不得超越職權。三是職權與職責的統(tǒng)一。行政機關的職權，作為憲法、法律授予的管理經濟和管理社會的權力，不僅是可以行使，而且是必須行使，不能放棄，行政機關必須盡一切力量去完成，否則就是失職。

只有樹立了正確的權力觀，才能最大限度的預防和減少行政違法行為的發(fā)生。

（二）進一步加強政府立法工作，切實提高立法質量，為依法行政奠定堅實的基礎

要依法行政，首先要有法可依，要有健全的法律法規(guī)制度，并且要科學、合理、完善，具有權威性。有些法規(guī)在實踐中之所以走了調、變了樣，不能很好地得到貫徹落實，原因之一是法規(guī)本身不夠科學、不夠周全、質量不高。因此，要要切實提高立法質量。

我國目前有些行政違法行為是由于立法上的不完善、漏洞較多等原因而導致的。因此,既要健全和完善立法體制、立法權限和立法程序等，又要用鄧小平理論指導立法實踐，從全局上和本質上把握有中國特色社會主義法律體系內部的規(guī)律性，研究解決政府立法工作中存在的問題。要把政府立法與黨的改革、發(fā)展和穩(wěn)定緊密結合在一起，把深化改革、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定需要用法律、法規(guī)解決的突出問題作為立法的重點，促進政府職能切實轉變到社會管理和公共服務上來。要統(tǒng)籌考慮法律規(guī)范的立、改、廢，對不符合政府機構改革精神的法律規(guī)范要及時依照法定權限和程序進行清除，該廢止的廢止，該修訂的修訂，使法律更具有可操作性。

在立法中，要以最大多數人民的利益為根本原則，要以憲法為依據，按照法定權限，遵循法定程序立法，要按照法規(guī)規(guī)章規(guī)定，要特別重視將法律訂立得周詳、嚴密,不給以權謀私者留下法律漏洞，減少行政違法行為的發(fā)生。

（三）加強法律監(jiān)督，完善監(jiān)督體系

我們常說，權力不受制約必然導致腐敗，指的是國家機關及其工作人員，在行政和司法活動中擁有一定的職權。處在國家管理的重要地位，這里有一個用權和慎權的問題，為了保證權力的正確使用，讓手中的權力真正為人民辦事，必須加強法律監(jiān)督。在現代國家中，講依法治國、依法行政不能僅僅片面理解為治事和治民，而關鍵在于“治吏”和“治權”，這才是一個法制國家的關鍵所在，任何國家機關和公職人員，在行使權力時必須受到法律制度的制約和監(jiān)督，并且承擔相應的責任。因此,必須重視治權，才能預防和減少行政違法的發(fā)生。

從加強法律監(jiān)督方面，應考慮以下內容：第一，必須加強人民群眾的監(jiān)督，這是保證監(jiān)督正確方向的力量之源，包括加強各級人大及常委會、人民政協(xié)和各派的監(jiān)督，加強信訪工作，理順各級國家機關與人民群眾的關系，把人民的呼聲與要求作為改進依法治國、依法行政的重要依據，把人民是否滿意作為整個工作的出發(fā)點和落腳點。第二，要加強行政機關內部監(jiān)督。這是搞好依法治國和依法行政的內因，各級行政機關及其工作人員，必須牢固樹立實事求是、有錯必糾的工作作風。包括切實加強行政系統(tǒng)內部的層級監(jiān)督，強化上級政府對下級政府、政府對所屬部門的監(jiān)督，同時也要加強同級人民政府的監(jiān)察和審計監(jiān)督，建立行政違法責任追究制度，來預防和減少行政違法行為的發(fā)生。第三，對行政機關及其工作人員的具體行政行為通過行政訴訟的制度，加強司法監(jiān)督。人民法院要認真做好行政訴訟案件的受理和審判工作，以糾正違法的或不當的具體行政行為，切實維護相對人的合法權益。第四，要加強司法機關內部的監(jiān)督。當前，在司法系統(tǒng)內部存在著不同程度的司法不公正、不公開、腐敗以及執(zhí)行難等問題，這引起廣大人民群眾的不滿，嚴重影響了人民政府在老百姓心中的形象，惡化了黨群關系，這是我們推進依法治國、依法行政的一種負效應，我們必須下大力氣加強整頓和治理，否則，會失信于民。第五，加強新聞輿論的監(jiān)督。它在法律監(jiān)督方面，有著快捷、方便、影響面廣的效用，起到宣傳法制、弘揚正義、遏制腐敗、打擊邪惡的作用。從而來預防和減少行政行為的發(fā)生。

從監(jiān)控的范圍來看,一切行政行為都應受到監(jiān)控而不能僅限于部分行政行為,它既包括對具體行政行為的監(jiān)控也包括對抽象行政行為的監(jiān)督,無論外部行政行為還是內部行政行為都應受到監(jiān)控。只有充分發(fā)揮各種監(jiān)督形式的作用,才能有效抑制行政違法。

（四）建立有效獎懲制度，提高行政人員的責任心

如果沒有必要和有效的獎懲制度,對行政違法的行政機關和行政人員不予以懲戒和追究其責任,違法就會難以制止。我們認為,對有行政違法行為的行政機關或其他行政公務組織及行政人員,要追究責任，否則，行政行為主體責任心就會不強，就會對違法采取一種“事不關己、高高掛起”的態(tài)度。

對違法者應實行適當的懲罰,但也不能一味地強調懲處。同時，我們對嚴格依法行政、積極守法者給予適當獎勵。一方面通過物質、精神獎勵,將利益與守法相聯系,可以加強守法者的守法行為；另一方面獎勵具有榜樣和激勵的作用,有利于形成“依法行政”的法制環(huán)境，從而起到一種有效控制行政違法的作用。

（五）擴大宣傳，為依法行政創(chuàng)造良好的環(huán)境

環(huán)境造就人,環(huán)境也造就違法者,正是由于現實法制環(huán)境的不理想,才使得行政違法現象較為普遍和嚴重。要預防和減少行政違法的根本辦法應是改善法律實施環(huán)境,從行政機關系統(tǒng)內部和外部形成一種有利于依法行政的環(huán)境。這種環(huán)境的改變應是全面的,包括與行政行為相聯系的政治、經濟、社會、文化環(huán)境。如：加強普法教育，加強對執(zhí)法人員的培訓，向公眾宣傳法律法規(guī)，形成學法、知法、守法的良好社會環(huán)境，來達到依法行政的目的。

（六）狠抓行政人員素質建設

行政機關要依法行政，首先要有一支高素質的行政工作隊伍。行政人員素質好壞，直接關系到國家法律、法規(guī)的貫徹落實，關系到行政機關和行政工作人員在人民群眾中的形象。低素質的行政隊伍很難適應市場經濟復雜多變的客觀形勢的需要，也難以把依法行政落到實處。因此，應把提高行政人員素質作為基礎性的工作。要加強對行政人員的素質培養(yǎng)，教育其樹立正確的權力觀，樹立起“管理就是服務”的觀念，克服“官本位”的思想，規(guī)范其行政行為，從而減少行政違法行為的發(fā)生。

由于歷史的原因，我國行政執(zhí)法人員素質低、執(zhí)法違法行為較多。這對于我們建立“依法治國”的方略是非常不利的。我們只有從多方面入手，以“依法行政”為基礎，循序漸進，直至“依法治國”。

參考文獻：

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