導(dǎo)語：訴訟費(fèi)用管理制度變遷改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、改革開放以來我國(guó)訴訟費(fèi)用管理制度的發(fā)展與變遷

建國(guó)伊始至1984年之前，我國(guó)曾經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)30余年的訴訟無償時(shí)代。[i]1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一適用的《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費(fèi)開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號(hào)），用以規(guī)范法院內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理。

1989年，最高人民法院又以《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》代替了《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》。同時(shí)，為了配合《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的實(shí)施，加強(qiáng)訴訟費(fèi)用的管理工作，最高人民法院聯(lián)合財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號(hào)）。訴訟費(fèi)用管理是法院財(cái)政制度的重要內(nèi)容，它與訴訟費(fèi)用征收制度和法院經(jīng)費(fèi)保障問題密切相關(guān)，因此，我們以該規(guī)定作為研究法院訴訟費(fèi)用管理制度的一個(gè)起點(diǎn)。

（一）1989年-1996年訴訟費(fèi)用管理制度

1989年9月18日最高人民法院聯(lián)合財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》（法（司）發(fā)〔1989〕25號(hào)）。《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》）該規(guī)定基本上構(gòu)建起了1989年到1996年期間的訴訟費(fèi)用管理制度：

第一，訴訟費(fèi)用坐收坐支制度。根據(jù)《暫行規(guī)定》，各級(jí)人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用屬于國(guó)家規(guī)費(fèi)?？紤]到當(dāng)時(shí)的財(cái)政困難，撥給法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)還不能完全滿足審判工作的需要，法院依法收取的訴訟費(fèi)用暫不上交財(cái)政，以彌補(bǔ)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的不足。

第二，高級(jí)人民法院統(tǒng)籌制度。根據(jù)暫行規(guī)定，地方各級(jí)人民法院所收的訴訟費(fèi)用，可按一定比例上交給高級(jí)人民法院，用以統(tǒng)一購(gòu)置必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和適當(dāng)補(bǔ)助其它困難地區(qū)法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。

第三，財(cái)務(wù)監(jiān)督制度。根據(jù)暫行規(guī)定，各級(jí)人民法院對(duì)于訴訟費(fèi)用的收支，應(yīng)接受財(cái)政、

審計(jì)部門的監(jiān)督。并定期向上級(jí)人民法院和同級(jí)財(cái)政部門報(bào)送訴訟費(fèi)用收支等情況。

（二）1996年-1999年訴訟費(fèi)用管理制度

1996年1月16日，財(cái)政部、最高人民法院聯(lián)合《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財(cái)文字[1996]4號(hào)），該辦法自1996年1月1日起實(shí)行，《關(guān)于加強(qiáng)人民法院訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》同時(shí)廢止?！度嗣穹ㄔ涸V訟費(fèi)用暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行管理辦法》）的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)法院財(cái)政制度進(jìn)入新的階段。

《暫行管理辦法》明確規(guī)定，訴訟收費(fèi)制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的司法制度。該辦法在訴訟費(fèi)用的收取、訴訟費(fèi)用的使用和管理、訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查三個(gè)方面對(duì)1989年以來形成的訴訟費(fèi)用管理制度都有較大的改變和發(fā)展。

第一，訴訟費(fèi)用的收取制度

《暫行管理辦法》明確規(guī)定各級(jí)人民法院收取訴訟費(fèi)用，要嚴(yán)格按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。任何部門和單位均不得另行制定收費(fèi)辦法，不得自行增加收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交，由主管院長(zhǎng)批準(zhǔn)；訴訟費(fèi)用的收取實(shí)行確定收費(fèi)部門（即審判業(yè)務(wù)部門）同具體收費(fèi)部門（即財(cái)務(wù)部門）相分離的原則。這些規(guī)定基本上搭建起我國(guó)訴訟費(fèi)用收取方面的基本框架。

第二，訴訟費(fèi)用的使用和管理制度

《暫行管理辦法》開始在訴訟費(fèi)用領(lǐng)域?qū)嵭小笆罩蓷l線管理”，收取的訴訟費(fèi)用扣除該案必要的辦案費(fèi)用支出后，應(yīng)按期將結(jié)余及時(shí)上交同級(jí)財(cái)政專戶，由財(cái)政部門按核定的數(shù)額撥付，并與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合使用。《暫行管理辦法》對(duì)訴訟費(fèi)用的使用范圍作出規(guī)定，訴訟費(fèi)用主要用于補(bǔ)充辦案所需業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和事先征得同級(jí)財(cái)政部門同意的其他支出?！稌盒泄芾磙k法》對(duì)訴訟費(fèi)用使用的審批制度，訴訟費(fèi)用收取和使用情況的審核制度作出規(guī)定。在沿用《暫行規(guī)定》的高級(jí)人民法院統(tǒng)籌制度外，又規(guī)定了最高人民法院統(tǒng)籌制度。

《暫行管理辦法》在《暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)化了訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查制度。

這一時(shí)期訴訟費(fèi)用管理制度最大的變化，就是訴訟費(fèi)用坐收坐支制度向訴訟費(fèi)用收支兩條線制度的轉(zhuǎn)變。這種變化是在國(guó)家財(cái)政管理制度改革的大背景下發(fā)生的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和各方面改革的深入，政法部門將行政性收費(fèi)和罰沒收入的數(shù)字報(bào)財(cái)政，坐收坐支，實(shí)行“一條線”管理的制度暴露出很多弊端?！皬姆ㄔ合到y(tǒng)看，一些法院不嚴(yán)格執(zhí)行訴訟費(fèi)收費(fèi)和管理規(guī)定，隨意提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、難度小的案件愿意受理，難度大的案件不愿意受理；訴訟標(biāo)的大的案件搶著辦，訴訟標(biāo)的小的案件拖著辦。有的接受當(dāng)事人的贊助，對(duì)幫助過法院建設(shè)的當(dāng)事人給予”關(guān)照“。而經(jīng)濟(jì)、民事案件審理和執(zhí)行中與當(dāng)事人同吃、同住、同行的”三同“行為，更是嚴(yán)重?fù)p害了審判機(jī)關(guān)的聲望和信譽(yù)，對(duì)公正審判有百害而無一利。這些行為既是對(duì)司法權(quán)的扭曲，又是對(duì)財(cái)政權(quán)的沖擊?！盵ii]司法的本質(zhì)精神是公正，公正是司法的靈魂，法院是公正的殿堂，法官是公正的化身。法院的基本職責(zé)就是公正司法。如果不實(shí)行收支相分離的辦法，而是采取坐收坐支訴訟費(fèi)，彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，必然造成法院利益與部門利益、地方利益交織在一起，導(dǎo)致利益驅(qū)動(dòng)，損害司法正義。實(shí)行“收支兩條線”管理，能夠在一定程度上避免地方利益、部門利益對(duì)司法行為的干擾，從制度上為公正司法提供有利條件，維護(hù)國(guó)家法制的權(quán)威和尊嚴(yán)。

早在1993年，中共中央就做出行政性收費(fèi)和罰沒收入實(shí)行“收支兩條線”的指示，但是因?yàn)闆]有具體的配套制度“收支一條線”的財(cái)務(wù)管理制度并沒有大的改變。1998年是“收支兩條線”制度的“貫徹落實(shí)年”。在一年內(nèi)，財(cái)政部聯(lián)合其他國(guó)家機(jī)關(guān)相繼頒發(fā)了四個(gè)貫徹落實(shí)收支兩條線的辦法和通知，使“收支兩條線”真正成為一項(xiàng)制度實(shí)踐。在這四個(gè)辦法和通知中，人民法院收取的訴訟費(fèi)用被當(dāng)作“行政性收費(fèi)”納入到“收支兩條線”管理中。1998年6月8日，財(cái)政部頒發(fā)《公檢法工商行政管理部門行政性收費(fèi)收入和罰沒收入監(jiān)繳暫行辦法》（財(cái)預(yù)字[1998]221號(hào)）。該辦法就地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、法院、工商行政管理部門應(yīng)繳中央預(yù)算的行政性收費(fèi)收入和罰沒收入的解繳方式和財(cái)政監(jiān)繳方式作出規(guī)定。按照該辦法作為“行政性收費(fèi)”收入的訴訟費(fèi)用必須及時(shí)、足額上繳同級(jí)財(cái)政專戶。該辦法對(duì)隱瞞、截留、轉(zhuǎn)移、坐支行政性收費(fèi)收入和罰沒收入，以及利用行政性收費(fèi)收入和罰沒收入私設(shè)“小金庫”和貪污私分、應(yīng)收不收行政性收費(fèi)收入和罰沒收入的、收取行政性收費(fèi)收入和罰沒收入不使用合法票據(jù)的、拒不執(zhí)行罰款決定與罰款收繳分離規(guī)定的、拒絕或阻礙財(cái)政部門監(jiān)繳工作的行為的處罰措施作出規(guī)定。該辦法對(duì)監(jiān)繳工作責(zé)任制也作出了規(guī)定。1998年6月19日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國(guó)家工商行政管理局關(guān)于加強(qiáng)公檢法工商部門行政性收費(fèi)和罰沒收入收支兩條線管理工作的規(guī)定》。該規(guī)定就嚴(yán)格行政性收費(fèi)的立項(xiàng)審批工作、加強(qiáng)票據(jù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行罰款決定與罰款收繳相分離的制度、加強(qiáng)行政性收費(fèi)和罰沒收入上繳國(guó)庫和財(cái)政預(yù)算外資金專戶的工作、建立行政性收費(fèi)和罰沒收入統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度、完善預(yù)算核定辦法、加強(qiáng)支出管理、加強(qiáng)監(jiān)督檢查工作幾個(gè)方面的問題作出規(guī)定。法院的行政性收費(fèi)項(xiàng)目是指訴訟費(fèi)用。1998年10月9日，財(cái)政部頒發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好公檢法工商四部門“收支兩條線”管理工作的通知》（財(cái)公字[1998]106號(hào)），強(qiáng)調(diào)了及時(shí)報(bào)送統(tǒng)計(jì)報(bào)表的重要性，同時(shí)指出嚴(yán)禁收支掛鉤，及時(shí)核撥經(jīng)費(fèi)，要根據(jù)公、檢、法和工商行政管理部門的經(jīng)費(fèi)開支范圍及有關(guān)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，按照預(yù)算內(nèi)、外資金結(jié)合使用的原則，統(tǒng)一核定部門預(yù)算。嚴(yán)禁將預(yù)算安排與部門行政性收費(fèi)和罰沒收入的收入數(shù)額掛鉤，或采取其他“明脫暗掛”的做法。對(duì)上述部門的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)，要在核定預(yù)算數(shù)額和上交財(cái)政專戶總額以內(nèi)，根據(jù)用款計(jì)劃和預(yù)算外資金使用計(jì)劃，及時(shí)予以審核撥付，不得無故拖延；該通知明確規(guī)定要進(jìn)一步加大經(jīng)費(fèi)保障力度，為支持貧困地區(qū)公、檢、法部門改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，中央財(cái)政當(dāng)年增撥了部分專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。號(hào)召各地也應(yīng)積極采取措施，籌措資金，配合中央?？睿哟髮?duì)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度。要結(jié)合本地實(shí)際，逐步建立起對(duì)貧困地區(qū)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，尤其要保證編制內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)的按時(shí)發(fā)放。

1998年12月3日，財(cái)政部聯(lián)合國(guó)家計(jì)委、監(jiān)察部、高法院、高檢院、公安部、國(guó)家工商局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定工作的通知》（財(cái)公字[1998]267號(hào)）。該通知確立了貫徹落實(shí)“收支兩條線”的兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是法院、檢察院、公安和工商行政管部門落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；[iii]二是財(cái)政部門落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。[iv]這一年，財(cái)政部、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國(guó)家工商行政管理局等六部門聯(lián)合召開全國(guó)電視電話會(huì)議，對(duì)貫徹落實(shí)“收支兩條線”工作進(jìn)行專項(xiàng)部署。為了做好全國(guó)法院貫徹執(zhí)行“收支兩條線”規(guī)定的工作，最高人民法院印發(fā)了肖揚(yáng)院長(zhǎng)在落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定全國(guó)電視電話會(huì)議上的發(fā)言和《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定的通知》，表明了我國(guó)法院實(shí)施“收支兩條線”的決心，對(duì)具體實(shí)施辦法作出部署。同時(shí)，為《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》的出臺(tái)埋下伏筆。

（三）1999年以來的訴訟費(fèi)用管理制度

1、“收支兩條線”的進(jìn)一步落實(shí)

1996年制定《人民法院訴訟費(fèi)用管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱1996《暫行辦法》）時(shí)，“收支兩條線”還處在政策意識(shí)的層面，實(shí)踐中處于探索狀態(tài)，尚未完全成為一項(xiàng)制度實(shí)踐。為認(rèn)真貫徹落實(shí)中央關(guān)于“收支兩條線”管理的決定，改進(jìn)和加強(qiáng)人民法院訴訟費(fèi)用的管理，更好地促進(jìn)法院業(yè)務(wù)建設(shè)，1999年7月22日，財(cái)政部和最高人民法院聯(lián)合《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》（公字[1999]406號(hào)）。該辦法自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財(cái)文字[1996]4號(hào)）和《關(guān)于最高人民法院集中部分訴訟費(fèi)用的實(shí)施辦法》（法字[1996]81號(hào)）同時(shí)廢止，標(biāo)志著我國(guó)訴訟費(fèi)用管理制度又進(jìn)入一個(gè)新的階段。1999年《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱1999《辦法》）在1996年人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)、具化了“收支兩條線”制度。該辦法明確規(guī)定，各級(jí)人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用，屬于國(guó)家財(cái)政性資金，訴訟收費(fèi)制度是我國(guó)的一項(xiàng)重要司法制度。在訴訟費(fèi)用的收取、訴訟費(fèi)用的管理和使用、訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查方面都有新的發(fā)展。

第一，訴訟費(fèi)用收取制度

按1996《人民法院訴訟費(fèi)用管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱1996《暫行辦法》）的規(guī)定，審判業(yè)務(wù)部門確定收費(fèi)的適用標(biāo)準(zhǔn)和具體數(shù)額后，由法院財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一收取。1999《辦法》明確規(guī)定訴訟費(fèi)用的收取實(shí)行收繳分離。人民法院按照受理案件適用的訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)確定具體數(shù)額后，以書面形式通知當(dāng)事人繳納訴訟費(fèi)用；當(dāng)事人憑人民法院開具的交費(fèi)通知到指定銀行交費(fèi)，并以銀行開具的收據(jù)作為已預(yù)交訴訟費(fèi)用的憑據(jù)，到人民法院換領(lǐng)訴訟費(fèi)用專用票據(jù)。按1996《暫行辦法》的規(guī)定，人民法庭收取訴訟費(fèi)用指定專人負(fù)責(zé)，定期將收取的訴訟費(fèi)用和收費(fèi)票據(jù)一并上交基層法院即可。1999《辦法》規(guī)定，人民法庭收取訴訟費(fèi)用，也要實(shí)行收繳分離。個(gè)別不便由指定銀行收取訴訟費(fèi)用的特殊地區(qū)，可由人民法庭直接代收，但需經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門和高級(jí)人民法院批準(zhǔn)。

按1996《暫行辦法》的規(guī)定，地方各級(jí)法院的收費(fèi)專用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門會(huì)同各高級(jí)人民法院，對(duì)最高人民法院的收費(fèi)專用票據(jù)由財(cái)政部印制發(fā)放部門未作出規(guī)定。1999《辦法》嚴(yán)格了票據(jù)管理，訴訟費(fèi)用的專用票據(jù)包括預(yù)收、退費(fèi)、結(jié)算三類，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一式樣。地方各級(jí)法院的收費(fèi)專用票據(jù)由各省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一印制、編號(hào)后，由地方各級(jí)財(cái)政部門向同級(jí)人民法院發(fā)放；最高人民法院的收費(fèi)專用票據(jù)由財(cái)政部印制發(fā)放。

第二，訴訟費(fèi)用的管理和使用制度

按1996《暫行辦法》的規(guī)定，訴訟費(fèi)用要納入地方各級(jí)人民法院的單位預(yù)算，統(tǒng)一核算和使用管理。地方各級(jí)法院的收取的訴訟費(fèi)用扣除該案必要的辦案費(fèi)用支出后，應(yīng)按期將結(jié)余上交同級(jí)財(cái)政專戶。很明顯，“先扣后繳”的辦法，還不算完全意義上的收支脫鉤。1999《辦法》規(guī)定，各級(jí)人民法院的訴訟費(fèi)用全額納入財(cái)政專戶，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。地方各級(jí)人民法院的訴訟費(fèi)用由省級(jí)財(cái)政專戶集中管理，實(shí)行分級(jí)使用與省級(jí)統(tǒng)籌相結(jié)合的方式；地方各級(jí)人民法院的訴訟費(fèi)用，要由當(dāng)事人直接全額交入省級(jí)財(cái)政在當(dāng)?shù)刂付ㄣy行開設(shè)的省級(jí)財(cái)政專戶分戶，由省級(jí)財(cái)政專戶集中管理；省級(jí)財(cái)政專戶集中的地方各級(jí)人民法院訴訟費(fèi)用，由省級(jí)財(cái)政專戶分戶的銀行，按規(guī)定比例就地及時(shí)分別劃支地方各級(jí)人民法院所在的同級(jí)財(cái)政專戶和省級(jí)財(cái)政專戶；地方各級(jí)人民法院訴訟費(fèi)收入分級(jí)使用和省級(jí)統(tǒng)籌的具體比例，由各省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同高級(jí)人民法院根據(jù)本地實(shí)際情況確定，其中省級(jí)統(tǒng)籌的比例不得高子各級(jí)地方法院所收取訴訟費(fèi)用的30％；省級(jí)統(tǒng)籌的訴訟費(fèi)用由高級(jí)人民法院提出使用計(jì)劃，經(jīng)省級(jí)財(cái)政部門審核批準(zhǔn)后共同下達(dá)執(zhí)行。資金通過財(cái)政專戶核撥，用于統(tǒng)一購(gòu)置轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和補(bǔ)助貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，不得用于高級(jí)法院本身的支出；納入地方各級(jí)財(cái)政專戶管理的訴訟費(fèi)用，由各級(jí)財(cái)政部門按審批的訴訟費(fèi)用收支計(jì)劃，作為“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”按月核撥給同級(jí)人民法院使用；最高人民法院通過指定銀行依法收取的訴訟費(fèi)用直接全額劃入中央財(cái)政專戶。財(cái)政部根據(jù)審批的收支計(jì)劃和訴訟費(fèi)用繳入財(cái)政專戶的進(jìn)度，作為“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”定期核撥給最高人民法院使用；訴訟費(fèi)用的收取和劃撥事宜委托國(guó)有商業(yè)銀行辦理。

1999辦法規(guī)定了“備用金”制度。各級(jí)人民法院可根據(jù)審判工作的實(shí)際需要，用財(cái)政撥給的“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”，按全年訴訟費(fèi)收入的一定比例或數(shù)額建立備用金，專門用于支付應(yīng)退還的預(yù)交訴訟費(fèi)用和其他訴訟費(fèi)用的支出。備用金的具體比例或數(shù)額，由各省級(jí)財(cái)政部門會(huì)同高級(jí)人民法院確定。備用金支出后，應(yīng)及時(shí)予以補(bǔ)充。

1999辦法規(guī)定各級(jí)人民法院要按照預(yù)算內(nèi)外資金收支統(tǒng)管的原則，將各級(jí)財(cái)政部門核撥的“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”與同級(jí)財(cái)政部門核撥的預(yù)算內(nèi)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)相結(jié)合，納入本單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌安排使用。對(duì)加強(qiáng)對(duì)“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”的管理，1999《辦法》仍沿用1996《暫行辦法》的規(guī)定，如繼續(xù)實(shí)行一支筆審批制度等。

第三，訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查制度

1999年辦法明確規(guī)定，人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用是法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的重要來源。各地要采取措施確保其真正用于法院的業(yè)務(wù)工作，其他部門不得調(diào)用。各級(jí)財(cái)政部門要依據(jù)訴訟費(fèi)用收支計(jì)劃和法院實(shí)際工作需要及時(shí)核撥，嚴(yán)禁占?jí)?、挪用?/p>

1999年《辦法》在1996《暫行辦法》的基礎(chǔ)上，在一定程度上嚴(yán)格了訴訟費(fèi)用的監(jiān)督檢查制度，如1999辦法規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)人民法院訴訟費(fèi)用的管理。制定和完善有關(guān)制度，規(guī)范收支管理，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，對(duì)違反規(guī)定的，應(yīng)及時(shí)提出、限期糾正。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重或未按規(guī)定時(shí)間糾正的，財(cái)政部門有權(quán)在違反的數(shù)額以內(nèi)，適當(dāng)扣減業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并按有關(guān)規(guī)定對(duì)責(zé)任人進(jìn)行處罰；最高人民法院和高級(jí)人民法院要加強(qiáng)對(duì)各級(jí)人民法院訴訟費(fèi)用管理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，定期對(duì)下級(jí)法院訴訟費(fèi)收入和“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”支出情況進(jìn)行檢查。發(fā)現(xiàn)違反規(guī)定的，應(yīng)立即提出糾正意見。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，上級(jí)法院有權(quán)在本轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者和直接責(zé)任人員的責(zé)任。

2、法院財(cái)務(wù)管理的進(jìn)一步加強(qiáng)

為規(guī)范和加強(qiáng)人民法院財(cái)務(wù)管理，提高資金使用效益，保障人民法院依法履行審判職能和各項(xiàng)工作任務(wù)的順利完成，根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財(cái)政部關(guān)于政法機(jī)關(guān)不再?gòu)氖陆?jīng)商活動(dòng)和實(shí)行收支兩條線管理后財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障的若干意見〉的通知》和《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》等法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)財(cái)經(jīng)政策。財(cái)政部、最高人民法院2001年11月28日《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)行[2001]276號(hào)）。該辦法從2002年1月1日起施行。1985年9月20日最高人民法院、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費(fèi)開支范圍的規(guī)定的通知》（法（司）發(fā)[1985]23號(hào)）同時(shí)廢止。

《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)法院財(cái)務(wù)管理，當(dāng)然也涉及到訴訟費(fèi)用管理的規(guī)范化運(yùn)作所起的積極作用不可低估。它規(guī)定了人民法院財(cái)務(wù)管理的原則，即分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)；依法理財(cái)、厲行節(jié)約；量入為出、保證重點(diǎn)；注重資金使用效益?！度嗣穹ㄔ贺?cái)務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定人民法院財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)即通過資金的領(lǐng)撥和運(yùn)用，對(duì)本部門的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行全面管理。[v]人民法院預(yù)算是指人民法院根據(jù)其職責(zé)、工作任務(wù)和業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃編制的年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃。人民法院預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成?！度嗣穹ㄔ贺?cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)預(yù)算管理的依據(jù)、預(yù)算管理的要求作出規(guī)定。人民法院的收入是指人民法院在預(yù)算年度內(nèi)依照有關(guān)法律、法規(guī)和政策取得的非償還性資金。人民法院的收入，包括財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入?！度嗣穹ㄔ贺?cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)收入管理的要求作出規(guī)定。支出是指人民法院為履行職責(zé)所發(fā)生的各項(xiàng)資金耗費(fèi)。人民法院的支出，包括基本支出（經(jīng)常性支出）[vi]、項(xiàng)目支出（專項(xiàng)支出）[vii]和自籌基本建設(shè)支出[viii].《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)人民法院支出包括的內(nèi)容作出詳盡的規(guī)定，并對(duì)人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)開支范圍附表列舉。同時(shí)，也規(guī)定了各項(xiàng)支出的管理制度。資產(chǎn)是指人民法院占有或使用的、能以貨幣計(jì)量的經(jīng)濟(jì)資源，包括固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)，是保障人民法院工作順利進(jìn)行的重要物質(zhì)條件?！度嗣穹ㄔ贺?cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)資產(chǎn)管理的要求作出規(guī)定?！度嗣穹ㄔ贺?cái)務(wù)管理暫行辦法》對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析編制的要求、財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)及財(cái)會(huì)人員幾個(gè)方面也作出規(guī)定。

訴訟費(fèi)用是各級(jí)人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的重要來源，要納入各級(jí)人民法院的單位預(yù)算。訴訟費(fèi)用管理狀況、經(jīng)費(fèi)保障水平與訴訟收費(fèi)制度實(shí)施效果的密切聯(lián)系可想而知。通過上述對(duì)訴訟費(fèi)用管理制度變遷與發(fā)展的考察，可以看出訴訟費(fèi)用管理制度的每一步變遷與改革都是由訴訟費(fèi)用征收制度領(lǐng)域的問題和不規(guī)范行為引致的，也是為了解決這些問題，促使訴訟費(fèi)用征收規(guī)范化而服務(wù)的。可以說，訴訟費(fèi)用管理制度改革是訴訟費(fèi)用征收制度改革成功的前提條件，如果不考慮訴訟費(fèi)用管理制度對(duì)訴訟費(fèi)用征收制度改革的制約性，訴訟費(fèi)用征收制度的改革很可能陷入“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的短期政策操作中。

二、我國(guó)訴訟收費(fèi)制度改革：“囚徒困境”與“諾思悖論”

我國(guó)訴訟收費(fèi)制度改革面臨兩個(gè)問題，一是要減輕當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，降低訴訟費(fèi)用；二是要保障法院經(jīng)費(fèi)，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件。第一個(gè)目標(biāo)是法治國(guó)家的政府獲得其正當(dāng)性的必然選擇；第二個(gè)目標(biāo)是法院和法官群體的現(xiàn)實(shí)要求。低訴訟費(fèi)用意味著政府要增加財(cái)政投入，保障法院經(jīng)費(fèi)，提高法官待遇，優(yōu)化法院審判工作條件最直接的辦法當(dāng)然是增加訴訟費(fèi)收入。這也是當(dāng)前在訴訟費(fèi)用升降問題上，學(xué)者和法官群體的爭(zhēng)議所在。最理想的結(jié)果降低訴訟費(fèi)用，法院經(jīng)費(fèi)的缺口由政府財(cái)政支付。然而，作為兩類都要謀求自己利益最大化的主體，在眾多的財(cái)政需求的壓力下，政府會(huì)選擇盡可能少地向法院提供財(cái)政支持，同時(shí)為了獲得其正當(dāng)性還要降低訴訟費(fèi)用；法院和法官作為被動(dòng)接受制度安排的主體，為了實(shí)現(xiàn)其自身利益的最大化，最佳選擇就是將自身的需求轉(zhuǎn)嫁到當(dāng)事人身上。這樣的結(jié)果就是正式的收費(fèi)雖然減下來，非正式的收費(fèi)卻可能潛滋暗長(zhǎng)，法官向當(dāng)事人的尋租現(xiàn)象可能增多。這在一定程度上會(huì)促生司法腐敗，進(jìn)而，也動(dòng)搖了政府的正當(dāng)性。博弈論是研究決策主體的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)的決策以及這種決策的均衡，也就是說，當(dāng)一個(gè)主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過來影響到其他主體選擇時(shí)的決策問題和均衡問題。政府與法院之間在圍繞審判的資源獲取與分配領(lǐng)域的行為事實(shí)上也是一種博弈。上述圍繞審判資源的獲取與分配的最理想的結(jié)果與兩主體各自最佳選擇的結(jié)果的脫節(jié)現(xiàn)象，是博弈論的經(jīng)典范例“囚徒困境”[ix]的體現(xiàn)。

為了走出“囚徒困境”，片面地強(qiáng)調(diào)增加政府對(duì)司法的財(cái)政支持，會(huì)產(chǎn)生什么樣的效果呢？現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，政府作為理性人，從本質(zhì)上是追求正當(dāng)性（Legitimacy）最大化的，即政府追求長(zhǎng)治久安。但是，諾斯（1991）曾經(jīng)明確地指出：政府在追求這一目標(biāo)的過程中存在著兩難的選擇，在歷史中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)偏離社會(huì)目標(biāo)的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為，為了增加財(cái)政收入而不惜采取損害社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，這就是“諾斯悖論”。政府之所以面臨兩難選擇，關(guān)鍵的一條在于社會(huì)目標(biāo)是長(zhǎng)期的，而財(cái)政目標(biāo)是短期的。在長(zhǎng)期的制度建設(shè)和短期的政策操作的博弈中，面對(duì)“囚徒困境”式的兩難選擇，作為理性人，政府選擇后者是必然的。[x]因?yàn)?，如果不能解決短期的財(cái)政困難，即期的負(fù)面效應(yīng)便會(huì)便會(huì)立刻凸現(xiàn)，直接影響到政府認(rèn)為必須調(diào)整的重要關(guān)系的穩(wěn)定性，進(jìn)而影響到政治的穩(wěn)定。具體到司法領(lǐng)域，財(cái)政困難會(huì)導(dǎo)致司法系統(tǒng)失靈，正常的審判工作無法有效的進(jìn)行，司法改革的思路和設(shè)想無從落實(shí)；另一方面，在社會(huì)資源既定的約束下，市場(chǎng)和政府是有活動(dòng)邊界的。如果政府為實(shí)現(xiàn)某個(gè)社會(huì)目標(biāo)而在短期內(nèi)獲取的公共收入過多，或者說超過了社會(huì)最有效率要求的公共產(chǎn)品的范圍，市場(chǎng)的效率便不可避免地會(huì)受到損失，從而根本上動(dòng)搖了財(cái)政的基礎(chǔ)。[xi]解決“諾斯悖論”的根本方法就是政府要選擇一種有利于長(zhǎng)期制度建設(shè)的改革之路。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析，訴訟收費(fèi)制度所陷入的“囚徒困境”，是一個(gè)蘊(yùn)含著“諾斯悖論”的困境，如果政府為了滿足包括法院在內(nèi)的各類公共部門的財(cái)政需求不顧經(jīng)濟(jì)規(guī)律地增加財(cái)政收入，最終會(huì)損害經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展受損又會(huì)動(dòng)搖公共財(cái)政的基礎(chǔ)。要解開“諾斯悖論”帶來的困惑，就要為尋找一條有利于長(zhǎng)期制度建設(shè)的改革之路而進(jìn)行細(xì)致的分析和論證。

（一）降低訴訟費(fèi)用與訴訟費(fèi)用在法院經(jīng)費(fèi)中的重要性

降低訴訟費(fèi)用與訴訟費(fèi)用在當(dāng)前法院運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要性顯然構(gòu)成一組尖銳的矛盾。降低訴訟費(fèi)用是公眾接近司法的必要條件，然而，降低訴訟費(fèi)用又會(huì)影響到法院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。公眾接近司法的程度不足將使司法的價(jià)值不能充分體現(xiàn)，司法的公信力影響的范圍也會(huì)受到限制，但是，倘若，法院不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)司法的價(jià)值更難體現(xiàn)，司法的公信力也更難確立。因此，能不能降低訴訟費(fèi)用，如何確定降低幅度的合理界限與訴訟費(fèi)用在法院運(yùn)轉(zhuǎn)中的重要性密切相關(guān)。訴訟費(fèi)用在法院運(yùn)轉(zhuǎn)中究竟占什么樣的地位呢？按照日本學(xué)者棚瀨孝雄將“生產(chǎn)正義的成本”分為“審判成本”和“訴訟成本”的學(xué)說，這個(gè)問題就轉(zhuǎn)化為訴訟費(fèi)用在審判成本中究竟占多大比重的問題。根據(jù)2002年1月1日起施行的《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》中的規(guī)定，我國(guó)法院的審判成本即法院的支出主要由三大塊構(gòu)成，第一，基本支出（包括機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出、外事經(jīng)費(fèi)支出和業(yè)務(wù)費(fèi)支出），其中機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分。第二，項(xiàng)目支出，其范圍按照財(cái)政部門規(guī)定的項(xiàng)目計(jì)劃予以確認(rèn)，其項(xiàng)目申報(bào)、審核、實(shí)施、監(jiān)督檢查和績(jī)效考核按財(cái)政部門的有關(guān)項(xiàng)目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設(shè)支出包括法院業(yè)務(wù)用房、人民法庭等建設(shè)支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。其中財(cái)政預(yù)算撥款收入，是指各級(jí)財(cái)政部門核定給人民法院的年度財(cái)政預(yù)算資金；預(yù)算外資金收入，是指暫未納入預(yù)算管理，由財(cái)政部門從財(cái)政專戶按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費(fèi)收入和經(jīng)財(cái)政部門核準(zhǔn)由人民法院按計(jì)劃使用，不上繳財(cái)政專戶的少量預(yù)算外資金。從人民法院的收入結(jié)構(gòu)來看，不上繳財(cái)政專戶的少量預(yù)算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費(fèi)收入和財(cái)政撥款（即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。對(duì)已公開的法院收支情況統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的分析，也驗(yàn)證了上述結(jié)論，訴訟費(fèi)用在維持法院運(yùn)轉(zhuǎn)中起著舉足輕重的作用。

根據(jù)江西省高級(jí)人民法院提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，江西省各級(jí)人民法院預(yù)算外收入在總收入中所占比例，分別為1997年的65.6%，1998年的64.3％，1999年的62.5%，2000年的49.1%.預(yù)算外收入在總收入中所占比例雖然逐年遞減，從1997年的65.6%跌至2000年的49.1%，但仍然占總收入的一半左右，其重要性不言而喻。（見表1）訴訟費(fèi)收入是預(yù)算外收入的主要部分，這種訴訟費(fèi)收入與財(cái)政撥款并重的法院經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)，決定了當(dāng)前訴訟收費(fèi)制度改革必須審慎地有計(jì)劃地進(jìn)行，具體而言采取下列措施實(shí)現(xiàn)降低訴訟費(fèi)用的目的較為適宜，即采取通過明文列舉訴訟費(fèi)用種類設(shè)置堵塞“亂收費(fèi)”的漏洞；調(diào)整訴訟費(fèi)用的計(jì)征方法，對(duì)確認(rèn)之訴、給付之訴、變更之訴的計(jì)征方法應(yīng)區(qū)別對(duì)待；就有請(qǐng)求金額案件的征收比例，根據(jù)我國(guó)物價(jià)指數(shù)、通貨膨脹率、居民收入水平和法院實(shí)際開支對(duì)有請(qǐng)求金額案件的受理費(fèi)征收比例適當(dāng)下調(diào)；對(duì)不應(yīng)收取程序啟動(dòng)費(fèi)的情形，在充分論證的基礎(chǔ)上予以適當(dāng)擴(kuò)展；細(xì)化規(guī)則，落實(shí)“備用金”制度，切實(shí)做好退還勝訴當(dāng)事人預(yù)交訴訟費(fèi)用的退還工作等措施。

表1：江西省法院預(yù)算外收入（主要是訴訟費(fèi)用收入）在總收入中的比例

1997年

1998年

1999年

2000年

預(yù)算外收入

6451.2

7909

9785.4

13671.8

財(cái)政撥款

12300

14218.8

16304.3

13184.9

總收入

18751.2

22127.8

26089.7

26856.7

預(yù)算外收入比例

65.6%

64.3%

62.5%

49.1%

財(cái)政撥款比例

34.3%

35.7%

37.5%

50.9%

（二）增加財(cái)政投入與財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)

國(guó)家設(shè)立審判制度，為社會(huì)上各種各樣的當(dāng)事人通過訴訟解決糾紛提供司法服務(wù)，需要持續(xù)地支出費(fèi)用。而這些費(fèi)用作為審判的成本或支撐審判的資源，又必須直接或間接地向社會(huì)獲取。從審判資源的供給方式上看，大抵有兩種，一是國(guó)家（包括地方各級(jí)政府）向法院投入從別的地方取得的資源以支持其審判，二是要求法院通過審判收費(fèi)來自行解決其審判成本的支出。前一種選擇為“公共負(fù)擔(dān)原則”，后一種選擇為“當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則”。從世界各國(guó)的司法實(shí)踐來看，實(shí)行純粹的公共負(fù)擔(dān)原則或純粹的當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則都很罕見（我國(guó)改革開放前的民事訴訟就是這樣一個(gè)罕見的事例）。因此問題實(shí)際上應(yīng)理解為：究竟是以公共負(fù)擔(dān)原則為主，當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則為補(bǔ)充，還是相反？[xii]

減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，降低訴訟費(fèi)用是我們步入法治國(guó)家的必然選擇。因此，建立以公共負(fù)擔(dān)原則為主，當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則為補(bǔ)充的審判資源供給機(jī)制是訴訟收費(fèi)制度改革努力的一個(gè)大方向。從江西省高級(jí)人民法院提供的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，法院經(jīng)費(fèi)中公共負(fù)擔(dān)的部分（即財(cái)政撥款）呈大幅度增長(zhǎng)的趨勢(shì)，就目前來看，公共負(fù)擔(dān)部分與當(dāng)事人負(fù)擔(dān)部分平分秋色，公共負(fù)擔(dān)原則與當(dāng)事人負(fù)擔(dān)原則難分主次，基本上處在一種均衡狀態(tài)。要打破這種均衡，進(jìn)一步加大審判資源的公共負(fù)擔(dān)部分必然要考慮到公共財(cái)政的承受力問題。我國(guó)公共財(cái)政的承受力究竟如何呢？

1、國(guó)家財(cái)政與司法投入。如果把我國(guó)公共財(cái)政分為國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政，那么，我國(guó)的國(guó)家財(cái)政狀況并不盡如人意。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)的稅賦負(fù)擔(dān)即財(cái)政總體負(fù)擔(dān)十分沉重。國(guó)際上通常認(rèn)為，人均GDP在260美元以下的低收入國(guó)家，最佳稅負(fù)為13%左右；人均GDP在750美元左右的國(guó)家，最佳稅負(fù)為20%左右；人均GDP在2000美元以上的中等收入國(guó)家，最佳稅負(fù)為23%左右；人均GDP在一萬美元以上的高收入國(guó)家，最佳稅負(fù)為30%左右。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政赤字占當(dāng)年GNP的3%是一條警戒線；財(cái)政赤字占當(dāng)年財(cái)政支出的15%又是一條警戒線，這樣的警戒線，中國(guó)在1994年就已經(jīng)超過。[xiii]還有學(xué)者認(rèn)為，隨著“積極財(cái)政政策”的實(shí)施，政府，特別是中央政府控制的財(cái)力正在逐步加強(qiáng)。財(cái)政收入每年以超過國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率幾近十成的速度迅猛增長(zhǎng)，似乎看不出我國(guó)有什么財(cái)政危機(jī)的跡象。然而，從經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政的基本理論出發(fā)，我國(guó)財(cái)政的運(yùn)行基礎(chǔ)不無隱憂。恩格爾系數(shù)（EM）是政府公共投資（預(yù)算內(nèi)）增長(zhǎng)率與GDP增長(zhǎng)率的比值。從時(shí)間序列看，1980－81，1987-89，1992，2000年，EM1，政府公共投資屬于優(yōu)等品。政府公共投資性質(zhì)的時(shí)間特征加劇了中國(guó)經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)。此外，民間投資萎靡，擠出效應(yīng)明顯；社會(huì)分配不公導(dǎo)致的消費(fèi)畸形；經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)嚴(yán)重依賴于外部需求，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)難控諸因素加大了中國(guó)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，中國(guó)財(cái)政背后隱藏著一些不能不正視的公共風(fēng)險(xiǎn)問題。[xiv]在這樣的狀況下，期望國(guó)家財(cái)政在增加司法投入方面比現(xiàn)在更有作為，著實(shí)有些勉為其難；如果極力為之，有可能陷入“諾斯悖論”，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，損害國(guó)家財(cái)政的穩(wěn)定性。此外，值得注意的是，1978～1995年國(guó)家財(cái)政收入增加了5.1倍，而財(cái)政支出中的行政費(fèi)用增加了17.8倍，幾乎是每四年翻一番。財(cái)政支出幾乎每三年半就翻一番，支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于收入。其原因在于我們的政府不是一個(gè)廉價(jià)政府，而是一個(gè)最昂貴的政府。我們的政府之所以昂貴，其中主要原因是需要養(yǎng)活4000多萬吃財(cái)政飯的人。[xv]在這4000多萬吃財(cái)政飯的人中間，法院占了二十分之一強(qiáng)，在政府各部門精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的浪潮中，法院的冗員裁撤工作也在緊鑼密鼓地進(jìn)行，但尚未見具體統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。不過，有一點(diǎn)可以肯定，如果法院的冗員裁撤力度不強(qiáng)，很難期望國(guó)家財(cái)政承擔(dān)起支付全國(guó)法院編制內(nèi)人員工經(jīng)費(fèi)的重任，也很難期望國(guó)家財(cái)政在保障全國(guó)3000多家法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)方面大有作為。

2、地方財(cái)政與司法投入。目前各級(jí)法院的審判成本主要是有地方財(cái)政支付的。言及地方財(cái)政，首當(dāng)其沖的是“鋼絲財(cái)政”問題。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”。因此，地方政府不存在財(cái)政赤字似乎是公認(rèn)的事實(shí)。但是，不容忽視的是，地方政府在堅(jiān)持“預(yù)算平衡”的同時(shí)，已經(jīng)走上了“鋼絲財(cái)政”之路。“鋼絲財(cái)政”是指地方財(cái)政過分依賴于單一的財(cái)源，財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)重重的現(xiàn)象。財(cái)源的單一，使得地方政府將稅利的的征收重點(diǎn)集中于一個(gè)或幾個(gè)企業(yè)。[xvi]單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)使得相當(dāng)多的地方走上“鋼絲財(cái)政”之路。為了維系這條鋼絲不斷，地方政府付出極大的成本。鋼絲斷裂，地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定受到嚴(yán)重沖擊的事例比比皆是，如山東省某縣著名的“秦池酒廠”衰敗的前后，當(dāng)?shù)卣墓彩杖胍喑稍颇唷xvii]地方財(cái)政的不穩(wěn)定性以及全國(guó)各地地方財(cái)政的不均衡性和差異性是當(dāng)前法院系統(tǒng)出現(xiàn)的基層法院工資、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)得不到保障，各地方法院“苦樂不均”現(xiàn)象的主要原因。根據(jù)全國(guó)人大代表古兆圣的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)，欠發(fā)工資的法院達(dá)到1423個(gè)（占全國(guó)法院總數(shù)的39.98％），欠發(fā)工資月累計(jì)達(dá)5536個(gè)月，欠發(fā)工資人數(shù)122403人（占在編人員的39.92％），欠發(fā)工資總額達(dá)2.29億元的情況下，全國(guó)僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況。“[xviii]以江西省為例，全省法院普遍存在人員經(jīng)費(fèi)未撥足的現(xiàn)象，財(cái)政只保證基本工資，崗位津貼、物價(jià)補(bǔ)助、醫(yī)藥費(fèi)超支部分、遺屬補(bǔ)貼只能依靠預(yù)算外收入解決。1998年中央決定增發(fā)的工資和江西省確定的菜籃子補(bǔ)貼沒發(fā)，有的地方出現(xiàn)在職干警與離退休人員收入倒掛現(xiàn)象，2001年的國(guó)務(wù)院發(fā)文全國(guó)公務(wù)員增資，基層法院沒有按期到位，增資只是檔案工資的增加，政府給法院干警開了”白條“。截至2000年底，全省112個(gè)法院（不包括專門法院），欠發(fā)工資的法院有87個(gè)，約占法院總數(shù)77.68%；其中欠發(fā)補(bǔ)貼、津貼的法院77個(gè)，約占總數(shù)68.75%；既欠發(fā)基本工資又欠發(fā)崗位津貼、補(bǔ)貼的法院10個(gè)，約占總數(shù)的8.9%.還存在少數(shù)法院，連續(xù)幾個(gè)月只發(fā)生活費(fèi)，不發(fā)工資的現(xiàn)象。全省法院欠發(fā)工資人數(shù)3836人，欠發(fā)工資1398萬元。[xix]基層法院的工資問題，是法院經(jīng)費(fèi)保障最基本的問題。保障基層法院法官及其他工作人員的工資是對(duì)法院經(jīng)費(fèi)保障的最基本的要求?；鶎臃ㄔ汗べY大面積、長(zhǎng)時(shí)間的欠發(fā)對(duì)于基層司法工作乃至整個(gè)國(guó)家的法治建設(shè)的不利影響是不言而喻的。法院人員經(jīng)費(fèi)存在問題的地區(qū)，往往也存在教師工資問題、政府公務(wù)員工資問題。法院人員經(jīng)費(fèi)的保障水準(zhǔn)與所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政狀況息息相關(guān)，基層法院的經(jīng)費(fèi)問題是地方財(cái)政實(shí)力不均衡、近年來部分地區(qū)財(cái)政狀況不佳的一種反映，也反映了”分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)“的法院財(cái)政體制在整體調(diào)控方面的不足與困境。如果最基本的人員經(jīng)費(fèi)尚且得不到保障，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的保障從何談起呢？如果業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)得不到保障如何能避免訴訟費(fèi)用征收規(guī)范進(jìn)行呢？如何保證降低訴訟費(fèi)用、減輕當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)的司法理念的實(shí)現(xiàn)呢？

綜上所述，在我國(guó)公共財(cái)政的現(xiàn)有狀況下，繼續(xù)大幅度地增加對(duì)法院的投入實(shí)在是件困難而又不無風(fēng)險(xiǎn)的事情。是不是除了從公正審判、依法治國(guó)的高度，呼喚公共財(cái)政制度的改革步伐更快一些，更穩(wěn)一些之外，在這一領(lǐng)域就無所作為了呢？八十年代以來，我國(guó)一直在強(qiáng)調(diào)“制度挖潛”，應(yīng)用到我們分析的話題上，應(yīng)該相信由于制度安排上的不妥當(dāng)性的客觀存在，國(guó)家財(cái)政預(yù)算體制、財(cái)政收付體制、審判資源的管理和使用上還有尚待“清理”和“壓縮”的空間。從江西省高級(jí)人民法院提供的數(shù)據(jù)看，從1997年到2000年財(cái)政撥款數(shù)逐年遞增，其年均遞增率為28.63%，預(yù)算外收入也逐年遞增，但增幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財(cái)政撥款的增幅，其年均遞增率為3.71%.該省法院系統(tǒng)總收入年均遞增率約為12.93%，相對(duì)于該省法院系統(tǒng)10.35%的年均支出遞增率，收入遞增率略有高出。但是，從總體收支平衡狀況來看，該省法院系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)缺口仍然很大，分別為1997年的2074.8萬元，1998年的1391.7萬元，1999年的311萬元，2000年的1097萬元。[xx]為什么收入總趕不上支出增長(zhǎng)得快呢？為什么撥款越多支出越多呢？該省法院1998年到1999年業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)額為854.5萬元，1999年到2000年業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)額為1609.9萬元。[xxi]究竟是審理案件增多，耗費(fèi)增多呢？還是暗示業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出與收入的增長(zhǎng)有某種內(nèi)在的聯(lián)系？在一定程度上，這個(gè)個(gè)案證明了“制度挖潛”的可能性。

（三）法院財(cái)政體制的非憲政化問題

在第一部分對(duì)我國(guó)訴訟費(fèi)用管理制度的梳理和概述中，我們沒有發(fā)現(xiàn)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的身影。這是一個(gè)偶然嗎？如果聯(lián)系財(cái)政權(quán)，這一重要的國(guó)家權(quán)力，非憲政化的事實(shí)，應(yīng)該承認(rèn)這絕非偶然。

財(cái)政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，是國(guó)家機(jī)關(guān)履行其管理公共事務(wù)職權(quán)的基礎(chǔ)。因此，近現(xiàn)代國(guó)家都通過憲法對(duì)財(cái)政權(quán)作出規(guī)定并建立相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督體制。財(cái)政權(quán)在民主憲政中占有重要地位，規(guī)范財(cái)政權(quán)是近代憲政的重要內(nèi)容，是人民主權(quán)和基本人權(quán)原則的體現(xiàn)，規(guī)范財(cái)政權(quán)是民主和法治的保障。財(cái)政權(quán)既與立法權(quán)有關(guān)，也與行政權(quán)有關(guān)，因此它不能屬于某一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的專有職權(quán)，因此，它屬于混合型的權(quán)力。我國(guó)憲法學(xué)家對(duì)財(cái)政權(quán)在立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的分散配置進(jìn)行了歸納和研究。具體來講，貨幣的發(fā)行、財(cái)政立法、稅目和稅率的確定、財(cái)政支出的規(guī)模以及財(cái)政監(jiān)督屬于議會(huì)的權(quán)力。而預(yù)算法案的提出、政府經(jīng)費(fèi)的使用及監(jiān)督屬于行政部門的權(quán)力。議會(huì)的財(cái)政權(quán)是一種決定權(quán)，與行政部門的財(cái)政權(quán)相比，它擁有對(duì)財(cái)政的實(shí)際的控制權(quán)，這種權(quán)力的形成既有歷史因素，也有其現(xiàn)實(shí)的合理性。由代議機(jī)關(guān)控制財(cái)政是民主制度穩(wěn)定的手段之一，如果財(cái)政權(quán)完全由行政部門控制，那么國(guó)家權(quán)力的配置將會(huì)不利于代議機(jī)關(guān)行使其職權(quán)。憲法在配置財(cái)政權(quán)力的同時(shí)，也規(guī)定相應(yīng)的限制手段。憲法對(duì)財(cái)政權(quán)的控制表現(xiàn)在兩個(gè)方面，第一是對(duì)財(cái)政收入和財(cái)政支出的限制，第二是建立國(guó)家財(cái)政監(jiān)督體制。[xxii]該學(xué)者從憲政的高度闡述、分析了憲法配置財(cái)政權(quán)的重要性，立論深刻、意義重大。美中不足的是該學(xué)者沒有將法院財(cái)政權(quán)納入到憲政的視野，綜觀世界上法治國(guó)家的法院財(cái)政，大都是獨(dú)立性顯著，不受制于行政的。一般而言，由法院預(yù)算、議會(huì)批準(zhǔn)、財(cái)政部門執(zhí)行。我國(guó)與世界上的法治國(guó)家在法院財(cái)政方面的制度建構(gòu)上大相徑庭，法院經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政部門作出預(yù)算，由財(cái)政部門審核、撥付、管理監(jiān)督，使地方政府得以通過財(cái)政決定、分配權(quán)主宰法院的經(jīng)費(fèi)保障，損害法院經(jīng)費(fèi)保障的現(xiàn)象屢見不鮮，在很大程度上影響了司法獨(dú)立。

法院財(cái)政體制的非憲政化在法院財(cái)政運(yùn)行流程中造成諸多不可視而不見的制度“黑洞”，是法院經(jīng)費(fèi)得不到保障的根本原因。因此，從根本上實(shí)現(xiàn)訴訟收費(fèi)制度改革并使其產(chǎn)生實(shí)效，必先從法院財(cái)政體制憲政化入手。

三、訴訟費(fèi)用管理制度的問題所在與改革的構(gòu)想

訴訟費(fèi)用的管理制度是訴訟收費(fèi)制度的重要組成部分，對(duì)訴訟費(fèi)用的征收有著很大影響。本部分在考察法院訴訟費(fèi)管理制度的運(yùn)行績(jī)效與法院財(cái)政體制的合理性的基礎(chǔ)上提出改革思路。

（一）對(duì)人民法院征收訴訟費(fèi)用的監(jiān)督

《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》曾規(guī)定，訴訟費(fèi)用的收取、使用要納入財(cái)政管理范圍，并接受財(cái)政部門、審計(jì)部門和上級(jí)人民法院的監(jiān)督。對(duì)于財(cái)政部門、審計(jì)部門和上級(jí)人民法院的監(jiān)督方式未作明確規(guī)定。取而代之的《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》僅規(guī)定各級(jí)人民法院要嚴(yán)格按照國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定收取訴訟費(fèi)用，不得另行制定收費(fèi)辦法、自行增加收費(fèi)項(xiàng)目、擴(kuò)大收費(fèi)范圍、提高或降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)人民法院征收訴訟費(fèi)用的監(jiān)督主體未作出規(guī)定。我們認(rèn)為當(dāng)事人是對(duì)人民法院征收訴訟費(fèi)用的最適合的監(jiān)督者，建議在交給當(dāng)事人的票據(jù)上應(yīng)列明項(xiàng)目金額，寫清楚所收訴訟費(fèi)用的計(jì)征方法，進(jìn)而完善當(dāng)事人對(duì)訴訟費(fèi)用征收金額有異議情形下的救濟(jì)途徑，對(duì)于當(dāng)事人的異議，人民法院有義務(wù)及時(shí)作出答復(fù)并妥善處理。

（二）中央統(tǒng)籌缺位、省級(jí)統(tǒng)籌效果不彰，貧困落后地區(qū)辦案經(jīng)費(fèi)得不到保障，間接導(dǎo)致訴訟費(fèi)用征收中的不當(dāng)行為。

訴訟費(fèi)用最終要轉(zhuǎn)化為法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前我國(guó)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障水平極不平衡。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，案件數(shù)量多，標(biāo)的數(shù)額大，法院訴訟費(fèi)收入豐厚，某些省份法院年訴訟費(fèi)收入達(dá)到幾億元。在這些地區(qū)，法院的訴訟費(fèi)收入不僅可以完全彌補(bǔ)法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出，還有大量的剩余。這些地區(qū)的財(cái)政部門幾乎不給法院撥款，作為一種補(bǔ)償，財(cái)政部門放寬對(duì)法院“業(yè)務(wù)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)”使用范圍的核撥。貧困落后地區(qū)不僅辦案經(jīng)費(fèi)得不到保障，甚至人員經(jīng)費(fèi)也不能按時(shí)發(fā)放。這就形成法院系統(tǒng)內(nèi)苦樂不均的現(xiàn)象，因而也不可避免地導(dǎo)致一些地區(qū)存在的訴訟費(fèi)用征收中的不當(dāng)行為。《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》中曾規(guī)定了最高人民法院統(tǒng)籌制度，在《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》被取消?！度嗣穹ㄔ涸V訟費(fèi)用管理辦法》規(guī)定，省級(jí)財(cái)政專戶可以按不高于各級(jí)地方法院所收取訴訟費(fèi)用的30％的比例建立省級(jí)統(tǒng)籌；省級(jí)統(tǒng)籌的訴訟費(fèi)用，用于統(tǒng)一購(gòu)置轄區(qū)內(nèi)法院系統(tǒng)必需的業(yè)務(wù)設(shè)備和補(bǔ)助貧困地區(qū)法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，不得用于高級(jí)法院本身的支出。從目前的情況開，訴訟費(fèi)用中央統(tǒng)籌缺位，省級(jí)統(tǒng)籌制度貫徹不力，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)。

（三）“收支兩條線”制度在法院系統(tǒng)中推行的問題點(diǎn)

經(jīng)1989年、1996年、1999年的發(fā)展與完善，我國(guó)形成了以收支兩條線為特征的訴訟費(fèi)用管理與分配制度。十四屆中紀(jì)委二次全會(huì)根據(jù)中央決定，明確提出：“任何地方和部門不能擅自下達(dá)收費(fèi)、罰款的指標(biāo)，也絕不允許把法定的本應(yīng)上繳的收費(fèi)、罰沒收入與本地本部門的經(jīng)費(fèi)劃撥、職工獎(jiǎng)金福利掛鉤，堅(jiān)決禁止上繳提成”。黨的十五大又指出，反腐敗是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)，要通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，明確要求“繼續(xù)落實(shí)黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤的規(guī)定和行政性收費(fèi)、罰沒收入實(shí)行‘收支兩條線’的規(guī)定，制止黨和國(guó)家機(jī)關(guān)違反規(guī)定搞‘創(chuàng)收’”。落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的一項(xiàng)重要措施。誠(chéng)然，收支兩條線制度在將收費(fèi)與部門自身的經(jīng)費(fèi)、利益相分離，杜絕法院系統(tǒng)內(nèi)“亂收費(fèi)”、“私設(shè)小金庫”等現(xiàn)象，克服法院利益最大化傾向方面，起到一定積極的作用。然而，在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中也暴露出一些迫切需要解決的問題。

首先，“收支兩條線”只是一種形式性的“兩條線”，法院多收，財(cái)政多退，法院少收，財(cái)政少退的常規(guī)作法使得“收”和“支”仍然變相地掛著鉤。這種當(dāng)前普遍存在的制度失效現(xiàn)象使得“收支兩條線”制度在法院系統(tǒng)推行的預(yù)期效果并未完全實(shí)現(xiàn)。

其次，收支兩條線制度在實(shí)際的運(yùn)作中，在經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)，普遍存在訴訟費(fèi)用被同級(jí)財(cái)政截留、調(diào)劑的現(xiàn)象，使原本拮據(jù)的法院經(jīng)費(fèi)供給更加緊張。根據(jù)《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》，訴訟費(fèi)用實(shí)行銀行代收制以后，不低于70%的訴訟費(fèi)用交納給同級(jí)財(cái)政，同級(jí)財(cái)政應(yīng)將所收訴訟費(fèi)用全額返還法院用于法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出。據(jù)江西省高級(jí)人民法院的調(diào)查，全省75%的法院訴訟費(fèi)收入不能按時(shí)足額到位，不僅52%的基層法院被同級(jí)財(cái)政調(diào)撥10—25%不等的訴訟費(fèi)收入，就連省高院也被省級(jí)財(cái)政調(diào)撥30％左右的訴訟費(fèi)收入。[xxiii]換言之，收支兩條線在法院系統(tǒng)中的推行，在相當(dāng)多的地區(qū)，未建司法公正之效，先增司法拮據(jù)之弊。

再次，備用金制度貫徹不力。備用金制度是《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》中貫徹“收支兩條線”的重要制度。它解決的是預(yù)收訴訟費(fèi)用退還和其他訴訟費(fèi)用支出的問題。其他訴訟費(fèi)用是法院審理活動(dòng)的實(shí)際耗費(fèi)，不屬于財(cái)政收入，在執(zhí)行“收支兩條線”過程中，存在其他訴訟費(fèi)用要不要入財(cái)政專戶，入財(cái)政專戶會(huì)不會(huì)影響案件審理，如不入財(cái)政專戶又怎樣管理和監(jiān)督使用等問題，對(duì)此，法院內(nèi)部和外部、各地各部門在認(rèn)識(shí)上和做法上都不盡相同。1999年《人民法院訴訟費(fèi)用管理辦法》辦法規(guī)定各級(jí)人民法院的訴訟費(fèi)用全額納入財(cái)政專戶，同時(shí)規(guī)定各級(jí)法院要建立備用金，專門用于支付應(yīng)退還的預(yù)交訴訟費(fèi)用和其他訴訟費(fèi)用的支出。在司法實(shí)踐中，備用金制度貫徹不力，仍有相當(dāng)多的法院代收其他費(fèi)用，甚至從中牟利。

最后，從制度文本看，收支兩條線制度將訴訟收費(fèi)納入到行政性收費(fèi)的范圍之內(nèi)，混淆了行政性收費(fèi)與訴訟收費(fèi)、行政機(jī)關(guān)與法院的界限。

（五）改革思路

1、改進(jìn)型改革思路

改進(jìn)型改革思路即在維持法院現(xiàn)有財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，對(duì)收支兩條線制度的充實(shí)與完善。

在貫徹執(zhí)行“收支兩條線”制度過程中，過去過多強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)法院在訴訟費(fèi)用的收、管、用三個(gè)環(huán)節(jié)上加強(qiáng)管理，沒有預(yù)料到克服財(cái)政部門的“占?jí)?、挪用”訴訟費(fèi)用問題的嚴(yán)峻性。為克服這一弊端，建議將訴訟費(fèi)用納入國(guó)家正擬建立的國(guó)庫集中收付制度中，及時(shí)開展試點(diǎn)工作。值得注意的是，財(cái)政部門的“占?jí)?、挪用”訴訟費(fèi)用問題在很大程度上是因各級(jí)財(cái)政不能作出較為合理的財(cái)政預(yù)算，出現(xiàn)支出缺口所致。缺乏有效的財(cái)政監(jiān)督，也是財(cái)政部門的“占?jí)?、挪用”訴訟費(fèi)用問題的重要成因。因此，從更深層次看，克服這一弊端還需國(guó)家財(cái)政預(yù)算的科學(xué)化，財(cái)政監(jiān)督的憲政化的保障。財(cái)政預(yù)算的科學(xué)化，意味著財(cái)政預(yù)算體制應(yīng)由傳統(tǒng)預(yù)算向部門預(yù)算轉(zhuǎn)變，由基數(shù)預(yù)算向零基預(yù)算轉(zhuǎn)變。財(cái)政監(jiān)督的憲政化，意味著充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的財(cái)政資金所有者的職能，意味著行政化審計(jì)要向國(guó)家化審計(jì)轉(zhuǎn)變。

在維持法院現(xiàn)有財(cái)政體制的基礎(chǔ)上，對(duì)收支兩條線制度進(jìn)行充實(shí)與完善，實(shí)施起來組織成本較小，阻力較小，但有賴于更深層次改革的支撐。

2、變革型改革思路

變革型改革思路是以法院現(xiàn)行財(cái)政體制由財(cái)政預(yù)算、決定型轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄔ邯?dú)立預(yù)算型的變革為前提的。法院獨(dú)立預(yù)算型法院財(cái)政體制是指法院獨(dú)立對(duì)法院的收支作出預(yù)算，報(bào)同級(jí)人大審議，人大審議通過后，由同級(jí)財(cái)政執(zhí)行的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

（1）訴訟費(fèi)用最高法院統(tǒng)收統(tǒng)支方案。當(dāng)事人將訴訟費(fèi)用全額交納同級(jí)國(guó)庫，集中于中央國(guó)庫，財(cái)政部按全國(guó)人大通過的最高法院預(yù)算案全額劃撥，由最高法院按照各級(jí)人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥，用于補(bǔ)助各級(jí)法院的辦案經(jīng)費(fèi)。

（2）訴訟費(fèi)用省高級(jí)人民法院統(tǒng)收統(tǒng)支方案。當(dāng)事人將訴訟費(fèi)用全額交納同級(jí)國(guó)庫，集中于中央國(guó)庫，?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）財(cái)政部門按省級(jí)人大通過的省高法院預(yù)算案全額劃撥，由省高法院按照本省各級(jí)人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥，用于補(bǔ)助本省各級(jí)法院的辦案經(jīng)費(fèi)。

法院獨(dú)立預(yù)算的法院財(cái)政運(yùn)行機(jī)制是法治國(guó)家的通行做法，能使法院財(cái)政實(shí)現(xiàn)真正意義

上的獨(dú)立，進(jìn)而有利于實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立；能夠統(tǒng)一保障法院必須的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)開支，從而避免法院因經(jīng)費(fèi)不足而通過不當(dāng)收取訴訟費(fèi)用的方式來侵害當(dāng)事人的利益。訴訟費(fèi)用最高法院統(tǒng)收統(tǒng)支方案、訴訟費(fèi)用省高級(jí)人民法院統(tǒng)收統(tǒng)支方案相比較，前者更為徹底也更為理想，后者更為現(xiàn)實(shí)。就當(dāng)下的實(shí)際狀況而言，實(shí)施兩個(gè)方案中任何一個(gè)都存在的共同的制度制約和操作難點(diǎn)。需要現(xiàn)有財(cái)政體制實(shí)現(xiàn)憲政意義上的調(diào)整，因此涉及的部門多，關(guān)系復(fù)雜，需要投入較大的組織成本、技術(shù)成本、信息成本；需要強(qiáng)化各級(jí)人大的預(yù)算審核及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督職能；需要法院內(nèi)部財(cái)務(wù)部門的職能轉(zhuǎn)化，由現(xiàn)在的領(lǐng)撥、管理為主的職能向預(yù)算、管理為主的職能轉(zhuǎn)變，同時(shí)要強(qiáng)化法院內(nèi)部的財(cái)務(wù)審計(jì)。

四、小結(jié)

訴訟收費(fèi)制度是關(guān)系到國(guó)民接近司法的程度，關(guān)系到法院運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)保障的重要制度。它以訴訟費(fèi)用征收制度為中心，涵蓋訴訟費(fèi)用的管理制度。訴訟收費(fèi)制度改革既涉及到訴訟費(fèi)用征收中的費(fèi)用種類、計(jì)征方法以及相關(guān)司法政策的調(diào)整，也涉及到法院財(cái)政運(yùn)行機(jī)制的合理化問題。訴訟收費(fèi)制度改革是一個(gè)實(shí)現(xiàn)訴訟費(fèi)用征收制度、訴訟費(fèi)用管理制度乃至整個(gè)法院財(cái)政運(yùn)行機(jī)制各自完善、相互配合的復(fù)合的制度良性化運(yùn)作的過程。本稿從既要促進(jìn)國(guó)民接近司法，又要保障法院獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的財(cái)政基礎(chǔ)的基本理路出發(fā)，探索了我國(guó)訴訟費(fèi)用管理制度與訴訟收費(fèi)制度改革的一般原理，并在借鑒國(guó)外相關(guān)制度及經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情提出相應(yīng)的改革思路，從司法獨(dú)立的高度提出改革的思路，以期對(duì)我國(guó)的訴訟收費(fèi)制度改革有所助益和推動(dòng)。

參考文獻(xiàn)：

[i]參見：王亞新：《社會(huì)變革中的民事訴訟》，181頁，中國(guó)法制出版社，2001年第1版；柴發(fā)邦主編：《民事訴訟法學(xué)新編》，第280—281頁，法律出版社，1992年版。綜觀世界各國(guó)的訴訟收費(fèi)制度，實(shí)行無償主義的有法國(guó)和西班牙諸國(guó)，其依據(jù)是，法律既禁止私人自力救濟(jì)，顯系認(rèn)為保護(hù)私權(quán)為國(guó)家的責(zé)任，因此裁判費(fèi)用應(yīng)由國(guó)家來負(fù)擔(dān)，而不再向訴訟當(dāng)事人收取。參見鐘鳳玲：《臺(tái)灣地區(qū)民事訴訟收費(fèi)制度》，《比較法研究》，第3、4期。根據(jù)王亞新教授的考察和理解，在特定時(shí)期我國(guó)民事訴訟實(shí)行一種相當(dāng)純粹的公共負(fù)擔(dān)原則，與法國(guó)、西班牙等國(guó)訴訟無償主義制度的立法初衷或者“路徑依賴”是不同的。我國(guó)之所以要實(shí)行一種相當(dāng)純粹的公共負(fù)擔(dān)原則，且能夠在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)段上維持這種作法，取決于很多歷史的、社會(huì)的條件。這主要是因?yàn)楫?dāng)時(shí)的民事訴訟基本宗旨在于通過解決糾紛來防止矛盾激化以維護(hù)社會(huì)治安。在對(duì)民事訴訟這種“刑事性”的理解下，民事審判所發(fā)揮的外部性效果在本質(zhì)上與刑事審判并無二致。與刑事審判在今天依然實(shí)行完全的公共負(fù)擔(dān)原則一樣，當(dāng)時(shí)的民事審判采取公共負(fù)擔(dān)的作法也是順理成章的。

[ii]柏春：《落實(shí)“收支兩條線”的重要意義及應(yīng)注意的問題》，《人民司法》，1998年第7期。

[iii]1、所有收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，必須按規(guī)定得到批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院、省政府明確規(guī)定取消的收費(fèi)項(xiàng)目全部取消，要求降低標(biāo)準(zhǔn)的已作降低，沒有發(fā)生違反規(guī)定越權(quán)新設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，擴(kuò)大收費(fèi)范圍，提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的問題；2、依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和行政規(guī)章執(zhí)行罰款決定，無亂罰款行為。做到執(zhí)行罰款決定與收繳相分離；3、收費(fèi)要憑物價(jià)部門頒發(fā)的《收費(fèi)許可證》，做到亮證收費(fèi)。收費(fèi)和罰款使用中央或省級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一印制（監(jiān)制）的票據(jù)，無自行印制票據(jù)（或無票據(jù)）行為；4、按規(guī)定將行政性收費(fèi)和罰沒收入及時(shí)、足額繳入國(guó)庫和預(yù)算外資金財(cái)政專戶，無截留、坐支、私分等行為；5、罰沒物品的管理符合國(guó)家規(guī)定，無占用、私分或低價(jià)變賣罰沒物品行為；6、按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定使用和管理訴訟費(fèi)，無亂支、濫用訴訟費(fèi)行為；7、單位財(cái)務(wù)收支由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一歸口管理，所設(shè)銀行賬戶符合規(guī)定，財(cái)政部門核定撤銷的賬戶已全部撤銷，無擅自開設(shè)銀行賬戶和私設(shè)“小金庫”問題；8、按規(guī)定期限填報(bào)《行政性收費(fèi)收入統(tǒng)計(jì)月報(bào)表》和《罰沒收入統(tǒng)計(jì)月報(bào)表》，真實(shí)反映行政性收費(fèi)和罰沒收入的收繳情況；9、本單位在落實(shí)“收支兩條線”規(guī)定方面制定了嚴(yán)格的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和有關(guān)規(guī)章制度。在加強(qiáng)管理和監(jiān)督方面采取了得力措施；10、對(duì)違反“收支兩條線”規(guī)定的行為，能夠及時(shí)依法依紀(jì)作出處理。

[iv]1、財(cái)政部門按照預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用的原則，統(tǒng)一核定法院、檢察院、公安和工商行政管理部門預(yù)算，預(yù)算安排與部門行政性收費(fèi)和罰沒收入脫鉤。2、在核定部門或單位預(yù)算時(shí)，對(duì)編制內(nèi)人員經(jīng)費(fèi)優(yōu)先保證；對(duì)法院、檢察院、公安部門的公用經(jīng)費(fèi)，按照高于當(dāng)?shù)匾话阈姓C(jī)關(guān)一倍以上的標(biāo)準(zhǔn)安排；對(duì)工商行政管理部門正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需公用經(jīng)費(fèi)，按照高于當(dāng)?shù)匾话阈姓C(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)安排；對(duì)辦案、裝備和基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)，根據(jù)工作任務(wù)專項(xiàng)予以安排。3、對(duì)法院、檢察院、公安和工商行政管理部門的經(jīng)費(fèi)申請(qǐng)、撥款，在預(yù)算核定數(shù)額內(nèi)，及時(shí)審核撥付，無拖延行為。4、按規(guī)定印制（監(jiān)制）票據(jù)，發(fā)放及時(shí)，按規(guī)定委托罰款繳納代收機(jī)構(gòu)。5、按規(guī)定上報(bào)統(tǒng)計(jì)報(bào)表，真實(shí)反映行政性收費(fèi)和罰沒收入的解繳情況。

[v]人民法院財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)主要包括：1、合理編制人民法院預(yù)算，統(tǒng)籌安排、節(jié)約使用各項(xiàng)資金，保障人民法院正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金需要；2、定期編制財(cái)務(wù)報(bào)告，如實(shí)反映人民法院預(yù)算執(zhí)行情況，進(jìn)行財(cái)務(wù)活動(dòng)分析；3、建立、健全內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度，對(duì)人民法院的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行控制和監(jiān)督；4、擬定裝備、物資配備標(biāo)準(zhǔn)；5、加強(qiáng)人民法院資產(chǎn)管理，防止資產(chǎn)流失；6、對(duì)人民法院直屬單位及轄區(qū)內(nèi)下級(jí)人民法院的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施指導(dǎo)、監(jiān)督；7、依法管理訴訟費(fèi)和罰沒收入。

[vi]基本支出是指人民法院為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所發(fā)生的各項(xiàng)支出。

[vii]項(xiàng)目支出是指人民法院為完成特定工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本支出之外所發(fā)生的支出。

[viii]自籌基本建設(shè)支出，是指人民法院經(jīng)批準(zhǔn)用財(cái)政預(yù)算撥款以外的資金安排的基本建設(shè)支出。

[ix]“囚徒困境”是博弈論里的經(jīng)典范例之一，講的是兩個(gè)嫌疑犯作案后被警察抓住，分別被關(guān)在不同的屋子里審訊。警察告訴他們：如果兩人都坦白，各判刑8年；如果兩個(gè)人都抵賴，各判1年；如果其中一人坦白另一人抵賴，坦白的放出去，不坦白的判刑10年。這里，每個(gè)囚徒都有兩種戰(zhàn)略：坦白或抵賴。結(jié)果是，每個(gè)人都選擇坦白，各判刑8年。兩個(gè)決策主體最理想的結(jié)果和各自最佳的選擇結(jié)果之所以脫節(jié)，是因?yàn)樵跓o法傳遞信息、進(jìn)行溝通和協(xié)商的情境下，他們能且只能作出使各自利益最大化的決策。

[x]2001年7月至10月政府為籌集區(qū)區(qū)幾十億社會(huì)保障資金而減持國(guó)有股對(duì)整個(gè)證券市場(chǎng)的破壞給我們帶來“諾斯悖論”的感性認(rèn)識(shí)。參見魏鳳春、于紅鑫：《中國(guó)潛在財(cái)政危機(jī)的成因與對(duì)策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xi]參見魏鳳春、于紅鑫：《中國(guó)潛在財(cái)政危機(jī)的成因與對(duì)策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xii]參見：王亞新：《社會(huì)變革中的民事訴訟》，167頁，175頁、179頁，中國(guó)法制出版社，2001年4月第1版。

[xiii]張木生：《中國(guó)公共財(cái)政的困境》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期。

[xiv]魏鳳春、于紅鑫：《中國(guó)潛在財(cái)政危機(jī)的成因與對(duì)策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xv]張木生：《中國(guó)公共財(cái)政的困境》，《戰(zhàn)略與管理》，2001年第2期。

[xvi]如紅塔集團(tuán)每年提供的利潤(rùn)和稅收占云南省財(cái)政收入的60%—70%；山東省蒙陰縣銀麥集團(tuán)、魚臺(tái)縣孔府宴集團(tuán)都大約提供當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的90%左右。參見：魏鳳春、于紅鑫：《中國(guó)潛在財(cái)政危機(jī)的成因與對(duì)策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xvii]魏鳳春、于紅鑫：《中國(guó)潛在財(cái)政危機(jī)的成因與對(duì)策》，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第1期。

[xviii]《來自基層訴心聲》，《人民法院報(bào)》，2002年3月14日。

[xix]參見：薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費(fèi)保障問題的分析與思考-江西法院經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)查報(bào)告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xx]數(shù)據(jù)來源：薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費(fèi)保障問題的分析與思考-江西法院經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)查報(bào)告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xxi]數(shù)據(jù)來源：薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費(fèi)保障問題的分析與思考-江西法院經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)查報(bào)告》，《人民司法》，2001年第8期。

[xxii]參見：朱?；荩骸稇椃ㄅc制度創(chuàng)新》，288—293頁，法律出版社，2000年9月第1版。

[xxiii]參見：薛江武、張勇玲：《法院經(jīng)費(fèi)保障問題的分析與思考-江西法院經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)查報(bào)告》，《人民司法》，2001年第8期。