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農業(yè)結構調整的原則、重點和措施

1998年底，中央經過慎重分析，作出了我國農業(yè)和農村經濟發(fā)展進入新階段的重要判斷。其主要標志，就是農產品供給實現(xiàn)了由長期短缺到總量大體平衡、豐年有余的歷史性轉變。隨后，為了解決進入新階段后持續(xù)出現(xiàn)的農產品價格下跌、農民收入增長緩慢等問題，中央進一步提出新階段的中心任務是對農業(yè)和農村經濟結構進行戰(zhàn)略性調整。近幾年來，各地根據中央的部署，積極適應變化了的新形勢，依靠科技進步和創(chuàng)新，優(yōu)化生產要素配置，及時轉變農業(yè)增長方式，在深度和廣度上挖掘農業(yè)和農村經濟發(fā)展?jié)摿?，不斷提高農業(yè)和農村經濟的整體素質和效益，增加農民收入，農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整取得明顯成效。

農業(yè)結構調整的原則、重點和措施

（一）結構調整的原則

農業(yè)結構調整涉及農業(yè)生產的方方面面，在市場經濟條件下推進農業(yè)結構調整，必須按自然規(guī)律和經濟規(guī)律辦事。在實施農業(yè)結構調整過程中，各地始終強調堅持以下原則：

一是以市場為導向。根據市場需求的變化，優(yōu)化農產品品種和品質結構；運用市場手段配置生產資源，提高資源配置效率。

二是依靠科技進步。加強農業(yè)科研創(chuàng)新，加快科技成果轉化步伐，大力推廣應用優(yōu)良新品種和先進實用生產技術，不斷提高勞動者素質和農產品科技含量。

三是穩(wěn)定提高農業(yè)綜合生產能力。處理好農業(yè)結構調整和保障農產品供給的關系，特別是要保證國家糧食安全。在調整優(yōu)化農業(yè)結構的同時，繼續(xù)大力開展農田水利等農業(yè)基礎設施建設和生態(tài)環(huán)境建設，不斷改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，提高農業(yè)綜合生產能力。嚴格保護基本農田，搞好林地、草地和水資源保護，防治水土流失。對不適宜耕作的耕地實行退耕還林、還草、還湖。

四是發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢。根據不同區(qū)域的資源優(yōu)勢，確定結構調整的方向和重點，將資源優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢和產品優(yōu)勢。

五是尊重農民意愿。穩(wěn)定農村家庭承包經營制度，切實尊重和依法保障農民的市場主體地位和生產經營自主權，保護農民的生產積極性。

（二）結構調整的方向和重點

結合中國農業(yè)發(fā)展實際，根據市場需求變化，重點從以下五個方面推進農業(yè)結構調整：

1．以提高資源利用率為核心，優(yōu)化農業(yè)內部產業(yè)結構。以市場需求為導向，以經濟效益為中心，積極調整農業(yè)內部產業(yè)結構。一是因地制宜發(fā)展高效經濟作物和飼料飼草作物。在穩(wěn)定糧食生產的基礎上，促進種植業(yè)的基本格局由以糧食為核心向糧食作物、經濟作物和飼料飼草作物的“三元結構”轉變。同時，大力發(fā)展蔬菜、水果、蠶桑、茶葉、花卉、中藥材等具有較強競爭優(yōu)勢的園藝產品和水產品。二是大力發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，促進種養(yǎng)業(yè)全面發(fā)展。適應養(yǎng)殖業(yè)產品市場需求快速增長的形勢，加快發(fā)展畜牧業(yè)和水產業(yè)，促進糧食轉化，提高資源綜合利用效率，改變農業(yè)產業(yè)結構單一的狀況。三是積極實施退牧還草、退耕還林、還草、還湖和沿海捕撈漁民轉產轉業(yè)制度，促進了農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。在草原退化嚴重的地區(qū)實施退牧還草工程，保護草原畜牧業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在生態(tài)比較脆弱、糧食生產條件差的地區(qū)，調減糧食種植面積，實施退耕還林、還草、還湖。加強對漁業(yè)資源的保護，在黃海、東海、南海實施伏季休漁制度,在長江實施春季禁漁制度。

2．以提高農產品競爭力為核心，大力調整品種和品質結構。把提高農產品質量，發(fā)展適銷對路的優(yōu)質專用農產品作為農業(yè)結構調整的重點，著力淘汰劣質品種，壓縮大宗農產品品種，發(fā)展優(yōu)質專用品種，培育市場競爭力強的名牌產品。種植業(yè)方面，主要是擴大加工用糧、飼料糧比重，大力發(fā)展優(yōu)質專用稻谷、小麥、玉米、小雜糧、“雙低”油菜生產，同時適應市場需求和增加農民收入需要，大力發(fā)展適銷對路的蔬菜、水果等高價值經濟作物。畜牧業(yè)方面，主要是穩(wěn)定發(fā)展生豬和禽蛋生產，加快發(fā)展牛羊肉和優(yōu)質禽肉生產，突出發(fā)展奶類和羊毛生產，大力發(fā)展優(yōu)質細羊毛生產。漁業(yè)方面，主要是加快發(fā)展水產養(yǎng)殖和遠洋漁業(yè)，增加名特優(yōu)新水產品比重，大力發(fā)展水產品加工業(yè)，著力提高水產品的附加值。在改善農產品品種和品質結構的同時，加強農產品質量安全管理，提高農產品質量安全水平，積極發(fā)展無公害農產品和有機食品。

3．以發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢為核心，優(yōu)化農業(yè)生產的區(qū)域布局。針對我國農業(yè)生產地區(qū)結構雷同的問題，以資源為基礎，以市場為導向，立足發(fā)揮區(qū)域農業(yè)發(fā)展優(yōu)勢，確立發(fā)展重點和支柱產業(yè)，加快優(yōu)勢農產品產業(yè)帶建設，逐步打破“小而全”的生產布局，使主要農產品生產向優(yōu)勢產區(qū)集中，促進農業(yè)區(qū)域分工的形成。按照這一思路，東部沿海地區(qū)、大中城市郊區(qū)和經濟相對發(fā)達的地區(qū)，積極發(fā)展外向型農業(yè)、高科技農業(yè)和高附加值農業(yè)，成為我國農產品出口的主產地；中部地區(qū)和糧食主產區(qū)進一步發(fā)揮糧食生產優(yōu)勢，加強商品糧、加工專用糧和飼料糧生產基地建設，實現(xiàn)由一般糧食品種向優(yōu)質專用品種轉變，由單純注重產量向提高效益轉變。在穩(wěn)定糧食總量的同時，實現(xiàn)由單一糧食生產向發(fā)展多種經營轉變，加快畜牧業(yè)和食品加工業(yè)發(fā)展，增強糧食轉化增值能力，提高糧食生產的綜合效益。西部地區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)在退耕還林、還草、還湖的同時，加快畜牧業(yè)、生態(tài)農業(yè)、特色農業(yè)、節(jié)水農業(yè)和農產品加工業(yè)發(fā)展。

4．以提高農業(yè)整體效益為核心，積極發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。新階段產業(yè)鏈條的構建和完善在農業(yè)發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。農業(yè)產業(yè)發(fā)展不再是簡單的農產品生產，而是包括農產品生產、加工、營銷等多個環(huán)節(jié)；農產品競爭不僅僅是產品層次的競爭，而是更多地取決于產業(yè)發(fā)展水平的高低；農業(yè)整體效益的提高既離不開生產這個環(huán)節(jié)，更需要通過延長產業(yè)鏈條、提高產業(yè)水平來實現(xiàn)。針對這一情況，在農業(yè)結構調整中始終強調加快農業(yè)產業(yè)化進程。一是大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。重點培育農產品生產、加工、流通領域的產業(yè)化龍頭企業(yè)，鼓勵龍頭企業(yè)與農民建立利益共享、風險共擔的經營機制，通過發(fā)展“訂單農業(yè)”、聯(lián)合建設生產基地和加強企業(yè)服務農戶組織建設等方式，發(fā)揮龍頭企業(yè)對農民的帶動作用，使農業(yè)分享工業(yè)和商業(yè)利潤，實現(xiàn)農業(yè)增效和農民增收。二是加快農產品加工業(yè)發(fā)展。在合理規(guī)劃的基礎上，通過政策引導和扶持，培育各類農產品加工企業(yè)，促進農產品加工業(yè)由初級加工為主向高附加值的精深加工為主轉變，由資源消耗型向資源節(jié)約型轉變，形成一批在國內外市場上具有較強競爭力的加工企業(yè)和名牌產品。三是積極發(fā)展農民專業(yè)合作經濟組織。在堅持農民自愿的前提下，鼓勵農民組建專業(yè)合作經濟組織，實現(xiàn)在生產、服務、營銷等環(huán)節(jié)的聯(lián)合與合作，提高農民組織化程度和農業(yè)生產效率，增強市場應對能力。四是加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的改革與發(fā)展。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的引導和扶持，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和現(xiàn)代產權制度，加快企業(yè)技術改造、產品更新?lián)Q代和產業(yè)結構優(yōu)化升級，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對農業(yè)和農村經濟結構調整的帶動作用。

5．以拓寬農民增收渠道為核心，逐步優(yōu)化農村產業(yè)結構。加快農村勞動力就業(yè)結構調整，在努力提高農業(yè)生產效益的同時，合理利用農業(yè)資源，積極發(fā)展農村二、三產業(yè)，加快農村勞動力轉移，拓寬農民收入來源渠道。重點是大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，通過推進體制創(chuàng)新和技術進步，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)速度和效益同步增長，吸納更多的農民就業(yè)；實施農村勞動力轉移培訓陽光工程，加強對農民的教育和培訓，提高農民的勞動技能，為農民進城務工創(chuàng)造條件；加快小城鎮(zhèn)建設，帶動農村二、三產業(yè)發(fā)展，吸引農民向小城鎮(zhèn)轉移。

（三）推進結構調整的政策措施

為了促進農業(yè)結構調整，各級政府制定了一系列配套的政策措施。歸納起來主要有以下幾個方面：

1．加強對結構調整的指導。為了推進農業(yè)生產的區(qū)域布局，農業(yè)部于2003年制定了《優(yōu)勢農產品區(qū)域布局規(guī)劃》。規(guī)劃突出了三個理念：一是發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢。即“在最適宜的地方，生產最適宜的產品”。規(guī)劃選擇了11種資源優(yōu)勢明顯、生產條件較好、市場競爭力強的優(yōu)勢農產品，確定了這11類產品的優(yōu)勢生產區(qū)域，提出建設優(yōu)勢農產品產業(yè)帶。二是堅持產業(yè)整體開發(fā)。以產品為紐帶，推動產業(yè)發(fā)展，將生產、加工、流通有機地結合起來，圍繞產品構建產業(yè)，通過產業(yè)提升效益。三是堅持以市場為導向。為了增強農產品的市場競爭力，各地堅持按照市場需求來組織生產。一方面大力優(yōu)化品種和品質結構，另一方面著力提高分級、包裝、儲藏、保鮮和加工水平，完善農產品質量安全標準、檢測檢驗和監(jiān)督體系。各級農業(yè)部門在農業(yè)部確定的優(yōu)勢農產品產業(yè)帶基礎上，制定了本地區(qū)的建設規(guī)劃。目前，優(yōu)勢農產品產業(yè)帶已現(xiàn)雛形。

2．加大結構調整的資金投入。為了加強對結構調整的支撐，國家從農業(yè)基礎設施、品種改良、植物保護、動物防疫、農業(yè)科技創(chuàng)新、農產品質量安全、農業(yè)信息、農產品市場等多個方面增加了對農業(yè)的投資，實施了一系列直接服務于農業(yè)結構調整和農民增收的建設項目。通過投資建設，改善了農業(yè)生產的基礎條件，強化了結構調整的支撐體系，有力地推動了結構調整的實施。與此同時，國家還通過補貼等形式，鼓勵農民調整農業(yè)生產結構。例如，為了鼓勵東北地區(qū)發(fā)展高油大豆，國家從2002年起建立專項資金對農民實行良種補貼，收到了十分明顯的效果。不僅促進了高油大豆的大面積推廣，而且直接帶動了農民收入的增加。在總結經驗的基礎上，目前，補貼范圍進一步擴大到水稻、小麥和玉米品種及奶牛凍精。各級地方政府也紛紛建立專項資金對優(yōu)勢農產品生產進行補貼。

3．建立健全農產品信息、市場和質量標準及檢驗檢測體系。農業(yè)信息體系方面，通過開發(fā)整合信息資源，完善信息服務網絡，逐步拓寬信息采集面和服務范圍，做好農產品生產、技術、價格和供求信息的收集與工作，為基層、農民和農業(yè)企業(yè)提供及時、準確、系統(tǒng)的信息服務，引導他們按照國家產業(yè)政策和市場需求調整農業(yè)結構。農產品市場體系方面，主要是加強批發(fā)市場的基礎設施建設，完善服務功能，規(guī)范交易秩序，創(chuàng)造公平、公開、公正的市場環(huán)境。在蔬菜、水果、花卉、畜產品、水產品主產區(qū)，集中力量建設一批大型農產品產地批發(fā)市場。大力扶持農村個體運銷大戶，培育民間運銷組織，發(fā)展農村經紀人隊伍，幫助農戶進入市場。積極推行直供直銷、統(tǒng)一配送和連鎖經營等現(xiàn)代營銷方式。通過舉辦農產品展銷會、交易會、洽談會和會等多種形式，開展農產品促銷活動。加強對“訂單農業(yè)”的引導和服務工作，推動“訂單農業(yè)”向規(guī)范化方向發(fā)展。農產品質量標準體系方面，主要是制定和修訂農產品質量安全標準，實行農產品優(yōu)質優(yōu)價政策。重點是開展農產品質量分級、農藥、獸藥、重金屬等有害物質殘留的衛(wèi)生安全標準，以及農產品包裝、儲運、標識標準的制定工作。農產品檢驗檢測體系方面，主要是完善農產品、農業(yè)投入品和農業(yè)生態(tài)環(huán)境質量安全的檢測體系，提高檢測能力和水平，加強農產品質量安全檢測，促進無公害農產品、綠色食品和有機農業(yè)的發(fā)展，確保食用農產品安全。加強農業(yè)投入品監(jiān)管，嚴厲打擊制售假劣農資違法行為，積極建設農產品標準化生產示范園區(qū)，促進農業(yè)生產逐步走上標準化軌道。為了提高農產品質量安全水平，開展了“無公害食品行動計劃”，建立了一批標準化生產綜合示范區(qū)和無公害農產品示范基地。

4．充分發(fā)揮科技對農業(yè)結構調整的支撐作用。深化農業(yè)科技體制改革，增強農業(yè)科技創(chuàng)新能力和效率。圍繞農業(yè)結構調整和產業(yè)升級，調整農業(yè)科研的方向和重點，在重視提高產量的同時，更加重視質量和效益。以培育優(yōu)質、高產、專用和適銷對路的動植物新品種為重點，加快品種結構調整，實現(xiàn)農業(yè)良種產業(yè)化；以生物工程、信息技術為重點，加快轉基因動植物品種、生物制品、農業(yè)信息產業(yè)等領域的技術攻關，促進農業(yè)高新技術產業(yè)化；以節(jié)水灌溉技術、農業(yè)環(huán)境治理技術及農業(yè)動植物重大病蟲害綜合防治關鍵技術的研究為重點，加強對農業(yè)產后加工、貯藏、保鮮技術的研究和推廣，提高農業(yè)資源利用效率。通過引進國外品種資源、育種材料和先進技術，不斷加大技術儲備和二次創(chuàng)新。大力實施科技入戶工程，重點推廣了一批主導品種和主推技術，培育一批科技示范戶，輻射帶動周邊農戶提高學科技、用科技的能力和水平。通過農業(yè)廣播學校、電視大學、專業(yè)技術培訓班、職業(yè)高中、遠程教育、函授和農民夜校等形式，廣泛開展農民技術培訓，做好農村科技普及工作，提高農民科技文化素質。改革基層農業(yè)技術推廣體系，鼓勵多種所有制的市場主體進入農業(yè)技術推廣服務領域，為農業(yè)結構調整提供產前、產中、產后全方位服務。

5．積極扶持農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。農業(yè)部會同有關部門制定了《關于扶持農業(yè)產業(yè)化經營重點龍頭企業(yè)的意見》，從技術改造、稅收、信貸等方面制定了一系列優(yōu)惠政策。各級農業(yè)部門從資金、信息、技術等方面為龍頭企業(yè)搞好服務，支持龍頭企業(yè)建立農產品生產、加工和出口基地，鼓勵企業(yè)引進、開發(fā)和推廣新品種、新技術，增強企業(yè)的市場競爭力和對農民的帶動力。對各種所有制、各種類型的產業(yè)化龍頭企業(yè)，只要有市場、有效益，能夠帶動農民增收，都積極加以扶持。