導(dǎo)語：農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展法律機(jī)制探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式密切相關(guān)，而主導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的法律規(guī)范是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的法制原因。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題的根本出路，但現(xiàn)行的法律規(guī)范無法為其提供完善的制度保障。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境硬約束下的發(fā)展，是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體抵觸的發(fā)展方式，需要借助相應(yīng)的法律機(jī)制予以推動(dòng)。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展法律機(jī)制應(yīng)從基本制度體系、機(jī)制安排與責(zé)任保障等方面進(jìn)行建構(gòu)與完善。

關(guān)鍵詞:綠色發(fā)展理念;農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展;農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境

土壤重金屬污染頻發(fā)、地表水污染、耕地退化等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式所導(dǎo)致的環(huán)境問題不僅直接威脅民眾身體健康，也使農(nóng)業(yè)發(fā)展遭遇難以逾越的瓶頸，這既是對(duì)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ目简?yàn)，也是對(duì)政府治理體系與治理能力現(xiàn)代化的考驗(yàn)。盡管發(fā)展永遠(yuǎn)是硬道理，但在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，如何降低或減少對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)增長的和諧共生，是人類面臨的巨大挑戰(zhàn)。解決農(nóng)業(yè)突出的生態(tài)環(huán)境問題，打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，就必然要求對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與環(huán)境污染治理，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。指出，綠色發(fā)展是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境危機(jī)的根本出路，而相應(yīng)的法律機(jī)制是推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的基本保障。

一、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)發(fā)展法律機(jī)制之檢視

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)發(fā)展法律制度是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心、圍繞土地產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)與保護(hù)所形成的一系列農(nóng)業(yè)法律規(guī)范，其以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先為發(fā)展理念，以私權(quán)利為本位，以追求個(gè)人利益為目的，是個(gè)體主義法律價(jià)值觀的體現(xiàn)。梳理現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，不管是對(duì)土地、森林、草原、礦產(chǎn)等資源保護(hù)的法律規(guī)范，還是對(duì)大氣、水等污染防治的法律規(guī)范，都是以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先為中心建構(gòu)起來的法律制度，只不過是在立法目的的表述上有所不同。有的是為了促進(jìn)或適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，如《土地管理法(1986)》旨在“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要”，《草原法(1985)》旨在“適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民生活的需要”，《漁業(yè)法(1986)》旨在“促進(jìn)漁業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民生活的需要”，《水污染防治法(1984)》旨在“促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。有的是為了滿足農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，如《農(nóng)業(yè)法(2013)》旨在“維護(hù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展”，《農(nóng)村土地承包法(2009)》旨在“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，《森林法(1979)》旨在“能夠提供木材和各種林產(chǎn)品，滿足國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活的需要”，《環(huán)境保護(hù)法(1979)》旨在“保證在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中，合理地利用自然環(huán)境……促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。檢視現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的法律法規(guī)，其不僅缺乏“山水林田湖草是統(tǒng)一生命共同體”的“綠色發(fā)展”理念，也缺失以保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境為內(nèi)容的、限制行為主體過度行使私權(quán)利的制度規(guī)范，更缺少對(duì)環(huán)境資源利用人破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境行為的環(huán)境行政監(jiān)管，在此意義上，這些法律制度對(duì)引發(fā)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境危機(jī)負(fù)有一定的責(zé)任。詳言之，既有法律制度存在以下幾個(gè)方面的不足:其一，從整體法律體系上，農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念尚未納入立法布局，現(xiàn)行立法既缺乏全局性、統(tǒng)一性、長遠(yuǎn)性、專門性，也缺乏綜合治理思路;既缺乏綠色發(fā)展的價(jià)值理念，也缺乏系統(tǒng)保護(hù)與治理的價(jià)值觀;既缺乏政策與法律的兼容性，更缺乏部門法與部門法之間、單行法與單行法之間以及部門性與單行性之間的協(xié)同效應(yīng)，進(jìn)而從整體上影響了對(duì)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的規(guī)范效果［1］。其二，從立法價(jià)值理念上，農(nóng)業(yè)法律的制定大多缺乏生態(tài)文明理念與保護(hù)優(yōu)先原則的指導(dǎo)，在當(dāng)前綠色發(fā)展的推進(jìn)過程中，既沒有形成農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)性、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前置性、不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性的立法設(shè)計(jì)，也缺乏適應(yīng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法模式的科學(xué)探尋［2］。其三，從發(fā)展、保護(hù)與防治的法律關(guān)系上，對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的法律規(guī)制，沒有從根本上體現(xiàn)“綠水青山是金山銀山”“山水林田湖草是統(tǒng)一生命共同體”的發(fā)展理念，不僅造成了農(nóng)業(yè)法治建設(shè)、土壤污染防治與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的割裂［3］，也使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活賴以為計(jì)的干凈土壤、干凈水變得更為稀缺，“用之不覺，失之難在”，更加劇了農(nóng)民與土地的矛盾。其四，從法律救濟(jì)手段上，傳統(tǒng)法律規(guī)范無法為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害提供有效救濟(jì)。民(民商)法作為重要的傳統(tǒng)法律規(guī)范，維護(hù)了民事主體權(quán)利和市場交易秩序，但如果我們?nèi)韵＜接妹袷戮葷?jì)手段來治理污染、修復(fù)生態(tài)，實(shí)現(xiàn)公眾的環(huán)境利益訴求，那么客觀上是做不到的。因?yàn)榄h(huán)境損害救治實(shí)踐與司法審判的邏輯結(jié)論都已驗(yàn)證，環(huán)境是整體的、統(tǒng)一的、不可分割的，屬于人類共同的環(huán)境，環(huán)境利益也是人類共同的、不可分割的環(huán)境利益［4］(P46)，環(huán)境利益實(shí)現(xiàn)的過程是從負(fù)環(huán)境利益到環(huán)境利益的自然狀態(tài)［5］。在此意義上，傳統(tǒng)民事法律雖然可以對(duì)私權(quán)利主體的人身、財(cái)產(chǎn)利益實(shí)施有效的救濟(jì)，但卻無法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害所造成的環(huán)境利益缺失狀態(tài)提供法律救濟(jì)。也就是說，我們無法為民事主體創(chuàng)設(shè)環(huán)境保護(hù)狀態(tài)下的利益主體身份，也無法發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)中符合條件的責(zé)任人。其五，從環(huán)境法對(duì)生態(tài)環(huán)境損害救治方面，環(huán)境政策與環(huán)境執(zhí)法仍需要“善治”?！董h(huán)境保護(hù)法(2014)》第49條、第50條增加了對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，明確了政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染防治方面的責(zé)任。但就近年來環(huán)境法實(shí)施情況而言，農(nóng)村環(huán)境綜合整治的宗旨未得到真正理解和有效貫徹。在綠色發(fā)展的背景下，在環(huán)保“新常態(tài)”和新發(fā)展理念下，地方政府不應(yīng)被先驗(yàn)地視為環(huán)境執(zhí)法的消極因素，事實(shí)上，公眾對(duì)中國環(huán)境法實(shí)施現(xiàn)狀不滿意或?qū)Νh(huán)境執(zhí)法有更高訴求，源于行政權(quán)力配置、運(yùn)作與環(huán)境執(zhí)法之間的矛盾邏輯，是一種內(nèi)生的發(fā)展與保護(hù)的困境而非外在困境，需要依賴發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變以及量化為制度性約束條件的改變與改善，而這依賴于政府決策由“嵌入”模式到“善治”模式的轉(zhuǎn)型［6］。其六，從農(nóng)業(yè)環(huán)境治理技術(shù)與財(cái)政支持方面，技術(shù)與財(cái)政支持仍需加強(qiáng)。土壤環(huán)境修復(fù)與農(nóng)村人居環(huán)境的治理，沒有技術(shù)支撐與財(cái)政資金的支持是很難進(jìn)行的。財(cái)政體制是治理污染環(huán)境、修復(fù)退化生態(tài)、落實(shí)環(huán)境責(zé)任的核心保障。隨著新發(fā)展理念要求的綠色發(fā)展的實(shí)施，將更加強(qiáng)化環(huán)境行政執(zhí)法和落實(shí)生態(tài)環(huán)境責(zé)任，財(cái)政壓力會(huì)成為重要問題。要想實(shí)現(xiàn)環(huán)境法的實(shí)施責(zé)任，必須借助公共產(chǎn)品配置的原理厘定環(huán)境法的實(shí)施責(zé)任，并確保其得以充分實(shí)現(xiàn)［7］。因此，保障農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展需要改變傳統(tǒng)發(fā)展模式、改革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，形成新發(fā)展理念與新型法律規(guī)范。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展應(yīng)在新發(fā)展理念下，在解構(gòu)傳統(tǒng)民事法律規(guī)范的“公私法”二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行評(píng)估與“綠化”［8］，建構(gòu)符合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展需要的生態(tài)法治體系。

二、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展法律機(jī)制的邏輯基礎(chǔ)

傳統(tǒng)的“三高”農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，是以追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值或經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為唯一測量尺度的發(fā)展，這種發(fā)展所帶來的嚴(yán)重后果就是使自然資源承載力或環(huán)境容量逼近極限，使農(nóng)業(yè)發(fā)展不具有可持續(xù)性［9］，而與其不同的綠色發(fā)展模式正是對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的糾偏甚至是否定［10］。綠色發(fā)展作為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的新型模式，并不是“無源之水”，而是有著深厚的邏輯基礎(chǔ)。(一)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設(shè)的重要拼圖。十八大以來，黨中央把建設(shè)社會(huì)主義法治國家作為治國理政的基本方略，法治建設(shè)拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)“五位一體”的全方位、全領(lǐng)域、立體型的法治體系［11］。生態(tài)法治建設(shè)既是生態(tài)文明、綠色發(fā)展與法治理念的有機(jī)結(jié)合，也是法治國家生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升。農(nóng)業(yè)生態(tài)法治建設(shè)關(guān)涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)的全方位、多層次、多領(lǐng)域問題，既關(guān)涉農(nóng)村與城市、農(nóng)業(yè)與工業(yè)，也關(guān)系生產(chǎn)、生活與生態(tài)“三位一體”，又關(guān)系國家、集體與個(gè)人不同利益主體、多種利益關(guān)系與多元利益訴求，更關(guān)乎農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村治理模式轉(zhuǎn)軌、農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)型等方面［12］，這對(duì)生態(tài)文明建設(shè)提出了新要求、新挑戰(zhàn)。通過分析可以發(fā)現(xiàn)，盡管我國在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與自然資源領(lǐng)域已經(jīng)建立了基本的法律體系，但傳統(tǒng)法律部門尤其是農(nóng)業(yè)治理的“生態(tài)化”程度仍然不夠充分。此外，涉及農(nóng)業(yè)治理的不同法律制度之間尚缺乏有效銜接，嚴(yán)重制約了“綠色發(fā)展”的有效推進(jìn)，需要通過理論創(chuàng)新和制度安排等一系列生態(tài)法治建設(shè)，為農(nóng)業(yè)“綠色發(fā)展”理念的落實(shí)提供總體性框架。(二)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是保護(hù)農(nóng)村生產(chǎn)力的需要。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展使資源環(huán)境變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)力［13］。馬克思主義生產(chǎn)力理論認(rèn)為，自然生產(chǎn)力也是生產(chǎn)力。也多次強(qiáng)調(diào)“保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”。我們也需要靈活運(yùn)用馬克思主義生產(chǎn)力理論，深入分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式、農(nóng)村治理模式與農(nóng)民生活方式在生態(tài)環(huán)境硬約束條件下如何改進(jìn)與轉(zhuǎn)型，全面認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展存在的問題，從而建構(gòu)和夯實(shí)符合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的生態(tài)法治理論。我們深知，綠色發(fā)展是環(huán)境硬約束、環(huán)境危機(jī)倒逼出來的一種發(fā)展觀，這種發(fā)展觀是對(duì)“人類中心主義”的傳統(tǒng)法治理念及其制度設(shè)計(jì)的反思［14］，因?yàn)橐匀祟悶橹行牡膬r(jià)值觀是以哲學(xué)的主、客二分范式為基礎(chǔ)［15］，建立在人是主體、自然是客體，主體對(duì)客體處于絕對(duì)支配地位的價(jià)值認(rèn)知下，缺乏生態(tài)價(jià)值的終極關(guān)懷。生態(tài)文明建設(shè)以及綠色發(fā)展“堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域重新定位、認(rèn)識(shí)并追求“人與自然和諧”的發(fā)展觀，對(duì)于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的社會(huì)主體來說在思想領(lǐng)域是一次重大的認(rèn)識(shí)飛躍，農(nóng)業(yè)“資源開發(fā)要達(dá)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三者效益的協(xié)調(diào)”“推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式”，需要“鄉(xiāng)土社會(huì)”［16］(P9)的認(rèn)同，需要在“鄉(xiāng)土社會(huì)”成員之間形成綠色發(fā)展的新的價(jià)值觀、法治觀，更需要形成符合新時(shí)代要求的生態(tài)價(jià)值觀與生態(tài)法治觀念，并把生態(tài)價(jià)值理念轉(zhuǎn)化為具體的法律規(guī)則和行動(dòng)準(zhǔn)則，促進(jìn)生態(tài)友好行為模式的形成和實(shí)施。(三)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是多元利益共同追求的結(jié)果。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展是當(dāng)代中國從歷史與邏輯相統(tǒng)一的角度出發(fā)，在全方位與多層次的多元利益訴求的條件下追求的一種發(fā)展，這要求對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展觀進(jìn)行調(diào)適。一是農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展要求人與自然關(guān)系進(jìn)行變革和生態(tài)法治理念轉(zhuǎn)型，樹立人與自然和諧共生的生態(tài)觀。樹立農(nóng)地生態(tài)環(huán)境健康觀念，以科學(xué)的態(tài)度和環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法，正確認(rèn)識(shí)土壤污染、生態(tài)退化及其與農(nóng)產(chǎn)品安全的關(guān)系。形成綠色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生活方式的生態(tài)環(huán)保理念。二是形成適應(yīng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的生態(tài)倫理價(jià)值觀，以生態(tài)價(jià)值理念為準(zhǔn)則完善相關(guān)農(nóng)業(yè)單行法的基本原則?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的“保護(hù)優(yōu)先”原則應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，調(diào)整為“生態(tài)優(yōu)先、生態(tài)保持、生態(tài)民主、責(zé)任共擔(dān)”原則，才能更好地適應(yīng)現(xiàn)代生態(tài)文明建設(shè)的需要。堅(jiān)持把綠色發(fā)展理念融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活，在“三農(nóng)”發(fā)展過程中貫徹尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)改善的良性互動(dòng)。三是形成適應(yīng)綠色發(fā)展的法律關(guān)系理論。農(nóng)業(yè)社會(huì)的每個(gè)行為主體既是環(huán)境利益享有的權(quán)利主體，同時(shí)也是環(huán)境保護(hù)的義務(wù)主體。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同中的權(quán)利主體與義務(wù)主體，雙方先是履行生態(tài)環(huán)境義務(wù)的主體，其次才是環(huán)境權(quán)利主體，因?yàn)槁男猩鷳B(tài)環(huán)境義務(wù)是享有農(nóng)地環(huán)境權(quán)利的前提與保障。四是完善適應(yīng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的法律原則理論。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展應(yīng)把“人與自然和諧共生”“山水林田湖草是統(tǒng)一生命共同體”作為基本原則，才能實(shí)現(xiàn)“生態(tài)惠民、生態(tài)利民、生態(tài)為民”的基本方略。

三、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展法律機(jī)制的建構(gòu)路徑

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展法律機(jī)制是一套系統(tǒng)工程，需要從立法、司法、執(zhí)法以及法律文化等諸方面進(jìn)行建構(gòu)，但從農(nóng)業(yè)環(huán)境治理的具體要求來看，應(yīng)著重加強(qiáng)以下幾個(gè)方面內(nèi)容:(一)健全農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治制度體系。農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治涉及農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)、污染治理與生態(tài)修復(fù)，甚至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的自然恢復(fù)，同時(shí)還涉及水資源、土地資源等資源要素的安全利用和高效利用。目前，我國農(nóng)業(yè)法律制度仍停留在傳統(tǒng)資源的利用層面，既沒有將資源有效利用、合理利用作為環(huán)境資源利用手段，也沒有把農(nóng)業(yè)環(huán)境資源利用與環(huán)境保護(hù)、污染治理以及生態(tài)修復(fù)作為社會(huì)多元主體共同參與的環(huán)境治理手段，更沒有以農(nóng)業(yè)生態(tài)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性為客體對(duì)象來建構(gòu)法律原則與制度體系，而日益嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害現(xiàn)實(shí)迫切要求以農(nóng)業(yè)自然資源生態(tài)系統(tǒng)為保護(hù)對(duì)象，形成農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)交織而成的法律一體化制度，實(shí)現(xiàn)從預(yù)防、技術(shù)治理到資源保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)管控、多元公共治理的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)與經(jīng)營者為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。首先，確立農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治基本原則。一是確立農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)與利用的基本原則。體現(xiàn)“山水林田湖草是統(tǒng)一生命共同體”的基本理念，農(nóng)業(yè)各環(huán)境資源要素是相互聯(lián)系、相互影響的統(tǒng)一整體，農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展農(nóng)業(yè)生態(tài)文明建設(shè)。二是確立保障農(nóng)業(yè)生態(tài)安全和人體健康的基本原則［17］。人體健康與水土氣等環(huán)境資源要素的安全程度密切相關(guān)，眾多的外部因素如大氣污染、過度的農(nóng)業(yè)投入，都會(huì)不同程度地影響農(nóng)產(chǎn)品安全。三是以確立農(nóng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控為基本原則。土壤污染防治以土壤健康程度為依據(jù)，以土壤污染治理、農(nóng)地生態(tài)修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)相聯(lián)系，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品安全與土壤污染之間并非“直接”和“線性”的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控。其次，建立農(nóng)業(yè)環(huán)境污染防治的基本制度。一是強(qiáng)化政府污染防治責(zé)任制度，明確地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。實(shí)行農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，將各級(jí)地方政府及其負(fù)責(zé)人、縣級(jí)以上政府負(fù)有污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負(fù)責(zé)人納入考核評(píng)價(jià)范圍?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。二是健全農(nóng)業(yè)生態(tài)空間規(guī)劃制度。縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政主管部門，應(yīng)當(dāng)依據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)要求，依托全國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃和本行政區(qū)域優(yōu)勢，擬訂本行政區(qū)域生態(tài)空間規(guī)劃。該內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)業(yè)功能區(qū)分類發(fā)展與保護(hù)、考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力布局進(jìn)行農(nóng)業(yè)自然生態(tài)保護(hù)與環(huán)境污染防治，及其相應(yīng)的目標(biāo)、任務(wù)、保障措施等。三是建立農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合整治制度［18］。地方政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，防治(控)土壤污染、水污染以及工業(yè)和城鎮(zhèn)污染向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。預(yù)防土地掠奪利用所導(dǎo)致的水源枯竭、植被破壞、生態(tài)退化、生物多樣性減損現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展［19］，推動(dòng)對(duì)農(nóng)業(yè)廢棄物等回收處理，促進(jìn)對(duì)秸稈等資源化的循環(huán)利用。四是防止農(nóng)業(yè)源污染制度。要求農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對(duì)化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品減量使用或零增長使用。水資源的稀缺要求有償用水和節(jié)約用水，實(shí)施農(nóng)業(yè)灌溉用水達(dá)標(biāo)許可和總量控制。防止重金屬及其他有毒有害物質(zhì)等農(nóng)業(yè)源污染環(huán)境。五是完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警制度。對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)地生態(tài)環(huán)境進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在經(jīng)營主體經(jīng)營過程中，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)方法，對(duì)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境承載能力、農(nóng)業(yè)環(huán)境容量，實(shí)施定期監(jiān)測，建立臺(tái)賬，及時(shí)預(yù)警信息。六是健全農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)耕地污染、退化情況，進(jìn)行休耕輪耕、發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)，引導(dǎo)、鼓勵(lì)土地經(jīng)營者進(jìn)行保護(hù)性經(jīng)營，對(duì)保護(hù)性經(jīng)營主體實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償。同時(shí)，應(yīng)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，落實(shí)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償金，確保其真正用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。(二)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。在農(nóng)業(yè)環(huán)境綜合治理工作中，涉及地方各級(jí)政府的環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利等多個(gè)部門，由于存在多個(gè)利益競爭關(guān)系，加之管理職能又存在交叉重疊，勢必存在權(quán)力競爭。如果這些公權(quán)力配置問題能夠較好地解決，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理目標(biāo)，而且還可能避免“公地悲劇”的發(fā)生。因此，建構(gòu)科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制，是解決政府機(jī)關(guān)之間權(quán)力配置交叉難題的有效途徑。首先，構(gòu)建以綜合治理為核心的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理體制。在農(nóng)業(yè)環(huán)境治理工作中，客觀上存在著政府多個(gè)部門都對(duì)生態(tài)環(huán)境空間或要素的某一方面的管理權(quán)，盡管國家多部法律對(duì)農(nóng)業(yè)的環(huán)境管理權(quán)限作了規(guī)定，但賦有管理權(quán)力的不同機(jī)關(guān)之間大多存在職能的交叉與重疊，也存在權(quán)力的真空與斷裂。這就說明，問題的關(guān)鍵不在于管理部門的多寡，而在于不同職能部門之間如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同管理。要改變不同職能部門之間“爭權(quán)”“爭利”的“亂象”，必須轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)理念，實(shí)現(xiàn)從“管理”到“治理”、從“單一式執(zhí)法”到“整合式執(zhí)法”的根本轉(zhuǎn)變［20］，而構(gòu)建農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理體制正是實(shí)現(xiàn)這一根本轉(zhuǎn)變的有效路徑。一是確立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合治理的行政職能主管部門。依照《環(huán)境保護(hù)法》《土壤污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，把地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門設(shè)置為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境綜合治理的主管部門。二是按照農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境空間或自然資源的分類治理目標(biāo)，確定不同類型的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境專門治理體制。既可以對(duì)面源污染治理區(qū)域、重金屬土壤修復(fù)區(qū)域等授權(quán)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門為主進(jìn)行，也可以對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)、專業(yè)養(yǎng)殖區(qū)等環(huán)境保護(hù)與污染防治授權(quán)生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門為主進(jìn)行。三是按照《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》《土地承包法》《水土保持法》《漁業(yè)法》《森林法》《草原法》等法律的規(guī)定，依據(jù)政府不同職能部門對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的相應(yīng)管理權(quán)限，明確綜合治理體制下的政府不同行政部門的職能范圍、協(xié)調(diào)原則以及協(xié)同執(zhí)法的程序性安排等。其次，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理體制是框架性的，需要轉(zhuǎn)化為具體可操作性的措施、辦法，才能有效實(shí)施，也才能形成長效的法律機(jī)制［21］。一是建立分類別分層級(jí)的治理機(jī)制。分類別治理是依照農(nóng)業(yè)空間規(guī)劃，進(jìn)行資源節(jié)約保護(hù)性利用、產(chǎn)地環(huán)境保護(hù)與治理、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)治理等，在分類別治理的前提下進(jìn)行分級(jí)別管理，分級(jí)別管理是分類別治理的目的之一。分級(jí)別管理機(jī)制的建立，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境資源管理的普遍性與特殊性的統(tǒng)一，既是依據(jù)不同農(nóng)業(yè)資源類型的特點(diǎn)對(duì)需要實(shí)施特殊保護(hù)對(duì)象制定有針對(duì)性管理方案，也是對(duì)一般性的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源進(jìn)行普遍性管理。二是設(shè)立專門保護(hù)的治理機(jī)制。對(duì)一些特別的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源需要特殊保護(hù)的，需要專門立法實(shí)施特別保護(hù)，如湖泊保護(hù)中的“一湖一法”，渤海生態(tài)環(huán)境治理專門立法，湖長制、河長制等。三是建立管理協(xié)調(diào)機(jī)制。多頭多元管理，選擇性執(zhí)法，極易造成部門之間的推諉、扯皮，影響了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理的效果。農(nóng)業(yè)的多功能屬性決定了其管理的多元性，而要成功破解多元管理的弊端，必須建立長效的協(xié)調(diào)機(jī)制。建立由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部牽頭的治理權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制，是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的可行性選擇。(三)建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的責(zé)任保障機(jī)制。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，保護(hù)與治理農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，需要全方位的責(zé)任保障機(jī)制，具體包括嚴(yán)格責(zé)任制度、實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展全民行動(dòng)制度與建立績效獎(jiǎng)懲制度三個(gè)方面。一是嚴(yán)格責(zé)任制度。嚴(yán)格地方人民政府的領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，把農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展納入地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期的生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制范圍，作為領(lǐng)導(dǎo)干部任期考核、升遷的重要指標(biāo)。在法律責(zé)任方面，不同的環(huán)境責(zé)任類型有不同的表現(xiàn)形式，環(huán)境民事責(zé)任由于侵權(quán)責(zé)任法對(duì)侵害農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的行為缺乏有效關(guān)注，不利于對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)。在環(huán)境行政責(zé)任、環(huán)境刑事責(zé)任方面，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任是缺失的，需要建立相應(yīng)的責(zé)任制度才能適應(yīng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的需要。此外，“風(fēng)暴式治理”的問責(zé)，具有一定隨意性，從法治上需要加以規(guī)范。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理涉及多元治理主體，應(yīng)該設(shè)立“多元共治”的社會(huì)責(zé)任治理模式［22］。二是實(shí)施農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展全民行動(dòng)制度。農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展全民行動(dòng)主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域和生活領(lǐng)域。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境損害的重要場域，正是農(nóng)業(yè)經(jīng)營者不合理、不科學(xué)的生產(chǎn)經(jīng)營方式使農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境遭受損害，因此，應(yīng)倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化思維，建立農(nóng)產(chǎn)品最大農(nóng)藥殘留值標(biāo)準(zhǔn)制度，嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)，減少農(nóng)業(yè)投入品使用，采用環(huán)境友好型的有機(jī)耕作等綠色生產(chǎn)方式。在消費(fèi)領(lǐng)域，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)理念，以有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品市場改革，建立農(nóng)產(chǎn)品健康食品安全制度，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)食品的健康程度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)通報(bào)，通過眾多宣傳平臺(tái)，培育國民養(yǎng)成綠色生活方式［23］。三是建立績效獎(jiǎng)懲制度。實(shí)施績效獎(jiǎng)懲，需要完善農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，然后視不同主體對(duì)綠色指標(biāo)的落實(shí)情況，進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)成績顯著的單位和個(gè)人，按照有關(guān)規(guī)定給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)落實(shí)不力的進(jìn)行問責(zé)和懲罰。

四、結(jié)語

打贏農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，是目前農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的重中之重。目前，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”的歷史階段，通過農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展已成為歷史的必然選擇。這不僅需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，加強(qiáng)生態(tài)法治建設(shè)，更需要運(yùn)用法治思維對(duì)先行先試已經(jīng)取得的發(fā)展成果，通過法治方式進(jìn)行鞏固與升華，把一些可借鑒、可復(fù)制的具有普適性的經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)范，充分發(fā)揮其對(duì)環(huán)境行為主體的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源利用、保護(hù)與防治行為，進(jìn)行綜合性、體系化的指導(dǎo)與規(guī)范，體現(xiàn)制度的規(guī)范效力和權(quán)威性，從而提高政府生態(tài)環(huán)境綜合治理能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。

作者:李嵩譽(yù) 單位:河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)