導(dǎo)語：宅基地三權(quán)分置實踐與優(yōu)化建議一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：農(nóng)村宅基地一直以來都是農(nóng)民生存發(fā)展的根基，具有社會保障屬性。近年來，隨著城市化的不斷加快，大量的農(nóng)民遷入城鎮(zhèn)，宅基地的閑置問題逐漸凸顯。宅基地“三權(quán)分置”作為我國農(nóng)村土地制度的一大變革，對于盤活土地資源以及促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展都具有重要的積極意義。該文根據(jù)宅基地“三權(quán)分置”的政策情況出發(fā)，運用文獻研究法與案例分析法，梳理了宅基地制度的演變歷程，比較試點地區(qū)的政策實施情況，分析了宅基地“三權(quán)分置”制度的實施意義及現(xiàn)行困境，并提出了針對性的改革優(yōu)化建議，為全國范圍內(nèi)進一步推行宅基地制度改革提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；宅基地“三權(quán)分置”；所有權(quán)；資格權(quán)；使用權(quán)

1引言

自21世紀以來，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，全國城市化水平日益提高，城市中大量的發(fā)展機會以及完備的基礎(chǔ)設(shè)施吸引了越來越多的農(nóng)村人口涌入，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)空心化的現(xiàn)象。伴隨著大量農(nóng)業(yè)人員進城務(wù)農(nóng)，加之我國只允許宅基地在本集體成員內(nèi)部之間流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)村宅基地閑置浪費現(xiàn)象突出，村莊蕭條、人氣減弱。宅基地是農(nóng)村里一塊“沉睡的資本”，占農(nóng)村建設(shè)用地面積比重很大，但是其利用率低下，閑置嚴重，而當前我國的用地形勢又極其緊張，亟需重新利用效率低下的土地［1］。在報告中提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，并明確“三農(nóng)”在國民經(jīng)濟發(fā)展中具有極其重要的作用，要求通過土地制度改革盤活農(nóng)村經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)融合［2］。2018年1月2日，中共中央國務(wù)院《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱“2018年中央一號文件”），文件全面部署了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，提出積極探索宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”［3］。宅基地“三權(quán)分置”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，可以助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、盤活農(nóng)村土地資源、促進農(nóng)村經(jīng)濟提升。因此，必須認真貫徹落實宅基地“三權(quán)分置”政策。一直以來，農(nóng)村住房政策制度都是學(xué)術(shù)界研究的領(lǐng)域，在近年的中央一號文件中提到了農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)問題，農(nóng)村宅基地制度改革已經(jīng)提到了國家層面，再次引起了學(xué)者的關(guān)注，學(xué)者們分別從原先的宅基地“兩權(quán)分置”和如今的宅基地“三權(quán)分置”背景下闡述不同階段的宅基地制度。2權(quán)分離下的宅基地制度是指宅基地的集體所有權(quán)和農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)相分離，這種產(chǎn)權(quán)安排是為了保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定［4］。這一時期的宅基地產(chǎn)權(quán)制度既滿足了農(nóng)戶的基本居住權(quán)利，又滿足了宅基地的經(jīng)濟屬性。有學(xué)者認為，宅基地具有社會保障和經(jīng)濟的雙重屬性，將導(dǎo)致社會無法統(tǒng)籌效率和公平［5］，甚至有學(xué)者提出這種兩權(quán)分置的產(chǎn)權(quán)制度是以削弱公平和效率為代價來穩(wěn)定和鞏固農(nóng)村穩(wěn)定的［6］。不僅如此，由于宅基地的使用權(quán)歸農(nóng)戶所有，并且不允許與除本集體組織內(nèi)部之外的成員流轉(zhuǎn)，因而農(nóng)戶不具有對宅基地進行處分的權(quán)利［7］。同時，由于宅基地具有社會福利性質(zhì)，村集體組織會給所有集體內(nèi)部成員分配宅基地，這導(dǎo)致宅基地的經(jīng)濟屬性得不到體現(xiàn)［8］。伴隨著城市化進程的不斷加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，造成農(nóng)村宅基地的閑置與浪費，無法流轉(zhuǎn)。在這種情況下，為了盤活農(nóng)村閑置宅基地，拉動農(nóng)村經(jīng)濟，體現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟性質(zhì)，宅基地“三權(quán)分置”制度應(yīng)運而生。宅基地“三權(quán)分置”的“三權(quán)”是指集體所有權(quán)、集體成員資格權(quán)以及多元主體的使用權(quán)。在該政策提出之際，就有學(xué)者進行了研究探討，認為宅基地“三權(quán)分置”改革可以激活價值數(shù)百萬億的農(nóng)村宅基地市場，并引導(dǎo)社會資本進入農(nóng)村，有助于推進鄉(xiāng)村振興［9］。在當前制度推行過程中，宅基地的社會保障功能將得到持續(xù)的穩(wěn)定和鞏固，而財產(chǎn)功能將得到進一步的加強［10］。由此可見，宅基地“三權(quán)分置”，可以在穩(wěn)定宅基地政治屬性的基礎(chǔ)上，放活宅基地使用權(quán)，加強宅基地的經(jīng)濟屬性，為農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展注入源源不斷的動力。本文擬通過從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求出發(fā)，梳理農(nóng)村宅基地制度的演變進程，通過結(jié)合改革試點區(qū)域的經(jīng)驗，對宅基地“三權(quán)分置”改革現(xiàn)狀進行積極探索，并嘗試提出優(yōu)化建議。

2宅基地制度演變歷程

從建國至今，我國經(jīng)歷了多個不同的改革時期，伴隨而來的是各階段土地制度的不同。宅基地作為集體建設(shè)用地，也經(jīng)歷了一系列的變革。從1949年至今，我國的宅基地制度大致可以劃分為以下5個演變歷程：第1個歷史時期是1949—1961年，此階段宅基地的所有權(quán)屬農(nóng)民私有；第2個歷史時期是1962—1981年，全國進行去私有化改革，宅基地收歸集體所有；第3個歷史時期是1982—2006年，此時的宅基地流轉(zhuǎn)受到限制，不允許在與除本集體組織以外的成員間進行流轉(zhuǎn)；第4個歷史時期是2007—2014年，此時農(nóng)戶的宅基地物權(quán)意識得到強化；第5個歷史時期是2015年至今，全國進行了宅基地制度改革［11］（圖1）。2.1宅基地所有權(quán)個人私有。在此階段，新中國成立后，中國廢除了近代舊中國的半封建土地所有制，新成立的人民政府沒收了地主的官方資本和私有土地，并將土地按照人口分配給農(nóng)民，并頒布了《法》，規(guī)定農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，農(nóng)民憑房契作為產(chǎn)權(quán)憑證，能夠?qū)ψ约旱恼剡M行買賣、租賃和抵押。農(nóng)民不僅擁有宅基地的所有權(quán)，還同時擁有使用權(quán)，包括宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的收益也歸農(nóng)民所有，農(nóng)民的權(quán)益得到了良好的保障。2.2宅基地所有權(quán)開始歸集體所有。1962年，國家頒布了《農(nóng)村工作條例》，將農(nóng)村土地的所有權(quán)全部收歸生產(chǎn)大隊，并且嚴格限制轉(zhuǎn)讓和租賃。這個階段的農(nóng)村宅基地歸集體所有，但地上附著物是歸農(nóng)民自己所有，包括地上的住房、樹木等。農(nóng)民可以自由處置房屋，但宅基地的所有權(quán)依舊是歸村集體所有。2.3宅基地流轉(zhuǎn)受到一定程度的限制。20世紀后期，我國農(nóng)村經(jīng)濟逐漸變好，宅基地的面積也在慢慢擴大。宅基地面積的增加導(dǎo)致農(nóng)用地面積減少，由此國家相繼出臺一系列政策抑制宅基地的擴張，包括在《憲法》中確立了城市近遠郊與農(nóng)村土地交界處的土地所有權(quán)，明確規(guī)定除政策明確規(guī)定為國家所有的土地以外，其他土地都是集體所有，這一舉動從憲法層面限制了農(nóng)村土地的私人交易，保障了集體對宅基地的所有權(quán)，強化了農(nóng)村集體對宅基地的控制能力。中央在1998年頒布的《中華人民共和國土地管理法》中規(guī)定，1戶只能有1塊宅基地，并且宅基地的面積要符合要求，已經(jīng)擁有宅基地的農(nóng)戶如果私下流轉(zhuǎn)或者租賃宅基地后，就無權(quán)再重新申請宅基地。2.4農(nóng)戶逐漸樹立宅基地物權(quán)意識。2007年中央頒布《物權(quán)法》，對宅基地的取得與滅失進行了明確的規(guī)定，規(guī)定村集體成員依法享用宅基地的使用權(quán)，并且可以自由在宅基地上合理安置附著物，地上附著物的所有權(quán)和使用權(quán)都歸農(nóng)戶，但宅基地依舊歸村集體所有。自2008年開始，在多部委的共同努力之下，開展了對集體建設(shè)用地特別是宅基地的確權(quán)登記，并且嚴格規(guī)定宅基地只能在村集體成員內(nèi)部之間流轉(zhuǎn)。此階段的宅基地是集體成員的獨占性福利，其物權(quán)性質(zhì)得到了進一步的強化。2.5宅基地制度改革。隨著城市化的不斷發(fā)展，大量農(nóng)業(yè)人口遷入城市，農(nóng)村空心化現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致農(nóng)村大量的宅基地被閑置，而且規(guī)定宅基地只能在集體內(nèi)部間流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地成為了一項沉睡的資產(chǎn)，得不到充分的利用，也進一步加大了城鄉(xiāng)之間的收入差距。為了消除城鄉(xiāng)二元壁壘，激活農(nóng)村經(jīng)濟，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，中央于2015年11月出臺了具體方案，并在全國選取試點區(qū)域進行宅基地制度改革。政策文件規(guī)定，每戶宅基地面積超過標準的，超出部分要按照要求進行收費，即有償使用，并且若擁有2處及2處以上宅基地的農(nóng)戶，必須將多余的宅基地進行有償或無償退出。該方案實施后，盤活了大量農(nóng)村閑置宅基地，為增加村集體收入、改善農(nóng)村風貌以及建設(shè)新農(nóng)村帶來極大的幫助和作用。2018年，中央一號文件提出實行宅基地“三權(quán)分置”政策，即穩(wěn)定宅基地的集體所有權(quán)，保障集體組織成員的資格權(quán)以及放活宅基地的使用權(quán)，使得宅基地可以自由流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟屬性，宅基地制度管理進入了一個充滿機遇和挑戰(zhàn)的新時期。

3宅基地“三權(quán)分置”制度的現(xiàn)實意義

宅基地“三權(quán)分置”自在試點區(qū)實施以來，取得了豐碩的成果。不管是在所有權(quán)的穩(wěn)定、資格權(quán)的確定，還是在使用權(quán)的放活上，都產(chǎn)生了顯著的作用。本文通過對宅基地“三權(quán)分置”試點區(qū)的探討與分析，總結(jié)了政策的實施意義如下：3.1放活使用權(quán)，凸顯宅基地經(jīng)濟屬性。在宅基地“三權(quán)分置”政策實施以前，由于大批農(nóng)業(yè)人口外出，農(nóng)村出現(xiàn)空心化的現(xiàn)象，大量宅基地被閑置、荒廢。通過實施宅基地“三權(quán)分置”，放活宅基地的使用權(quán)，使得外出務(wù)工的農(nóng)戶可以將宅基地流轉(zhuǎn)給集體組織內(nèi)外的第3方，一方面可以充分利用土地資源，避免資源的閑置與浪費，另一方面還可以通過流轉(zhuǎn)宅基地增加農(nóng)民的收入，激活農(nóng)村經(jīng)濟、助推鄉(xiāng)村振興。瑞安市是宅基地制度改革的主要試點區(qū)之一，其改革重點是積極放活使用權(quán)，建立健全閑置宅基地流轉(zhuǎn)制度，并開發(fā)了閑置農(nóng)房網(wǎng)上交易平臺，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心，將宅基地流轉(zhuǎn)工作公開透明化［12］。3.2引導(dǎo)宅基地退出，建設(shè)美麗新農(nóng)村。在新一輪的宅基地制度改革中，中央提出了農(nóng)村“一戶一宅、有償使用、無償退出”的政策指示，即改變以往農(nóng)民“一戶多宅”的現(xiàn)象，將多余的宅基地進行有償或無償退出，并且建立農(nóng)戶的標準宅基地面積，對超出標準面積的宅基地收取有償使用費用。通過對多余的宅基地進行騰退，在考慮各利益方主體的合理利益下，因地制宜地對退出的宅基地進行統(tǒng)一規(guī)劃［13］，不僅可以節(jié)約集約農(nóng)村宅基地，還可為促進鄉(xiāng)村振興提供資金支持，并有助于緩解城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標的問題。比如，成都根據(jù)宅基地價值評估對農(nóng)民退出的宅基地進行賠償，補償金額為300～450萬/hm2，并且還提供了就業(yè)機會等惠民政策，以保證農(nóng)戶在退出宅基地后的生活質(zhì)量；重慶出臺了“地券”制度，根據(jù)“地券”的標準予以農(nóng)戶相應(yīng)的補償；安徽金寨將農(nóng)戶退出的宅基地以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的形式進行流轉(zhuǎn)，并將獲得的收益按比例分配給村集體成員，促進了資源的優(yōu)化配置，提升了農(nóng)民的經(jīng)濟實力［6］。3.3落實所有權(quán)，穩(wěn)定宅基地的社會屬性。我國宅基地所有權(quán)為集體所有，這與我國國情是分不開的。我國是社會主義國家，宅基地帶有一定的社會屬性，必須保證每戶農(nóng)民都能獲得。土地制度有關(guān)我國社會主義建設(shè)的大局，政府對宅基地的社會保障功能及政治意義遠遠超過土地本身的經(jīng)濟功能［14］。落實宅基地所有權(quán)，嚴格維護村集體應(yīng)有的權(quán)利，可以穩(wěn)定宅基地的社會屬性，鞏固我國社會主義國家的政治地位。與經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，我國提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重塑鄉(xiāng)村社會治理空間，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)［15］。宅基地“三權(quán)分置”的目標正是旨在處理人地關(guān)系、促進人地和諧，筑牢鄉(xiāng)村振興的生態(tài)人文根基［16］。江西余江、江蘇武進等地對該政策進行了積極響應(yīng)與探索，將審批權(quán)下放至宅基地行政主管部門、各級政府以及各村干部等，明確“縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村”三級部門對宅基地履行的管理職責。

4宅基地“三權(quán)分置”現(xiàn)行制度困境

4.1改革缺乏頂層設(shè)計，各部門職責分工不明確。宅基地“三權(quán)分置”是由2018年中央一號文件中提出的，由于這是一項新興的政策制度，故對此項工作的主導(dǎo)部門相關(guān)職責都界定不清，在改革實施中缺乏頂層設(shè)計。對同一塊宅基地，如何清晰界定其所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，以及如何明確3個主體的權(quán)利范圍還有待考量［17］。因此，目前該項政策還處于不成熟的時期，需要慢慢探索、逐漸改進。4.2地方實踐仍在探索，尚未形成成熟的經(jīng)驗。雖然國家正在積極地開展宅基地“三權(quán)分置”工作，但目前仍處于初步探索階段，僅僅是在試點城市實施該政策，并且各地側(cè)重點不同。例如，浙江瑞安的改革重點是積極放活宅基地的使用權(quán)，并開展了宅基地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺；義烏市聚焦于取得及確認宅基地的資格權(quán)，象山縣重點關(guān)注資格權(quán)的等級；而江西、江蘇等地則是主要落實宅基地所有權(quán)。雖然各地實踐形式各具特色，但是尚未形成完善的改革經(jīng)驗。4.3改革過程中有忽略農(nóng)民自由意愿的風險。在宅基地制度改革過程中，部分地方政府為了追求績效而違背了農(nóng)民的意愿，運用行政權(quán)力要求農(nóng)民進行宅基地退出并強行拆除其房屋，一味地模仿改革試點區(qū)的做法，在本地區(qū)條件并不成熟的情況下，不考慮農(nóng)民意愿，遭到了農(nóng)民的反對，引起農(nóng)村社會的不穩(wěn)定［18］。如宅基地制度改革中的宅基地換房模式，雖然政府對退出宅基地的農(nóng)戶給予城鎮(zhèn)住房統(tǒng)一安置，并且提高了宅基地集約節(jié)約利用水平，但是如果不充分尊重農(nóng)民的意愿，強迫村民遵守政策，將可能導(dǎo)致農(nóng)民無法適應(yīng)城市生活，而又無法回到農(nóng)村，從而引發(fā)一定的社會問題。

5宅基地“三權(quán)分置”改革優(yōu)化建議

宅基地制度改革尚處于初步階段，雖頗有成效，但在施行過程中也暴露了一些問題。在改革過程中，應(yīng)利用好宅基地“三權(quán)分置”帶來的積極影響，對一些負面的影響要進行相應(yīng)的改進和優(yōu)化。針對宅基地“三權(quán)分置”現(xiàn)行制度存在的困境，本文提出以下優(yōu)化建議：5.1明確各部門職責，健全宅基地管理法規(guī)體系。鑒于宅基地“三權(quán)分置”是一項新起的政策，各方面的發(fā)展尚未成熟，缺乏頂層設(shè)計，各級相關(guān)政府部門職責不夠明晰、銜接得也不到位，因此，要優(yōu)化宅基地制度改革，首先應(yīng)做好頂層設(shè)計。由中央加強頂層設(shè)計，明確規(guī)定各級政府部門在宅基地“三權(quán)分置”制度實施中的角色及任務(wù)，并健全相關(guān)宅基地管理法規(guī)體系，出臺配套政策，對宅基地的審批、使用、監(jiān)管進行進一步的規(guī)范，統(tǒng)籌考慮宅基地所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)的關(guān)系。并在試點區(qū)域取得實施成效之后，吸取相關(guān)成熟經(jīng)驗，加大力度推廣到全國各地。5.2建立宅基地自愿有償退出機制，保障農(nóng)民的生存與發(fā)展。在宅基地退出政策的推行過程中，必須讓農(nóng)戶實實在在的了解到該項政策提出的原因及目的，做到“心中有數(shù)”，切不可為了政績強制農(nóng)戶退出宅基地，或是刻意隱瞞欺騙農(nóng)戶。農(nóng)戶作為宅基地制度改革中的利益相關(guān)者，有知情權(quán)和決定權(quán)，必須積極引導(dǎo)農(nóng)戶，做到讓農(nóng)戶自愿退出宅基地，并且在農(nóng)戶退出宅基地之后，做好相關(guān)后續(xù)保障工作。例如，提供舒適的安置房，吸引農(nóng)戶搬遷到集中居住區(qū)，彌補農(nóng)戶退出宅基地的經(jīng)濟損失；為其提供免費的就業(yè)培訓(xùn)，使農(nóng)戶從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向新型城市就業(yè)方向發(fā)展，使其盡快適應(yīng)城市生活。5.3探索多元化、市場化的宅基地權(quán)能實現(xiàn)途徑。我國應(yīng)該支持和引導(dǎo)各地對宅基地權(quán)能的實現(xiàn)途徑進行積極的探索，在不侵害農(nóng)戶合法權(quán)益的前提情況下，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、土地整治等方式，嘗試多渠道的宅基地權(quán)能轉(zhuǎn)換方式，凸顯宅基地的財產(chǎn)權(quán)［7］，增加農(nóng)民的財產(chǎn)收益?？梢猿雠_農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)、抵押、出租等相關(guān)政策，構(gòu)建交易平臺，做到公開化、透明化以及便捷化，對農(nóng)戶退出的宅基地進行科學(xué)合理的規(guī)劃，對盤活的宅基地進行第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并將獲取的增值收益按比例分配給村集體成員，激活農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)改革成果的共享，進一步促進鄉(xiāng)村振興。

6結(jié)語

黨的報告提出并部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對“三農(nóng)”的發(fā)展進行了規(guī)劃。宅基地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村土地制度改革的一大創(chuàng)新之舉，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要途徑。宅基地“三權(quán)分置”政策體現(xiàn)出了其制定的作用和意義，盤活了當?shù)亻e置的農(nóng)村宅基地，并刺激了農(nóng)村經(jīng)濟，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入了源源不斷的活力。如今我國已經(jīng)進入到了一個新的發(fā)展階段，從以往的城鄉(xiāng)二元體制過渡到了現(xiàn)在的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，一方面反映了我國經(jīng)濟水平的提高，另一方面也體現(xiàn)了我國對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的強烈重視。城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展是我國接下來的重點改革目標，宅基地“三權(quán)分置”將進一步推動農(nóng)村土地制度改革，激活農(nóng)村經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)差距，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略注入源源不斷的活力。

作者:朱明佳 楊子生 單位:云南財經(jīng)大學(xué)國土資源與持續(xù)發(fā)展研究所