導(dǎo)語(yǔ)：美國(guó)匯率政治視角分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問(wèn)題的提出

研究后布雷頓森林時(shí)代的美國(guó)匯率政策，不難發(fā)現(xiàn)其濃厚的匯率政治（politicsofexchangerate）色彩。這是因?yàn)椋绹?guó)匯率政策的決策與其他公共政策一樣，是一個(gè)復(fù)雜的政治過(guò)程（politicalprocess）。這一政治過(guò)程既取決于美國(guó)政治體制的性質(zhì)，又受國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)制度的約束。這一政治過(guò)程即“匯率政治”，更多地屬于國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇。它重點(diǎn)研究的是美國(guó)匯率政策制定的整個(gè)政治過(guò)程，即不同的政策主體或角色之間圍繞匯率政策的出臺(tái)所進(jìn)行的博弈、斗爭(zhēng)、折沖樽俎、協(xié)調(diào)以及妥協(xié)的過(guò)程。這里的政策主體或角色既包括不同的黨派和不同的利益集團(tuán)及其同盟，也包括有關(guān)匯率政策立法過(guò)程中的政府（財(cái)政部）與立法機(jī)構(gòu)（即國(guó)會(huì)）之爭(zhēng)以及國(guó)會(huì)中民主、共和兩黨之間的較量［1］。換言之，匯率政策的制定與調(diào)整涉及多方行為主體，是一個(gè)復(fù)雜的博弈過(guò)程。盡管美國(guó)政府對(duì)人民幣匯率問(wèn)題的“關(guān)注”始于1990年①，但是在2002年以前，人民幣匯率并不是美國(guó)政府對(duì)華經(jīng)濟(jì)政策中的核心問(wèn)題。從時(shí)間的維度來(lái)看，人民幣匯率問(wèn)題引起美國(guó)國(guó)內(nèi)的相關(guān)利益集團(tuán)、國(guó)會(huì)以及政府的關(guān)注，并成為中美雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系中最敏感、也最引人關(guān)注的問(wèn)題之一，是在中國(guó)取代日本成為美國(guó)最大的貿(mào)易逆差來(lái)源國(guó)之后。此后，無(wú)論是小布什政府還是奧巴馬政府，都將解決人民幣匯率問(wèn)題作為其優(yōu)先目標(biāo)之一。其中最明顯的標(biāo)志，是將這一議題納入“中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話”（SED）和以后的“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”（S&ED）之中［2］。然而，由美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的2008年全球金融危機(jī)似乎在突然之間增強(qiáng)了中美兩國(guó)開(kāi)展實(shí)質(zhì)性金融合作的迫切性和重要性，從而使金融領(lǐng)域里的雙邊合作成為近年來(lái)“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”的核心內(nèi)容之一［3］。本文認(rèn)為，從某種意義上說(shuō)，是美國(guó)的匯率政治在一定程度上推動(dòng)了中美兩國(guó)政府通過(guò)“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”這一平臺(tái)來(lái)處理人民幣匯率問(wèn)題，特別是推動(dòng)了中美雙邊金融合作。當(dāng)然，在這種合作的背后，也充滿了博弈、折沖樽俎以及妥協(xié)。值得關(guān)注的是，特朗普在競(jìng)選和執(zhí)政之后對(duì)人民幣匯率的態(tài)度發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。在競(jìng)選期間，特朗普在推特上連續(xù)發(fā)表針對(duì)中國(guó)的強(qiáng)硬言論，指責(zé)中國(guó)政府操縱人民幣匯率；在勝選之后，特朗普聲稱要將中國(guó)定性為“匯率操縱國(guó)”，并對(duì)中國(guó)輸美商品征收45%的懲罰性關(guān)稅。但是在美國(guó)財(cái)政部于2017年4月14日公布的《國(guó)際經(jīng)濟(jì)與匯率政策報(bào)告》（Semi-AnnualReportonInternationalEconomicandExchangeRatePolicies）中，沒(méi)有將中國(guó)定性為“匯率操縱國(guó)”；而是將中國(guó)和其他五個(gè)經(jīng)濟(jì)體共同列入“觀察名單”之中（這五個(gè)經(jīng)濟(jì)體分別為日本、韓國(guó)、瑞士、德國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣）。本文認(rèn)為，這一轉(zhuǎn)變與美國(guó)的匯率政治有密切的聯(lián)系。如何理解美國(guó)的匯率政治對(duì)人民幣匯率問(wèn)題的影響？為什么美國(guó)的匯率政治推動(dòng)了中美兩國(guó)在金融領(lǐng)域里的合作？特朗普?qǐng)?zhí)政后中美金融合作面臨哪些機(jī)遇和挑戰(zhàn)？本文之所以從后布雷頓森林時(shí)代美國(guó)政府的匯率政策與匯率政治入手對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行研究，不僅是出于學(xué)理上的一種探索，即了解貨幣金融問(wèn)題背后的政治②，而且也具有一定的政策研究含義。

二、后布雷頓森林時(shí)代的美國(guó)匯率政策與匯率政治

（一）美元匯率政策的主要影響因素布雷頓森林體系解體之后，由于美國(guó)政府實(shí)行的是浮動(dòng)匯率制度，所以美元匯率水平的決定，或者說(shuō)實(shí)行強(qiáng)勢(shì)美元政策還是弱勢(shì)美元政策，成為其匯率政策最重要、甚至是唯一的內(nèi)容。而財(cái)政部作為美國(guó)匯率政策的制定者，其特殊的地位源于國(guó)會(huì)在20世紀(jì)30年代在貨幣金融方面的特別授權(quán)。換言之，國(guó)會(huì)的這一授權(quán)造就了強(qiáng)勢(shì)的財(cái)政部，使財(cái)政部的職能幾乎涵蓋了一切與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相關(guān)的領(lǐng)域。因此，但凡與匯率相關(guān)、甚至是不相關(guān)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的談判和協(xié)調(diào)，通常都由財(cái)政部代表美國(guó)政府出面和協(xié)調(diào)①。也正因?yàn)槿绱?，?duì)財(cái)政部長(zhǎng)即美國(guó)政府首要的金融官員的考察，在某種意義上是對(duì)美國(guó)匯率政策演變的考察。根據(jù)相關(guān)研究，來(lái)自制造業(yè)部門的財(cái)政部長(zhǎng)通常偏好于弱勢(shì)美元政策，而來(lái)自華爾街的財(cái)政部長(zhǎng)則往往偏好于強(qiáng)勢(shì)美元政策［4］。需要指出的是，在美國(guó)的政治體制下，對(duì)美元匯率政策具有重要影響的因素還包括以下兩方面因素。第一，黨派因素。國(guó)會(huì)中的民主和共和兩黨在匯率政策上的偏好是不一致的，存在明顯的政黨分野（PartisanDivergence）。如果以支持弱勢(shì)美元或強(qiáng)勢(shì)美元為劃分標(biāo)準(zhǔn)，一般而言，議員偏好弱勢(shì)美元政策，而共和黨議員則更傾向于強(qiáng)勢(shì)美元政策。導(dǎo)致這種不同的政策偏好的主要原因是選民構(gòu)成的不同。的支持者基本上以藍(lán)領(lǐng)工人、非洲裔以及拉丁裔為主。從總體上看，這部分主要集中于制造業(yè)部門的選民，在20世紀(jì)80年代以來(lái)不斷加快的經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中是利益受損者。為此，希望通過(guò)美元匯率貶值擴(kuò)大出口和限制進(jìn)口以保證就業(yè)，是這部分選民的利益訴求。而共和黨的支持者主要來(lái)自金融界和工商界。這部分選民在匯率政策上傾向于強(qiáng)勢(shì)美元政策。因?yàn)閳?jiān)挺的美元不僅能夠使美元在全球范圍內(nèi)的購(gòu)買力增強(qiáng)，而且也有助于維護(hù)國(guó)際社會(huì)對(duì)美元和美國(guó)經(jīng)濟(jì)的信心。第二，利益集團(tuán)因素。黨派因素之所以導(dǎo)致不同的匯率政策偏好，是因?yàn)槠浔澈蟮睦婕瘓F(tuán)這一因素的推動(dòng)。利益集團(tuán)作為擁有選舉資源的團(tuán)體，決定了它們不是，而且也不可能從整個(gè)國(guó)家的利益來(lái)考慮問(wèn)題，而是首先考慮其自身利益即局部利益；而美國(guó)的政治體制則保障并鼓勵(lì)這些利益集團(tuán)在匯率政策的決策過(guò)程中的訴求權(quán)利［1］。如果以匯率政策劃分的話，美國(guó)國(guó)內(nèi)的利益集團(tuán)主要包括“改變現(xiàn)狀政策”的利益集團(tuán)和“維持現(xiàn)狀政策”的利益集團(tuán)［2］。前者主要代表美國(guó)制造業(yè)中小企業(yè)及其工人的利益；而后者主要代表美國(guó)金融業(yè)集團(tuán)和跨國(guó)制造業(yè)集團(tuán)的利益。至于利益集團(tuán)的匯率政策偏好，從總體上看，“改變現(xiàn)狀政策”的利益集團(tuán)傾向于弱勢(shì)美元政策，而“維持現(xiàn)狀政策”的利益集團(tuán)則更傾向于強(qiáng)勢(shì)美元政策。需要指出的是，“旋轉(zhuǎn)門”（RevolvingDoor）即企業(yè)界人士或某些利益集團(tuán)的成員與政府官員（特別是財(cái)政部長(zhǎng)）或國(guó)會(huì)議員之間的“雙向流動(dòng)”，在利益集團(tuán)與政府之間搭建了一座橋梁，從而使某些利益集團(tuán)可以通過(guò)這一途徑直接參與匯率政策的政治議程并對(duì)其施加影響。（二）特朗普新政對(duì)美元走勢(shì)強(qiáng)弱的影響如前所述，美國(guó)的匯率水平及其波動(dòng)趨勢(shì)是由各種政治、經(jīng)濟(jì)因素及其互動(dòng)共同決定的。因此從目前來(lái)看，未來(lái)美元走勢(shì)的強(qiáng)弱一方面取決于美聯(lián)儲(chǔ)加息的節(jié)奏與次數(shù)；另一方面則取決于特朗普及其團(tuán)隊(duì)的相關(guān)言論和政策。圖1報(bào)告了自2016年第二季度至2017年第一季度的美元指數(shù)的變化趨勢(shì)。圖中的第一個(gè)陰影區(qū)為2016年11月8日特朗普在大選中獲勝后，美元指數(shù)從97~98附近連續(xù)攀升至101左右的水平。圖中的第二個(gè)陰影區(qū)為美聯(lián)儲(chǔ)在2016年12月14日宣布加息25個(gè)基點(diǎn)之后，美元指數(shù)進(jìn)一步上升至103左右的水平。而在圖中的第三個(gè)陰影區(qū)，即特朗普總統(tǒng)正式就任之后，美元指數(shù)則開(kāi)始走弱。截至2017年第1季度末，美元指數(shù)已降至99附近的水平。從美元自2017年以來(lái)的走勢(shì)可以看出，特朗普總統(tǒng)及其團(tuán)隊(duì)的相關(guān)言論對(duì)美元指數(shù)的下降產(chǎn)生了一定程度的影響。圖12016年第二季度至2017年第一季度的美元指數(shù)的變化趨勢(shì)資料來(lái)源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。2017年1月13日，特朗普在接受采訪時(shí)對(duì)強(qiáng)勢(shì)美元提出了質(zhì)疑，聲稱美元匯率過(guò)高，阻礙了美國(guó)企業(yè)與中國(guó)同行的競(jìng)爭(zhēng)。此后，特朗普過(guò)渡團(tuán)隊(duì)的成員安東尼•斯卡拉穆奇在瑞士發(fā)表講話時(shí)，再次強(qiáng)調(diào)了對(duì)強(qiáng)勢(shì)美元的密切關(guān)注［5］。值得注意的是，與特朗普相比，美國(guó)前任總統(tǒng)很少直接對(duì)美元匯率表明立場(chǎng)，而通常是由其提名的財(cái)政部長(zhǎng)進(jìn)行表態(tài)。如1995年，時(shí)任克林頓政府財(cái)政部長(zhǎng)的羅伯特•魯賓最早提出了“強(qiáng)勢(shì)美元符合美國(guó)利益”這一觀點(diǎn)［6］。奧巴馬總統(tǒng)的首任財(cái)政部長(zhǎng)蒂莫西•蓋特納也是強(qiáng)勢(shì)美元的支持者。由此可見(jiàn)，相比于前任總統(tǒng)，特朗普似乎更加倚重弱勢(shì)美元，同時(shí)利用言論壓低美元走勢(shì)。在特朗普?qǐng)?zhí)政之前，美國(guó)政府極少希望公眾存在弱勢(shì)美元的預(yù)期。因?yàn)閺睦碚撋现v，美元走勢(shì)的強(qiáng)弱關(guān)乎其在國(guó)際貨幣體系中的地位，而后者是美國(guó)金融霸權(quán)的核心基礎(chǔ)。因此美國(guó)政府采取的策略往往是一方面構(gòu)建強(qiáng)勢(shì)美元的公眾預(yù)期，另一方面壓縮美元走強(qiáng)的周期以維護(hù)美國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益。然而，目前特朗普打破了這一政府行為模式，似乎在構(gòu)建自己的一套行為邏輯，而特朗普的行為邏輯必然與其權(quán)力基礎(chǔ)密切相關(guān)。特朗普贏得大選，在很大程度上歸功于美國(guó)的白人工人階層。這一階層并非美國(guó)最底層的公民，但卻認(rèn)為是移民和底層的少數(shù)族裔搶走了他們的工作機(jī)會(huì)，導(dǎo)致他們的生活每況愈下。白人工人階層集中于美國(guó)中部，多為工業(yè)基地和制造業(yè)基地。特朗普將自己塑造成了這一階層的代言人，因此在上任之后需要回饋這一群體，而支持弱勢(shì)美元的言論是兌現(xiàn)其承諾的一個(gè)重要表現(xiàn)。除去言論上的壓力，特朗普的部分經(jīng)濟(jì)政策也在強(qiáng)化美元的下行壓力。如特朗普宣布退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（TPP）和要求重新談判北美自由貿(mào)易協(xié)定的決策都明顯傾向于貿(mào)易保護(hù)主義，這等同于對(duì)弱勢(shì)美元的支持。就目前的市場(chǎng)情況看，美元的走弱使新興市場(chǎng)基本跑贏了絕大多數(shù)發(fā)達(dá)市場(chǎng)，全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇導(dǎo)致全球股市一片向好［7］。圖2報(bào)告了2017年第一季度全球主要股票市場(chǎng)的變現(xiàn)情況。從中可以看到，新興市場(chǎng)股指的平均表現(xiàn)要明顯高于發(fā)達(dá)市場(chǎng)。新興市場(chǎng)表現(xiàn)出眾的根本原因在于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，而階段性原因則在于全球股票市場(chǎng)對(duì)美元走弱的預(yù)期，這一預(yù)期則與特朗普目前的言論和重點(diǎn)實(shí)施的政策密切相關(guān)。圖22017年第一季度各主要國(guó)家的股指漲幅資料來(lái)源：Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。（三）美國(guó)匯率政治與人民幣匯率之爭(zhēng)的發(fā)展趨勢(shì)自2003年起，人民幣匯率問(wèn)題開(kāi)始成為美國(guó)對(duì)華經(jīng)濟(jì)政策中的一個(gè)核心問(wèn)題。盡管此前已經(jīng)存在各種說(shuō)法，但“美國(guó)政府在人民幣匯率問(wèn)題上的態(tài)度轉(zhuǎn)變始于其財(cái)政部長(zhǎng)斯諾在2003年6月16日發(fā)表的講話”［4］。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，匯率問(wèn)題往往被看成是一個(gè)貿(mào)易問(wèn)題，這是由美國(guó)國(guó)內(nèi)的相關(guān)利益集團(tuán)造成的［8］。美國(guó)對(duì)“匯率操縱國(guó)”設(shè)定的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)即為“持續(xù)對(duì)美國(guó)保持單邊順差”。特朗普聲稱上任第一天就把中國(guó)列為“匯率操縱國(guó)”，也是出于美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差的不斷攀升。由于相關(guān)利益集團(tuán)的游說(shuō)以及美國(guó)的黨派政治，政府最終落實(shí)具體的匯率政策，中國(guó)因此成為最近十多年來(lái)最受美國(guó)匯率政治關(guān)注的國(guó)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2005年7月至2016年3月這一期間，美國(guó)對(duì)人民幣匯率施壓的事件數(shù)達(dá)到116起，施壓事件的主體分別為美國(guó)國(guó)會(huì)和美國(guó)政府部門［9］。在國(guó)會(huì)方面，部分議員針對(duì)人民幣匯率問(wèn)題提出議案，參議院財(cái)政委員會(huì)和眾議院籌款委員會(huì)就該問(wèn)題召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。而美國(guó)政府部門則通過(guò)多層次的雙邊交流（中美兩國(guó)元首會(huì)晤、財(cái)政部長(zhǎng)訪華、中美經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略對(duì)話以及中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)）對(duì)人民幣匯率進(jìn)行施壓。需要指出的是，無(wú)論是美國(guó)國(guó)會(huì)還是美國(guó)政府部門，其人民幣匯率問(wèn)題背后的關(guān)鍵推動(dòng)力是多元化的利益集團(tuán)之間的博弈。而針對(duì)利益集團(tuán)圍繞人民幣匯率的博弈，存在兩個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象：一是存在“院外援華集團(tuán)”對(duì)美國(guó)保護(hù)性利益集團(tuán)的游說(shuō)形成了一定程度的制衡；二是“面臨國(guó)會(huì)對(duì)人民幣匯率問(wèn)題進(jìn)行立法和要求向其匯報(bào)人民幣匯率政策的壓力，美國(guó)財(cái)政部并沒(méi)有一味迎合國(guó)內(nèi)保護(hù)性利益集團(tuán)的政策偏好而在對(duì)華匯率外交中采取咄咄逼人的態(tài)度”［10］。本文對(duì)2001年以來(lái)美國(guó)施壓人民幣匯率的代表性事件進(jìn)行了分類（見(jiàn)表1）。從表1中可見(jiàn)，美國(guó)相關(guān)利益集團(tuán)與國(guó)會(huì)通常對(duì)人民幣匯率問(wèn)題采取非常強(qiáng)硬的態(tài)度；相比之下，美國(guó)政府部門施壓的頻率和強(qiáng)度要有所降低。美國(guó)政府部門對(duì)人民幣匯率的施壓之所以相對(duì)溫和，其主要原因在于兩國(guó)日益密切的經(jīng)濟(jì)相互依賴關(guān)系。實(shí)際上，人民幣匯率問(wèn)題是否被激化與美國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)“氣候”密切相關(guān)，對(duì)人民幣匯率的施壓在一定程度上是解決美國(guó)國(guó)內(nèi)問(wèn)題的一種手段［8］。2016年的美國(guó)大選依然離不開(kāi)對(duì)中國(guó)貿(mào)易政策和匯率政策的攻擊。特朗普上任后，其對(duì)待人民幣匯率問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)依然基于美國(guó)對(duì)華貿(mào)易逆差。特朗普內(nèi)閣成員圍繞貿(mào)易政策問(wèn)題的政策主張基本上分為兩派，即以國(guó)家貿(mào)易委員會(huì)主席彼得•納瓦羅（PeterNavarro）①為首的強(qiáng)硬派和以國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主席加里•科恩（GaryCohn）為首的溫和派。特朗普在上任初期更傾向于強(qiáng)硬派的主張，這在其2017年3月1日向國(guó)會(huì)提交的《貿(mào)易政策議程報(bào)告》可見(jiàn)一斑。該報(bào)告強(qiáng)調(diào)WTO組織的規(guī)則不夠強(qiáng)硬，更暗示特朗普政府可能動(dòng)用《美國(guó)貿(mào)易法》中的部分條款對(duì)中國(guó)增收懲罰性關(guān)稅①。然而，這一論調(diào)并沒(méi)有持續(xù)太長(zhǎng)時(shí)間。特朗普在提交了《貿(mào)易政策議程報(bào)告》之后，其態(tài)度趨于溫和，并開(kāi)始傾向于來(lái)自高盛（Gold⁃manSachs）的科恩一派。在特朗普內(nèi)閣成員中，財(cái)政部長(zhǎng)史蒂文•努欽（StevenMnuchin）和副部長(zhǎng)吉姆•多諾萬(wàn)（JimDonovan）均來(lái)自高盛。高盛“溫和派”在特朗普政府內(nèi)閣中的地位，在某種程度上決定了目前特朗普并沒(méi)有開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的貿(mào)易戰(zhàn)的意圖。更為重要的是，自2015年“8•11匯改”以來(lái)，中國(guó)政府已經(jīng)動(dòng)用了5522億美元的外匯儲(chǔ)備以支撐人民幣匯率，因而美國(guó)對(duì)中國(guó)政府“匯率操縱”的指控已完全過(guò)時(shí)。圖3報(bào)告了自2015年至2017年人民幣兌美元匯率、外匯儲(chǔ)備與外匯占款的月平均走勢(shì)?！?•11匯改”政策的當(dāng)月，人民幣兌美元的月平均匯率從6.12降至6.31，創(chuàng)單月最大降幅，市場(chǎng)上存在著較大的貶值壓力。由于央行在一定程度上放棄了對(duì)中間價(jià)的管理，因此穩(wěn)定匯率的手段主要依賴在公開(kāi)市場(chǎng)上出售美元以購(gòu)買人民幣。這一調(diào)控手段必然導(dǎo)致中國(guó)外匯儲(chǔ)備的下降。自2015年8月至2016年2月，中國(guó)外匯儲(chǔ)備的存量由3.55萬(wàn)億美元下降至3.20萬(wàn)億左右，在這半年時(shí)間里共縮水3550億美元。外匯儲(chǔ)備的第二次連續(xù)下降是從2016年7月至2017年1月，由3.20萬(wàn)億美元下降至2.99萬(wàn)億美元，下降幅度達(dá)到2028億美元。而在這一期間，中國(guó)央行最終將人民幣兌美元匯率控制在6.92以下的范圍內(nèi)。與此同時(shí)，中國(guó)在出口方面也已經(jīng)不完全是西方國(guó)家所認(rèn)為的“出口機(jī)器”。在2008~2016年期間，中國(guó)出口占國(guó)內(nèi)GDP的比重已經(jīng)從30.58%降至19.53%。顯然，美國(guó)已經(jīng)難以找到關(guān)于中國(guó)政府通過(guò)匯率操縱低估人民幣以擴(kuò)大出口的跡象。在多種因素的影響下，2017年4月13日，中美雙方在人民幣匯率問(wèn)題上達(dá)成諒解。特朗普在接受《華爾街日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)一改之前對(duì)中國(guó)管理人民幣方式的看法，明確表示不會(huì)把中國(guó)列為“匯率操縱國(guó)”。特朗普之所以改變看法，主要是“因?yàn)橹袊?guó)最近幾個(gè)月沒(méi)有再操縱人民幣匯率，而且他不想因此影響有關(guān)朝鮮的談判”［11］。布魯金斯學(xué)會(huì)資深研究員杜大偉（DavidDollar）也認(rèn)為，中國(guó)實(shí)際上在通過(guò)調(diào)控支撐人民幣匯率，特朗普承認(rèn)了這一點(diǎn)。由此可見(jiàn)，美國(guó)政府部門相比于利益集團(tuán)和美國(guó)國(guó)會(huì)，更關(guān)注國(guó)家的整體利益。更為重要的是，中美兩國(guó)在人民幣匯率問(wèn)題上達(dá)成諒解是加深中美金融合作的重要契機(jī)，這一合作將有利于兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

三、美國(guó)的匯率政治、中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話和中美金融合作

（一）美國(guó)的匯率政治與“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”自2000年中國(guó)取代日本成為美國(guó)最大的貿(mào)易逆差來(lái)源國(guó)之后，無(wú)論是小布什政府還是奧巴馬政府，都高度重視人民幣匯率問(wèn)題，并通過(guò)“中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話”（SED）和以后的“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”（S&ED）等平臺(tái)與中國(guó)政府進(jìn)行交涉。從某種意義上說(shuō)，是美國(guó)的匯率政治在一定程度上推動(dòng)了中美兩國(guó)政府通過(guò)“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”這一平臺(tái)來(lái)處理人民幣匯率問(wèn)題，特別是推動(dòng)了中美雙邊金融合作。2000年，針對(duì)中國(guó)對(duì)美貿(mào)易順差的擴(kuò)大、外匯儲(chǔ)備的迅速上升以及隨之增加的軍費(fèi)開(kāi)支，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)“2001年弗洛伊德斯彭斯國(guó)家國(guó)防授權(quán)法案”，建立了“美中經(jīng)濟(jì)與安全審查委員會(huì)”（U.S.-ChinaEconomicandSecurityReviewCommission，USCC）。從2001年開(kāi)始，該委員會(huì)每年都向國(guó)會(huì)提交一份報(bào)告。2005年，該委員會(huì)在向國(guó)會(huì)提交的年度報(bào)告中指出，美國(guó)各行業(yè)的制造業(yè)者面臨著日益增強(qiáng)的、來(lái)自中國(guó)境內(nèi)的外資和華資制造業(yè)者的競(jìng)爭(zhēng)。該報(bào)告建議，在人民幣不可能馬上針對(duì)美元或以貿(mào)易為基準(zhǔn)的一籃子貨幣升值25％的情況下，國(guó)會(huì)應(yīng)該從四個(gè)方面對(duì)中國(guó)在重估人民幣幣值的行動(dòng)中采取行動(dòng)①。根據(jù)該委員會(huì)的建議和美國(guó)國(guó)會(huì)的要求，小布什政府于2006年同中國(guó)政府首腦共同發(fā)起了中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話（StrategicandEconomicdialogue）。②然而與美國(guó)國(guó)會(huì)的預(yù)想不同，面對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)日益高漲的保護(hù)主義壓力，時(shí)任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的亨利•保爾森在以人民幣匯率問(wèn)題向中國(guó)施壓的同時(shí)，試圖將國(guó)會(huì)及公眾的注意力從狹義的人民幣匯率問(wèn)題引向中美雙邊更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更廣闊的戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話；而這一對(duì)話也推動(dòng)了全球金融危機(jī)后中美兩國(guó)在金融領(lǐng)域里的合作［4］。保爾森在第一輪中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話中指出，人民幣匯率是中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話的核心問(wèn)題，要求中國(guó)政府在人民幣已經(jīng)升值5%的基礎(chǔ)上繼續(xù)升值3~5個(gè)百分點(diǎn)。而與此同時(shí)，中美兩國(guó)政府在雙邊金融領(lǐng)域也開(kāi)始達(dá)成一系列協(xié)定①。由此可見(jiàn)，建立中美高層次的對(duì)話機(jī)制一方面是美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治需求，即美國(guó)政府借助雙邊對(duì)話安撫國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)的不滿情緒；另一方面則是美國(guó)政府希望超越貿(mào)易和投資的范疇，在中美兩國(guó)之間構(gòu)建起一個(gè)多元化的國(guó)際宏觀政策協(xié)調(diào)的框架，其中最具實(shí)質(zhì)性意義的就是在金融領(lǐng)域的進(jìn)一步合作。2009年初奧巴馬執(zhí)政后，中美雙方將“中美戰(zhàn)略對(duì)話”（SD）和“中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話”（SED）兩大機(jī)制合二為一，建立了中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話（S&ED），形成了“一個(gè)框架、兩個(gè)軌道”的對(duì)話體系②。從經(jīng)濟(jì)對(duì)話的角度來(lái)看，對(duì)話議題以宏觀經(jīng)濟(jì)、金融體制以及貿(mào)易投資為主。在2009~2016年的八輪對(duì)話期間，人民幣匯率的市場(chǎng)化改革經(jīng)歷了幾次標(biāo)志性的改革。2012年4月16日，中國(guó)人民銀行公告，將銀行間即期外匯市場(chǎng)的人民幣兌美元交易價(jià)浮動(dòng)幅度由5‰擴(kuò)大至1%。根據(jù)國(guó)際清算銀行的計(jì)算，2012年度的人民幣名義有效匯率從100.19上漲至105.92，升值5.71%；實(shí)際有效匯率從102.54上漲至108.66，升值5.97%。③2014年3月17日，中國(guó)人民銀行再次針對(duì)人民幣匯率的波動(dòng)幅度公告，將銀行間即期外匯市場(chǎng)人民幣兌美元交易價(jià)浮動(dòng)幅度由1%進(jìn)一步擴(kuò)大至2%，并以此增強(qiáng)人民幣匯率雙向浮動(dòng)的彈性機(jī)制。與此相適應(yīng)，2014年4月，中國(guó)人民銀行《中國(guó)金融穩(wěn)定報(bào)告2014》宣稱“加快實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換”④。2015年8月11日，中國(guó)人民銀行改革了人民幣兌美元匯率中間價(jià)的報(bào)價(jià)機(jī)制。相比于前幾次匯率制度的小幅調(diào)整，這一改革立即導(dǎo)致了人民幣匯率的價(jià)值波動(dòng)。從成效上來(lái)看，人民幣匯率雙向浮動(dòng)特征明顯，跨境資金流出壓力得到了階段性的緩解；同時(shí)，人民幣由此擺脫了“匯率操縱”的標(biāo)簽，抑制了美國(guó)匯率政治在人民幣匯率問(wèn)題上大做文章的勢(shì)頭，基本上消除了中美之間爆發(fā)“貿(mào)易戰(zhàn)”的預(yù)期。由此可見(jiàn)，中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話在一定程度上實(shí)現(xiàn)了兩國(guó)就人民幣匯率問(wèn)題的良好溝通。而從長(zhǎng)期來(lái)看，人民幣向“自由浮動(dòng)”的邁進(jìn)將有助于中國(guó)逐步推進(jìn)國(guó)內(nèi)的各項(xiàng)金融改革，這也將更為符合兩國(guó)通過(guò)對(duì)話機(jī)制推動(dòng)中美雙邊金融合作的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。（二）以“中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話”為平臺(tái)的中美金融合作在過(guò)去的八輪對(duì)話中，中美兩國(guó)政府就金融部門改革、加強(qiáng)金融監(jiān)管以及加快金融市場(chǎng)開(kāi)放進(jìn)行了系統(tǒng)磋商。具體來(lái)看，“中方的承諾集中在深化金融體制改革、提高金融體系的對(duì)外開(kāi)放程度等；美方的承諾則集中在金融監(jiān)管改革、促進(jìn)金融穩(wěn)定以及給予中資金融機(jī)構(gòu)同等待遇等方面”［12］。在中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話這個(gè)平臺(tái)上，中國(guó)的改革成效主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，給予合格的境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）以更加靈活的投資空間，包括提高QFII投資額度和縮短資金鎖定的期限；第二，放寬QFII的投資范圍和持股比例；第三，允許外資銀行發(fā)行人民幣次級(jí)債券。截至2016年12月28日，中國(guó)外匯管理局共批準(zhǔn)了278個(gè)合格境外機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)入中國(guó)的資本市場(chǎng)，總額度達(dá)到873.09億美元。其中，注冊(cè)地在美國(guó)的機(jī)構(gòu)共有43家，投資額度共計(jì)89.13億美元，占全部QFII總投資額度的10.2%。表2報(bào)告了審批額度在2億美元以上的美國(guó)在華QFII的審批情況。從該表中可見(jiàn)，無(wú)論是機(jī)構(gòu)投資者數(shù)量還是投資額度，中國(guó)在2014年顯著提高了對(duì)美開(kāi)放金融市場(chǎng)的力度，投資主體也更加多元化。雖然這一勢(shì)頭在2015~2016年這一期間有所下降，但從審批額度來(lái)看，所允許的QFII的投資額度依然保持上升的趨勢(shì)。在美國(guó)方面，美國(guó)對(duì)中資金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)?jiān)诓糠殖潭壬辖o予了與其他外資金融機(jī)構(gòu)相同的標(biāo)準(zhǔn)待遇：一方面，自2011年起，美聯(lián)儲(chǔ)開(kāi)始陸續(xù)批準(zhǔn)交通銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行以及中國(guó)工商銀行等大型國(guó)有控股商業(yè)銀行在紐約、舊金山和芝加哥等地開(kāi)設(shè)分行；另一方面，自2012年起，美聯(lián)儲(chǔ)批準(zhǔn)中國(guó)工商銀行、中國(guó)投資公司以及中央?yún)R金投資公司成為銀行控股公司。尤其是2012年5月，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)首次批準(zhǔn)了一家中資金融機(jī)構(gòu)收購(gòu)一家美國(guó)銀行（即中國(guó)工商銀行收購(gòu)香港東亞銀行美國(guó)分行），此舉意味著美國(guó)首次承認(rèn)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在第八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中，美方同意加強(qiáng)在美人民幣的交易和清算工作，并確定一家符合條件的銀行作為人民幣清算行。從經(jīng)濟(jì)合作的角度來(lái)看，中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話中的談判主要集中于提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場(chǎng)化程度，即中國(guó)政府的承諾基本上圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)，以及利率和匯率的市場(chǎng)化改革等問(wèn)題。由此，中美金融合作也成為自這一對(duì)話機(jī)制開(kāi)啟后進(jìn)展最為顯著的內(nèi)容。

四、特朗普?qǐng)?zhí)政后中美金融合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

當(dāng)前中美金融合作的內(nèi)容主要分為兩類：一類是人民幣匯率、金融市場(chǎng)開(kāi)放、投資協(xié)定以及貨幣互換等雙邊性金融問(wèn)題；另一類則是共同應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)、國(guó)際金融體系改革以及金融監(jiān)管等涉及全球金融治理的問(wèn)題［13］。如前所述，2008年全球金融危機(jī)之后，金融合作迅速成為中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話的核心內(nèi)容，且具有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。究其原因，是中美經(jīng)濟(jì)合作需要新的動(dòng)力。在此之前，中美兩國(guó)在貿(mào)易領(lǐng)域的相互依賴關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)金融領(lǐng)域，呈現(xiàn)出明顯的非對(duì)稱性。也正是因?yàn)檫@一點(diǎn)，近幾年來(lái)中美兩國(guó)之間的貿(mào)易摩擦和紛爭(zhēng)頻發(fā)，這似乎證明了中美雙邊貿(mào)易關(guān)系的競(jìng)爭(zhēng)性開(kāi)始大于互補(bǔ)性，從而導(dǎo)致繼續(xù)深化雙邊貿(mào)易合作的潛在收益開(kāi)始降低。特別是在特朗普?qǐng)?zhí)政后，其“美國(guó)優(yōu)先”的執(zhí)政理念使得美國(guó)在貿(mào)易領(lǐng)域的對(duì)外合作空間越來(lái)越窄，整個(gè)中美關(guān)系也經(jīng)歷了一波三折。特朗普在競(jìng)選期間和入主白宮的初期，其對(duì)華的強(qiáng)硬態(tài)度曾引發(fā)了中美關(guān)系對(duì)抗升級(jí)的強(qiáng)烈預(yù)期，為后奧巴馬時(shí)代的中美雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系平添了不確定性。然而在不到半年的時(shí)間里，中美關(guān)系便開(kāi)始峰回路轉(zhuǎn)。2017年4月，中美兩國(guó)元首于佛羅里達(dá)海湖莊園會(huì)晤后，雙邊經(jīng)濟(jì)關(guān)系似乎經(jīng)歷了一個(gè)美好并融洽的“蜜月期”。同年7月19日在華盛頓舉行的首輪“中美全面經(jīng)濟(jì)對(duì)話”（Sino-U.S.ComprehensiveEconomicDialogue），作為海湖莊園會(huì)晤達(dá)成的中美兩國(guó)對(duì)話機(jī)制的升級(jí)版，涉及的議題不僅包括兩國(guó)之間具體的經(jīng)貿(mào)問(wèn)題，而且還聚焦長(zhǎng)期戰(zhàn)略挑戰(zhàn)。中美雙方就雙邊貿(mào)易與投資、經(jīng)濟(jì)合作“百日計(jì)劃”和“一年計(jì)劃”、全球經(jīng)濟(jì)治理、宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及金融業(yè)和農(nóng)業(yè)等議題進(jìn)行了深入的討論并達(dá)成了廣泛的共識(shí)。同年11月8日，特朗普總統(tǒng)攜美國(guó)商貿(mào)代表團(tuán)（包括29位商業(yè)及政界領(lǐng)袖）訪問(wèn)中國(guó)。而就在特朗普總統(tǒng)訪華的最后一天，作為此次訪華在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所達(dá)成的重要共識(shí)，中國(guó)金融業(yè)的進(jìn)一步開(kāi)放政策正式落地。其中包括未來(lái)外國(guó)投資者對(duì)證券、基金、保險(xiǎn)以及期貨市場(chǎng)的投資比例不再受限，同時(shí)中資銀行外資持股比例與合計(jì)持股比例的限制也將取消①。中國(guó)政府在特朗普總統(tǒng)訪華之時(shí)釋放中國(guó)金融業(yè)深化對(duì)外開(kāi)放的信號(hào)，為當(dāng)前和未來(lái)的中美金融合作提供了強(qiáng)勁的推動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。換言之，中美兩國(guó)在人民幣匯率問(wèn)題、金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放以及中美雙邊投資協(xié)定（BIT）等方面都將迎來(lái)新的歷史機(jī)遇。第一，在人民幣匯率問(wèn)題上，特朗普暫時(shí)解除了對(duì)中國(guó)“匯率操縱”的指控這一做法［14］，在客觀上標(biāo)志著中國(guó)現(xiàn)行的人民幣匯率形成機(jī)制得到美方的承認(rèn)，從而為兩國(guó)更深層次的金融合作奠定良好的制度基礎(chǔ)。為此，中美雙方應(yīng)該及時(shí)把握住這一時(shí)間窗口，加快兩國(guó)在金融領(lǐng)域的合作。首先，在“人民幣匯率穩(wěn)定已經(jīng)成為事實(shí)上的首要目標(biāo)”的情況下，中美兩國(guó)可以加快推動(dòng)雙邊貨幣互換協(xié)議的達(dá)成［15］。與美國(guó)進(jìn)行貨幣互換意味著一國(guó)可以將本幣作為抵押，以交換所需的美元流動(dòng)性，從而對(duì)本國(guó)的外匯市場(chǎng)進(jìn)行穩(wěn)定匯率的操作。中國(guó)作為全球第二大具有系統(tǒng)重要性的大國(guó)，其宏觀經(jīng)濟(jì)或是金融市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)都可能對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)造成影響，尤其是美國(guó)不愿意看到人民幣匯率的貶值，因此中美兩國(guó)簽訂貨幣互換協(xié)議符合美國(guó)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，與美國(guó)達(dá)成貨幣互換協(xié)議意味著中國(guó)可支配的美元流動(dòng)性的增加，此舉將顯著增強(qiáng)穩(wěn)定現(xiàn)有人民幣匯率水平的市場(chǎng)信心。其次，中美貨幣合作可以在貨幣互換的基礎(chǔ)上完善全球貨幣互換網(wǎng)絡(luò)。2010年5月，面對(duì)歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的持續(xù)升級(jí)，美聯(lián)儲(chǔ)、歐洲央行、英格蘭銀行、瑞士央行、加拿大央行以及日本央行結(jié)成了以貨幣互換網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的全球金融安全網(wǎng)［15］。當(dāng)前，人民幣匯率已逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的匯率形成機(jī)制，為人民幣加入以全球六大央行組建的金融安全網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)造了條件。更為重要的是，中國(guó)人民銀行的加入可以加強(qiáng)其他成員國(guó)與中國(guó)構(gòu)建央行層面的信息溝通，從而起到宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的作用。最后，中美兩國(guó)可以共同構(gòu)建多元化的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣體系。在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，國(guó)際儲(chǔ)備貨幣的多元化改革的重要性日益突出，其中將人民幣納入“特別提款權(quán)”（SDR）的貨幣籃子成為這項(xiàng)改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。而在這一過(guò)程中，中國(guó)不僅需要加快改革以達(dá)到國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也需要美國(guó)的支持。人民幣要納入“特別提款權(quán)”，需獲得IMF執(zhí)行董事會(huì)85%以上的投票支持，而美國(guó)擁有一票否決權(quán)。在中美第七輪戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話舉行之前，時(shí)任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的雅各布•盧（JacobLew）曾作為美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬的特別代表于2015年3月訪問(wèn)中國(guó)。在雅各布•盧訪華期間，中方公開(kāi)表示希望美方支持人民幣納入“特別提款權(quán)”。然而，盧在訪華結(jié)束后并未支持人民幣加入“特別提款權(quán)”，而是聲稱“中國(guó)還要付出更多的努力”。然而，就在同年11月，雅各布•盧在20國(guó)集團(tuán)（G20）土耳其會(huì)議上又表示，如果人民幣達(dá)到IMF的標(biāo)準(zhǔn)，則美方對(duì)人民幣加入“特別提款權(quán)”持支持態(tài)度。一個(gè)月后，國(guó)際貨幣基金組織正式宣布將人民幣作為第五種貨幣納入“特別提款權(quán)”貨幣籃子。這一歷史性事件表明，中國(guó)自2010年以來(lái)實(shí)施的人民幣匯率改革得到了國(guó)際社會(huì)的普遍承認(rèn)，尤其是“8•11”匯改的成效已逐漸顯現(xiàn)。更為重要的是，美國(guó)并未真正阻礙人民幣納入國(guó)際儲(chǔ)備貨幣體系之中，這為兩國(guó)在全球金融治理方面的合作奠定了良好的制度保障。為此，中美雙方都應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，兩國(guó)在多元化的國(guó)際儲(chǔ)備貨幣體系中的相互合作才真正符合兩國(guó)各自的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。第二，在中美兩國(guó)金融市場(chǎng)雙向開(kāi)放的問(wèn)題上，中國(guó)金融業(yè)開(kāi)放新政的落地，將切實(shí)提升中美兩國(guó)的發(fā)行人和投資者參與對(duì)方國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的積極性和便利性，進(jìn)而推動(dòng)兩國(guó)在金融服務(wù)業(yè)開(kāi)放進(jìn)程中的雙邊合作。一方面，銀行業(yè)開(kāi)放將有實(shí)質(zhì)性的突破，外資銀行的發(fā)展空間將顯著提升。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之后，跨國(guó)金融機(jī)構(gòu)普遍面臨內(nèi)外交困的局面，故不得不根據(jù)跨境成本和收益的變化調(diào)整其在新興市場(chǎng)國(guó)家的布局。多數(shù)外資金融機(jī)構(gòu)都選擇了回歸母公司所在的本土市場(chǎng)以降低損失。且在2012年之前，中國(guó)要求外資金融機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)中的參股比例不超過(guò)1/3。此后，這一比例上調(diào)至49%。根據(jù)中國(guó)證監(jiān)會(huì)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面的數(shù)據(jù)，外資參股的證券公司共有11家，其中只有中國(guó)國(guó)際金融公司的境外股東出資比例達(dá)到49%；相比于證券公司，外資參股的基金公司共有45家，其中有15家公司在這一比例上達(dá)到了上限。外資參股比例影響著合資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式，會(huì)導(dǎo)致合資金融機(jī)構(gòu)能夠在中國(guó)開(kāi)展的業(yè)務(wù)范圍受到限制，從而不利于中國(guó)市場(chǎng)對(duì)國(guó)外金融產(chǎn)品和金融業(yè)務(wù)的開(kāi)放。然而與此相對(duì)應(yīng)的是，美國(guó)金融市場(chǎng)對(duì)中國(guó)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)放的程度也同樣較低。中資金融機(jī)構(gòu)之所以在美國(guó)面臨復(fù)雜的多重審查機(jī)制和程序，在一定程度上源于中資金融機(jī)構(gòu)的控股結(jié)構(gòu)以及尚未完全市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)模式，從而導(dǎo)致了其在美國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和收購(gòu)股權(quán)等方面受到了限制。此次取消中資銀行外資持股比例的限制，放寬境外金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，進(jìn)而落實(shí)境外發(fā)行人和投資者的國(guó)民待遇，勢(shì)必將為外資銀行提供更大的利潤(rùn)空間。而美國(guó)作為全球金融業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，其金融機(jī)構(gòu)在各國(guó)的覆蓋面最為廣泛，投資于中國(guó)金融市場(chǎng)將符合其全球資源優(yōu)化配置的核心利益。當(dāng)然，一旦中國(guó)放開(kāi)了銀行業(yè)股權(quán)配置比例，美國(guó)的安全審查機(jī)制也會(huì)相應(yīng)減少中資金融機(jī)構(gòu)在進(jìn)入美國(guó)金融市場(chǎng)時(shí)所受到的限制。另一方面，包括證券、期貨、基金管理和保險(xiǎn)公司在內(nèi)的政策調(diào)整將在金融市場(chǎng)的廣度與深度上提高金融開(kāi)放的實(shí)質(zhì)性與有效性。中國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展路徑與發(fā)達(dá)國(guó)家不盡相同。具體而言，中國(guó)的金融市場(chǎng)是在基礎(chǔ)信用不完善的情況下建立起來(lái)的。這一情況導(dǎo)致國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的制度、規(guī)則與監(jiān)管體系等與國(guó)際規(guī)則的接軌程度較低，市場(chǎng)封閉性較為嚴(yán)重。尤其是在金融改革的過(guò)程中，不同類型的金融子市場(chǎng)開(kāi)放差距較大。雖然中國(guó)在加入WTO之后已經(jīng)在形式、地域和業(yè)務(wù)范圍等方面逐步放寬對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)的限制，但依然是為數(shù)不多的在銀行、證券以及保險(xiǎn)等行業(yè)嚴(yán)格設(shè)定外資持股比例限制的國(guó)家（如目前外資證券機(jī)構(gòu)只能通過(guò)合資的形式，從事外資股與債券的承銷和經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)等）。此次取消外國(guó)投資者在此類機(jī)構(gòu)中投資比例的限制，意味著境外投資者的業(yè)務(wù)范圍和管理權(quán)限將有明顯提升，甚至部分金融機(jī)構(gòu)在未來(lái)有可能成為外資絕對(duì)控股的企業(yè)。這一開(kāi)放將顯著提高金融業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的透明度，加快國(guó)內(nèi)的金融市場(chǎng)化進(jìn)程，進(jìn)而提升資源配置的效率，促使資金成本下降，最終有利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這種情況下，來(lái)自美國(guó)的境外投資者與發(fā)行人對(duì)于市場(chǎng)規(guī)則的顧慮會(huì)明顯降低，其對(duì)于中國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的判斷會(huì)更加明確，從而有利于其基于自身戰(zhàn)略決策制定投資策略。而中國(guó)金融市場(chǎng)國(guó)際化程度的提高，也同樣有利于中資金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提升，促進(jìn)中國(guó)對(duì)外投資主體和方式的多樣化發(fā)展。第三，中國(guó)金融業(yè)釋放深化對(duì)外開(kāi)放的信號(hào)是促使中美雙邊投資協(xié)定（BIT）談判成功的關(guān)鍵契機(jī)。中美雙邊投資協(xié)定自2008年正式啟動(dòng)談判以來(lái)，便成為中美金融合作的重要環(huán)節(jié)①。其重要意義在于，除去“負(fù)面清單”所涉及的行業(yè)外，中美兩國(guó)的投資者可以在其他行業(yè)中進(jìn)行對(duì)等的投資，并給予對(duì)方投資者以國(guó)民待遇和投資保障，增強(qiáng)兩國(guó)雙向投資的意愿，最終有助于緩解中美雙邊貿(mào)易的嚴(yán)重失衡②。近幾年來(lái)，中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)直接投資的熱度一直高于美國(guó)企業(yè)對(duì)中國(guó)的直接投資水平。根據(jù)中國(guó)商務(wù)部和美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局的最新數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，中國(guó)企業(yè)在美國(guó)的直接投資存量已達(dá)到605億美元。其中，中國(guó)企業(yè)對(duì)美國(guó)制造業(yè)的投資規(guī)模增長(zhǎng)尤為迅速，從2012年的37.94億美元增長(zhǎng)至2016年的151.82億美元，增速達(dá)到400%；而相對(duì)于制造業(yè)投資的快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，中美兩國(guó)在金融業(yè)的相互直接投資則呈現(xiàn)出迂回曲折的特征。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)對(duì)美國(guó)金融業(yè)的直接投資存量在2014年曾達(dá)到147.46億美元，然而在一年后又減至103.15億美元（見(jiàn)圖4）。而美國(guó)對(duì)中國(guó)金融業(yè)的投資凈頭寸在2012年為-8.18億美元，在2014年達(dá)到19.5億美元，在此后的一年又減至6.34億美元。從目前雙邊投資的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)看，中國(guó)對(duì)美國(guó)直接投資優(yōu)勢(shì)經(jīng)歷了從金融業(yè)向制造業(yè)部門的轉(zhuǎn)變，而美國(guó)對(duì)中國(guó)的投資優(yōu)勢(shì)一直停留在制造業(yè)部門。2012年中國(guó)有44%的投資存量分布在金融業(yè)，制造業(yè)的比重為28%；而在2016年，金融業(yè)的比重下降為26%，制造業(yè)的比重上升至36%。在美國(guó)對(duì)華直接投資中，制造業(yè)的投資比重一直占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)，從2012年的30%增長(zhǎng)至2016年的68%，金融業(yè)的投資比重則一直處于20%以下的水平（見(jiàn)圖5）。從中美兩國(guó)實(shí)際的直接投資狀況中可以看出，中美雙邊金融合作水平尚停留在初級(jí)階段，同時(shí)也存在著巨大的潛在收益。由此，中國(guó)金融市場(chǎng)準(zhǔn)入的實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大，將有助于美國(guó)擴(kuò)大對(duì)中國(guó)金融業(yè)的投資規(guī)模，進(jìn)而有助于推進(jìn)中美雙邊投資協(xié)定的談判。圖52012~2016年美國(guó)對(duì)華直接投資凈頭寸的行業(yè)分布（單位：百萬(wàn)美元）資料來(lái)源：美國(guó)經(jīng)濟(jì)分析局（BEA）。中美金融合作在面臨重要機(jī)遇的同時(shí)，仍然需要面對(duì)長(zhǎng)期以來(lái)阻礙雙邊金融合作的多種因素。中美雙方在金融合作上的努力已經(jīng)延續(xù)了八輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)對(duì)話，然而在金融市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，兩國(guó)均有大量的訴求未得以實(shí)現(xiàn)；至于在金融監(jiān)管、金融政策透明度以及利用金融手段促進(jìn)兩國(guó)和全球的基礎(chǔ)設(shè)施投資等領(lǐng)域的合作更是進(jìn)展緩慢［3］。尤其在全球金融治理層面，中國(guó)在現(xiàn)有的國(guó)際金融體制之外開(kāi)始有步驟地進(jìn)行區(qū)域?qū)用娴慕鹑诮ㄖ菩袆?dòng)［16］，然而美國(guó)對(duì)此采取了明顯的抵制態(tài)度。為配合人民幣國(guó)際化的發(fā)展戰(zhàn)略，中國(guó)在新興國(guó)家和周邊區(qū)域進(jìn)行了一系列的金融制度創(chuàng)新，包括建立金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、創(chuàng)建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）以及總規(guī)模為400億美元的絲路基金（SilkRoadFund）。面對(duì)中國(guó)的金融建制行動(dòng)，美國(guó)利用公開(kāi)批評(píng)和極力游說(shuō)等方式與中國(guó)展開(kāi)制度競(jìng)爭(zhēng)：一方面，美國(guó)批評(píng)中國(guó)發(fā)起的多邊金融機(jī)構(gòu)缺乏“透明度”和“性質(zhì)模糊不清”；另一方面，美國(guó)則以“出人意料的決心”大力勸說(shuō)其重要盟國(guó)不要參與其中。截至2016年12月，中國(guó)已經(jīng)與35個(gè)國(guó)家簽訂貨幣互換協(xié)議并建立了一個(gè)貨幣互換網(wǎng)絡(luò)，德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、新加坡、澳大利亞等歐洲和亞太發(fā)達(dá)國(guó)家都在其中。但是，美國(guó)至今未與中國(guó)在貨幣合作方面達(dá)成任何國(guó)際協(xié)議，其對(duì)中國(guó)的防范態(tài)度一直十分顯著［17］。最后，中美雙方在全球金融穩(wěn)定和國(guó)際政策協(xié)調(diào)方面仍然存在較大的分歧。2008年全球金融危機(jī)以后，包括中國(guó)在內(nèi)的國(guó)際社會(huì)一直呼吁美國(guó)應(yīng)該關(guān)注其量化寬松貨幣政策的外溢效應(yīng)。尤其對(duì)于持有大量美元資產(chǎn)的新興經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，美國(guó)量化寬松貨幣政策的實(shí)施必然會(huì)在一定程度上導(dǎo)致其資產(chǎn)價(jià)值的貶值。然而，奧巴馬執(zhí)政期間的兩任美聯(lián)儲(chǔ)主席均表示，美國(guó)是以國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)為目標(biāo)推行其經(jīng)濟(jì)政策，“美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)狀況將是唯一影響美國(guó)貨幣政策的因素”［18］［19］。而從中美兩國(guó)在宏觀經(jīng)濟(jì)與金融政策協(xié)調(diào)方面來(lái)看，兩國(guó)央行體系的組織構(gòu)成、政策目標(biāo)以及貨幣政策信息披露的運(yùn)作模式都存在較大差異，雙方在信息溝通上存在顯著的制度性障礙。綜上所述，中美金融合作雖然在人民幣匯率問(wèn)題上取得了較大進(jìn)展，但是在金融市場(chǎng)準(zhǔn)入、貨幣合作以及聯(lián)合成立多邊開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)等方面依然存在較大障礙。中美金融合作的困境有著深層次的制度原因，特別是雙方仍然缺乏充分的戰(zhàn)略互信。從中國(guó)自身的角度來(lái)看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)決策模式和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的市場(chǎng)化程度與發(fā)達(dá)國(guó)家存在明顯的差距；而從美國(guó)的角度來(lái)看，特朗普政府在國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域挑起爭(zhēng)端的可能性也依然存在。為此，中美兩國(guó)未來(lái)的金融合作，需要集中于提升現(xiàn)實(shí)利益，即使雙邊金融合作對(duì)促進(jìn)中美兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生顯著的激勵(lì)效應(yīng)，以克服兩國(guó)在金融領(lǐng)域合作的多重障礙。

五、結(jié)論性評(píng)述

對(duì)于美國(guó)的匯率政治，相關(guān)利益集團(tuán)的游說(shuō)通過(guò)美國(guó)的政黨政治施壓政府落實(shí)具體的匯率政策，往往導(dǎo)致了局部利益被過(guò)度放大的結(jié)果。作為對(duì)美貿(mào)易順差規(guī)模最大的國(guó)家，中國(guó)也因此成為近年來(lái)最受美國(guó)匯率政治關(guān)注和影響的國(guó)家。為此，只要中美雙邊貿(mào)易存在嚴(yán)重的失衡，人民幣匯率問(wèn)題就很難從根本上擺脫美國(guó)匯率政治的“陰影”。就在特朗普政府宣布不會(huì)將中國(guó)定性為“匯率操縱國(guó)”之后不久，參議院領(lǐng)袖查克•舒默（ChuckSchumer）就表示，要對(duì)中國(guó)采取強(qiáng)硬手段，再次迫使特朗普展開(kāi)行動(dòng)［20］。然而，盡管中國(guó)對(duì)美貿(mào)易順差在短期內(nèi)不會(huì)發(fā)生根本性的改變，但是中國(guó)匯率制度的市場(chǎng)化改革也抑制了美國(guó)的匯率政治。可以肯定的是，中美兩國(guó)在人民幣匯率問(wèn)題上的合作是加深中美金融合作的重要契機(jī)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中美金融合作的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展也將是抑制美國(guó)匯率政治的有效方式。如果中美兩國(guó)達(dá)成貨幣互換協(xié)議，并進(jìn)一步開(kāi)放金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，將在微觀層面上擴(kuò)大雙邊金融合作的市場(chǎng)基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)。簡(jiǎn)言之，兩國(guó)貨幣關(guān)系的穩(wěn)定將有利于促進(jìn)兩國(guó)更加平衡的雙向貿(mào)易和雙向投資的實(shí)現(xiàn)。為此，中國(guó)應(yīng)該抓住這一歷史機(jī)遇，進(jìn)一步加快國(guó)內(nèi)的金融體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整；與此同時(shí)，加強(qiáng)與美國(guó)財(cái)政部和商務(wù)部等政府部門之間的磋商與合作，以建立經(jīng)濟(jì)、金融領(lǐng)域的戰(zhàn)略互信、鞏固雙邊金融合作的制度基礎(chǔ)。

作者:王冠楠 項(xiàng)衛(wèi)星 單位:吉林大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院