摘要：本文從公共受托責(zé)任的視角,從公共受托責(zé)任的內(nèi)在要求、我國(guó)政府公共部門的現(xiàn)實(shí)要求、國(guó)際形勢(shì)的推動(dòng)三個(gè)方面論述我國(guó)政府公共部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的必要性,并對(duì)加強(qiáng)公共部門財(cái)務(wù)管理提出了兩點(diǎn)建議。

以公共利益最大化為目標(biāo)的非盈利的政府部門和非盈利組織,統(tǒng)稱公共部門。政府公共部門承擔(dān)著全體社會(huì)成員的受托責(zé)任,掌握和運(yùn)用公共資源,行使公共權(quán)力,管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共服務(wù)。資源的籌集、分配、使用、管理等是政府公共部門的主要財(cái)務(wù)活動(dòng)。在民主社會(huì)中,受托責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)推動(dòng)了政府公共部門加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的管理。本文擬從公共受托責(zé)任的視角,針對(duì)我國(guó)政府公共部門財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題,論證我國(guó)政府公共部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的必要性。

一、關(guān)于公共受托責(zé)任

受托責(zé)任(accountability)是受托人在委托——受托關(guān)系中所負(fù)有的責(zé)任,它包括民主政府、公司治理以及社會(huì)秩序等方面的責(zé)任。當(dāng)受托責(zé)任關(guān)系建立以后,受托人應(yīng)以最大的善意、最有效的辦法嚴(yán)格按照當(dāng)事人的意志完成委托人所托付的義務(wù)。

按照現(xiàn)代民主政治的一般理論,國(guó)家權(quán)力的本源在于人民,在全體社會(huì)成員的授權(quán)下,政府行使管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力,承擔(dān)向社會(huì)提供企業(yè)(或個(gè)人)不愿提供、不能提供和無(wú)力提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的責(zé)任。由于公共產(chǎn)品和服務(wù)的廣泛性,政府也就對(duì)全體社會(huì)成員承擔(dān)了社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、文化的受托責(zé)任。這種由公共權(quán)力的委托而產(chǎn)生的受托責(zé)任可稱為“公共權(quán)力受托責(zé)任”。政府行使公共權(quán)力、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)需要耗費(fèi)一定的資源,必須以一定的形式和程序?yàn)槠湫惺构矙?quán)力提供資源保障,在民主政治制度里,通常以公共預(yù)算的方式,進(jìn)一步授權(quán)政府通過(guò)征稅等渠道從社會(huì)公眾那里取得公共資源,并由此形成政府對(duì)公共資源的使用和管理的受托責(zé)任這可稱為“公共資源受托責(zé)任”或“公共財(cái)務(wù)受托責(zé)任”。其中,公共權(quán)力受托責(zé)任是原生性和終極性的,而公共資源受托責(zé)任是派生性的,這兩者的有機(jī)組合就構(gòu)成通常所說(shuō)的“公共受托責(zé)任”。所以,從這個(gè)角度來(lái)說(shuō),公共受托責(zé)任具有雙重性。政府公共受托責(zé)任實(shí)現(xiàn)的過(guò)程是,政府把從社會(huì)取得的公共資源,按照人民的意志“投入”到社會(huì)需要的公共領(lǐng)域,經(jīng)過(guò)“產(chǎn)出”、“成果”、“影響”幾個(gè)階段,最終實(shí)現(xiàn)政府因公共權(quán)力而承擔(dān)的受托責(zé)任。政府的受托責(zé)任即公共受托責(zé)任,通常被解釋為政府從事各項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)的義務(wù),或者是“對(duì)資源或活動(dòng)從公眾那里轉(zhuǎn)移給政府當(dāng)局而應(yīng)負(fù)責(zé)任的一種轉(zhuǎn)換”(GASB,2002)。

二、我國(guó)政府公共部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的必要性分析

最近一段時(shí)間以來(lái)，有關(guān)公共管理學(xué)的問(wèn)題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問(wèn)題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從國(guó)外的研究情況來(lái)看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒(méi)有做出有說(shuō)服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國(guó)探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國(guó)目前的理論與實(shí)踐來(lái)探討。本文試圖首先通過(guò)對(duì)公共部門的科學(xué)界定來(lái)確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中，有關(guān)這些社會(huì)部門的分類，人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營(yíng)的自來(lái)水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國(guó)青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)：第一，政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說(shuō)的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過(guò)私人或私人組織來(lái)進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說(shuō)愛(ài)、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很多事情是無(wú)法由私人或私人組織來(lái)辦理的。例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開(kāi)發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來(lái)進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來(lái)從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開(kāi)了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來(lái)自于全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國(guó)的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來(lái)，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過(guò)行使其權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒(méi)有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。而在人、財(cái)、物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非常基礎(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來(lái)源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來(lái)購(gòu)買公共物品，這種物品只能由政府來(lái)購(gòu)買或提供。第五，政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問(wèn)題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問(wèn)題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。

競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點(diǎn)：第一，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個(gè)人，而可能是多個(gè)人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)也將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出。在有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，雖然國(guó)有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過(guò)渡。第二，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的，這樣的物品可以由私人自己購(gòu)買，而不必由政府來(lái)提供；其價(jià)格完全可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)加以確定，而不必由政府來(lái)加以控制。第三，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則，這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤(rùn)的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品，并在這個(gè)過(guò)程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值，但就其基本動(dòng)機(jī)而言，為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤(rùn)的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國(guó)富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說(shuō)喚起他們利他心的話，而說(shuō)喚起他們利己心的話。我們不說(shuō)自己有需要，而說(shuō)對(duì)他們有利”[1]（第14頁(yè)）。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”，這也是競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別：一是在它們所占有的資源問(wèn)題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的高度普及以及信息技術(shù)的飛速發(fā)展，大數(shù)據(jù)(bigdata)一詞越來(lái)越多地被提及，人們用它來(lái)描述和定義信息爆炸時(shí)代產(chǎn)生的巨量資料，并命名與之相關(guān)的技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新。隨著海量數(shù)據(jù)信息的出現(xiàn)，大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，并且已經(jīng)逐步應(yīng)用在社會(huì)生產(chǎn)生活的各個(gè)方面。其實(shí)“大數(shù)據(jù)”早在物理學(xué)、生物學(xué)、環(huán)境生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域，以及軍事、金融、通訊等行業(yè)存在已有時(shí)日，而如今在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的當(dāng)今社會(huì)，大數(shù)據(jù)也在人力資源領(lǐng)域開(kāi)始被應(yīng)用。經(jīng)過(guò)在大大小小的企業(yè)中證實(shí)后，已被充分證明大數(shù)據(jù)可以極大提升企業(yè)在人力資源方面的效能，然而在企業(yè)的人力資源當(dāng)中，績(jī)效管理可謂是承上啟下的重要環(huán)節(jié)，績(jī)效不僅關(guān)聯(lián)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)員工的個(gè)人收益也具有較大影響，傳統(tǒng)的績(jī)效管理模式成本高昂、指標(biāo)設(shè)置出現(xiàn)瓶頸效應(yīng)后改進(jìn)不及時(shí)等問(wèn)題突出，應(yīng)用大數(shù)據(jù)管理理念可以利用海量數(shù)據(jù)分析績(jī)效，有效掌握人力資源情況，彌補(bǔ)傳統(tǒng)績(jī)效管理的不足。因此，開(kāi)發(fā)和應(yīng)用基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的績(jī)效管理工具成為越來(lái)越多的用人單位為贏得未來(lái)發(fā)展的必然選擇。本文基于大數(shù)據(jù)技術(shù)背景，在對(duì)大數(shù)據(jù)的概念、意義、價(jià)值、優(yōu)勢(shì)、關(guān)系特征及其發(fā)展影響等進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，探討當(dāng)下公共部門人員績(jī)效的現(xiàn)狀，通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)在企業(yè)中員工績(jī)效的應(yīng)用借鑒，反觀公共部門人員績(jī)效管理出現(xiàn)的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)其用大數(shù)據(jù)技術(shù)工具來(lái)對(duì)公共部門人員績(jī)效的管理程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，為公共部門人員的績(jī)效管理水平進(jìn)行優(yōu)化資源配置、創(chuàng)新管理模式，切實(shí)為公共部門人員績(jī)效管理提供參考和借鑒。

一、大數(shù)據(jù)的相關(guān)概念及特征

（一）大數(shù)據(jù)的概念。大數(shù)據(jù)就是很大的數(shù)據(jù)。但是在不同的領(lǐng)域又有著不同的狀況。大數(shù)據(jù)作為一種數(shù)據(jù)集合，當(dāng)我們使用這個(gè)概念的時(shí)候，實(shí)際包含有三種含義：一是數(shù)據(jù)很大；二是變化很快；三是構(gòu)成復(fù)雜。但是，大數(shù)據(jù)里面卻蘊(yùn)藏著大知識(shí)、大智慧、大價(jià)值和大發(fā)展。大數(shù)據(jù)不光是一大堆數(shù)據(jù)的存在，更重要的是大數(shù)據(jù)還是一種思維方式和新的管理、治理路徑。因此，應(yīng)該引起我們的充分重視。對(duì)于當(dāng)今社會(huì)的人才管理領(lǐng)域來(lái)說(shuō)，大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)仍是一個(gè)可以大幅度提升管理水平的千載難逢的良好契機(jī)。大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)的量變積累達(dá)到質(zhì)變的結(jié)果。在當(dāng)今的世界，基本上一切都可以用數(shù)字來(lái)表達(dá)，所以又叫做數(shù)字化的世界。身處在這個(gè)大數(shù)據(jù)環(huán)境下，我們每個(gè)人都是數(shù)據(jù)的制造者。第一個(gè)提出大數(shù)據(jù)概念的是麥肯錫公司，他們稱2013年為大數(shù)據(jù)元年。（二）大數(shù)據(jù)的特征。大數(shù)據(jù)或稱巨量資料，對(duì)于所涉及的資料量規(guī)模巨大到無(wú)法透過(guò)目前主流軟件工具，在合理時(shí)間達(dá)到擷取、管理、處理、并整理成為具有積極目的的咨詢。除了大數(shù)據(jù)的4V特點(diǎn)，即Vol-ume（大量）、Velocity（高速）、Variety（多樣）、Value（價(jià)值），大數(shù)據(jù)還具有重視事物的關(guān)聯(lián)性特點(diǎn)。其特點(diǎn)不講為什么，不解釋因果，只關(guān)心相關(guān)性。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，要讓數(shù)據(jù)發(fā)聲。在大數(shù)據(jù)的背景下，相關(guān)關(guān)系大放異彩。通過(guò)數(shù)據(jù)融通，建立相關(guān)關(guān)系，人們可以比以前更容易、更快捷、更清楚地分析事物。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，新的分析工具和方法，提供了一系列新的視野和有用的預(yù)測(cè)，使人們看到了很多以前不曾注意到的聯(lián)系，還掌握了以前無(wú)法理解的復(fù)雜技術(shù)和社會(huì)動(dòng)態(tài)，但最重要的是，通過(guò)去探求“是什么”而不是“為什么”，相關(guān)關(guān)系幫助我們更多地了解了這個(gè)世界。在大多數(shù)情況下，一旦我們完成了對(duì)大數(shù)據(jù)的相關(guān)關(guān)系分析，而又不再滿足于僅僅知道“是什么”時(shí)，我們就會(huì)繼續(xù)向更深層次研究因果關(guān)系，找出背后的“為什么”。因果關(guān)系固然重要，但是它將不再被看成是意義來(lái)源的基礎(chǔ)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)推動(dòng)了相關(guān)關(guān)系分析。相關(guān)關(guān)系分析通常情況下能取代因果關(guān)系起作用，即使不可取代的情況下，它也能指導(dǎo)因果關(guān)系起作用。（三）大數(shù)據(jù)的價(jià)值。大數(shù)據(jù)的本質(zhì)是洞察，洞察工作重點(diǎn)；洞察未來(lái)趨勢(shì)；洞察管理規(guī)律；洞察調(diào)度奧妙；洞察客戶需求；洞察員工表現(xiàn)；洞察客戶誠(chéng)信；洞察合適人選。大數(shù)據(jù)的價(jià)值重在挖掘，對(duì)于大數(shù)據(jù)，不僅要搜集，更重要的是挖掘，并從中找出關(guān)系、重點(diǎn)、規(guī)律、洞察其發(fā)展的趨勢(shì)。大數(shù)據(jù)將顛覆諸多傳統(tǒng)，以往社會(huì)科學(xué)研究常用的“抽樣調(diào)查”曾被認(rèn)為是社會(huì)文明得以建立的牢固基石，其應(yīng)用范圍很廣。其實(shí)他只是在技術(shù)受到限制的特定時(shí)期下解決特定問(wèn)題的一種方法，站在當(dāng)今的視角下也可認(rèn)為是一種無(wú)奈的方法。然而現(xiàn)在，人們已經(jīng)可以收集到過(guò)去無(wú)法收集到的信息，所以“樣本就等于全部”的做法要比使用抽樣調(diào)查方法得出的結(jié)論要準(zhǔn)確的多。

二、公共部門的績(jī)效管理

（一）公共部門績(jī)效管理的現(xiàn)狀。首先，在談及公共部門績(jī)效之前要清楚公共部門的特征，公共部門是指負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品或進(jìn)行公共管理，致力于增進(jìn)公共利益的各種組織和機(jī)構(gòu)，最典型的公共部門是政府部門，它以公共權(quán)力為基礎(chǔ)，具有明顯的強(qiáng)制性，依法管理社會(huì)公共事務(wù)，其目標(biāo)是謀求社會(huì)的公共利益，對(duì)社會(huì)與公眾負(fù)責(zé)，不以盈利為根本目的，不偏向于任何集團(tuán)的私利。其次，公共部門績(jī)效管理發(fā)端于新公共管理運(yùn)動(dòng)，是各國(guó)政府在全球化的發(fā)展和政府財(cái)政壓力增大的情況下，為擺脫政府效率低下，服務(wù)質(zhì)量不高等問(wèn)題，在公共部門內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，分權(quán)管理，客戶導(dǎo)向，結(jié)果導(dǎo)向等理念，積極吸收和借鑒私人企業(yè)績(jī)效管理的方法和理念，并運(yùn)用到公共部門的管理當(dāng)中，以提高公共部門服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的一系列新方法和新思路。最后，就我國(guó)目前公共部門人員績(jī)效管理可歸納以下幾項(xiàng)特點(diǎn)：1.政府的產(chǎn)出難以進(jìn)行量化。上文已提到最典型的公共部門是政府部門，由于政府組織是一種特殊的公共權(quán)力組織，它所生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品或服務(wù)都是一些“非商品性”的產(chǎn)出，無(wú)法產(chǎn)生機(jī)會(huì)成本的貨幣價(jià)格，使其無(wú)法對(duì)數(shù)量進(jìn)行準(zhǔn)確計(jì)量。此外，政府提供的服務(wù)具有“非競(jìng)爭(zhēng)性”，因此無(wú)法取得可比較的成本與收益數(shù)據(jù)。2.公共部門績(jī)效管理目標(biāo)缺乏準(zhǔn)確性。許多公共部門人員對(duì)于公共項(xiàng)目的表述過(guò)于籠統(tǒng)泛泛，所反映的公共項(xiàng)目目標(biāo)含糊而不具體，并且，公共項(xiàng)目的目標(biāo)隱含著眾人的價(jià)值判斷，很難形成社會(huì)全體成員的一致看法。3.績(jī)效管理及評(píng)估技術(shù)上的問(wèn)題。績(jī)效評(píng)估多處于自發(fā)狀態(tài)，缺少健全完善的制度和法律；缺乏理論指導(dǎo)，實(shí)踐中具有盲目性；評(píng)估內(nèi)容不全面，具有片面性。評(píng)估程序不規(guī)范，評(píng)估結(jié)果難以做到客觀、公正，甚至完全流于形式；評(píng)估方法多為定性，缺乏定量計(jì)量。4.績(jī)效評(píng)估的維度體系不夠健全。我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估體制過(guò)于單一，特別是缺乏第三方獨(dú)立評(píng)估。第三方獨(dú)立評(píng)估由于多是該領(lǐng)域的專家和學(xué)者組成，且這些人大都掌握相關(guān)的專業(yè)知識(shí)，信息面較廣，又與被評(píng)估者沒(méi)有直接或間接的利益沖突，所以能更加客觀、公正地做出評(píng)價(jià)。（二）企業(yè)中的績(jī)效管理借鑒?！靶鹿补芾碇髁x”作為一種管理主義綱領(lǐng)，與它直接采用當(dāng)代工商管理實(shí)踐的管理理論、方法及模式有直接的關(guān)系。盡管它有照搬私人部門管理經(jīng)驗(yàn)，忽視公共部門與私人部門存在著的基本差別的傾向，但是，作為人類社會(huì)管理的兩個(gè)基本領(lǐng)域，公共管理（政府管理）與私人管理（工商管理）兩者有共同之處，都屬于一般組織與管理理論研究的范圍。因此，某些私人部門管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法、技術(shù)及模式同樣適用于公共部門，可以相互借鑒和應(yīng)用。目前我國(guó)公共管理或政府管理水平不高的一個(gè)重要原因，就是管理手段單一，管理方式陳舊，管理方法落后。這就迫切需要一整套與市場(chǎng)機(jī)制相適應(yīng)的公共管理的理論、原則、方法和技術(shù)，并構(gòu)筑起新的政府績(jī)效管理模式。（三）改革創(chuàng)新公共部門績(jī)效管理的必要性。首先，要強(qiáng)化公共部門的績(jī)效意識(shí)，轉(zhuǎn)變績(jī)效管理觀念。加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理的研究和宣傳，讓全社會(huì)尤其是公共管理部門充分認(rèn)識(shí)績(jī)效管理的重要意義和作用。應(yīng)通過(guò)對(duì)績(jī)效管理的意義和作用的認(rèn)識(shí)和了解，使人們?cè)谒枷肷线_(dá)成共識(shí)，改變對(duì)績(jī)效管理的消極、抵觸態(tài)度，正確對(duì)待績(jī)效管理工作，在各方面對(duì)績(jī)效管理工作予以配合和支持，推動(dòng)績(jī)效管理事業(yè)的發(fā)展。其次，建立完善的評(píng)估信息系統(tǒng)，政府績(jī)效管理的成功還需要建立一個(gè)完善的績(jī)效評(píng)估信息系統(tǒng)，進(jìn)行及時(shí)的信息收集、分析?？梢?jiàn)，大數(shù)據(jù)在公共部門的績(jī)效管理中的引用是必要的，而且也是可行的。大數(shù)據(jù)可以通過(guò)巨量資料有效的追蹤公共部門里所有人員的工作行為和方式。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下公共部門績(jī)效管理的方法

最近一段時(shí)間以來(lái)，有關(guān)公共管理學(xué)的問(wèn)題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問(wèn)題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從國(guó)外的研究情況來(lái)看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒(méi)有做出有說(shuō)服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國(guó)探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國(guó)目前的理論與實(shí)踐來(lái)探討。本文試圖首先通過(guò)對(duì)公共部門的科學(xué)界定來(lái)確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中，有關(guān)這些社會(huì)部門的分類，人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營(yíng)的自來(lái)水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國(guó)青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)：第一，政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說(shuō)的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過(guò)私人或私人組織來(lái)進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說(shuō)愛(ài)、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很多事情是無(wú)法由私人或私人組織來(lái)辦理的。例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開(kāi)發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來(lái)進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來(lái)從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開(kāi)了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來(lái)自于全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國(guó)的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來(lái)，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過(guò)行使其權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒(méi)有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。而在人、財(cái)、物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來(lái)源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來(lái)購(gòu)買公共物品，這種物品只能由政府來(lái)購(gòu)買或提供。第五，政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問(wèn)題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問(wèn)題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。

競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點(diǎn)：第一，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個(gè)人，而可能是多個(gè)人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)也將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出。在有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，雖然國(guó)有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過(guò)渡。第二，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的，這樣的物品可以由私人自己購(gòu)買，而不必由政府來(lái)提供；其價(jià)格完全可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)加以確定，而不必由政府來(lái)加以控制。第三，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則，這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤(rùn)的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品，并在這個(gè)過(guò)程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值，但就其基本動(dòng)機(jī)而言，為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤(rùn)的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密在其著名的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國(guó)富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說(shuō)喚起他們利他心的話，而說(shuō)喚起他們利己心的話。我們不說(shuō)自己有需要，而說(shuō)對(duì)他們有利”[1]（第14頁(yè)）。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”，這也是競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別：一是在它們所占有的資源問(wèn)題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。

摘要：本文針對(duì)公共部門績(jī)效管理模式現(xiàn)狀進(jìn)行剖析，通過(guò)加強(qiáng)公務(wù)人員培訓(xùn)、完善績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)、明確績(jī)效管理理念和構(gòu)建績(jī)效管理數(shù)據(jù)庫(kù)的途徑，目的在于提高公共部門績(jī)效管理水平，促進(jìn)公共部門的良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)時(shí)代；公共部門；績(jī)效管理模式

公共部門是指被國(guó)家賦予公共權(quán)力，在活動(dòng)中以公共利益為目標(biāo)的政府組織。社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提高，傳統(tǒng)績(jī)效考核模式已經(jīng)不能滿足公共部門管理需求。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，通過(guò)創(chuàng)新績(jī)效管理模式，對(duì)提升公共部門績(jī)效管理實(shí)用性有著積極的意義。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代公共部門績(jī)效管理模式要求

第一，公務(wù)人員需要重視大數(shù)據(jù)。部分公務(wù)人員認(rèn)為進(jìn)入公共部門，就相當(dāng)于進(jìn)入了“保險(xiǎn)箱”行業(yè)，只需要滿足基本工作要求即可，對(duì)自身工作崗位的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)知度較差。相較于私人部門，公務(wù)人員的績(jī)效意識(shí)較低，加上績(jī)效衡量標(biāo)準(zhǔn)模糊，使公務(wù)人員喪失了以績(jī)效為目標(biāo)的工作動(dòng)力。要求公務(wù)人員扭轉(zhuǎn)認(rèn)識(shí)，正確看待大數(shù)據(jù)價(jià)值。第二，建立科學(xué)的考核標(biāo)準(zhǔn)。公共部門是向社會(huì)公眾提供服務(wù)的非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。相較于私人部門，部門的競(jìng)爭(zhēng)性較低，公共資源分配方式處在特殊性，導(dǎo)致公共部門考核缺少具體的參考標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法對(duì)公務(wù)人員績(jī)效進(jìn)行科學(xué)性評(píng)估。以大數(shù)據(jù)為支持，所獲結(jié)果客觀準(zhǔn)確，可作為績(jī)效評(píng)估的有效依托。第三，明確績(jī)效管理理念。正常情況下，績(jī)效管理屬于完整的管理流程，包括目標(biāo)確定、目標(biāo)執(zhí)行、考核統(tǒng)計(jì)、考核分析、考核改進(jìn)等。在實(shí)際操作中，部分公共部門對(duì)績(jī)效管理理念定位模糊，著重點(diǎn)在于績(jī)效評(píng)價(jià)方面，導(dǎo)致名不副實(shí)社會(huì)公益項(xiàng)目的推行，造成較大的社會(huì)負(fù)面影響。大數(shù)據(jù)時(shí)代，應(yīng)于實(shí)際工作中將績(jī)效管理的理念、流程，使具體工作得以有序開(kāi)展。第四，更新績(jī)效信息溝通模式。對(duì)公務(wù)人員績(jī)效進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)離不開(kāi)績(jī)效信息的支持，目前我國(guó)公共部門績(jī)效管理數(shù)據(jù)較少，無(wú)法為績(jī)效管理提供科學(xué)的數(shù)據(jù)支持，直接影響公共部門績(jī)效管理效率。大數(shù)據(jù)模式下，溝通工作可以借助大數(shù)據(jù)信息有效開(kāi)展，更具針對(duì)性。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代公共部門績(jī)效管理模式創(chuàng)新的途徑

摘要:在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,應(yīng)從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來(lái)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的模式進(jìn)行探討。我國(guó)應(yīng)采取集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的政府采購(gòu)模式,將政府采購(gòu)公共財(cái)政的短期效益和長(zhǎng)期效益結(jié)合起來(lái)。

關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購(gòu);采購(gòu)模式;采購(gòu)門檻

政府采購(gòu)因其在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來(lái)是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來(lái)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討,將政府采購(gòu)公共財(cái)政的短期效益和長(zhǎng)期效益有機(jī)地結(jié)合起來(lái),探索出一種適合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)模式。

一、政府采購(gòu)與戰(zhàn)略管理政府采購(gòu)制度最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國(guó)1761年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國(guó)政府采購(gòu)的起源,根據(jù)財(cái)政部的說(shuō)法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該論文是從1995年上海市對(duì)財(cái)政專項(xiàng)安排的設(shè)備購(gòu)置,采用政府采購(gòu)員的辦法時(shí)開(kāi)始的?！盵1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)定義為:“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購(gòu)買依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購(gòu)本身所具有采購(gòu)資金來(lái)源的公共性,采購(gòu)范圍的廣泛性,采購(gòu)規(guī)模巨大,采購(gòu)的政策性、非營(yíng)利性和采購(gòu)管理的公開(kāi)性等特征,其操作效果如何,會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,我國(guó)已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。加入世貿(mào)組織以后,作為一國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最大買主的政府,其行為就不僅會(huì)對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來(lái)看待我國(guó)的政府采購(gòu),而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來(lái)源于私營(yíng)企業(yè)部門,美國(guó)學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國(guó)內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程。”[4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代,作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對(duì)環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過(guò)一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認(rèn)為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長(zhǎng)期;將長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí);認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營(yíng)部門相比,更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購(gòu)這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購(gòu)模式的探討(一)政府采購(gòu)的一般模式政府采購(gòu)的模式作為實(shí)施政府采購(gòu)的組織管理形式,根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第七條的規(guī)定:政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的原則,集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出,政府采購(gòu)模式有集中采購(gòu)、分散采購(gòu)與兩者相結(jié)合這三種。集中采購(gòu)模式是指本級(jí)政府的采購(gòu)均由一個(gè)專門從事采購(gòu)的部門負(fù)責(zé),不允許單位自行采購(gòu)。其采購(gòu)的過(guò)程為:使用單位向財(cái)政主管部門上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃,待采購(gòu)計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購(gòu)部門負(fù)責(zé)安排采購(gòu),采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購(gòu)資金由財(cái)政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購(gòu)有助于形成政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng),減少采購(gòu)的中間環(huán)節(jié),提高政府采購(gòu)資金的利用效率,便于政府采購(gòu)政策的實(shí)施和政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前國(guó)際上采用集中采購(gòu)的國(guó)家有美國(guó)、阿根廷等。分散采購(gòu)模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購(gòu)的模式。其過(guò)程是由使用單位向財(cái)政部門上報(bào)采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購(gòu)的原則自行采購(gòu)。分散采購(gòu)最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購(gòu)的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購(gòu),但是它有很多的不足之處。國(guó)際上只有英國(guó)、日本等少數(shù)國(guó)家在一定程度上采用這種模式。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式,是指一部分采購(gòu)由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購(gòu)由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購(gòu)模式?，F(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢(shì),是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購(gòu)則是以分散采購(gòu)的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對(duì)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的簡(jiǎn)單折衷,而是集它們的優(yōu)勢(shì)于一身,但其本質(zhì)還是集中采購(gòu)。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購(gòu)模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。而政府采購(gòu)作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購(gòu)要求將政府采購(gòu)的長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí),認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過(guò)程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對(duì)于政府采購(gòu)不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位,以面對(duì)未來(lái)日益增長(zhǎng)的不確定性。具體到政府采購(gòu)上,既要給政府采購(gòu)一個(gè)戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會(huì),同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來(lái)考察政府采購(gòu)的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長(zhǎng)期情況。綜上所述,分散采購(gòu)模式達(dá)不到政府采購(gòu)戰(zhàn)略思維的要求,因其沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購(gòu)單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購(gòu)又不適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。因此采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合,以集中采購(gòu)為主,分散采購(gòu)為輔,是一種比較理想的采購(gòu)模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國(guó)的具體國(guó)情。在實(shí)際操作中對(duì)于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的這種模式,采購(gòu)門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購(gòu)門檻,是指政府采購(gòu)達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)的最低限額。在國(guó)際上,采用結(jié)合采購(gòu)模式的國(guó)家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購(gòu)門檻,門檻高的分散采購(gòu)的成分多一些,門檻低的集中采購(gòu)的成分多一些。由于我國(guó)各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國(guó)的政府采購(gòu)還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購(gòu)法沒(méi)有對(duì)采購(gòu)門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來(lái)看,對(duì)采購(gòu)門檻的設(shè)定十分重要,因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購(gòu)門檻的恰當(dāng)設(shè)定,能使得國(guó)家通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購(gòu)模式的探討這一公共資金的支出,對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控,增強(qiáng)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國(guó)內(nèi)外不確定因素的能力,實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展

。另外,也應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)長(zhǎng)期的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)對(duì)采購(gòu)門檻進(jìn)行劃分,對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購(gòu)門檻時(shí)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待,有所偏差。同樣地在采購(gòu)過(guò)程中,高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購(gòu)項(xiàng)目由采購(gòu)部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購(gòu)人員進(jìn)行操作會(huì)更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購(gòu),通?？梢杂刹少?gòu)單位自行操作,這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購(gòu)速度和靈活性。其實(shí),“采購(gòu)門檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對(duì)政府采購(gòu)權(quán)力的劃分。不同采購(gòu)門檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級(jí)采購(gòu)部門之間的權(quán)力界限,因此,從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō),絕對(duì)的集中采購(gòu)和絕對(duì)的分散采購(gòu)都是不合適的。所以,恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)門檻的設(shè)定,對(duì)于預(yù)防政府采購(gòu)過(guò)程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級(jí)采購(gòu)部門權(quán)力的劃分,從而調(diào)動(dòng)各個(gè)采購(gòu)部門的積極性,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。

摘要:在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,應(yīng)從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來(lái)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的模式進(jìn)行探討。我國(guó)應(yīng)采取集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的政府采購(gòu)模式,將政府采購(gòu)公共財(cái)政的短期效益和長(zhǎng)期效益結(jié)合起來(lái)。

關(guān)鍵詞:戰(zhàn)略管理;政府采購(gòu);采購(gòu)模式;采購(gòu)門檻

政府采購(gòu)因其在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中規(guī)模龐大,對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)起著重要的調(diào)節(jié)作用,向來(lái)是政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一種重要手段。在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,我們很有必要從公共部門戰(zhàn)略管理的視角來(lái)對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的模式及其相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行探討,將政府采購(gòu)公共財(cái)政的短期效益和長(zhǎng)期效益有機(jī)地結(jié)合起來(lái),探索出一種適合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)模式。

一、政府采購(gòu)與戰(zhàn)略管理政府采購(gòu)制度最早形成于18世紀(jì)中葉,以美國(guó)1761年頒布的《聯(lián)邦采購(gòu)法》為標(biāo)志,距今已經(jīng)有200多年的歷史。而我國(guó)政府采購(gòu)的起源,根據(jù)財(cái)政部的說(shuō)法,“其制度建設(shè)和試點(diǎn)推進(jìn)的工作,應(yīng)該論文是從1995年上海市對(duì)財(cái)政專項(xiàng)安排的設(shè)備購(gòu)置,采用政府采購(gòu)員的辦法時(shí)開(kāi)始的?！盵1]242003年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》將政府采購(gòu)定義為:“各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金購(gòu)買依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。[2]由于政府采購(gòu)本身所具有采購(gòu)資金來(lái)源的公共性,采購(gòu)范圍的廣泛性,采購(gòu)規(guī)模巨大,采購(gòu)的政策性、非營(yíng)利性和采購(gòu)管理的公開(kāi)性等特征,其操作效果如何,會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的整體經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)狀況產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。加之在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,為了增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,我國(guó)已向亞太經(jīng)合組織承諾于2020年開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)。加入世貿(mào)組織以后,作為一國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最大買主的政府,其行為就不僅會(huì)對(duì)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響,而且會(huì)影響到一個(gè)地區(qū)乃至全球的經(jīng)濟(jì)走向。因此非常有必要從一個(gè)動(dòng)態(tài)的、全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、持續(xù)的角度來(lái)看待我國(guó)的政府采購(gòu),而戰(zhàn)略管理恰恰符合了這樣的要求。戰(zhàn)略管理這一概念最初來(lái)源于私營(yíng)企業(yè)部門,美國(guó)學(xué)者安索夫(AlfredChandler)1962年發(fā)表專著《戰(zhàn)略與結(jié)構(gòu)》,成為現(xiàn)代企業(yè)戰(zhàn)略管理理論的研究起點(diǎn)[3]12。此后,許多學(xué)者積極參與戰(zhàn)略理論的研究,形成了各種不同的流派。國(guó)內(nèi)著名學(xué)者周敬偉教授認(rèn)為:“戰(zhàn)略管理是組織確定其使命,根據(jù)組織外部環(huán)境和內(nèi)部條件設(shè)定組織的戰(zhàn)略目標(biāo),為保證目標(biāo)的正確落實(shí)和實(shí)現(xiàn)進(jìn)行謀劃,并依靠組織內(nèi)部能力將這種謀劃和決策付諸實(shí)施,在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行控制的一個(gè)動(dòng)態(tài)管理過(guò)程?！盵4]75公共部門的戰(zhàn)略管理始于20世紀(jì)80年代,作為“新公共管理運(yùn)動(dòng)”的一個(gè)重要組成部分,強(qiáng)調(diào)組織與環(huán)境之間的相互作用,允許對(duì)環(huán)境進(jìn)行考察,以選擇通過(guò)一定的付出可以獲得最大利益的目標(biāo)。波齊曼和斯特勞斯曼在《公共管理戰(zhàn)略》一書中認(rèn)為公共部門戰(zhàn)略管理具有如下基本特征:關(guān)注長(zhǎng)期;將長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí);認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)略管·65·理和計(jì)劃并不是自行貫徹的;采取一種外部觀點(diǎn),強(qiáng)調(diào)不是去適應(yīng)環(huán)境,而是期待和塑造組織的變遷。公共部門由于環(huán)境因素、交易因素、組織內(nèi)部運(yùn)作方式的不同,戰(zhàn)略管理的作用與私營(yíng)部門相比,更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性的特點(diǎn),因此就更有必要分析和指導(dǎo)政府采購(gòu)這種涉及范圍廣、牽扯利益多、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的政府行為。

二、戰(zhàn)略管理下的政府采購(gòu)模式的探討(一)政府采購(gòu)的一般模式政府采購(gòu)的模式作為實(shí)施政府采購(gòu)的組織管理形式,根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》第七條的規(guī)定:政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的原則,集中采購(gòu)的范圍由省級(jí)以上人民政府公布的集中采購(gòu)項(xiàng)目確定。[2]由此可以看出,政府采購(gòu)模式有集中采購(gòu)、分散采購(gòu)與兩者相結(jié)合這三種。集中采購(gòu)模式是指本級(jí)政府的采購(gòu)均由一個(gè)專門從事采購(gòu)的部門負(fù)責(zé),不允許單位自行采購(gòu)。其采購(gòu)的過(guò)程為:使用單位向財(cái)政主管部門上報(bào)采購(gòu)計(jì)劃,待采購(gòu)計(jì)劃被批準(zhǔn)后由政府采購(gòu)部門負(fù)責(zé)安排采購(gòu),采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)束后由使用單位進(jìn)行驗(yàn)收,采購(gòu)資金由財(cái)政部門直接向供應(yīng)商、承包商支付[1]24。實(shí)行集中采購(gòu)有助于形成政府采購(gòu)的規(guī)模效應(yīng),減少采購(gòu)的中間環(huán)節(jié),提高政府采購(gòu)資金的利用效率,便于政府采購(gòu)政策的實(shí)施和政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。目前國(guó)際上采用集中采購(gòu)的國(guó)家有美國(guó)、阿根廷等。分散采購(gòu)模式是指各使用單位自行進(jìn)行的政府采購(gòu)的模式。其過(guò)程是由使用單位向財(cái)政部門上報(bào)采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃,獲得批準(zhǔn)后由使用單位按政府采購(gòu)的原則自行采購(gòu)。分散采購(gòu)最大的優(yōu)點(diǎn)是靈活,使用單位可以根據(jù)自己的要求確定采購(gòu)的物品,尤其是適用于緊急狀態(tài)下的政府采購(gòu),但是它有很多的不足之處。國(guó)際上只有英國(guó)、日本等少數(shù)國(guó)家在一定程度上采用這種模式。集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式,是指一部分采購(gòu)由一個(gè)部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),一部分采購(gòu)由各個(gè)需求單位自行負(fù)責(zé)的采購(gòu)模式?，F(xiàn)在越來(lái)越多的國(guó)家采用這種模式,在大的方向上具有集中的趨勢(shì),是以公共投資為主,便于避免重復(fù)建設(shè)造成的浪費(fèi);而一般的小規(guī)模政府消費(fèi)品的采購(gòu)則是以分散采購(gòu)的方式,便于發(fā)揮其靈活性。這種模式不是對(duì)集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的簡(jiǎn)單折衷,而是集它們的優(yōu)勢(shì)于一身,但其本質(zhì)還是集中采購(gòu)。(二)戰(zhàn)略管理思維下的政府采購(gòu)模式在全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的大背景下,公共部門必須以戰(zhàn)略眼光思考自己的職能、角色、地位、組織結(jié)構(gòu)和與社會(huì)的關(guān)系,確定組織面臨的環(huán)境和組織發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo),提高自身競(jìng)爭(zhēng)力。而政府采購(gòu)作為公共組織與外界環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)交換的一種重要方式,在公共部門的整個(gè)運(yùn)作過(guò)程中起著舉足輕重的作用。戰(zhàn)略管理視角下的政府采購(gòu)要求將政府采購(gòu)的長(zhǎng)期目標(biāo)和近期目標(biāo)整合成一個(gè)連貫的層級(jí),認(rèn)識(shí)到關(guān)于政府采購(gòu)的戰(zhàn)略計(jì)劃不是自行貫徹的,在這個(gè)過(guò)程中需要多方面的努力,要有一種外部觀點(diǎn);對(duì)于政府采購(gòu)不是被動(dòng)地適應(yīng)環(huán)境,而是要積極地塑造組織的變遷,在變化的環(huán)境中擁有主動(dòng)權(quán),同時(shí)由于公共部門的特殊性,還要充分考慮到政治權(quán)威的影響。戰(zhàn)略管理有一個(gè)基本性的要求即給組織正確的定位,以面對(duì)未來(lái)日益增長(zhǎng)的不確定性。具體到政府采購(gòu)上,既要給政府采購(gòu)一個(gè)戰(zhàn)略定位,使其能夠最大程度地發(fā)揮公共財(cái)政的效益,更好地服務(wù)社會(huì),同時(shí)又要增強(qiáng)公共組織抵御社會(huì)不確定風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此必須用戰(zhàn)略的思維來(lái)考察政府采購(gòu)的內(nèi)外部環(huán)境,用系統(tǒng)的方法審視環(huán)境變化與組織的長(zhǎng)期情況。綜上所述,分散采購(gòu)模式達(dá)不到政府采購(gòu)戰(zhàn)略思維的要求,因其沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)劃,采購(gòu)單位分散,不能從戰(zhàn)略上進(jìn)行統(tǒng)一,但是完全集中的政府采購(gòu)又不適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平參差不齊、地區(qū)差異巨大的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。因此采用集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合,以集中采購(gòu)為主,分散采購(gòu)為輔,是一種比較理想的采購(gòu)模式,既能夠從戰(zhàn)略管理思維下進(jìn)行操作,又符合我國(guó)的具體國(guó)情。在實(shí)際操作中對(duì)于集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的這種模式,采購(gòu)門檻的設(shè)定十分重要。所謂采購(gòu)門檻,是指政府采購(gòu)達(dá)到一定規(guī)模后,必須由政府進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)采購(gòu)的最低限額。在國(guó)際上,采用結(jié)合采購(gòu)模式的國(guó)家根據(jù)各自的具體情況設(shè)定采購(gòu)門檻,門檻高的分散采購(gòu)的成分多一些,門檻低的集中采購(gòu)的成分多一些。由于我國(guó)各地之間的財(cái)政狀況及經(jīng)濟(jì)水平存在較大差異,加之我國(guó)的政府采購(gòu)還處在起步階段,現(xiàn)行的政府采購(gòu)法沒(méi)有對(duì)采購(gòu)門檻作統(tǒng)一的要求。但是從戰(zhàn)略管理的角度來(lái)看,對(duì)采購(gòu)門檻的設(shè)定十分重要,因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家通過(guò)政府采購(gòu)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控程度。采購(gòu)門檻的恰當(dāng)設(shè)定,能使得國(guó)家通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)·66·肖偉公共部門戰(zhàn)略管理視角下政府采購(gòu)模式的探討這一公共資金的支出,對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行達(dá)到“四兩撥千斤”的效果,而且還能夠從全局宏觀的角度來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略調(diào)控,增強(qiáng)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域抵御國(guó)內(nèi)外不確定因素的能力,實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展。另外,也應(yīng)該從各個(gè)行業(yè)長(zhǎng)期的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)對(duì)采購(gòu)門檻進(jìn)行劃分,對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)中新興的、具有遠(yuǎn)大發(fā)展?jié)摿Φ男袠I(yè)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的行業(yè),在設(shè)置采購(gòu)門檻時(shí)應(yīng)該區(qū)別對(duì)待,有所偏差。同樣地在采購(gòu)過(guò)程中,高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)的采購(gòu)項(xiàng)目由采購(gòu)部門專業(yè)化、技術(shù)精湛的采購(gòu)人員進(jìn)行操作會(huì)更加經(jīng)濟(jì)有效;低價(jià)值、低風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)采購(gòu),通?？梢杂刹少?gòu)單位自行操作,這樣既保證了高價(jià)值、高風(fēng)險(xiǎn)商品的質(zhì)量,又能夠保證其他商品的采購(gòu)速度和靈活性。其實(shí),“采購(gòu)門檻”的設(shè)定,在本質(zhì)上是對(duì)政府采購(gòu)權(quán)力的劃分。不同采購(gòu)門檻的設(shè)定,在一定程度上體現(xiàn)著各級(jí)采購(gòu)部門之間的權(quán)力界限,因此,從這個(gè)角度上來(lái)說(shuō),絕對(duì)的集中采購(gòu)和絕對(duì)的分散采購(gòu)都是不合適的。所以,恰當(dāng)?shù)牟少?gòu)門檻的設(shè)定,對(duì)于預(yù)防政府采購(gòu)過(guò)程中的腐敗和實(shí)現(xiàn)各級(jí)采購(gòu)部門權(quán)力的劃分,從而調(diào)動(dòng)各個(gè)采購(gòu)部門的積極性,實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的最大效益都有積極意義。

三、集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合模式的優(yōu)點(diǎn)一般情況下,集中和分散相結(jié)合的采購(gòu)模式,通?？梢垣@得集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的雙重效益,集中采購(gòu)有利于制定和實(shí)施統(tǒng)一的采購(gòu)政策,培養(yǎng)更多技能精湛、知識(shí)全面的采購(gòu)人員;分散采購(gòu)則靈活性更高,采購(gòu)速度更快。以戰(zhàn)略管理的思維分析這兩種相結(jié)合的采購(gòu)模式,其意義更為長(zhǎng)遠(yuǎn),具體表現(xiàn)如下:1.相結(jié)合采購(gòu)模式的建立,有利于完善當(dāng)前的財(cái)政政策,有效地節(jié)約財(cái)政資金,提高了財(cái)政資金的使用效益。在我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政制度中,對(duì)建設(shè)性支出和對(duì)資金消費(fèi)使用的監(jiān)督管理尚無(wú)明確規(guī)定,而政府采購(gòu)制度的實(shí)施正好彌補(bǔ)了這一缺陷。采購(gòu)門檻的科學(xué)設(shè)定,對(duì)財(cái)政中建設(shè)性支出和消費(fèi)性支出能夠在不同模式下進(jìn)行操作,使之各自得益。通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)制度,財(cái)政部門從資金的分配到消費(fèi),實(shí)行全方位的監(jiān)督,增加了政府采購(gòu)的透明度,保證質(zhì)量,降低了行政成本,提高了財(cái)政資金的使用效益。2.建立恰當(dāng)?shù)恼少?gòu)制度是國(guó)家加強(qiáng)宏觀調(diào)控的政策工具,能夠調(diào)節(jié)社會(huì)供求總量,實(shí)現(xiàn)社會(huì)總供給的平衡,并且能夠調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展,保護(hù)民族工業(yè),支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府采購(gòu)制度實(shí)質(zhì)上是一種行之有效的國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的政策工具,不僅作用于微觀的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,調(diào)節(jié)部分商品和勞務(wù)的供給和需求,而且作用于整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控目標(biāo)。同時(shí),針對(duì)近年來(lái)許多單位部門分散采購(gòu)時(shí)的短期行為造成我國(guó)許多商品盲目進(jìn)口,從而對(duì)我國(guó)的民族工業(yè)造成很大沖擊的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,以集中為主的結(jié)合采購(gòu)模式,能夠有效地改變這一局面,促進(jìn)國(guó)家民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。3.建立相結(jié)合的采購(gòu)模式,有利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向世界,進(jìn)一步適應(yīng)國(guó)際市場(chǎng)的需求,實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌。我們和國(guó)際接軌的目的不是單純地為了保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng),更重要的是能夠利用國(guó)際市場(chǎng)。我國(guó)已經(jīng)加入了世界貿(mào)易組織,加快健全政府采購(gòu)制度是我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界貿(mào)易的迫切需要。政府在以集中采購(gòu)為主的模式下,在采購(gòu)的過(guò)程中能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一,在以買方為主的對(duì)外經(jīng)濟(jì)中擁有較大的自主權(quán),同時(shí)還能夠激發(fā)國(guó)內(nèi)企業(yè)和國(guó)外企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng),從而促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)的發(fā)展壯大,提高其競(jìng)爭(zhēng)力,使之更好地融入世界經(jīng)濟(jì)之中。

［摘要］國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則代表著公共部門主體財(cái)務(wù)報(bào)告領(lǐng)域的國(guó)際最佳實(shí)務(wù)，它對(duì)各國(guó)推行政府會(huì)計(jì)改革和制定政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則具有一定的指導(dǎo)作用。本文歸納了國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定的3個(gè)階段及其特點(diǎn)，以期對(duì)我國(guó)公共部門制定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則提供一些建議。

［關(guān)鍵詞］國(guó)際公共部門；會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；制定歷程

一、國(guó)際公共部門委員會(huì)制定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的3個(gè)階段

李紅霞（2005）將國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的發(fā)展分為兩個(gè)階段：自國(guó)際公共部門委員會(huì)成立起至20世紀(jì)90年代中期，公共部門國(guó)際委員會(huì)重點(diǎn)研究公共部門會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)報(bào)告關(guān)鍵性的基礎(chǔ)問(wèn)題，是國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系構(gòu)架的構(gòu)建階段；從1996年下半年開(kāi)始，為了促進(jìn)世界范圍內(nèi)政府和其他公共部門主體會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)，國(guó)際公共部門具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定工作全面啟動(dòng)。本文將研究國(guó)際公共部門具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制定的3個(gè)階段。截止到2007年1月1日，國(guó)際公共部門委員會(huì)共了24項(xiàng)準(zhǔn)則，根據(jù)其制定依據(jù)的不同，可以將其分為3個(gè)階段。

（一）第一階段：IPSAS1至IPSAS20的制定

國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（IPSASs）由國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)下設(shè)的公共部門委員會(huì)（PSC）制定。公共部門委員會(huì)在這一階段的工作目標(biāo)是：以國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則理事會(huì)（IASB）的國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則（IASs）及其后續(xù)修訂版本為基礎(chǔ)，制定國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。截止到2003年底，公共部門委員會(huì)共了20項(xiàng)基于權(quán)責(zé)發(fā)生制的國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。

1公共部門信息再利用概況及國(guó)內(nèi)相關(guān)研究述評(píng)

隨著信息化社會(huì)的發(fā)展，公共部門信息的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值也日益凸顯，得到越來(lái)越多國(guó)家的重視，特別是信息產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家，如美國(guó)、歐盟等。目前對(duì)公共部門信息再利用尚無(wú)權(quán)威、明確的概念。相比之下，一般比較認(rèn)同歐盟的定義，“再利用是指?jìng)€(gè)人或者法人以商業(yè)或者非商業(yè)目的(不以公共任務(wù)為目的)而對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)持有的文檔的利用。公共部門機(jī)構(gòu)之間文檔交換如果純粹是履行公共任務(wù)的不構(gòu)成再利用?！盵]目前國(guó)內(nèi)對(duì)于公共部門信息再利用問(wèn)題的研究文獻(xiàn)不多，而專門論述美國(guó)公共部門信息再利用的文獻(xiàn)則更加少了。

相對(duì)較早的大部分研究文獻(xiàn)與政府信息資源的再利用有關(guān)，如：譚必勇研究了我國(guó)政府信息資源再利用的現(xiàn)狀、推進(jìn)我國(guó)政府信息資源再利用的對(duì)策|2]：《每周電腦報(bào)》的一則報(bào)道認(rèn)為，我國(guó)政府信息再利用缺乏商業(yè)模式_3]；丁光勛探討了電子政務(wù)環(huán)境下政府信息資源再利用的尷尬及對(duì)策問(wèn)題_4]；劉婧則以圖書館為具體事例，指出圖書館參與政府信息資源再利用服務(wù)中會(huì)遇到一系列困難，圖書館可在政府信息資源再利用中謀求自身的發(fā)展策略Ⅲ5]。隨后有學(xué)者對(duì)美國(guó)、歐盟(以英國(guó)為代表)的公共部門信息再利用問(wèn)題進(jìn)行了一系列研究，如：秦麗紅研究了美國(guó)公共部門信息再利用模式及對(duì)我國(guó)的借鑒意義l6]。另外，國(guó)內(nèi)研究此問(wèn)題較有名氣的當(dāng)屬武漢大學(xué)信息管理學(xué)院的冉從敬，在其博士學(xué)位論文中分別研究了公共部門信息再利用的基本概念、公共部門信息再利用制度的合理性、公共部門信息再利用的機(jī)制等]。

隨后，冉從敬組織調(diào)查小組，針對(duì)公共部門信息再利用中的企業(yè)定位及認(rèn)知、用戶定位及認(rèn)知展開(kāi)調(diào)查，分別調(diào)查了我國(guó)企業(yè)如何使用公共部門信息以及企業(yè)和公共部門在使用或提供公共部門信息過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題并提出相應(yīng)對(duì)策建議¨8]、我國(guó)終端用戶使用公共部門信息產(chǎn)品的基本現(xiàn)狀，分析了信息使用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，提出了相應(yīng)對(duì)策g]。他還專門論述了美國(guó)公共部門信息再利用的制度體系問(wèn)題，認(rèn)為美國(guó)形成了較為完整的公共部門信息再利用制度體系，值得我們借鑒[1。他還組織調(diào)查了我國(guó)公共部門對(duì)其信息資源被私營(yíng)部門和其他公共部門再利用過(guò)程中產(chǎn)生的有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、成本費(fèi)用和實(shí)現(xiàn)程序方面的現(xiàn)狀，并提出了有關(guān)對(duì)策[1。

冉從敬等人還研究了歐盟公共部門信息再利用的制度_】。馬玉紅在論述歐盟公共部門信息再利用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，揭示了其對(duì)我國(guó)的啟示；趙芳、樊江宏在最近的研究中，針對(duì)英國(guó)公共部門信息再利用的模式進(jìn)行了探討和分析_1。另外，還有部分學(xué)者對(duì)公共部門信息再利用問(wèn)題進(jìn)行了零散的探討和論述，如曾湘瓊l1、傅秀蘭_1]0上述理論研究對(duì)于推動(dòng)我國(guó)公共部門信息再利用具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。但從總體上來(lái)看，仍存在一些缺陷，主要表現(xiàn)在：(1)研究視角單一。

目前主要是從電子政務(wù)或圖書情報(bào)視角來(lái)展開(kāi)研究，未拓展到其他領(lǐng)域。(2)研究范圍和主題較狹窄。目前大多圍繞政府信息再利用這個(gè)領(lǐng)域，而事實(shí)上公共部門的范圍遠(yuǎn)大于政府部門的范圍。主要圍繞信息公開(kāi)而言，而且大多談?wù)摰氖顷P(guān)于政府信息公開(kāi)的話題，而討論公共部門信息再利用問(wèn)題的文獻(xiàn)較少，專門探討圖書館推動(dòng)公共部門信息再利用的文獻(xiàn)則寥寥無(wú)幾。(3)理論與實(shí)踐結(jié)合力度不夠。目前有關(guān)探討公共部門信息再利用的文獻(xiàn)主要集中在原則性建議領(lǐng)域，從理論和實(shí)踐上真正展開(kāi)研究的為數(shù)極少，這和我國(guó)推進(jìn)信息資源的建設(shè)進(jìn)程不太適應(yīng)。因此，我國(guó)有關(guān)公共部門信息再利用的研究前景不容樂(lè)觀。筆者查閱了國(guó)內(nèi)外較多的資料，經(jīng)過(guò)認(rèn)真的比較和思考，認(rèn)為：采用新的研究視角(如新公共管理視角)，先從研究國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)入手(如美國(guó)的經(jīng)驗(yàn))，挖掘、總結(jié)出其對(duì)我國(guó)的有益啟示，不失為一種另辟蹊徑的研究方式。

最近一段時(shí)間以來(lái)，有關(guān)公共管理學(xué)的問(wèn)題引起了行政管理學(xué)界的關(guān)注。其中一個(gè)基本問(wèn)題是：公共管理學(xué)與行政管理學(xué)到底是一種什么關(guān)系？一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從國(guó)外的研究情況來(lái)看，公共管理學(xué)就是行政管理學(xué)，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共管理學(xué)與行政管理學(xué)是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒(méi)有做出有說(shuō)服力的解釋。筆者認(rèn)為，在今天的中國(guó)探討公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系，不能僅僅以西方學(xué)者的觀點(diǎn)為依據(jù)，而主要應(yīng)根據(jù)中國(guó)目前的理論與實(shí)踐來(lái)探討。本文試圖首先通過(guò)對(duì)公共部門的科學(xué)界定來(lái)確定公共管理學(xué)的研究范圍，然后在此基礎(chǔ)上探究公共管理學(xué)與行政管理學(xué)的關(guān)系。

一、關(guān)于“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別

人類社會(huì)是一個(gè)整體，然而這個(gè)整體又是由各個(gè)部分組成的。人們可以對(duì)這些不同的部分給予不同的稱謂，如社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)群體、社會(huì)部門等。其中，有關(guān)這些社會(huì)部門的分類，人們又可以從不同的角度或運(yùn)用不同的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會(huì)科學(xué)一般將整個(gè)社會(huì)部門分為政治部門、經(jīng)濟(jì)部門、文化教育部門、科學(xué)技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對(duì)社會(huì)部門進(jìn)行分類，并有助于研究不同社會(huì)部門管理的規(guī)律，當(dāng)代一些社會(huì)科學(xué)家將整個(gè)社會(huì)部門區(qū)分為三大部門：第一部門為政府組織，這是純粹的公共部門；第二部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方的一些學(xué)者將之稱為私人部門；第三部門是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點(diǎn)但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府公共機(jī)構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營(yíng)的自來(lái)水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性的公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)以及類似于中國(guó)青少年基金會(huì)的中介組織等等。

政府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)：第一，政府組織的基本職能是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里所說(shuō)的公共事務(wù)包含了社會(huì)中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會(huì)生活中，有些事情固然可以通過(guò)私人或私人組織來(lái)進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說(shuō)愛(ài)、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)管理；但是，還有很多事情是無(wú)法由私人或私人組織來(lái)辦理的。例如，人口的控制和管理、社會(huì)治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會(huì)保障、國(guó)民素質(zhì)的提高和智力開(kāi)發(fā)，等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來(lái)進(jìn)行處理或加以管理。第二，政府組織用來(lái)從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會(huì)中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級(jí)的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國(guó)的封建社會(huì)，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級(jí)的，離開(kāi)了它所代表的整個(gè)階級(jí)，這種權(quán)力就不會(huì)存在了；在資本主義社會(huì)，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來(lái)自于全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級(jí)的權(quán)力；在我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了共和國(guó)的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來(lái)，幾乎所有社會(huì)的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的，當(dāng)然，由于社會(huì)性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過(guò)行使其權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提。沒(méi)有一定的人、財(cái)、物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。而在人、財(cái)、物等資源中，從政府控制的角度而言，對(duì)財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來(lái)源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國(guó)土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民所共享的。第四，政府組織為社會(huì)所提供的產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動(dòng)提供給社會(huì)中的所有人。例如，國(guó)防作為一種公共物品便是如此。一個(gè)國(guó)家的國(guó)防力量保衛(wèi)著該國(guó)的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購(gòu)買。因此，單個(gè)個(gè)人不會(huì)花錢也可能享受公共物品，即所謂的“搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會(huì)自己花錢來(lái)購(gòu)買公共物品，這種物品只能由政府來(lái)購(gòu)買或提供。第五，政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對(duì)象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人”。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)。在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級(jí)、不同團(tuán)體的社會(huì)里面，由于不同階級(jí)之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這此不同階級(jí)、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對(duì)待社會(huì)共同利益的問(wèn)題上也有一個(gè)哪個(gè)階級(jí)、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問(wèn)題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。

競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)作為“純粹的”非公共部門，主要有以下特點(diǎn)：第一，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本投資主體，在西方國(guó)家主要是私人，因而其權(quán)益主要?dú)w私人所有。這表明，這類組織所控制的資源，實(shí)際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非公共資源。當(dāng)然，這里的私人不一定是某一個(gè)人，而可能是多個(gè)人的聯(lián)合，但其產(chǎn)權(quán)是非常明確的，因而每個(gè)人所享有的權(quán)益也是非常明確的；在我國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)也將逐步從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出。在有些競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，雖然國(guó)有資產(chǎn)還占有很大比例，但已實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)享有充分的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行自負(fù)盈虧，因而也正在逐步向真正的非公共部門過(guò)渡。第二，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)為社會(huì)所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且一般不會(huì)對(duì)他人產(chǎn)生外部效應(yīng)。因此，個(gè)人對(duì)私人物品的消費(fèi)是可計(jì)價(jià)的，這樣的物品可以由私人自己購(gòu)買，而不必由政府來(lái)提供；其價(jià)格完全可以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)加以確定，而不必由政府來(lái)加以控制。第三，競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的行為價(jià)值取向是本企業(yè)利益的最大化。競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)活動(dòng)所遵循的是“經(jīng)濟(jì)人”原則，這種原則實(shí)際上是一種“自利人”原則，其目的是追求本企業(yè)利潤(rùn)的最大化。盡管企業(yè)必須提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品，并在這個(gè)過(guò)程中創(chuàng)造出有益于整個(gè)社會(huì)的價(jià)值，但就其基本動(dòng)機(jī)而言，為社會(huì)提供產(chǎn)品只是手段，其目的是追求自身利潤(rùn)的最大化。這種經(jīng)濟(jì)人的實(shí)質(zhì)正如18世紀(jì)英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密在其著名的《國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》（即《國(guó)富論》）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙面師的恩惠，而是出于他們利己的打算。我們不說(shuō)喚起他們利他心的話，而說(shuō)喚起他們利己心的話。我們不說(shuō)自己有需要，而說(shuō)對(duì)他們有利”[1]（第14頁(yè)）。這就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家眼中的“經(jīng)濟(jì)人”，這也是競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)的基本特性。

以上分析表明，“純粹的”公共部門與“純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點(diǎn)區(qū)別：一是在它們所占有的資源問(wèn)題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以看成是公共資源的一部分；而作為“純粹的”非公共部門的競(jìng)爭(zhēng)性工商企業(yè)所占有的是一種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在它們?yōu)樯鐣?huì)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)方面，政府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)（包括對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理），而競(jìng)爭(zhēng)性的工商企業(yè)為社會(huì)所提供的則是一種私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價(jià)值取向上，政府組織必須以公共利益作為其行為的價(jià)值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤(rùn)的最大化作為其行為的價(jià)值取向。