導語：如何才能寫好一篇行政處罰法征求意見，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

為進一步規(guī)范行政處罰工作，會議提出以下審議意見：

一、著力提高行政處罰能力?？h人民政府及各行政執(zhí)法單位要進一步加大學習宣傳和培訓力度，將法制宣傳教育和業(yè)務培訓工作作為一項長期性工作來抓，正確理解和掌握《行政處罰法》的精神實質，在高度統(tǒng)一思想認識的基礎上，不斷提高執(zhí)法人員的法治意識和執(zhí)法水平，造就一支素質高、業(yè)務精、作風硬、服務好的行政執(zhí)法隊伍。

二、著力增強行政處罰實效。要正確處理行政管理和優(yōu)質服務的關系。各行政執(zhí)法單位要進一步樹立管理的目的是確保法律法規(guī)正確實施，從而營造公平公正的社會秩序，更好地服務、促進發(fā)展。杜絕“管理就是收費、執(zhí)法就是罰款”的思想，確保行政管理工作規(guī)范有效。要正確處理行政執(zhí)法與行政處罰的關系。在法律規(guī)定范圍內，對行政相對人采取說服教育為主、行政處罰為輔的措施，做到寬嚴相濟、及時糾正違法違規(guī)行為、達到依法辦事的目的。要正確處理日常執(zhí)法與重點執(zhí)法的關系。各執(zhí)法單位在抓好日常執(zhí)法管理工作的同時，要注重抓住人民群眾普遍關注的熱點、難點問題，如土地資源、城鄉(xiāng)建設、食品衛(wèi)生、環(huán)境保護、物價問題等集中開展行政執(zhí)法工作，更好地維護市場秩序、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，促進經濟社會科學發(fā)展。

三、著力提升行政處罰合力。進一步加大協(xié)調配合力度，共同推進行政處罰工作有效開展。縣人民政府要進一步對全縣的行政執(zhí)法工作進行系統(tǒng)地梳理和分析，對征地搬遷等難點、熱點問題，要加快體制、機制改革步伐，不斷完善聯(lián)動執(zhí)法的相關工作制度。切實做到相關行政執(zhí)法單位責任明確，步調一致，努力提高行政處罰效果。

篇2

關鍵詞：農藥管理;法律法規(guī);存在問題;對策

 

我國現(xiàn)在農藥管理依據的主要法律法規(guī)是國務院年月日頒布的《中華人民共和國農藥管理條例》(下稱《條例》),該《條例》對“農藥”的定義作了明確的闡述,對農藥的登記、生產、經營、使用及其罰則也都作了規(guī)定,年月日又進行了修訂。相關法規(guī)農業(yè)部年月日出臺,并于年和年次修訂的《農藥管理條例實施辦法》。但在執(zhí)法實踐中,體會到,農藥管理涉及的知識面廣、專業(yè)性強,而農業(yè)部門管理農藥所依靠的僅僅是一部《條例》及其《實施辦法》,效力不大,威懾性不強,并且存在農藥管理處罰條款設置不嚴、可操作性不強等問題。在此列舉,以資相關人士商榷,促進立法完善。

農藥管理執(zhí)法中存在的問題

.有關法律法規(guī)不能適應目前社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀

一是《農藥管理條例》中對農藥經營的某些規(guī)定已不符合當前實際。《條例》第十八條寫明“下列單位可以經營農藥:”這一條款的制定是依據《條例》頒布時的國情,而在頒布后的多年間,我國經濟體制發(fā)生了巨大變化,這一條款已經不符合社會發(fā)展現(xiàn)狀。目前,機構改革已經將企事分開,一切經營實體都已經脫離原事業(yè)單位,國家財政供給的事業(yè)單位已經不能開展經營活動。而供銷合作社也早已解散。相反,近年發(fā)展起來的農資連鎖企業(yè)卻很多,經營范圍則包含了種子、農藥和肥料等?！稐l例》第十九條雖然明確了經營農藥要求的幾個條件,但是并沒有明確由農業(yè)部門設置行政許可。因此,相當長一段時間農業(yè)部門制定了農藥經營資格證(事實上頒發(fā)農藥經營資格證也多是變通的作法,經營者都是個體工商戶),在國家許可法出臺后,各地相繼取消了這一做法。根據“法無明文禁止的不罰”原則,無法禁止其他單位經營農藥。如不允許他人經營農藥,則應在條例中明確:禁止《條例》第十八條中規(guī)定以外的一切單位和個人經營,并規(guī)定擅自經營的法律責任(處罰條款)。否則,條例第十八條的規(guī)定毫無意義。二是行政處罰法限額規(guī)定與目前社會經濟發(fā)展水平明顯不符。《中華人民共和國行政處罰法》第三十三條規(guī)定:違法事實確鑿并有法定依據,對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的,可以當場作出行政處罰決定?！缎姓幜P法》頒布于年,當時的社會經濟發(fā)展水平還比較落后,人均收入、工資水平與現(xiàn)在差別都很大,所以那時制定了元、 元這一門檻,時隔多年之后仍用這一標準,與社會發(fā)展水平明顯不符,給執(zhí)法工作帶來極大不便,大大增加了執(zhí)法成本。

.《條例》基本條款與罰則條款不呼應,處罰引用條款難

一是對經營擅自修改標簽內容的農藥行為,罰則中有明確條款,但無對應的基本條款。法律文書要求規(guī)范,邏輯性強,講究證據確鑿、違法明晰、處罰有依,但《條例》中對經營擴大登記范圍、亂用名稱這類擅自修改標簽內容的農藥的違法行為,處罰條款清晰,但卻沒有對應的基本條款,當事人違反了哪一條卻相當難寫?！稐l例》罰則第四十條第三項:經營標簽殘缺不清或擅自修改標簽內容的農藥產品的,給予警告、沒收違法所得,可以并處違法所得倍以下罰款,沒有違法所得的,可以并處萬元以下罰款。但在處罰決定中,當事人違反哪一條卻無法寫清,很明顯,當事人違法了,當事人經營的產品是在生產階段違反登記相關規(guī)定,對經營者,條例中《農藥經營》這一章第二十條明確了“禁止收購、銷售無登記證或農藥生產批準文件無質量標準和產品合格證的農藥”,未提及“銷售擅自修改標簽內容的農藥產品”,處罰文書中寫當事人違反哪一條就不好寫。二是對經營者違法推薦使用導致的藥害、損失、事故等罰則中沒有作出處罰規(guī)定《條例》第二十二條第二款“農藥經營單位應當向使用農藥的單位和個人正確說明農藥的用途、使用方法、用量、中毒急救措施和注意事項”,但在罰則中卻沒有對應的條款,導致很多違法推薦使用后出現(xiàn)損失的投訴無法處罰。實踐中,很多農藥使用者是按照農藥經營者的推薦購買和使用農藥的,包括用什么農藥、用多大劑量一般都是由經營者說了算。由于農藥經營者文化水平參差不齊,再加上部分經營者唯利是圖

   

,導致農藥嚴重超量使用、超范圍使用十分普遍,因此產生的糾紛也是層出不窮。而在處理這類投訴案件時,往往難以對經營當事人處以罰款。除非農藥本身有問題,而即使農藥有問題,因為導致事故的農藥價值可能很小,處罰往往也很輕,沒有給違法經營者造成威懾,也不便于保護受害方當事人的合法利益。

.《行政處罰法》中“其他經濟組織”概念不明,對個體工商戶處罰難

《行政處罰法》第三十三條規(guī)定:違法事實確鑿并有法定依據,對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的,可以當場作出行政處罰決定。但《行政處罰法》并未對“其他組織”作出明確定義。根據行政處罰法,對公民處罰和對法人或者其他組織處罰有明顯不同。對公民處罰超過元就不能適用簡易程序,超過元就不宜當場收繳。目前農藥經營者多是家庭經營,營業(yè)執(zhí)照多是個體工商戶營業(yè)執(zhí)照。依照《條例》,一般違法者經營數(shù)額不大,罰款數(shù)額也就在數(shù)百元不等,如果以公民個人違法論處,顯然程序不能采用簡易程序,如果以其他組織論處,則又有不同意見,因為“其他經濟組織”這一概念還沒有明確定義。因此,只得按照一般程序查處,違法現(xiàn)象難以得到及時糾正,行政執(zhí)法成本明顯加大。實踐中,國家工商局在對遼寧局的答復(工商個字第號)中認為可以引用《勞動法》第二條第一款規(guī)定:“在中華人民共和國境內的企業(yè)、個體經濟組織(以下統(tǒng)稱用人單位)和與之形成勞動關系的勞動者,適用本法”。依據這一規(guī)定,個體工商戶應屬“個體經濟組織”。對依照《行政處罰法》第三十三條的規(guī)定予以當場處罰的個體工商戶,應按“其他組織”處罰。但這種做法在農業(yè)部門還沒有定論,政府的法治機構也不贊同。

.相關法律法規(guī)中沒有涉及的但需要管理的有關問題

一是經營者將農藥與食品混置問題。在市場檢查中經常發(fā)現(xiàn)農藥經營者往往同時經營食品或飼料,但二者或三者往往又擺放在一處,有的是僅沒有混放卻同處一室相鄰而置,有的是雖不在一室卻二室相通,不同氣味互串,甚至也有混放一處的現(xiàn)象。這些明顯不符合安全規(guī)定的現(xiàn)象,雖然多次警告,但效果不佳。因為執(zhí)法人員找不到任何處罰的法律依據。二是農藥包裝容器的處置問題在農村的房前屋后、田間、地頭、池塘、溝渠,甚至水井旁,經?？吹绞褂眠^的農藥容器隨處亂扔。如此亂相,給人一種極度的不安全感,讓人不寒而栗。畢竟農藥大多是有毒的物品,農藥容器也不可能被使用者清洗得絕對干凈,隨處拾起一只農藥容器總是會聞到刺鼻的氣味,給環(huán)境安全帶來隱患。但是我國法律法規(guī)卻沒有對此作出規(guī)定,更沒有處罰的條款。

對策

.廣泛征求意見,修改《條例》,完善未涉及的內容

《條例》的修改應建立在廣泛征求執(zhí)法者、管理相對人、環(huán)保領域、法律界等人士的意見,從加強農藥管理對環(huán)境保護貢獻的角度來看,最好將《條例》上升為“法”。這樣可以突破《行政處罰法》對簡易程序罰款數(shù)額的限制,提高行政執(zhí)法效率。對不負責任將農藥與食品或飼料混置的經營者,應處以較大幅度的罰款,以提高其違法成本,促進其責任意識的增強。很多國家農藥容器都實行由生產者負責回收的規(guī)定,具體要求可由產品經營者負責,對于不按規(guī)定回收的可由對其有管轄權的省級農業(yè)部門直接處罰生產單位。在法規(guī)中須明確違法推薦使用農藥的,由管理機關處以高額罰款,對推薦違法使用造成中毒、污染事故等后果的制定出相應更為嚴厲的罰則。

.設定較高的處罰底線,提高違法成本,增強法律威懾力

篇3

關鍵詞：農藥管理;法律法規(guī);存在問題;對策

我國現(xiàn)在農藥管理依據的主要法律法規(guī)是國務院1997年5月8日頒布的《中華人民共和國農藥管理條例》(下稱《條例》)，該《條例》對“農藥”的定義作了明確的闡述，對農藥的登記、生產、經營、使用及其罰則也都作了規(guī)定，2001年11月29日又進行了修訂。相關法規(guī)農業(yè)部1999年4月27日出臺，并于2002年和2004年2次修訂的《農藥管理條例實施辦法》。但在執(zhí)法實踐中，體會到，農藥管理涉及的知識面廣、專業(yè)性強，而農業(yè)部門管理農藥所依靠的僅僅是一部《條例》及其《實施辦法》，效力不大，威懾性不強，并且存在農藥管理處罰條款設置不嚴、可操作性不強等問題。在此列舉，以資相關人士商榷，促進立法完善。

1農藥管理執(zhí)法中存在的問題

1.1有關法律法規(guī)不能適應目前社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀

一是《農藥管理條例》中對農藥經營的某些規(guī)定已不符合當前實際[1]?！稐l例》第十八條寫明“下列單位可以經營農藥:”這一條款的制定是依據《條例》頒布時的國情，而在頒布后的10多年間，我國經濟體制發(fā)生了巨大變化，這一條款已經不符合社會發(fā)展現(xiàn)狀。目前，機構改革已經將企事分開，一切經營實體都已經脫離原事業(yè)單位，國家財政供給的事業(yè)單位已經不能開展經營活動。而供銷合作社也早已解散。相反，近年發(fā)展起來的農資連鎖企業(yè)卻很多，經營范圍則包含了種子、農藥和肥料等?！稐l例》第十九條雖然明確了經營農藥要求的幾個條件，但是并沒有明確由農業(yè)部門設置行政許可。因此，相當長一段時間農業(yè)部門制定了農藥經營資格證(事實上頒發(fā)農藥經營資格證也多是變通的作法，經營者都是個體工商戶)，在國家許可法出臺后，各地相繼取消了這一做法。根據“法無明文禁止的不罰”原則，無法禁止其他單位經營農藥。如不允許他人經營農藥，則應在條例中明確:禁止《條例》第十八條中規(guī)定以外的一切單位和個人經營，并規(guī)定擅自經營的法律責任(處罰條款)。否則，條例第十八條的規(guī)定毫無意義。二是行政處罰法限額規(guī)定與目前社會經濟發(fā)展水平明顯不符?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十三條規(guī)定:違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定?！缎姓幜P法》頒布于1996年，當時的社會經濟發(fā)展水平還比較落后，人均收入、工資水平與現(xiàn)在差別都很大，所以那時制定了50元、1000元這一門檻，時隔10多年之后仍用這一標準，與社會發(fā)展水平明顯不符，給執(zhí)法工作帶來極大不便，大大增加了執(zhí)法成本。

1.2《條例》基本條款與罰則條款不呼應，處罰引用條款難

一是對經營擅自修改標簽內容的農藥行為，罰則中有明確條款，但無對應的基本條款。法律文書要求規(guī)范，邏輯性強，講究證據確鑿、違法明晰、處罰有依，但《條例》中對經營擴大登記范圍、亂用名稱這類擅自修改標簽內容的農藥的違法行為，處罰條款清晰，但卻沒有對應的基本條款，當事人違反了哪一條卻相當難寫。《條例》罰則第四十條第三項:經營標簽殘缺不清或擅自修改標簽內容的農藥產品的，給予警告、沒收違法所得，可以并處違法所得3倍以下罰款，沒有違法所得的，可以并處3萬元以下罰款。但在處罰決定中，當事人違反哪一條卻無法寫清，很明顯，當事人違法了，當事人經營的產品是在生產階段違反登記相關規(guī)定，對經營者，條例中《農藥經營》這一章第二十條明確了“禁止收購、銷售無登記證或農藥生產批準文件無質量標準和產品合格證的農藥”，未提及“銷售擅自修改標簽內容的農藥產品”，處罰文書中寫當事人違反哪一條就不好寫。二是對經營者違法推薦使用導致的藥害、損失、事故等罰則中沒有作出處罰規(guī)定《條例》第二十二條第二款“農藥經營單位應當向使用農藥的單位和個人正確說明農藥的用途、使用方法、用量、中毒急救措施和注意事項”，但在罰則中卻沒有對應的條款，導致很多違法推薦使用后出現(xiàn)損失的投訴無法處罰。實踐中，很多農藥使用者是按照農藥經營者的推薦購買和使用農藥的，包括用什么農藥、用多大劑量一般都是由經營者說了算。由于農藥經營者文化水平參差不齊，再加上部分經營者唯利是圖，導致農藥嚴重超量使用、超范圍使用十分普遍，因此產生的糾紛也是層出不窮。而在處理這類投訴案件時，往往難以對經營當事人處以罰款。除非農藥本身有問題，而即使農藥有問題，因為導致事故的農藥價值可能很小，處罰往往也很輕，沒有給違法經營者造成威懾，也不便于保護受害方當事人的合法利益。

1.3《行政處罰法》中“其他經濟組織”概念不明，對個體工商戶處罰難

《行政處罰法》第三十三條規(guī)定:違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。但《行政處罰法》并未對“其他組織”作出明確定義。根據行政處罰法，對公民處罰和對法人或者其他組織處罰有明顯不同。對公民處罰超過50元就不能適用簡易程序，超過20元就不宜當場收繳。目前農藥經營者多是家庭經營，營業(yè)執(zhí)照多是個體工商戶營業(yè)執(zhí)照。依照《條例》，一般違法者經營數(shù)額不大，罰款數(shù)額也就在數(shù)百元不等，如果以公民個人違法論處，顯然程序不能采用簡易程序，如果以其他組織論處，則又有不同意見，因為“其他經濟組織”這一概念還沒有明確定義。因此，只得按照一般程序查處，違法現(xiàn)象難以得到及時糾正，行政執(zhí)法成本明顯加大。實踐中，國家工商局在對遼寧局的答復(工商個字[2000]第12號)中認為可以引用《勞動法》第二條第一款規(guī)定:“在中華人民共和國境內的企業(yè)、個體經濟組織(以下統(tǒng)稱用人單位)和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法”。依據這一規(guī)定，個體工商戶應屬“個體經濟組織”。對依照《行政處罰法》第三十三條的規(guī)定予以當場處罰的個體工商戶，應按“其他組織”處罰。但這種做法在農業(yè)部門還沒有定論，政府的法治機構也不贊同。

1.4相關法律法規(guī)中沒有涉及的但需要管理的有關問題

一是經營者將農藥與食品混置問題[2]。在市場檢查中經常發(fā)現(xiàn)農藥經營者往往同時經營食品或飼料，但二者或三者往往又擺放在一處，有的是僅沒有混放卻同處一室相鄰而置，有的是雖不在一室卻二室相通，不同氣味互串，甚至也有混放一處的現(xiàn)象。這些明顯不符合安全規(guī)定的現(xiàn)象，雖然多次警告，但效果不佳。因為執(zhí)法人員找不到任何處罰的法律依據。二是農藥包裝容器的處置問題在農村的房前屋后、田間、地頭、池塘、溝渠，甚至水井旁，經常看到使用過的農藥容器隨處亂扔。如此亂相，給人一種極度的不安全感，讓人不寒而栗。畢竟農藥大多是有毒的物品，農藥容器也不可能被使用者清洗得絕對干凈，隨處拾起一只農藥容器總是會聞到刺鼻的氣味，給環(huán)境安全帶來隱患。但是我國法律法規(guī)卻沒有對此作出規(guī)定，更沒有處罰的條款。

2對策

2.1廣泛征求意見，修改《條例》，完善未涉及的內容

《條例》的修改應建立在廣泛征求執(zhí)法者、管理相對人、環(huán)保領域、法律界等人士的意見，從加強農藥管理對環(huán)境保護貢獻的角度來看，最好將《條例》上升為“法”。這樣可以突破《行政處罰法》對簡易程序罰款數(shù)額的限制，提高行政執(zhí)法效率[3]。對不負責任將農藥與食品或飼料混置的經營者，應處以較大幅度的罰款，以提高其違法成本，促進其責任意識的增強。很多國家農藥容器都實行由生產者負責回收的規(guī)定，具體要求可由產品經營者負責，對于不按規(guī)定回收的可由對其有管轄權的省級農業(yè)部門直接處罰生產單位。在法規(guī)中須明確違法推薦使用農藥的，由管理機關處以高額罰款，對推薦違法使用造成中毒、污染事故等后果的制定出相應更為嚴厲的罰則。

2.2設定較高的處罰底線，提高違法成本，增強法律威懾力

法律法規(guī)應加大對違法經營農藥處罰的力度，對違法經營行為應設定較高的處罰底線，提高違法成本，增強法律震懾力。雖然《條例》罰則中對罰款的幅度有較大的自由裁量權，但執(zhí)法講究的是既要合法又要公平，在法規(guī)沒有最低底線的情況下，不能按照自由裁量權的權限去處以高額罰款。因此，法律必須設置較大的處罰底線，便于處罰而又不利于說情，從而促進經營者自覺守法。如《農藥管理條例》第七章(罰則)第四十條第三款規(guī)定:生產、經營產品包裝上未附標簽、標簽殘缺不清或者擅自修改標簽內容的農藥產品的，給予警告，沒收違法所得，可以并處違法所得3倍以下的罰款;沒有違法所得的，可以并處3萬元以下的罰款。雖然規(guī)定很明確，但現(xiàn)實中往往查得當事人經營的一批農藥數(shù)量少價值很小，如某人經營出售了10袋擅自修改標簽的農藥，價值10元，沒收違法所得只能是10元，可以并處違法所得3倍罰款也就是30元，共計40元。這讓管理者相當困難。對于沒有銷售也即沒有違法所得的經營者無法處罰。如果對有銷售行為的經營者罰款40元，而對沒有違法所得的經營者罰款1000元，顯然有悖公平?！掇r藥管理條例》出臺12年了，已經不符合現(xiàn)在的社會、經濟狀況，現(xiàn)在全社會高度重視安全、環(huán)保，對于有損環(huán)境的一些濫用農藥現(xiàn)象應從嚴打擊。建議通過提案修改《農藥管理條例》，將罰則條款中的規(guī)定修改并確立這樣的條款:凡經營劣質、假冒農藥產品、或擅自修改標簽擴大使用范圍的農藥產品的，一經查見，沒收違法所得，并處以2000元以上罰款;違法所得高于2000元的，罰款不得低于1倍違法所得。對于擅自修改標簽的罰款不超過違法所得的3倍，違法所得3倍在2000元以下的，罰款不得低于2000元。對于假冒的農藥罰款不得超過違法所得的10倍，違法所得10倍低于2000元的，罰款不得低于2000元。

2.3賦予管理部門賠償裁定權，增設懲罰性處罰條款，加強執(zhí)法隊伍建設，杜絕罰款返還現(xiàn)象

因誤導使用導致使用者損失的，是否可先設定賦予管理部門裁定賠償數(shù)額的權力，并設定在當事人不履行的情況下強制執(zhí)行的權力，以減輕受害當事人的維權成本[4]?；蛘咴O定懲罰性處罰，并將使用者損失納入罰款，執(zhí)行后撥付給受損失的使用者。目前執(zhí)法隊伍普遍存在人員不足、硬件設施配備不足等現(xiàn)象，缺乏強有力的執(zhí)法隊伍、必要的統(tǒng)一著裝、攝像設備，當事人不配合不簽字就難以處罰到位，而在當前的法律體系下強制執(zhí)行難度大、成本也大，不利于行政案件的執(zhí)行。我國行政執(zhí)法普遍存在罰款返還現(xiàn)象，其原因主要是財政預算不足。要杜絕選擇執(zhí)法、隨意執(zhí)法、為利益執(zhí)法現(xiàn)象，必須徹底改變罰款返還這一各個地方制定的政策，加大執(zhí)法經費預算，確保依法行政，杜絕不作為、亂作為現(xiàn)象。

3參考文獻

[1]李光英.探析農藥執(zhí)法實踐中的若干問題[J].農藥科學與管理，2009，30(12):7-11.

[2]孔繁琴.淺談農藥安全使用中存在的問題及預防對策[J].農藥研究與應用，2009(3):44-45.

篇4

市依法行政工作領導組：

2009年，我局依法行政工作，在市政府的領導和部署下，在上級業(yè)務部門的指導下，認真貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和市政府《2009年度推進依法行政重點工作安排》，以落實行政執(zhí)法責任制為重點，以推進法治誠信服務型單位建設為抓

手，深入推進依法行政各項工作。

一、切實加強依法行政工作的組織領導。

一是制定計劃，明確責任。按照市政府法制辦的要求，結合林業(yè)工作實際，制定和下發(fā)了《市林業(yè)局2009年依法行政工作要點》，把今年全局要開展的工作和責任分工進行了精心安排和部署，為全年工作的開展奠定了基礎。

二是健全機構，落實人員。為有效推進林業(yè)依法行政工作，局成立了由局長任組長，分管領導為副組長，各科室負責人為成員的依法行政工作領導小組，確定專門辦事機構，明確人員負責日常的具體事務工作，確保了林業(yè)依法行政工作扎實有效開展。為了確保工作需要，我局法制科配備了2名兼職工作人員；同時，又確定了具有行政復議資格的兼職人員3人開展行政復議工作，確保了依法行政工作的正常開展。

二、廣泛開展法制宣傳教育和學習。

一是切實加強領導干部和林業(yè)干部職工法律法規(guī)學習。把《全面推進依法行政實施綱要》和《行政許可法》、《行政處罰法》等內容作為黨組中心組和機關公務員、執(zhí)法人員法律知識學習、培訓、教育的重點，不斷提高領導干部和執(zhí)法人員依法行政意識和依法決策、依法行政的能力和水平，基本做到集中學法時間不少于80學時。各地還充分利用農閑時節(jié)、集中宣傳活動等有利時機，向廣大群眾，特別是林農宣傳《森林法》、《野生動物保護法》、《森林防火條例》、《退耕還林條例》等林業(yè)法律法規(guī)，增強群眾的法律意識和生態(tài)保護意識，引導群眾自覺愛好森林資源，并積極舉報破壞森林資源的違法犯罪行為，形成全社會重視林業(yè)的氛圍。

二是重點開展專題業(yè)務培訓。通過參加省林業(yè)廳舉辦的專題培訓班和市局舉辦的繼續(xù)教育培訓班，加強林業(yè)有關法律法規(guī)的培訓，進一步規(guī)范林業(yè)行政執(zhí)法，提高林業(yè)系統(tǒng)干部職工的素質和水平。全年共培訓林業(yè)專業(yè)技術人員140人。

三、規(guī)范健全科學民主決策機制。

一是執(zhí)行科學決策的調研制度。我局高度重視決策前的調查研究，年初結合工作實際、緊扣發(fā)展目標確定了加強林業(yè)法治建設、推進林業(yè)依法行政、完善林業(yè)窗口建設、優(yōu)化服務發(fā)展環(huán)境等重點課題，在廣泛征求意見后組織相關科室、單位深入開展調查研究。

二是完善民主決策的工作制度。堅持行政措施和規(guī)范性文件制定的事先廣泛征求意見、組織論證聽證和領導集體決策制度，進一步完善了重要文件的立項論證、跟蹤檢查以及征詢縣區(qū)林業(yè)局、有關部門等意見的工作機制。凡重大事項、具體行政行為，均由具體行政科室和主管領導集體討論提出初步意見，提請局長辦公會議共同研究，法制機構參與確定。

三是強化重大決策的審查制度。充分發(fā)揮法制機構的參謀助手作用，重大行政決策過程均由法制機構參與研究把關，比如森林防火預案修訂工作，較好的兼顧了工作實際和依法行政的要求。在林業(yè)系統(tǒng)內部實行依法決策、依法行政、依法管理，法制機構在具體行政行為審核率達100﹪。

四、深入推行行政執(zhí)法責任制。

一是依法行使法定職權，履行法定義務。我局作為市級林業(yè)執(zhí)法主體部門，一直把依法行使法定職權、履行法定義務作為全市林業(yè)法制工作的重點。在日常的林業(yè)執(zhí)法過程中，嚴格落實行政執(zhí)法主體資格制度，繼續(xù)執(zhí)行持證上崗、亮證執(zhí)法制度，嚴格林業(yè)執(zhí)法程序。使林業(yè)執(zhí)法的質量有了明顯的提高。

二是完善制度，加強監(jiān)督。為進一步推進林業(yè)部門依法行政，規(guī)范林業(yè)執(zhí)法行為，提高林業(yè)執(zhí)法水平，對我市林業(yè)系統(tǒng)的執(zhí)法行為進行進一步規(guī)范，同時也將我市的林業(yè)執(zhí)法工作納入到規(guī)范化工作程序當中，按照規(guī)范化要求進行管理。切實完善監(jiān)督機制，對群眾舉報投訴的、上級交辦的林業(yè)行政違法案件，嚴格追究，切實加強監(jiān)督。從今年自查的情況看，無舉報和投訴案件，辦案質量和辦案紀律執(zhí)行的比較好。

三是制定和完善了行政處罰自由裁量權細化標準及配套制度。為了貫徹落實行政執(zhí)法責任制，進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，保證全市林業(yè)系統(tǒng)在實施行政處罰時公平、公正的行使自由裁量權，確保行政處罰的合法性，合理性。根據《中華人民共和國行政處罰法》和市政府《關于規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權的實施方案》（六政發(fā)200878號）文件精神，我局結合林業(yè)行政執(zhí)法工作的實際情況，制定并出臺了《××市林業(yè)局行政處罰自由裁量權細化執(zhí)行標準》和市林業(yè)局行政處罰自由裁量權細化標準相關配套制度。對重大行政處罰實行備案審查，有力的保證了行政處罰的公開、公平、公正。

四是認真開展林業(yè)行政處罰案卷評查工作。為推進林業(yè)部門依法行政，強化林業(yè)執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范林業(yè)執(zhí)法行為，提高林業(yè)行政處罰案件辦理質量和案卷制作水平。按照省林業(yè)廳、市法制辦對行政執(zhí)法案卷評查的通知要求，及時組織林

業(yè)執(zhí)法人員到舒城、霍山等縣區(qū)對林業(yè)行政處罰案卷進行評查，為提高全市林業(yè)執(zhí)法人員的辦案質量起到了促進作用。

五是強化執(zhí)法監(jiān)督檢查。通過實地查看、聽取匯報、查閱案卷、暗訪等形式，對全市林業(yè)部門的林木采伐、木材運輸、征占用林地審核審批等行政許可、行政審批和行政處罰等執(zhí)法行為的監(jiān)督檢查，全面、客觀、公正地評價行政執(zhí)法全過程，監(jiān)督執(zhí)法人員更好地依法公正執(zhí)法。2009年全局未發(fā)生一起執(zhí)法犯法、越權執(zhí)法等行政行為，也未發(fā)生一起行政復議和行政訴訟案件。我局一直把加強林業(yè)執(zhí)法隊伍自身建設作為常抓不懈的工作，警鐘長鳴。從辦案質量到執(zhí)法行為，嚴格程序，嚴明紀律，沒有出現(xiàn)行政不作為，違法亂作為的現(xiàn)象。

五、積極推進政府信息公開工作。

一是拓寬信息公開的渠道。加強電子政務建設，通過××林業(yè)信息網，把政務公開的任務要求、政策規(guī)定、措施辦法以及服務承諾、責任追究等在更大的范圍，以更加快捷的形式，及時、全面地向群眾和社會公開，接受社會監(jiān)督，使政務公開逐步走向制度化、規(guī)范化。嚴格按照政府信息公開指南和目錄的要求讓群眾自由選擇獲取政府信息的形式，得到人民群眾的普遍歡迎。

二是提高信息公開的實效，切實維護人民群眾的知情權。凡是保留的行政許可事項，公開辦事程序、承諾時限、收費標準等。凡涉及群眾切身利益的收費，一律實行公示，并公開舉報電話。

三是規(guī)范信息公開的制度。建立了信息公開工作的依申請公開制度、考核評議制度、責任追究制度等一系列制度，取得了良好的社會反響。

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一、指導思想

以科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹實施有關依法治國、依法行政精神，按照區(qū)政府法制辦公室2013年依法行政工作要求，進一步加強和完善水利執(zhí)法體系建設，加大行政執(zhí)法力度，規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實做到嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法、和諧執(zhí)法，推進依法行政工作進程。

二、主要工作

1、繼續(xù)開展“六五”普法和法制宣傳、法制培訓工作。

按照局“六五”普法五年規(guī)劃，認真制訂我局2013年普法計劃，并實施到位；廣泛開展水利法制宣傳，組織開展“世界水日”、“12.4”廣場法律宣傳等系列活動；充分利用新聞媒體宣傳，極力營造水利法制的濃厚氛圍。

2、健全責任制度，規(guī)范水利法制工作。

嚴格按照國務院依法行政綱要及責任制工作要求，健全和完善水利行政執(zhí)法各項責任制度，并突出重點：一是認真做好行政執(zhí)法職權的分解細化工作。這項工作既要求高、又復雜且水利部門涉及的職權范圍比較廣，我們要嚴格按照上級要求，認真梳理，逐項分解，并細化落實到各部門、各崗位、各執(zhí)法人員；二是建立和完善水利行政處罰自由裁量基準制度。按照公平、公正、公開原則和處罰教育相結合的原則及人性化管理原則，正確把握行政處罰權力，依法實施行政處罰的自由裁量權，以防止執(zhí)法人員濫用權力、減少和避免行政執(zhí)法過錯及行政復議、行政訴訟案件的發(fā)生；三是嚴肅規(guī)范性文件的審查備案制度。規(guī)范性文件是體現(xiàn)部門權力和威性并要求被管理相對人遵守執(zhí)行的文件，具有很強的政策性和嚴肅性，對規(guī)范性文件的審查備案上級法制部門有專門制度規(guī)范。

3、行政執(zhí)法規(guī)范化，依法行政上水平。

一是明確主體，依法操作，依法行政的透明度將進一步提高。行政執(zhí)法工作必須嚴格按照法律法規(guī)要求運作，因此對全局執(zhí)法人員要加強培訓，明確職權、責任；二是要文明執(zhí)法，規(guī)范行為。嚴格按照行政處罰法的要求，規(guī)范執(zhí)法行為，既不亂作為，又要避免不作為。嚴肅執(zhí)法紀律，貫徹執(zhí)行《行政執(zhí)法過錯責任追究制度》，執(zhí)法人員要按照《行政執(zhí)法程序規(guī)定》規(guī)范操作；三是加強執(zhí)法監(jiān)督。2013年局開展行政執(zhí)法監(jiān)督定期檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時整改，到年底進行嚴格考評。

4、加強執(zhí)法檢查、加大執(zhí)法力度。

一是貫徹執(zhí)行水法律、法規(guī)，加強水行政執(zhí)法力度，嚴厲打擊危害水利工程安全運行的各種非法活動。二是加大執(zhí)法巡查力度，并嚴格按照巡查方案執(zhí)行，巡查過程中，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。三是加強隊伍建設，提高執(zhí)法人員的素質。強化管理制度，嚴格加強內部管理，同時設立專欄舉報信箱等。向社會公開服務承諾，接受社會各界監(jiān)督。

三、工作要求

1、加強對依法行政工作的認識，確立法治水利意識。要做到思想重視，措施落實，責任明確，監(jiān)督到位，使依法行政工作貫穿水利工作的各個方面；要建立健全各項規(guī)章制度，進一步改進和完善行政執(zhí)法責任制度，重點突出行政執(zhí)法程序制度、過錯責任追究制度、案件移送制度的完善和提高，規(guī)范執(zhí)法證件和執(zhí)法文書管理制度；進一步落實目標管理責任制度，切實做到以制度管理人員，使全局人員職責更加明確，責任落實到位，提高工作效率，樹立水務局依法行政的良好形象。

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審計通知書送達的例外規(guī)定

修訂后的《審計法》第三十八條，在原有規(guī)定審計機關應當在實施審計三日前向被審計單位送達審計通知書的基礎上，增加規(guī)定了審計通知書送達的例外情形，即：“遇有特殊情況，經本級人民政府批準，審計機關可以直接持審計通知書實施審計”。

理解本條規(guī)定，應當注意把握以下三點：

第一，在正常情況下，審計機關應當在實施審計三日前向被審計單位送達審計通知書。直接持審計通知書實施審計，屬于特殊情況下的例外規(guī)定，不得隨意擴大范圍。

第二，修訂后的《審計法》對特殊情況的范圍沒有作出具體規(guī)定，有待于修訂《審計法實施條例》時進一步明確。我們認為，這里的特殊情況僅限于辦理一些緊急審計事項或突擊審計事項。根據《審計署關于貫徹落實修訂后審計法若干的意見》，在下列三種特殊情況下，審計機關可以直接持審計通知書實施審計：一是辦理交辦的緊急審計事項的；二是發(fā)現(xiàn)被審計單位涉嫌嚴重違法違規(guī)需要突擊審計的；三是其他不宜提前三日送達審計通知書的。

第三，遇有特殊情況需要直接持審計通知書實施審計的，審計機關必須嚴格按法定程序辦事，即應當事先獲得本級人民政府的批準，履行書面的審批手續(xù)。

提出審計組的審計報告

修訂后的《審計法》第四十條規(guī)定“審計組對審計事項實施審計后，應當向審計機關提出審計組的審計報告”，要求將審計組的審計報告“征求被審計對象的意見”，并強調“審計組應當將被審計對象的書面意見一并報送審計機關”。

本條這幾處修改的理由是：第一，將原《審計法》規(guī)定的“審計報告”改為“審計組的審計報告”，主要是為了與“審計機關的審計報告”相區(qū)別；第二，要求將被審計對象對審計組的審計報告的書面意見一并報送審計機關，是為了保障被審計對象的意見得到審計機關應有的重視，從而保證審計結論更加客觀與公正。

理解本條規(guī)定，應當注意把握以下三點：

第一，審計組的審計報告不同于審計機關的審計報告。根據修訂后的《審計法》，將審計報告分為兩個層次：審計組的審計報告和審計機關的審計報告。其中，審計組的審計報告是審計組對審計事項實施審計后，就審計結果提出的書面報告，雖然在要素和上與審計機關的審計報告基本一致，但反映的是審計組代表審計機關提出的初步審計意見。它是形成審計機關的審計報告的基礎。審計機關的審計報告，是審計機關按照審計署規(guī)定的程序對審計組的審計報告進行審議后，對被審計單位財政收支、財務收支的真實、合法、效益發(fā)表審計意見的書面文書，它是審計機關對外出具的審計法律文書，是審計結果的最終載體，反映的是審計機關的最終審計意見。因此，審計組的審計報告和審計機關的審計報告，二者在法律地位和法律效力等方面存在明顯差異。

第二，本條所指“被審計對象”，包括被審計單位和接受責任審計的單位主要負責人。修訂后的《審計法》第二十五條明確規(guī)定，審計機關有權對國家機關和依法屬于審計機關審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責人，在任職期間應負經濟責任的履行情況進行審計監(jiān)督。為了保證審計評價意見的客觀與公正，保障接受經濟責任審計的單位主要負責人的陳述權和申辯權，審計組的審計報告除征求被審計單位的意見外，還應當征求接受經濟責任審計的單位主要負責人的意見。

第三，根據本條，結合審計署6號令和《審計署關于6號令貫徹執(zhí)行中若干問題的意見》（審法發(fā)〔2005〕48號）的規(guī)定，審計組的審計報告的編審程序如下：

一是審計組對審計事項實施審計后，應當起草審計組的審計報告。審計組的審計報告落款為審計組，由審計組組長簽名。

二是審計組組長應當對審計組的審計報告進行審核，重點關注報告的要素是否齊全、內容是否客觀真實，是否真實、完整地反映了審計工作底稿記錄的重大問題。

三是審計組的審計報告經審計組組長審核后，審計機關應發(fā)出審計報告征求意見書，將審計組的審計報告送被審計對象征求意見。該審計報告封面上不予編號，并注明“征求意見稿”字樣。被審計對象對審計組的審計報告有異議的，應當在收到審計組的審計報告之日起十日內提出書面意見，并將其書面意見送交審計組。對于被審計對象的意見，審計組應當認真進行核實，并作出書面說明。值得注意的是，由于審計機關送交被審計單位征求意見的審計組的審計報告中包含有審計查出的被審計單位違反國家規(guī)定的財政收支、財務收支行為的事實、處罰建議以及相關的法律、法規(guī)、規(guī)章依據等內容，審計報告征求意見書又明確告知了被審計單位享有對審計組的審計報告提出意見的權利，因此，審計機關征求被審計單位意見環(huán)節(jié)實際履行了《行政處罰法》第三十一條規(guī)定的處罰告知程序，審計機關在對被審計單位作出審計處罰決定前不需要再另行發(fā)文告知。

四是在征求完被審計對象意見后，審計組應將審計組的審計報告、被審計對象的書面意見、審計組的書面說明以及其他有關材料，一并提交審計機關審議。

出具審計機關的審計報告和審計決定

修訂后的《審計法》第四十一條規(guī)定：“審計機關按照審計署規(guī)定的程序對審計組的審計報告進行審議，并對被審計對象對審計組的審計報告提出的意見一并后，提出審計機關的審計報告”，從而取消了“審計意見書”，將“審計機關的審計報告”確立為審計機關對外發(fā)表審計意見的審計文書。

本條修改的理由是：第一，為了與國際通行做法接軌，有必要將“審計意見書”改為“審計機關的審計報告”，作為對外發(fā)表審計意見、公告審計結果的載體，建立起我國的審計報告制度和審計結果公告制度。第二，規(guī)定審計機關要研究“被審計對象對審計組的審計報告提出的意見”，是為了進一步督促審計機關要重視被審計對象的意見，從而保證審計報告的質量。

理解本條規(guī)定，應當注意把握以下三點：

第一，自2006年6月1日起，各級審計機關均不再出具審計意見書，代之以審計機關的審計報告。

第二，審計機關應當按照審計署規(guī)定的程序對審計組的審計報告進行審議，出具審計機關的審計報告。根據本條，結合審計署6號令和其他有關規(guī)定，審計機關應當按照以下程序對審計組的審計報告進行審議：

一是審計組所在部門應當對審計組的審計報告及相關材料進行全面復核，對被審計對象對審計組的審計報告提出的書面意見進行認真研究，提出書面復核意見。

二是審計組所在部門應當在復核審計組的審計報告的基礎上，代擬審計機關的審計報告。對被審計單位違反國家規(guī)定的財政財務收支行為依法應當給予處理、處罰的，還應當代擬審計決定書；對審計發(fā)現(xiàn)的依法應當由其他有關部門糾正、處理、處罰或者追究有關責任人員行政責任、刑事責任的，還應當代擬審計移送處理書。此外，需要對被審計單位和有關責任人員作出較大數(shù)額罰款的處罰決定的，還應當代擬審計聽證告知書，履行《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的聽證告知程序。

三是法制工作機構應對審計組所在部門代擬的審計機關的審計報告、審計決定書、審計移送處理書等進行復核，對被審計對象對審計組的審計報告提出的書面意見進行認真研究，出具復核意見書。

四是法制工作機構復核后，審計組所在部門應當將代擬的審計機關的審計報告、審計決定書、審計移送處理書、法制工作機構的復核意見書以及被審計對象對審計組的審計報告提出的書面意見，報送審計機關分管領導，由審計機關召開小型審計業(yè)務會議或者審計業(yè)務會議審定。會后，審計機關應指定專門部門根據審計業(yè)務會議決定，修改審計機關的審計報告、審計決定書和審計移送處理書。

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充分認識依法行政宣傳工作在推進依法行政和服務經濟社會發(fā)展中的重要意義，立足工作實際，將依法行政宣傳工作與其他工作同安排、同部署，全面、準確、廣泛、深入開展宣傳。一要加強對貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《關于加強市縣政府依法行政的決定》等情況的宣傳，重點反映本單位在推進依法行政工作中取得的新進展和新成效。二要加強對相關法律、法規(guī)、規(guī)章和有關規(guī)范性文件的宣傳，著重宣傳其制定的重要意義、解決的主要問題和確立的主要措施，讓全縣群眾和機關工作人員及時了解與掌握基本內容，增強遵法守紀和依法行政的意識。三積極宣傳本單位本部門行政執(zhí)法中典型經驗和好的作法。各鎮(zhèn)（含橫山社區(qū)，下同）、各單位全年組織有特色、有聲勢的依法行政宣傳活動不得少于1次。

二、進一步加強行政執(zhí)法隊伍建設

各鎮(zhèn)、各單位要完善行政執(zhí)法人員培訓考試制度，加強對《行政處罰法》、《行政復議法》和《行政強制法》等基本法律的學習和領會，積極組織參加上級安排的各種執(zhí)法培訓，確保每位執(zhí)法人員熟練掌握與業(yè)務有關的法律法規(guī)及政策知識；加強對行政執(zhí)法人員、超越職權和不文明執(zhí)法等行為的監(jiān)督約束，建立執(zhí)法人員評議考核和責任追究制度，不斷規(guī)范行政執(zhí)法行為；實行行政執(zhí)法人員動態(tài)管理，借助行政執(zhí)法人員信息管理系統(tǒng)信息化平臺，建立本單位行政執(zhí)法人員檔案，指定專人負責，熟悉系統(tǒng)應用，開展行政執(zhí)法人員的信息登錄和日常管理，依法落實行政執(zhí)法證件的新辦、換證和年審工作。

三、進一步做好規(guī)范性文件的報審和備案工作

各鎮(zhèn)、各單位起草的縣政府規(guī)范性文件草案，應嚴格按照《縣政府規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》要求，履行規(guī)范性文件草案送審程序，填寫“縣政府規(guī)范性文件審核報告單”，經縣政府分管領導和縣政府辦公室主任批示后，連同文件草案（含電子文稿）和制定規(guī)范性文件所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級機關的命令、決定等資料，送縣政府法制辦審查，并協(xié)助縣政府法制辦完成規(guī)范性文件送審稿的征求意見、修改等工作。規(guī)范性文件印發(fā)后，應積極協(xié)助縣政府法制辦向市政府和縣人大常委會備案，同時提交規(guī)范性文件的起草說明，起草說明應包括制定規(guī)范性文件的目的、依據及主要內容的說明等內容。各鎮(zhèn)、各單位印發(fā)的部門規(guī)范性文件應自文件印發(fā)之日起15日內報送縣政府法制辦備案審查，同時提交備案報告、規(guī)范性文件文本和起草說明。

篇8

【關 鍵 詞】行政自由裁量權/行政程序/正當程序/合理規(guī)范/有效控制

【 正 文 】

行政自由裁量權是行政權力的重要組成部分，也是行政權力中最顯著、最獨特的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權限，它能使行政執(zhí)法者審時度勢、靈活機動、大膽地處理問題，可見，在現(xiàn)代行政中，行政自由裁量權是必不可少的。但要實現(xiàn)行政法治，又必須對行政自由載量權加以一定的控制。因此，行政自由裁量權不僅是各國行政法學研究的艱深理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務中必須解決的一個實際問題。探討如何適當?shù)睾侠淼剡\用行政自由裁量權具有現(xiàn)實意義。本文試從規(guī)范行政程序的角度對控制自由裁量權的濫用作一探討。

一、行政自由裁量權的存在、錯位及負效應

何謂行政自由裁量權？各學者的解釋不盡一致。有學者認為，“凡法律沒有詳細規(guī)定，行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當?shù)姆椒ǖ模亲杂刹昧康男姓胧?。”（注：王岷燦：《行政法概要》，1983年出版的統(tǒng)編教材。這是該書對行政措施分類時指出的，可以說是我國對自由裁量權慨念的最早表述。）有學者認為，“我國的行政自由裁量權應該是行政主體（能以自己的名義對外行使行政權，并對行為后果承擔法律責任的組織）在法定權限范圍內就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權力。”（注：朱新力：《行政法學原理），浙江大學出版社，1995年版，第258頁、264頁。）有學者認為“自由裁量權是行政主體在法律規(guī)定的范圍內自行判斷、自行選擇和自由塊定以作出公正而適當?shù)木唧w行政行為的權力”（注：司久貴：《行政自由裁量權若干問題探討》，載《行政法學研究》1998年第2期，第29頁。）等等。從各學者的表述中不難看出，他們對自由裁量權的實質理解是一致的，即行政自由裁量權是行政主體在權限范圍內，行政權力缺乏羈束性規(guī)定的情況下，便宜行使的權力。（注：司久貴：《行政自由裁量權若干問題探討），載《行政法學研究》1998年第2期，第27頁。）但對行政自由裁量權概念的外延大小的理解是有分歧的。即有的將自由裁量權限于執(zhí)法領域，有的則沒有這樣明確的規(guī)定。筆者將行政自由裁量權限定在行政執(zhí)法領域內，將其運行作為一種具體行政行為加以研究。從這個意義上來說，行政自由裁量權是指行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內，對具體行政行為的自行決定權。即對行為范圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權。

現(xiàn)代社會的發(fā)展，使得行政的范圍不斷擴大。不論在哪一個國家，行政自由裁量權都是存在的，只是范圍和監(jiān)督制約方式不同而已。首先，行政自由裁量權的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復雜、發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象，為使行政主體能夠審時度勢、權衡輕重，對各種特殊、具體的社會關系產生的問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應有一定的主觀自由選擇的余地。為此，我國的法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內行使自由裁量權，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權的存在是法律調整各種社會關系之需要。面對復雜的社會關系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細致的規(guī)定。因此，從立法技術上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事作出卓有成效的行政管理。

但行政自由裁量權與其它行政權一樣，在其運行過程中，不可避免地產生兩方面的作用。一方面是積極地能動作用，即行政自由裁量權的運行起到了維護公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現(xiàn)國家權能的作用；另一方面是對行政相對人的權益可能造成侵害，從而對行政法治構成威脅。因為行政自由裁量權執(zhí)行的是國家意志，這就決定了行政權力作用的方式具有強制性。行政主體為了保證國家法律的有效執(zhí)行、政令的暢通、公共利益的實現(xiàn)，就必須采取強制性的手段迫使行政權力客體接受。行政權力的這種強制力主 要是以國家暴力的威懾作用作為后盾，以服從為前提的。在法律法規(guī)只規(guī)定了行政自由裁量權運行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時，行政工作人員的素質跟不上行政法治要求，行政自由裁量權又缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下，相對人的權益保障處在不穩(wěn)定之中，被侵害的可能性極大。出現(xiàn)這種結果，主要是行政權力目標合理，但手段不當，運行軌道欠暢通的緣故，其集中表現(xiàn)是濫用自由裁量權，在實踐中具體表現(xiàn)為：

1.自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重。我國許多法律法規(guī)都賦予行政權力主體可以根據權力的目的自由判斷行為條件、自由選擇行為方式、自由作出決定，其立法的目的及一條重要原則是合理和公正，法律法規(guī)要求行政主體的處罰措施合理地施加于相對人，做到標準基本統(tǒng)一，結果基本合理公正。但由于行政行為的具體作出者是公務員，公務員難免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權時，往往發(fā)生自由裁量超過一定的標準，或自由裁量超出一定的范圍、種類出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，造成行政自由裁量權的濫用。

2.自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。法律法現(xiàn)根據社會和行政管理的需要，賦予行政主體在法定范圍、幅度和種類內有自由選擇和決定的權力，除提高行政效率外，使社會生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序也是立法不可或缺的目的。所以行政主體在具體行政行為中采取措施時，同樣的措施應針對事實、情節(jié)、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預測自己的行為結果。但由于一些行政主體從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)以及考慮相對人的社會地位、政治背景、經濟狀況等因素，往往對類似的事實、情節(jié)、后果作出不一致的具體結果。更有甚者，個別公務員根據受賄錢財、敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節(jié)、后果卻作出截然不同的具體措施，明目張膽地濫用自由裁量權。

3.拖延履行法定職責。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對履行法定職責有時限要求的有兩類：一是行政許可行為：二是行政保護行為。對于這兩類行為中，法律法規(guī)的時限規(guī)定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何時履行法定職責都有自由裁量的權利。根據行政管理的效率原則，行政主體應及時行使行政權，履行法定職責。但在實踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權的濫用。

濫用行政自由裁量權違背了法律授權的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴重，危害性大。行政自由裁量權的濫用，可能帶來的負面效應有：1.不利于社會秩序的穩(wěn)定。因為行政主體濫用自由裁量權，處理問題隨意性很大，反復無常，畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導致社會秩序的穩(wěn)定性能差。2.造成社會秩序新的破壞。因為行政主體的運權后盾國家行政權是伴隨國家強制力實施的，行政主體的運權手段可采取強制性措施。所以，行政主體面對無抵抗能力的行政相對大（事實上法律也不允許抵抗附著國家強制力的行政行為），其濫用權力的行為是很容易實現(xiàn)，從而造成行政相對人的人身權、財產權的破壞，而這種破壞的威力和后果都會超過行政相對人的違法行為。即”如果共同體有了罪過，它的罪過將大于其成員所犯罪的總和。”（注：［英］梅因：《當代法》，商務印書館，1959年版第73頁。）3.助長特權思想，導致不良社會現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權時或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規(guī)對自由裁量權的條件、幅度等規(guī)定的越寬，某些行政工作人員越覺得自己手中的權力“寶貴”，從而在某些不健康因素的利誘下，將“公權”當“私權”運行，處事武斷、專橫、隨意，執(zhí)法偏離公正、公平、公開的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。4.滋生腐敗，影響黨和政府的威信。歷史學家阿克頓勛爵說：“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力絕對的腐敗?！保ㄗⅲ河握褫x：《論行政執(zhí)法中的自由裁量權），載《中國法學》，1990年第4期。）當前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦權的行政自由裁量權有關?！靶姓x權行為的功能是創(chuàng)制權利”（注：毛光烈：《論行政合理原則對行政自由裁量權的控制》，載《汕頭大學學報》（人文科學版），1999年第1期，第16頁。）。有些自由裁量權被某些行業(yè)、機關及部門所獨占，具有壟斷性，某些公務員則通過其享有的優(yōu)越條件采用形似合法的手段撈取實為非法的經濟利益，投機鉆營，個別人甚至不顧違法犯罪追求物質利益，造成了腐敗的政風，影響黨和政府的威信。

對行政自由裁量權的濫用，一些學者都提出了法律控制：有從行政法治原則（行政合法原則、行政合理原則）角度闡述的；（注：毛光烈：《論行政合理原則對行政自由裁量權的控制》，載《汕頭大學學報》（人文科學版），1999年第1期，第16頁。）有從司法監(jiān)督，行政 程序法控制等角度論證的；（注：芮守勝：《論行政自由裁量權及其法律控制》，載《甘肅社會科學》，1998年第3期。）也有從行政程序法的某項原則的價值角度研究的；（注：傅國云：《公平在行政自由裁量權中的價值定位及其實現(xiàn)》，載《行政法學研究》（京）1998年第2期。）等等?？梢哉f，對行政自由裁量權必須加以控制，在法學界已形成共識。筆者認為行政自由裁量權的行使，除了理所當然地遵循行政法治原則，接受司法監(jiān)督外，在法律控制中，對如何突出行政程序控制的研究，應具有更加重要的意義。

二、行政程序在行政自由裁量權運行中的價值體現(xiàn)

如前所述，行政自由裁量權是行政權的一種，這種權力的運行會產生正負兩方面的效應。為預防和控制負效應的出現(xiàn)，必須對自由裁量權進行控制。即所謂“自由”是相對的，不存在絕對的“自由”。正如英國法學家威廉·韋德所說，“在公法中沒有不受約束的自由裁量權，……絕對的和無約束的自由裁量權的觀點應受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似信托，而不是無條件的授予?！保ㄗⅲ和み`德：《合理原則》，李相如譯，載《法學譯叢》1991年第6期。）同時，自由裁量權“是一種明辨真與假、對與錯的藝術和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉移?！保ㄗⅲ河握褫x：《論行政執(zhí)法中的自由裁量權》，載《中國法學》，1990年第4期。）行政自由裁量權的運行態(tài)勢表明，行政自由裁量權出現(xiàn)負效應是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預先設置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權力運行設置的一種安全裝置?！保ㄗⅲ涸接佬校骸缎姓嗔\行與行政程序），載《現(xiàn)代法學》1999年第20卷第3期，第8O頁。）“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量?！保ㄗⅲ杭拘l(wèi)東：《法律程序的意義》，載《中國社會科學》1993年第1期。）這些都表明了行政程序在制約行政權，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。

要正確理解行政程序在行政自由裁量權運行中的價值體現(xiàn)，必須正確理解和把握行政程序的概念。迄今為止，對行政程序的內涵尚未有統(tǒng)一的說法。國內基本上有三種觀點：一是以應松年教授為代表，認為行政程序貫穿行政行為（包括行政立法、行政執(zhí)法和行政司法）的全過程，包括事先、事中應遵循的程序及事后的補救程序（行政訴訟及其中的一部分）。（注：應松年：《行政法與行政訴訟法詞典》，中國政法大學出版社，1992年版，第221頁。）二是認為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動所專有?！保ㄗⅲ和踹B昌：《行政法學》，中國政法大學出版社，1994年版第18頁。）三是認為行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵循的方式、步驟、順序、時限等的總和，這是國內較一致的看法。在國外也有三種說法：一是認為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序。二是認為行政程序包括行政行為程序和行政救濟程序。三是認為行政程序是行政機關行使行政權所遵循的法定程序。（注：張曉光：《現(xiàn)代行政程序價值的透視》，載1998年《浙江省委黨校學報》。）從中可以看出，國內較一致的行政程序概念的內涵外延與國外的第三種觀點相近似。筆者認為，第三種觀點對于研究行政程序的控權功能意義較大，筆者便依此觀點論證行政程序在行政自由裁量中的價值體現(xiàn)。

行政程序在行政自由裁量中的價值體現(xiàn)主要表現(xiàn)在：

1.行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規(guī)制行政自由裁量權的一種重要手段。行政程序一旦設定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規(guī)定，即按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序之法律責任。另一方面，作為權利客體的行政相對人，有權要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權。行政程序的設定也可以預防行政主體濫用程序壁壘，拖延行政的行為發(fā)生，避免行政主體選擇不適當?shù)氖侄?、范圍、幅度來加重行政權力客體的義務，以防止行政主體濫用行政自由裁量權，扼制行政主體行使自由裁量權的主觀隨意性。

2.行政程序是保障相對人權利的關鍵。行政程序不僅對控制行政主體濫用行政自由裁量權起作用，而且也為行政相對人判斷權利是否被侵犯、義務是否被加重提供依據。行政自由裁量權的運行勢必作用于行政相對人，在理論上說，行政權力運行結果與行政權力本質是相適應的，即權力與權利是一致的。但由于行使自由裁量權的行政工作人員在認知能力與操作經驗等方面有差異，決定了其所選擇的手段、范圍、方法等與相對人的客觀事實不相適應，行政相對人的權益存在潛在的被侵害性。在這一過程中，行政程序為行政相對人提供了重要的標尺。應該說，如何使行政相對人既懂得以實體規(guī)則保護自己的合法權益，又學會運用程序規(guī)則不使自己的權利被侵犯、義務不 被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統(tǒng)的國家有著重要意義。

3.行政程序是公正與效率的衡平機制。效率是行政的生命，行政自由裁量權就是為行政效率所設置。行政程序是行政自由裁量實現(xiàn)公正、公平的保障，“公平理念使行政主體及其行政人更明確行政裁量的責任和意義，同時，在行政執(zhí)法中的模糊界域刻畫出一條相對明朗的基線，給現(xiàn)實的行政執(zhí)法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度?！保ㄗⅲ焊祰疲骸豆皆谛姓杂刹昧繖嘀械膬r值定位及其實現(xiàn)》，載《行政法學研究》（京）1998年第2期。）從表現(xiàn)或局部或階段來看，要求行政主體嚴格按照行政程序自由裁量，似乎是約束了行政主體的行為自由，拖延了行政主體實施行政的時間，降低了行政效率。但從本質上分析，其實不然，遵循行政程序與行政效率的提高是一致的?，F(xiàn)代社會行政事務繁雜，行政主體實施行政行為固然需要快速、及時，但是，如果行政主體片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，勢必損害行政相對人的合法權益，那么，行政相對人定會行使救濟權。這樣不但減損行政效能，而且還挫傷人民群眾的參政積極性，這種所謂的效率也終將失去。而通過正當性行政程序后，即使出現(xiàn)行政行為結果不利于行政相對人或不能滿足其要求，由于程序已給他們充分的自衛(wèi)機會，行政主體作了充分的公正努力，行政相對人的不滿情緒就會被淡化或消除，他們能給行政主體充分的理解，從而減少事后的申請復議和行政訴訟，客觀上提高了行政效率。“實際上，行政法治，行政程序和行政效率三者是相統(tǒng)一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能實現(xiàn)有效率的法治?！保ㄗⅲ狐S賢宏：《行政法與行政程序》，載《江漢論壇》1999年第7期第19頁。）

應該說明的是：不是任何一個行政程序都有上述之價值體現(xiàn)。行政程序有好有壞，人們在設定行政程序規(guī)則時，應該確立一定的標準，設定具體的內容?！艾F(xiàn)代的程序規(guī)則應當與現(xiàn)代的民主精神相吻合，與現(xiàn)代的人文科學精神相吻合，與國家的整體目標相吻合，（注：江必新：《用程序捍衛(wèi)公平正義》，載《新華文摘》1999年第10期第14頁。）即必須是正當程序。

三、合理規(guī)范自由裁量權運行的程序

任何行政權的行使都不能脫離一定事實上的方式、步驟和時限構成的時空范圍。因此，沒有行政程序就不存在行政權的具體運作。自由裁量權的行使要遵循程序公開和公平的原則。在現(xiàn)代法治國家中，行政程序的表現(xiàn)形式多種多樣，每一種程序的作用是不同的、總結國內外行政程序制度，以下幾類程序制度對督促自由裁量權的公正、合理行使有著重要作用。

1.情報公開制度。所謂情報公開制度，是指凡是涉及行政相對人權利義務的，只要是不屬于法律法規(guī)規(guī)定應予保密的范圍，都應一律向社會公開，依法允許公眾查閱、復制。美國、澳大利亞等國在法律上對情報公開制度都作了相應的規(guī)定，如情報公開的范圍、形式等。我國的法律法規(guī)尚無對情報公開作統(tǒng)一的、明確的、詳細的規(guī)定。但有關法律已作了部分規(guī)定，如《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定，對違法行為給予行政處罰的規(guī)定，必須予以公布，未經公布的規(guī)定，不得作為行政處罰的依據。

情報公開制度公開了行政主體據以作出行政決定的相關材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現(xiàn)自己的權利，有利于扼制行政自由裁量權的濫用和腐敗的產生。

2.中立制度?！叭魏稳瞬坏卯斪约旱姆ü?，這是英美司法的古老信條?！保ㄗⅲ汉担骸妒畤姓ā容^研究》，中國政法大學出版社，1993年版，第74頁。）這也是英美普通法上最基本的程序規(guī)則。因此，當公務員在執(zhí)行公務行使自由裁量權時，如相應事項與本人有利害關系的，則不能參與該事項的處理，應當回避。我國行政立法借鑒這一法例，將這一程序規(guī)則引入行政立法，并作為行政執(zhí)法的原則。如《中華人民共和國行政處罰法》第36條規(guī)定，執(zhí)法人員與當事人有直接利害關系的應當回避。

中立制度的價值在于防止偏私，保障公正，既保障實體的結果公正，又保障程序的形式公正。

3.告知并說明理由制度。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當行政主體作出影響行政相對人權益的決定時，應當告知行政決定的內容，并說明其事實根據和法律依據。許多國家的行政程序法都規(guī)定了這項制度，如《葡萄牙行政程序法》第55條、124條，日本《行政代執(zhí)行法》第3條，《行政程序法》第14條，荷蘭的《基本行政法典》第31條等等。（注：姜明安：《行政的現(xiàn)代化和行政程序制度》，載《人大報刊復印資料《憲法學、行政法學》，1998年第3期，第65-72頁。）我國的《行政處罰法》也明確規(guī)定告知及說明理由制度，該法第31條及第39條規(guī)定，行政主體在作出行政處罰決定之前，應告知相應行政處罰決定的事實、理由及依據，告知行政相對人依法享有的權利，并載明在行政處罰決定書中 。

該項制度可以盡可能地防止行政主體不當行政行為的發(fā)生。

4.聽取意見制度。行政主體擬實施的行政行為，如果涉及到某一行政相對人，必須事先征求意見。同樣，行政主體在實施自由裁量行政行為時，應認真聽取行政相對人的意見，并加以認真、充分地考慮。如果沒有聽取意見，而是隨意裁量，且損害了行政相對人的利益，這是不公正的。為此，許多國家的行政法都規(guī)定了這一制度。如德國《行政程序法》第58條，日本《行政程序法》第13條等等。（注：姜明安：《行政的現(xiàn)代化和行政程序制度》，載《人大報刊復印資料《憲法學、行政法學》，1998年第3期，第65-72頁。）我國《行政處罰法》第32條規(guī)定，行政主體對行政相對人實施行政處罰時，相對人有權進行陳述和申辯，行政主體應認真聽取，核實行政相對人提出的事實、理由和論據，采納成立的意見。行政主體不得因當事人申辯而加重處罰。

此項制度的設定能夠最大限度地避免行政錯誤的發(fā)生，保證行政自由裁量的合理性。

5.職能分離制度。職能分離制度系調整行政主體內部的機構和人員之間的關系。該制度要求對行政主體內部的某些互相聯(lián)系的職能加以分離，使之分別屬于不同的機構及工作人員掌管和行使。我國《行政處罰法》規(guī)定了行政主體行使調查權能的工作人員與主持聽證程序的工作人員相分離，實施處罰決定的行政主體與進行收繳罰款的機構相分離的制度，明確了行政處罰案件的調查人員不得主持聽證會，作出罰款決定的行政主體及其工作人員不得自行收繳罰款，除某些當場罰款外。

建立職能分離制度的目的是為了扼制腐敗和預防權力濫用，以權力制衡權力。

6.時效制度。該制度是指法律法規(guī)對行政主體實施行政行為的時間限制?！谛姓蕩缀醭蔀樾姓顒由漠斀裆鐣校鲊谛姓绦蛄⒎ㄖ卸己翢o例外地在行政程序各階段規(guī)定了時效、時限、期間的內容，明確了違反時效的法律后果，我國《行政處罰法》共64條，其中關于時效、時限的規(guī)定有7條。可見，時效制度在行政活動中的重要性。

除上述制度外，不單方接觸制度、教示制度等都對行政自由載量權的濫用起著控制作用。應該說，規(guī)范行政行為的各種程序，對制約自由裁量行政行為或多或少地起著作用。行政程序是防止行政自由裁量權濫用的一個重要法律控制要素。

四、有效控制自由裁量權運行的關鍵

1.行政程序法制化。行政程序的控權功能是客觀存在、有目共睹的。但是，如果不將行政程序上升為法律規(guī)范，那么行政程序將失去權威，行政程序的公正價值也難以實現(xiàn)。在當今社會，行政程序法制化已成為時代的呼喚。

自20世紀80年代以來，人們對行政程序和行政程序立法工作的重要性的認識日益加深。近幾年來，《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》等法律的相繼出臺，也充分表明了國家對行政程序法制化的重視。但我國目前行政程序法制化的狀況遠未達到法治的要求。具體表現(xiàn)在：(1)行政程序立法不統(tǒng)一。往往是一部法律一個程序。(2)行政程序立法不完整。如某些程序法律規(guī)范缺乏違反程序之法律責任的規(guī)定，某些程序法律規(guī)范則沒有建立起保障公民權益的機制等等。(3)行政程序立法滯后。許多行政行為缺乏與之相配套的程序規(guī)范等等。這些狀況客觀上為自由裁量權的恣意行使提供了方便。為此，在我國走向法治化的進程中，為使行政自由裁量權的運行遵循統(tǒng)一的程序規(guī)則，必須規(guī)范程序，建立起系統(tǒng)、完整的行政程序法體系。在現(xiàn)有行政程序法律規(guī)范的基礎上，加強吸收、創(chuàng)新，以制定一部統(tǒng)一的程序法典。

2.充分保障相對人的權利。

對權利的確認和保護是法律調整社會關系的根本宗旨，“法律規(guī)則的首要目標是使社會中各個成員的人身和財產得到保障，使他們的精力不必因操心自我保護而消耗殆盡?！保ㄗⅲ罕说盟固埂⒓s翰香德著，王獻本譯：《西方社會的法律價值》（中譯本），中國人民公安大學出版社，1990年版，第14頁。）

篇9

今年以來，為達到審計署提出的“嚴謹細致，提高質量”的總要求，結合建立“學習型”機關的要求，從嚴要求自己，堅持培訓和自學相結合的方式，不斷提高政治素質和工作能力，力爭使自己成為業(yè)務能力強、政策水平高、廉潔自律好的知識型多面手人才。一是積極參加各種法律法規(guī)培訓，提高自身素質。20*年4月我們參加了省政府法制辦舉辦的《行政復議法實施條例》暨行政復義統(tǒng)計工作培訓，通過學習培訓進一步提高了法治意識和依法行政能力。二是積極組織實施項目審計，積累工作經驗。按照市局安排對市行政執(zhí)法局、市中級人民法院、市國土資源局三個單位的預算執(zhí)行情況和城區(qū)政協(xié)原主席的任期經濟責任情況進行審計，在具體的項目審計實踐中不斷提升執(zhí)法能力，為更好地履行審計復核職能打下了堅實的基礎。三是堅持學以致用，提高執(zhí)法水平。建立政治和業(yè)務學習筆記，及時收集資料，了解審計動態(tài)，學習先進的審計管理方法，更新觀念，鞏固學習成果。并結合工作實際，認真貫徹落實審計準則，進一步規(guī)范審計行為，提高審計質量。

二、強化宣傳培訓，創(chuàng)優(yōu)審計執(zhí)法環(huán)境

一年來，結合普法依法治理工作，我們不斷強化法律、法規(guī)的宣傳工作，將法制宣傳教育和提高審計人員的法律素質及執(zhí)法水平，營造良好的審計執(zhí)法環(huán)境作為普法的目標，多方面、多渠道普及國家財經審計政策法規(guī)，宣傳審計工作成就，審計工作環(huán)境得到了進一步優(yōu)化，為建立和諧社會發(fā)揮了積極的作用。一是借助行風大家談等平臺，與相關科室共同協(xié)作，通過制作活動版面、在公開場所發(fā)放宣傳材料、設立法律咨詢點等方式，開展了豐富多彩的審計法制宣傳工作。二是通過晉城市廣播電臺“百姓熱線糾風臺”直播節(jié)目，針對審計機關履行職責情況、向社會承諾情況、通過電話熱線解答社會公眾關心的熱點、疑點問題。三是“12.4”法制宣傳日參加了市里在物茂廣場隆重舉行“*”“弘揚法治精神，服務科學發(fā)展”萬人承諾簽名活動。四是及時了解法制工作動態(tài)，宣傳審計法律法規(guī)，將上級審計機關制定的法律、法規(guī)、規(guī)章傳達下去，對存在的問題及時進行指導糾改。四是分別針對不同對象向有關領導和群眾進行審計法律、法規(guī)知識的宣傳，如：應市商務局要求，以《財政違法行為處罰處分條例》為主題，針對常見財經問題及其防范措施，與該單位及其下屬相關單位的財務人員進行共同學習、講解，為規(guī)范我市的財政經濟活動發(fā)揮了積極的作用。

今年6月市依法治市檢查組對我局“五五”普法依法治理工作進行了中期督導檢查。督導檢查組聽取了匯報，查看了相關資料，對我局工作給予了較好評價，認為我局“五五”普法依法治理工作領導重視、組織到位、制度健全、責任落實，依托黨校對各級領導干部進行法律、法規(guī)的宣傳教育有亮點；完善“立體復核”體系，強化內部管理機制有創(chuàng)新；多種形式開展教育培訓，強化“人、法、技”建設有特色。

三、注重“三級”復核，提高審計質量

近年來，我們認真落實審計署6號令，不斷探索創(chuàng)新，針對法制機構人員少的現(xiàn)實，改進審計復核方法，充實復核隊伍，增加復核機構層次。在“三級復核”的基礎上，在各科設立了審計復核監(jiān)察員，強化審計復核工作。20*年主要做了以下幾方面的工作：一是在各科審計復核監(jiān)察員和我們法制科同志的共同努力下，截至目前共復核審計、審計調查項目近70個，審核審計報告、審計結果報告、審計決定等100余份，對審計文書不規(guī)范，適用法律法規(guī)不準確、不恰當，審計事實表述不夠準確，審計工作底稿、審計日記、審計證據要素不全、內容填制不規(guī)范等問題及時進行了整改，為促進審計工作法制化、規(guī)范化起了積極的推動作用。二是認真履行集體審定處理制度，對所有的審計項目，經三級復核后，均提交審計業(yè)務會研究審定。并要求法制復核人員必須對審計程序的合法性、法規(guī)引用的正確性和恰當性、審計證據的充分性等內容做出專業(yè)判斷，發(fā)表意見。三是對照審計準則及審計署下發(fā)的《審計機關審計業(yè)務范本》進行檢查，針對復核工作中發(fā)現(xiàn)的問題，及時指導審計工作實踐。

四、強化監(jiān)督檢查，防范審計風險

1、認真開展行政執(zhí)法案卷評查。首先，組成審計項目案卷評查自查小組。20*年9月參加了全市行政處罰案卷評查動員大會，會后按照《晉城市行政處罰案卷評查工作方案》的要求，由總審計師總體負責，并直接參與自查工作，法制科具體組織實施，抽調業(yè)務骨干，組成了審計項目案卷評查自查小組。其次，認真學習評查標準。組織案卷評查小組的成員認真學習了《晉城市行政處罰案卷評查工作方案》，進一步明確行政處罰案卷實體內容評查標準和案卷文書評查標準。第三，對照標準，進行認真嚴格的自查。我們對2007年出具的所有審計處罰案卷和2006年的部分處罰案卷，按照《審計法》、《行政處罰法》及有關的法律、法規(guī)規(guī)章的規(guī)定和《晉城市行政處罰案卷評查標準》的要求，從行政處罰實體內容和行政處罰案卷文書兩方面進行了認真細致的檢查，并將發(fā)現(xiàn)的問題認真記錄在案。經過檢查發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)審計處罰項目都能做到審計立項規(guī)范；調查取證合法、有效；作出審計決定前經過三級復核，并依法向被審計單位征求了意見；符合聽證條件的，依法向被審計單位進行了告知；審計決定記載的內容完整，審計決定的送達符合法定要求，案卷檔案基本符合規(guī)定，但還有少數(shù)審計項目不同程度地存在一些問題。第四，自查與整改相結合。針對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，將審計項目檔案和評查小組的記錄反饋給相關責任人，要求大家對本次檢查中發(fā)現(xiàn)的問題認真進行整改，對由于工作疏忽造成的資料漏裝、錯裝的事項進行了補充完善，并要求于9月28日前整改完畢后報評查小組驗收歸檔。

第五，采用自查和檢查相結合的辦法。在自查結束后,于20*年10月又接受了市政府對全市行政執(zhí)法單位進行的行政處罰案卷評查。

通過這次案卷評查發(fā)現(xiàn)了日常工作中存在的不足，進行了及時整改，從而增強了責任心，進一步規(guī)范了行政執(zhí)法行為，對提高審計人員的執(zhí)法水平，有效降低審計風險，起到了積極的推進作用。

2、加強對審計收繳款的管理。在對收繳款、罰沒款賬戶的管理過程中，對照下達的審計決定，及時與相關科室及銀行核對應收及到賬款項，保證了罰沒款及各項應收繳資金的及時入庫，及時解繳。截至20*年11月底共收繳罰沒款22.6萬元,收繳礦管費、補償費等應繳專項款

902.69萬元。

3、抓好審計回訪和審計業(yè)務質量檢查工作。近期正在與相關科室聯(lián)合對審計項目進行回訪，并按照規(guī)定要求進行年度審計業(yè)務質量檢查，促進審計整改的全面落實和審計質量的不斷提高。

在完成上述任務的同時，經過大家共同努力還對8份政府征求意見的規(guī)范性文件稿進行辦理，并提出了相應的意見和建議；對34個申報先進

單位和先進個人的事項，根據審計情況進行了申核；對12個申報出境、出國人員按照要求進行審核，并出具了相應的便函，同時還積極開展了抗震救災捐贈工作，圓滿完成了各項任務。

五、抓好廉政建設，樹立良好的審計形象

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根據《2012年黨政機關公文處理工作條例》（中辦發(fā)〔2012〕14號）的要求，為了適應局工作需要，進一步降低機關行政工作成本，進一步提高行政辦公水平和質效，就進一步規(guī)范和加強辦文辦會工作開展了調研，現(xiàn)將調研情況報告如下：

一、存在的主要問題

從前置性審查和備案審查的情況來看，目前，行政機關在制定規(guī)范性文件過程中主要存在三個方面的傾向性問題，影響了依法行政工作的全面推進。

（一）文件內容質量不高，甚至有違法條款出現(xiàn)。

主要表現(xiàn)為：1、照抄照搬，缺乏操作性。有的行政機關大量“復印”法律、法規(guī)、規(guī)章和上級規(guī)范性文件，有的則將外地的規(guī)范性文件原封不動地“拿”過來，不去結合本地、本部門實際進行消化吸收，導致出臺的規(guī)范性文件沒有地方特色，不能切實解決問題。2、內容空泛，缺少針對性。一些行政機關由于沒有找準所要解決的主要矛盾和問題，因而在起草過程中，面面俱到，不能重點說清需要規(guī)范和調整的事項，管理措施不具體、不得力，適用性差。3、隨意越權，具有違法性。實踐中，有的行政機關為了追求規(guī)范性文件的“力度”，提高行政管理的“效率”，違法設定了許多條款和內容。如擅自設定行政執(zhí)法主體，擅自設定行政處罰內容，擅自增加行政許可條件，擅自增加行政事業(yè)性收費項目等等。

（二）制定程序混亂，主觀隨意性大。

一些行政機關的領導干部及其工作人員程序意識十分淡薄，在制定規(guī)范性文件時，沒有嚴格遵守法定程序，常常導致出臺的文件實用性不強，生命力短暫，嚴重影響了規(guī)范性文件的嚴肅性和權威性。如有的行政機關沒有年度規(guī)范性文件制定計劃，經常隨心所欲地制定規(guī)范性文件，或者僅僅根據上一級領導的某一句話、一個批示，便迅速“炮制”一個規(guī)范性文件。有的行政機關在文件起草前，開展調查研究不夠，沒有全面掌握需要解決的主要問題，沒有準確找到切合實際的管理措施，沒有認真考慮行政相對人的接受能力和程度。有的行政機關干脆省略掉廣泛征求意見、法制科室審查和集體討論的過程，便草草出臺文件，影響了“立法”的準確性。還有的行政機關忽視和相關部門協(xié)調這一環(huán)節(jié)，直接影響了規(guī)范性文件的執(zhí)行力，甚至出現(xiàn)文件互相“打架”現(xiàn)象。

（三）形式不規(guī)范，語言使用不妥當。

目前，這方面的存在問題主要是：1、文種選用不準確。較為常見的是有的行政機關在規(guī)定（辦法）和通知名稱的使用上相互混淆。文件的內容，明明是規(guī)范行政工作或者解決具體工作如何辦的問題，應該用規(guī)定（辦法）名稱，卻使用了通知名稱，內容與形式不相一致。2、結構不規(guī)范。規(guī)范性文件結構一般由章、條、款、項、目組成，但有些規(guī)范性文件的結構卻與一般公文結構無異。有的規(guī)范性文件條文排序違背了由一般到具體的邏輯順序，使得具體規(guī)定讓人不易理解和掌握。還有的規(guī)范性文件把不同內容的規(guī)定放在同一條文中，或者把屬于同一條文規(guī)定的內容分散到幾個條文中。3、用語不嚴謹。一些規(guī)范性文件中往往過多地使用“一定程度”、“適當比例”等伸縮性較大的語言，妨礙了人們對條文的理解和使用。有的對應該使用“必須”進行修辭的嚴格義務而使用“應當”，削弱了條文力度。有的對必須作出的行為使用“可以”的詞表述，結果使義務轉化為權利，某種程度上影響了文件的執(zhí)行。

二、存在問題的原因分析

上述規(guī)范性文件制定工作中存在的種種問題，是多方面因素相互作用的結果。具體講，主要有三方面的原因：

（一）法治意識淡薄。國務院《綱要》頒布施行一年多來，絕大多數(shù)行政機關認真貫徹落實《綱要》精神，采取得力措施，從各方面規(guī)范行政管理行為。但仍有少數(shù)行政機關的領導干部對“全面推進依法行政，建設法治政府”的重要性和必要性認識不到位?！毒V要》對他們而言，說起來重要，干起來次要，忙起來忘掉。有的仍習慣于用行政手段開展工作、處理問題，喜歡憑主觀臆斷下命令，沒有牢固樹立“法治”的觀念，“人治”色彩濃厚。有的憑過去的工作經驗辦事，不去學習了解新形勢的要求，以往工作實踐的特點使他們輕視法律的權威。有的僅僅考慮到方便管理，考慮到調動積極性，而忽視合法行政、合理行政的要求。有的急于出成績，急功近利，只重視對上級負責，不重視對法律負責，根本沒有考慮到依法行政和群眾利益。凡此種種，造成了一些規(guī)范性文件經常出現(xiàn)違法或不合理的內容，政府法制部門屢審不絕。

（二）工作機制不健全。一是未建立規(guī)范性文件制定程序制度。相當多的縣級以上人民政府，沒有按照《規(guī)章制定程序條例》的要求，結合本地實際制定出臺這項制度，從而使得規(guī)范性文件制定工作無章可循，規(guī)范性文件質量難以得到保證。二是法制部門參與規(guī)范性文件起草工作少。實踐中，多數(shù)規(guī)范性文件的起草根本就沒有法制機構的工作人員參加，常常由業(yè)務部門、業(yè)務科室直接起草。這些部門、科室往往重視部門利益，重視業(yè)務管理，對某些行政措施存在的合法依據考慮不足或者根本不考慮。三是缺乏責任追究機制?，F(xiàn)實中，“有人做事，無人負責”的現(xiàn)象比較嚴重。由于沒有層層落實責任的制度約束，規(guī)范性文件的起草者往往工作標準不高，滿足于完成任務。他們不去深入調研，而是坐在辦公室里憑主觀想象制作文件，結果是原則性的規(guī)定多，明確具體、切實管用的條款少。領導者接到文件，則是“隨便看看”就簽發(fā)，不去認真考慮是否依法行政、社會效果如何的問題。

（三）法律素質較低。行政機關的工作人員應當熟練掌握與依法行政密切相關的法律知識，如《行政處罰法》、《行政許可法》等。而事實上，一些機關工作人員用心學業(yè)務，無心學法律。即使參加指定的法律培訓班，也是應付，學習時淺嘗輒止，連最基本的職權法定原則、處罰法定原則都理解不透?！爸磺髮W過，不求學好”和“簡單重復不深入”的現(xiàn)象十分普遍。也有些機關工作人員有心學好，但不能妥善地解決學用脫節(jié)的問題。他們沒有在把握法律原則和法理上下功夫，對法律條款的理解存在片面性，簡單化，或者實用主義地搞簡單對號，致使對法律知識的學習始終處于低層次循環(huán)過程中。由此，導致了一部分機關工作人員法律知識相當欠缺，在起草規(guī)范性文件時，連自已提出的管理手段已經違法都不知道。

三、解決問題的對策

規(guī)范性文件是行政機關管理經濟、社會事務的重要依據。其質量的優(yōu)劣，不僅關系到行政效率和行政機關的權威、形象，而且直接影響到依法行政工作和法治政府的建設。因此，必須采取多種對策措施，扎實抓好規(guī)范性文件的制定，不斷提升行政管理工作的規(guī)范化和法制化水平。

（一）強化法治意識，淡化人治觀念。

認識是行動的先導。要解決好規(guī)范性文件制定工作中的存在問題，首先必須要進一步轉變觀念，切實增強依法行政意識。當前，政府法制部門要緊緊抓住貫徹落實國務院《綱要》的契機，通過宣傳、教育、培訓等途徑，引導行政機關工作人員特別是領導干部深入領會《綱要》的精神實質，改變原來重權力輕義務、重管理輕服務、重行政效率輕行政程序的觀念，樹立按照法定權限和法定程序辦事的意識。就規(guī)范性文件制定工作而言，要始終堅持法制統(tǒng)一原則，不得利用規(guī)范性文件擅自強化行政權力、搞市場封鎖和地方保護主義，不得在規(guī)范性文件中設定行政處罰、行政許可和行政強制措施，不得隨意增加行政相對人的義務或者擴大行政相對人的權利，堅決克服依法行政與具體業(yè)務工作兩張皮的現(xiàn)象。

（二）加強制度建設，規(guī)范制定行為。

按照法定程序制定規(guī)范性文件是國務院《綱要》的基本要求?！兑?guī)章制定程序條例》明確規(guī)定，規(guī)范性文件制定程序參照本條例執(zhí)行。因此，行政機關制定規(guī)范性文件，必須按照調研起草、征求意見、協(xié)調分歧、法律審查、討論決定、簽發(fā)公布、上報備案的程序進行。要履行好這些程序，行政機關就必須建立和落實規(guī)范性文件的起草制度、法制審查制度、集體審議制度、公開制度、績效評估制度和責任追究制度。對重大或者關系人民群眾切身利益的規(guī)范性文件草案，還要實行聽證、論證、公開征詢意見和采納意見情況的說明制度，從而使規(guī)范性文件制定工作步入制度化、程序化和規(guī)范化的軌道。

（三）加強隊伍建設，提高業(yè)務水平。

規(guī)范性文件的內容要合法，切合實際，具有可操作性；內在邏輯要嚴密，語言要規(guī)范、簡潔、準確。這就要求起草人員必須具備較高的綜合素質。政府法制部門和有關行政機關要開展經常性的培訓活動，通過以會代訓、專題講座、點評文件等形式，提高他們的思想政治素質、法律素質和業(yè)務素質，掌握制定規(guī)范性文件的基本知識和技能。同時，要高度重視法制科室的建設，把講政治、懂法律、鉆業(yè)務的骨干充實到法制工作崗位，發(fā)揮他們在起草和審查規(guī)范性文件工作中的作用，以確保規(guī)范性文件內容的高質量和高水平。