導(dǎo)語：如何才能寫好一篇城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

摘要：社區(qū)作為一個復(fù)雜的地域性社會系統(tǒng)，在其內(nèi)部存在著各種類型的社區(qū)組織。本文主要分析我國城市社區(qū)組織管理體制的問題與對策，并以成都市成華區(qū)為例進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：社區(qū)組織 現(xiàn)狀分析 策略

一、城市社區(qū)組織管理所取得成效——以成都市成華區(qū)為例

1、居委會硬件設(shè)施得以改善

近年來，成華區(qū)政府逐漸加大對于該社區(qū)的建設(shè)力度，2009年成都市成華區(qū)財政局播發(fā) 580萬元資金，主要用于社區(qū)的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)，以打造培華、同樂、中橫路、東路、東籬路等社區(qū)為重點，新增加了 3-5 個亮點；以改造萬年路、府青、雙林、圣燈寺4 個社區(qū)相應(yīng)的辦公用房為重點，并改善兩委和服務(wù)站的辦公條件。

2、居委會干部素質(zhì)不斷提高

近年來，伴隨著高學(xué)歷人員大量加入到社區(qū)工作中，社區(qū)居委會工作人員的學(xué)歷水平得到進(jìn)一步提高，組織社區(qū)內(nèi)兩委會成員進(jìn)行相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)輪訓(xùn)，以強(qiáng)化“四心”——事業(yè)心、責(zé)任心、公心、愛心為著力點，提升“兩力” ——執(zhí)行能力、服務(wù)能力為主要，使社區(qū)居委會干部工作人員的綜合能力及素質(zhì)不斷提高。

3、居委會財政支出得到基本保障

隨著社區(qū)的不斷發(fā)展，政府越來越認(rèn)識到加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的重要之處，對社區(qū)建設(shè)的投入也與日俱增，與往年相比，撥發(fā)給社區(qū)居委會的經(jīng)費有了很大提高，但是現(xiàn)有財政經(jīng)費僅能基本保障社區(qū)的日常工作正常運行，如果進(jìn)一步組織開展居民所熱衷的各項活動則經(jīng)費不足，從而限制了社區(qū)內(nèi)各項活動的開展。

4、建立了社區(qū)長效管理機(jī)制

成華區(qū)先后建立了“現(xiàn)場辦公、限時辦公、評比公示、干部巡查”等制度，建立了“社區(qū)黨委分工、社區(qū)管委會分工、民主議決事規(guī)定、社區(qū)物業(yè)管理”1等制度，此外對社區(qū)的工作管理者實施績效掛鉤制度，將相應(yīng)的考核結(jié)果上報有關(guān)部門，提高社區(qū)工作效率，從而探索出了一套社區(qū)長效管理機(jī)制。

5、社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)得到完善

成華區(qū)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)已取得相應(yīng)成效，該區(qū)先后引進(jìn)了 SM 廣場及伊藤洋華堂等大型購物中心，建立了便民服務(wù)超市、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)文化廣場等，提高了社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量，為社區(qū)居民提供了更多的公共產(chǎn)品，社區(qū)配套設(shè)施建設(shè)已基本可滿足社區(qū)居民的要求。

二、城市社區(qū)組織管理體制存在的問題-以成都市成華區(qū)為例

1、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前社區(qū)自治組織身上體現(xiàn)了“自治性”本質(zhì)要求和行政化管制烙印的“雙重特性”。這兩種特性代表了兩種相反的發(fā)展要求， 而發(fā)展方向上的矛盾沖突必然導(dǎo)致自組織在身份性質(zhì)上的認(rèn)同困惑， 從根本上牽制了社區(qū)自組織的發(fā)展。

2、社區(qū)組織的管理職能不明確

雖然法律上明確規(guī)定社區(qū)居委會是城市社區(qū)居民自治性組織，但涉及到具體工作中社區(qū)居委會卻帶有濃厚的行政色彩，社區(qū)居委會被列為為政府管理部門的下屬機(jī)構(gòu)，政府管理部門同社區(qū)居委會本應(yīng)有的指導(dǎo)與協(xié)助、服務(wù)與監(jiān)督關(guān)系卻演變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，在社區(qū)自治中造成了難以化解的體制。

3、社區(qū)組織管理目標(biāo)的設(shè)定不科學(xué)

社區(qū)承擔(dān)了大量的城市社會管理事務(wù)，社區(qū)工作任務(wù)相對繁重， 工作內(nèi)容涉及過廣。除了臨時性、突擊性的工作外，常規(guī)性工作分類多達(dá)幾十個， 包括公共衛(wèi)生工作、民政工作、青少年教育工作、計劃生育工作等。

4、社區(qū)組織管理制度不健全

主要體現(xiàn)在社區(qū)組織的性質(zhì)、功能和社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)地位尚不夠明確，認(rèn)識也很不一致，城市社區(qū)內(nèi)部組織體系不夠規(guī)范，缺乏法律依據(jù)。

三、針對城市社區(qū)組織管理存在問題的應(yīng)對策略

1、建立完善的社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，條塊結(jié)合、以塊為主

這里的“條塊結(jié)合，以塊為主”2是指：在社區(qū)建設(shè)管理體制中，行政部門的專業(yè)管理要與街道辦事處的綜合管理加以結(jié)合，但要以街道辦事處綜合管理為主。條是指進(jìn)行專業(yè)管理的各職能部門，塊指的是進(jìn)行綜合管理的地域性機(jī)構(gòu)——街道黨工委和街道辦事處。

2、明確社區(qū)組織管理職能，樹立科學(xué)合理的目標(biāo)

社區(qū)組織建設(shè)的總體目標(biāo)是，從推進(jìn)城市基層管理體制和運行機(jī)制的改革與創(chuàng)新入手，健全社區(qū)組織，理順社區(qū)關(guān)系，完善社區(qū)功能，整合社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，努力建設(shè)與現(xiàn)代化國際大都市的要求相適應(yīng)的管理科學(xué)、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、治安良好、生活便利、人際關(guān)系和諧的新型現(xiàn)代化文明社區(qū)。管理重心下移，立足基層管理重心下移，就是將一部分職能下移至社區(qū)，增強(qiáng)社區(qū)的功能，其核心是向社區(qū)放權(quán)，其中包括第二級政府(區(qū)委、區(qū)政府)向第三級管理機(jī)構(gòu)的分權(quán)，其目的是解決在原有體制下形成的街道承擔(dān)的工作任務(wù)很多，而管理權(quán)限很少的不合理現(xiàn)象。

3、完善社區(qū)組織管理制度

在社區(qū)組織事權(quán)不斷下放的過程中，首先需要遵循權(quán)責(zé)利一致原則，切實落實街道的權(quán)利，管人與管事相結(jié)合，切實落實街道財力；其次是要遵循放權(quán)與分權(quán)相結(jié)合原則，在放權(quán)同時將各組織、機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)行清理，做到政企、政事、政社職能的相分離，適當(dāng)分解下移的職能，不可以簡單放任了之；再次是責(zé)任主體唯一原則，以防止出現(xiàn)職責(zé)不分、互相推諉現(xiàn)象；最后為管理幅度適中原則，放權(quán)是要考慮管理的規(guī)模效應(yīng)和管理成本，防止放權(quán)不夠?qū)е碌墓芾聿坏轿?，以及放?quán)過度而造成的專業(yè)管理割裂及街道無法承受的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4、建立城市社區(qū)評議機(jī)制

我們的意見是“強(qiáng)化兩頭，弱化中間”。所謂“強(qiáng)化兩頭”，是指加強(qiáng)市和街兩級政權(quán)，在進(jìn)一步加強(qiáng)市級統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀調(diào)控權(quán)的同時，確保城市協(xié)調(diào)、有序、可持續(xù)發(fā)展；街道本是區(qū)派出機(jī)關(guān)，由于20世紀(jì)90年代市、區(qū)兩級大量下方權(quán)力，已演變成為一級的政權(quán)機(jī)構(gòu)，且其規(guī)模日漸擴(kuò)大，人口總數(shù)有的多達(dá)10萬，等同于一個小型城市，在這種情況下，適時地將街道改設(shè)為城市基層政府是必要和可行的。所謂“弱化中間”，是指慢慢弱化區(qū)級的政權(quán)，街區(qū)政府的設(shè)置，使得許多原有區(qū)級職能部分上收給市，如規(guī)劃和宏觀調(diào)控權(quán)，而又有很大一部分的權(quán)力又下放給街區(qū)政府，在這種情況下，為減少管理層次，節(jié)約行政成本，弱化區(qū)級政府，使之成為市的派出機(jī)構(gòu)是必要和可行的。

注釋：

[1]馬彥琳編. 現(xiàn)代城市管理學(xué)，科學(xué)出版社，2003

[2]王國楓:我國社區(qū)服務(wù)的科學(xué)定位，黑龍江社會科學(xué)，2004 (S)

參考文獻(xiàn)：

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[3]張勵. 關(guān)于加強(qiáng)上海社區(qū)建設(shè)與管理的思考[D]. 上海：上海交通大學(xué)，2009.

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[3]那 力：非政府國際組織發(fā)展現(xiàn)狀[ J ] .國際資料信息，2002，03.

[4]田 凱：西方非營利組織理論述評[J].中國行政管理，2003，06.

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[6]徐增輝 戴 黍：我國非政府組織的現(xiàn)狀及發(fā)展路徑[J].理論導(dǎo)報，2009，07.

篇3

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；管理；問題；對策

中圖分類號：F29 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：城市社區(qū)管理中的問題及若干建議

收錄日期：2012年3月26日

城市社區(qū)是在城市中的一定地域內(nèi)發(fā)生各種社會關(guān)系和社會活動，有特定的生活方式，并具有歸屬感的人群所組成的一個相對獨立的社會實體。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社區(qū)成為人民群眾生活安居樂業(yè)的生活基地，社區(qū)管理也已成為城市管理的重心。20多年來，雖然我國城市社區(qū)管理已取得很大的成績，但由于受計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的社會管理方式的影響，我國城市社區(qū)管理的現(xiàn)狀仍不容樂觀，城市社區(qū)管理存在諸多亟待解決的問題。

一、當(dāng)前我國城市社區(qū)管理存在的主要問題

1、社區(qū)管理的行政化色彩較濃。街道、居委會是我國城市社區(qū)管理的基層組織，在城市社區(qū)管理中，它們繼續(xù)發(fā)揮著極其重要的作用，但目前在管理中存在著一些不容忽視的嚴(yán)重問題。

政府在街道設(shè)置辦事處，通過辦事處來管理各種事物。街道辦事處處于政社不分狀態(tài)，它作為政府行政機(jī)構(gòu)的最基層組織，既是行政管理主體，又是社會管理主體，成了一個全能型組織。它由于承當(dāng)過多的行政管理職能，過大的工作量，導(dǎo)致其無法減輕政府的社會管理負(fù)擔(dān)，也未能充分發(fā)揮應(yīng)有的社會管理職能，更無法滿足社區(qū)成員日益提高的物質(zhì)文化生活需求。此外，居民群眾自治組織的居委會，其工作方式的行政色彩仍然較濃，居委會是受街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)，必須服從街道對日常工作的安排，終日忙于繁瑣的具體事務(wù)，行政工作負(fù)擔(dān)過重，無力在社區(qū)利益主體的矛盾沖突中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。這些必然導(dǎo)致居委會協(xié)調(diào)作用缺失，弱化了居委會的管理職能，降低了管理效能。

2、社區(qū)管理的組織力量還較薄弱。目前，在社區(qū)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、經(jīng)費來源、基本設(shè)施等方面都與其承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)不相適應(yīng)。有些工作區(qū)政府沒有設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，無法履行管理職能，即使有設(shè)置機(jī)構(gòu)但人員以及設(shè)備力量都較薄弱，使任務(wù)的完成大打折扣。街道辦事處本應(yīng)為轄區(qū)居民排憂解難，但由于其權(quán)力小，無法完全行使政府職能。所以，在城市社區(qū)管理上，責(zé)、權(quán)、利很難相互統(tǒng)一，執(zhí)行部門有權(quán)執(zhí)法但卻無法直接把法律落實到社區(qū)，而街道和居委會雖然能做到但又缺乏相關(guān)的權(quán)力，導(dǎo)致相互配合不到位，工作效率低，條塊之間推諉扯皮，這些必然制約了街道和居委會社區(qū)管理職能的發(fā)揮，影響了社區(qū)管理的成效。

3、街道辦事處在社區(qū)管理中的職能不明確。街道辦事處作為城市社區(qū)管理的基層組織，是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，理應(yīng)履行一部分行政職能，但目前在社區(qū)管理的具體操作中，街道卻對自己社區(qū)管理的職能不明確，集行政、執(zhí)法、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等任務(wù)于一身，使其從派出機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合性機(jī)構(gòu)。由于街道無法承受繁雜的社會管理事務(wù)，只能是把自己的部分職能轉(zhuǎn)移到居委會身上，使居委會不得不承擔(dān)了一部分行政職能，而自身的自治管理功能日益減縮。這最終必然導(dǎo)致街道無法充分發(fā)揮其綜合管理職能，管理效能下降，而管理成本卻大大提高。

4、社區(qū)管理缺乏統(tǒng)一的相關(guān)法律法規(guī)。城市社區(qū)管理應(yīng)該做到有章可循、有法可依，但目前這方面的法律法規(guī)少之又少，以致在實際工作中由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)的界定，不利于社區(qū)管理，使許多本來應(yīng)該屬于政府、企業(yè)、社團(tuán)的事物卻往往由社區(qū)來做，目前也沒有法規(guī)或規(guī)范性文件對社區(qū)志愿者服務(wù)活動進(jìn)行規(guī)范管理，使其作用也沒有得到充分地發(fā)揮。

5、社區(qū)管理缺乏規(guī)范的管理制度。社區(qū)管理需要一整套規(guī)范的管理制度，但目前在實際運作中社區(qū)管理制度卻欠規(guī)范，街道辦事處對自身的管理范圍未有明確的制度界定，導(dǎo)致無權(quán)管理甚至越權(quán)管理，而且到目前為止，社區(qū)管理在實際工作中也尚未建立條塊結(jié)合的監(jiān)督和制約機(jī)制，導(dǎo)致一些管理部門權(quán)力高度集中，無法從制度上對其管理質(zhì)量和違規(guī)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督、制約和懲處。

6、社區(qū)管理人才匱乏。目前，社區(qū)居委會的管理人員大多是老人和婦女，管理能力薄弱，已不能適應(yīng)社區(qū)管理工作的要求，雖然這些年有一些大學(xué)畢業(yè)生應(yīng)聘到居委會工作，但仍是杯水車薪。所以，目前迫切需要文化層次較高，擁有現(xiàn)代社區(qū)管理和市場經(jīng)濟(jì)知識或相關(guān)專業(yè)的人才進(jìn)入社區(qū)管理層。這是當(dāng)前城市社區(qū)管理亟待解決的一個問題。

二、我國城市社區(qū)管理對策建議

針對我國城市社區(qū)管理中存在的諸多問題，筆者認(rèn)為政府及相關(guān)部門應(yīng)該采取一系列的對策來不斷健全和完善城市社區(qū)管理。

1、理順各方關(guān)系，明確各自職責(zé)。理順區(qū)政府、街道辦事處和社區(qū)居委會三者的關(guān)系。區(qū)政府應(yīng)履行對社區(qū)全面領(lǐng)導(dǎo)的職能，而街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)管好自己該管的事，比如對社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)綜合治理、精神文明建設(shè)、街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展等行使相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，綜合協(xié)調(diào)，監(jiān)督檢查的行政管理職能，對于不該管的事則轉(zhuǎn)移出去。同時，在環(huán)境衛(wèi)生和保護(hù)、園林綠化、市容市貌等方面也應(yīng)行使綜合執(zhí)法職能。社區(qū)居委會作為最基層的城市社區(qū)組織，其對社區(qū)管理具有義不容辭的職責(zé)，所以要加強(qiáng)居委會的自身建設(shè)，由于它既不是一級政權(quán)，也不是行政性單位，不具備行政性的指揮和制約手段，在實際工作中更多的是靠自己組織的凝聚力和社區(qū)居民的自覺參與。在日常工作中，要關(guān)心和解決居民日常生活中遇到的一些困難以及靠居民自身無法解決的實際問題，為居民群眾排憂解難，真正履行居委會的服務(wù)職能。只有這樣，才能理順區(qū)政府、街道辦事處、居委會三方面的關(guān)系，明確各自的職責(zé)。

2、提高社區(qū)居民生活質(zhì)量，完善生活環(huán)境。隨著我國人民物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，社區(qū)居民對生活質(zhì)量和生活環(huán)境也不斷提出更高的要求，所以，要加強(qiáng)交通、衛(wèi)生、環(huán)保、綠化等市容環(huán)境的綜合管理，通過各種方式為居民提供便利的生活服務(wù)，使居民的生活質(zhì)量得到不斷的提高，并且為居民創(chuàng)造和提供優(yōu)良的生活環(huán)境。要治理環(huán)境污染和生態(tài)失衡，改善社區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，為社區(qū)居民的安家樂業(yè)創(chuàng)造一個優(yōu)美、清新和愉快的生活環(huán)境和生活空間，為社區(qū)居民提供全方位的服務(wù)。

3、要培養(yǎng)新型社區(qū)管理人員。為了適應(yīng)現(xiàn)代社區(qū)管理的要求，必須加強(qiáng)對社區(qū)管理人員的培訓(xùn)工作，使街道和居委會的干部提高對現(xiàn)代社區(qū)管理和服務(wù)內(nèi)涵的認(rèn)識，更新觀念，轉(zhuǎn)變思維。與此同時，應(yīng)注重培養(yǎng)新型社區(qū)級干部，可以考慮向社會公開招聘基層干部進(jìn)入街道、居委會任職，在工作和實踐中學(xué)習(xí)和鍛煉，同時，招聘大專以上畢業(yè)生，充實到街道和居委會，提高街道和居委會人員的文化層次。只有這樣，才能真正提高城市社區(qū)管理的質(zhì)量，滿足社區(qū)居民不斷提高的對生活質(zhì)量、生活環(huán)境的要求。

4、利用多種宣傳形式，調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)的各種活動。要利用多種宣傳形式，以正確的指導(dǎo)思想引導(dǎo)群眾參加各種社區(qū)活動。如開展社區(qū)健身工程，在社區(qū)設(shè)置健身場所，組織各種健身活動，提高社區(qū)居民的身體素質(zhì)。同時，要開展精神文明創(chuàng)建活動，配合開展各種有益身心的文娛活動。此外，對社區(qū)內(nèi)的老年人，應(yīng)給予更多的關(guān)心和幫助，建設(shè)和完善老年活動室，讓社區(qū)內(nèi)的老人老有所樂，安度晚年。從方方面面來提高社區(qū)居民的心理素質(zhì)和身體素質(zhì)。

5、加強(qiáng)社區(qū)管理的法制建設(shè)。社區(qū)的正常運行需要法制建設(shè)作為前提和基礎(chǔ)，社區(qū)管理離不開健全的法律法規(guī)。所以，為了使社區(qū)管理能夠有序地開展，必須建立、健全有關(guān)社區(qū)的法律法規(guī)體系，依法對社區(qū)進(jìn)行管理。首先，應(yīng)盡快制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)，并且制定一些配套的制度；其次，街道辦事處的行政執(zhí)法人員必須嚴(yán)格執(zhí)法，這是社區(qū)管理法制化的保證，也是社區(qū)管理依法行政的必然要求。

6、正確處理經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的關(guān)系。在社區(qū)管理中應(yīng)樹立以人為本的指導(dǎo)思想，因為人是社區(qū)的主體，社區(qū)管理必須圍繞人這個中心來展開。所以，在社區(qū)的日常管理中，必須要正確處理經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的關(guān)系，而且一定要把社會效益擺在首要位置，比如，重視社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生、醫(yī)療保健、安全保障、社會服務(wù)等建設(shè)，使社區(qū)居民真正感受“社區(qū)是我家”，對社區(qū)擁有歸屬感，并積極參與社區(qū)的各項活動，參與社區(qū)的管理與建設(shè)，共同建設(shè)美好社區(qū)家園。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]熊琴.城市社區(qū)管理問題研究綜述.社區(qū)管理，2006.8.

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關(guān)鍵詞： 城市社區(qū)建設(shè) 居民參與 研究

一、研究現(xiàn)狀

在眾多研究文章中，學(xué)者主要對社區(qū)居民參與的概念、現(xiàn)狀、分類和途徑、功能和意義，以及對策等，進(jìn)行了較為精辟的論述。

1.社區(qū)居民參與概念

學(xué)界主要有三種看法。行為論者認(rèn)為，社區(qū)參與是指社區(qū)居民作為社區(qū)管理的客體，更作為社區(qū)管理的主體，參加社區(qū)各種事務(wù)的行為。［1］過程與行為論認(rèn)為，所謂居民參與是指居民個體參與社區(qū)公共事務(wù)決策與管理的過程和行為。［2］發(fā)展論則認(rèn)為社區(qū)居民參與是指社區(qū)居民影響社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的行為和過程，其目的在于推動社區(qū)發(fā)展，從而最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展。［3］

上述闡述均有各自角度和目的，但可以理出社區(qū)居民參與的共同特征，一是社區(qū)居民為參與主體；二是社區(qū)事務(wù)及其治理過程為參與客體；三是通過參與施加一定的影響是社區(qū)居民參與的目的。這些共同特征，構(gòu)成社區(qū)居民參與的基本要素。

2.社區(qū)居民參與現(xiàn)狀

學(xué)界一般從參與意識、人員情況、參與程度三個方面考量社區(qū)居民參與情況，認(rèn)為我國城市社區(qū)居民參與遠(yuǎn)不適應(yīng)推進(jìn)社區(qū)建設(shè)需要，居民社區(qū)參與意識比較薄弱，總體參與率不高，參與數(shù)量不多且分布不平衡，居民在大多數(shù)情況下只是參與較低層次的社區(qū)事務(wù)運作。［4］

而對于造成城市現(xiàn)代化過程中社區(qū)居民參與不足的原因，學(xué)界也有幾種觀點。四因說認(rèn)為，一是原有的“單位參與意識”阻礙居民“社區(qū)參與意識”的產(chǎn)生，是居民社區(qū)參與不足的首要原因；二是行政化的社區(qū)管理方式導(dǎo)致居民參與觀念淡??；三是社區(qū)工作者隊伍整體素質(zhì)偏低，工作方法老化，造成居民參與社區(qū)熱情不高；四是現(xiàn)代都市生活特征客觀上不利于居民社區(qū)參與行為增加。［5］五因說則認(rèn)為，影響我國社區(qū)居民參與的因素包括社區(qū)歸屬感、社區(qū)公共空間發(fā)育程度、參與價值、參與成本和制度設(shè)計等五個方面。［6］矛盾說認(rèn)為居民參與不足在于參與期望與現(xiàn)實之間的矛盾。［7］學(xué)者還從不同角度進(jìn)行了分析，有的從居民參與與社區(qū)服務(wù)側(cè)面，認(rèn)為社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化政策導(dǎo)向致使?fàn)I利項目急劇膨脹，社區(qū)服務(wù)公共性顯著減弱，影響了居民對于其作為一種獨特的服務(wù)領(lǐng)域的認(rèn)同。［8］有的從政府和社會中介組織角度，指出政府的統(tǒng)制意識和方式不僅使得社區(qū)居委會發(fā)生嚴(yán)重職能錯位，還湮滅社區(qū)居民參與意識、削弱了居民參與和自治能力。［9］有的則明確提出社區(qū)類型、年齡、婚姻狀況、職業(yè)狀況、社區(qū)滿意感和歸屬感等因素與社區(qū)參與頻度存在顯著關(guān)聯(lián)，而性別、文化程度、健康狀況等特征與社區(qū)參與頻度之間沒有顯著關(guān)系。［10］

可以看出，我國社區(qū)居民參與仍然處于較弱參與階段，造成這種現(xiàn)狀的原因，有社區(qū)居民歸屬感不足，期望值與現(xiàn)實狀況不一致，參與機(jī)制不完善，等等。

3.社區(qū)居民參與分類與途徑

學(xué)界主要根據(jù)主體參與意愿、參與形式、參與渠道和參與內(nèi)容的不同，對社區(qū)居民參與狀況做了不同劃分，劃分為動員型參與和自主型參與；組織參與和非組織參與；制度化參與和非制度化參與；社區(qū)政治參與、社區(qū)經(jīng)濟(jì)參與、社區(qū)文化參與、社區(qū)社會參與等。［11］有的學(xué)者依據(jù)參與客體的功能特性不同將社區(qū)居民參與分為決策參與、實施參與、監(jiān)督參與和信息參與。［12］還有學(xué)者認(rèn)為，動員式執(zhí)行參與是主要形式，這種參與既不能使居民對社區(qū)開展的具體事務(wù)進(jìn)行決策，又不能對社區(qū)公共權(quán)力運作進(jìn)行監(jiān)督；非政治性參與是社區(qū)居民參與主要內(nèi)容，社區(qū)居民參與的事務(wù)多與政治不沾邊或關(guān)系不大，是“雜務(wù)”。［13］

關(guān)于社區(qū)居民參與途徑，學(xué)界亦有不同闡述。有的認(rèn)為居民參與途徑主要有三類：以個人身份參與社區(qū)的選舉或建設(shè)規(guī)劃、作為某個組織或單位成員參與到社區(qū)發(fā)展中、組合成多種類型的非正式組織參與社區(qū)的福利服務(wù)和保障性工作等。［14］也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)重視社區(qū)居民在參與包括社區(qū)服務(wù)在內(nèi)的各類社區(qū)發(fā)展計劃、項目等公共事務(wù)或公益活動的過程中，相互之間所形成的復(fù)雜關(guān)聯(lián)和互動關(guān)系體系。［15］還有學(xué)者把參與途徑分為兩類，傳統(tǒng)路徑包括直接或間接選舉社區(qū)居民委員會、社區(qū)居民代表會議等，新途徑則有建立聽證會、協(xié)調(diào)會、評議會“三會”制度，建立“社區(qū)人民聯(lián)絡(luò)員”制度，制定社區(qū)居民公約和社區(qū)自治章程，建立民主評議機(jī)制，開設(shè)議事園，實行居民公決，實行居民門棟自治，建立民情信息站，建立接待室，組織聊天會，等等。［16］

4.社區(qū)居民參與的功能和意義

“橋梁說”認(rèn)為，參與是社區(qū)與居民之間的聯(lián)系橋梁，只有居民直接參與和治理，才能培育居民社區(qū)歸屬感、認(rèn)同感和現(xiàn)代社區(qū)意識，才能有效整合與發(fā)揮社區(qū)自身各種資源，居民社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的內(nèi)在動力源泉，離開居民社區(qū)參與，就沒有真正或完整意義上的社區(qū)發(fā)展。［17］“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)說”則指出能否實現(xiàn)居民積極、廣泛參與，是衡量社區(qū)服務(wù)發(fā)展效果的客觀和最重要依據(jù)，社區(qū)社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成，依賴于人力資源的廣泛調(diào)動，依賴于居民參與程度的提高。［18］還有學(xué)者更從社區(qū)居民參與在社區(qū)建設(shè)中的地位出發(fā)，指出居民參與是衡量社區(qū)建設(shè)成功的重要標(biāo)志，是社區(qū)建設(shè)健康發(fā)展的動力源泉，是搞好社區(qū)建設(shè)的根本保證；［19］于推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)、促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)、推進(jìn)社區(qū)發(fā)展和促進(jìn)人的全面發(fā)展，有著堅實的基礎(chǔ)意義和巨大的推動作用。［20］

上述論述還停留在就事論事的理論層面，社區(qū)居民參與的意義不盡于此，應(yīng)把它與社區(qū)居民自治聯(lián)系起來，并放在政府管理的環(huán)境中，其功能和意義將更為突出。

5.社區(qū)居民參與對策研究

如何應(yīng)對社區(qū)建設(shè)中的新問題的挑戰(zhàn)，怎樣健全社區(qū)居民參與的機(jī)制和途徑，學(xué)者們亦提出了相應(yīng)的對策。

唐忠新提出了原則性較強(qiáng)的四措施說，第一，強(qiáng)化宣傳教育，培養(yǎng)社區(qū)意識；第二，堅持社區(qū)需求本位原則，注重用共同需求、共同利益來調(diào)動居民廣泛參與的積極性；第三，堅持先進(jìn)性與廣泛性相結(jié)合原則，使每個參與者都能找到自己的位置；第四，建立和完善參與機(jī)制，如激勵機(jī)制、責(zé)任機(jī)制等來推動社區(qū)居民參與向制度化發(fā)展。［21］楊榮則提出“四化”措施：第一，居民參與利益社區(qū)化，將單位的服務(wù)功能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，特別是政治、福利、保障功能等，使居民工作之外的其他利益關(guān)系都能在社區(qū)得到體現(xiàn)；第二，社區(qū)自治制度化，加強(qiáng)法制建設(shè)、規(guī)范參與程序，推行區(qū)務(wù)公開，搞好社區(qū)簡政；第三，居民參與組織化，提高居民自主組織能力，增強(qiáng)其社區(qū)歸屬性；第四，社區(qū)服務(wù)專業(yè)化，向市場化推進(jìn)。［22］李婷玉則認(rèn)為提升社區(qū)居民參與應(yīng)從調(diào)整社區(qū)中三個相關(guān)主體的思想觀念開始：對于政府官員，要相信社區(qū)有自治的能力，將權(quán)力切實地下放到社區(qū)；對于社區(qū)居民委員會，最重要的是處理好政府權(quán)力控制與社區(qū)治理、自治之間關(guān)系，使政府、社區(qū)居委會和社區(qū)居民都能負(fù)責(zé)任地共同投入到社區(qū)建設(shè)中；居民個人應(yīng)看到社區(qū)參與可能為公共生活、個人生活帶來的積極轉(zhuǎn)變，主動融入到社區(qū)中去。［23］潘小娟則認(rèn)為完善社區(qū)居民參與必須強(qiáng)調(diào)和堅持社區(qū)居民參與的廣泛性和有效性，重視社區(qū)意識的培養(yǎng)，注重社區(qū)居民的共同需求，推進(jìn)社區(qū)居民參與的有效開展。［24］

二、研究現(xiàn)狀簡評

從上述我國學(xué)界研究城市社區(qū)建設(shè)中居民參與問題的現(xiàn)狀，可以看出目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界直接以社區(qū)居民參與為主題的著作較少，學(xué)術(shù)論文相對較多，存在以下問題。

第一，研究缺少宏觀的理論框架指導(dǎo)，大多以政治學(xué)和社會學(xué)的理論分析為主，缺乏多學(xué)科的理論融合分析，如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)的視角就較缺乏。

第二，實證的調(diào)查研究較少，對社區(qū)參與的問卷調(diào)查的指標(biāo)較為簡單，其研究報告也是簡單地描述各地居民社區(qū)參與的現(xiàn)狀，然后整體分析，缺乏針對性和科學(xué)性。

第三，研究內(nèi)容都過于龐雜，缺少系統(tǒng)性，而且對于居民參與問題的核心把握不到位，因此所提出的擴(kuò)大居民參與的對策也未能抓住此核心問題，而流于表層，難以深入，缺乏可操作性。

我認(rèn)為在城市社區(qū)層面探討居民參與的關(guān)鍵在于：第一，剖析社區(qū)居民參與中各種問題的原因，以調(diào)動起社區(qū)居民參與的積極性；第二，探討如何從制度建設(shè)上保障社區(qū)居民參與的熱情，切實提高社區(qū)居民參與的能力。

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篇5

關(guān)鍵詞：城市多民族社區(qū);協(xié)同治理;居民參與

近些年來，我國城市化飛速發(fā)展，大城市的吸引力愈加明顯，吸引了眾多少數(shù)民族群體，在大城市里面產(chǎn)生了許多以少數(shù)民族為主體的混合社區(qū)，我們把這樣的社區(qū)稱為城市多民族社區(qū)。成都市漿洗街洗面橋社區(qū)就是一個典型的城市多民族社區(qū)，社區(qū)中多民族居民有不同的，風(fēng)俗習(xí)慣和興趣愛好也不盡相同，文化的排他性使多民族居民之間產(chǎn)生不同程度的摩擦和沖突對立。

一、洗面橋社區(qū)居民參與的現(xiàn)狀分析

（一）社區(qū)居民參與程度較低，積極性不高。

在整個調(diào)查的過程中，共在漿洗街洗面橋社區(qū)發(fā)放了100份的調(diào)查問卷，最后收回了91的有效調(diào)查問卷。調(diào)查結(jié)果顯示，對于參加社區(qū)公共事務(wù)決策問題上面，漿洗街洗面橋社區(qū)居民整體上參與熱情不夠，積極性不高，68%的居民對于參與社區(qū)公共事務(wù)決策持一般的態(tài)度，通過調(diào)查結(jié)果得出，在整體上，漿洗街洗面橋社區(qū)居民的參與能動性不夠，參與的熱情和積極性都欠缺。

（二）參與廣泛性不夠

在調(diào)查結(jié)果中發(fā)現(xiàn)，在選舉這樣的政治性參與中，漿洗街洗面橋社區(qū)居民整體上表現(xiàn)出參與熱情不夠，只有57%的人會參與到選舉中去。而在參加經(jīng)濟(jì)會議、文體活動等非政治性參與中，只有文體活動上面，社區(qū)居民表現(xiàn)出較大的參與熱情，并能參與到其中去，總體上來看，普遍存在著“意愿無法付諸行動”的問題，意愿并不能是社區(qū)居民付諸于實際行動，參與到社區(qū)活動中。同時，參與的廣泛性上也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，參與面非常小。

（三）參與的人群分布不均

在年齡分布上，參與社區(qū)活動的人群呈現(xiàn)“老少低”三極分化特征。首先，“老”指的是老年居民，多為離退休人員，他們在時間上比較充足，并且希望能夠繼續(xù)發(fā)揮余熱，所以參與的熱情也較高。其次，“少”指的是寒暑假放假在家的中小學(xué)生，中小學(xué)生寒暑假時間較長，有較多的閑暇時間和參與熱情。最后“低”指的就是下崗失業(yè)以及待業(yè)人員，他們受到社區(qū)幫助較多，經(jīng)常在社區(qū)居委會中來往，同樣能夠較為積極的參與到社區(qū)治理中來。

二、影響洗面橋社區(qū)居民參與的因素

（一）認(rèn)同感與歸屬感的缺失

在當(dāng)前我國城市社區(qū)中，社區(qū)居民缺乏對社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感，直接導(dǎo)致社區(qū)居民參與行為低落。在很多地區(qū)，口號喊得很響亮，付諸實踐并不多，社區(qū)居民的參與意識不夠，同時參與熱情也不高?？谔柌]有在社區(qū)居民心中普遍產(chǎn)生作用力，也沒有有效促進(jìn)居民參與到社區(qū)活動中來。

（二） 社區(qū)行政化傾向愈發(fā)嚴(yán)重

我國的計劃經(jīng)濟(jì)時代給我們國家城市管理體制帶來了嚴(yán)重的不良影響，政企不分、政社不分，政府萬能主義，本應(yīng)代表居民的居委會事實上成了政府的下屬機(jī)構(gòu)。對此，我們給出一個“行政社區(qū)”的假設(shè)，行政社區(qū)不是空穴來風(fēng)，而是在社區(qū)日益行政化過程中的必然產(chǎn)物。如此一來，居委會本應(yīng)是為居民做事情的，結(jié)果現(xiàn)在整天在行政問題上面奔波，對各民族的社區(qū)居民關(guān)注不夠，也不能夠及時為社區(qū)居民分憂解難，處理社區(qū)居民遇到的問題和事情，無法跟社區(qū)居民打成一片，很難得到社區(qū)居民的信任，并且社區(qū)居民也不會支持居委會，這就使得居委會更加跟政府走近，惡性循環(huán)之后，社區(qū)行政化帶來的后果就越發(fā)嚴(yán)重。[1]

（三）社區(qū)內(nèi)多元文化并存給居民參與帶來困難

在漿洗街洗面橋社區(qū)，多民族的居民構(gòu)成，形成了社區(qū)內(nèi)部多元文化并存局面。在一個城市多民族社區(qū)中，多民族有不同的風(fēng)俗習(xí)慣、，這在他們彼此交往的過程中不可避免的會進(jìn)行碰撞，進(jìn)而產(chǎn)生誤解和矛盾，各民族團(tuán)結(jié)首先會受到影響;各個民族擁有不同的語言文字，在不能夠充分了解各民族語言文字的時候，各民族居民想?yún)⒓由鐓^(qū)活動都會存在困難與障礙。

（四） 各民族認(rèn)知上存在不同，彼此之間的關(guān)系不夠融洽

當(dāng)前我國城市多民族社區(qū)由許多個民族構(gòu)成，而各個民族之間存在、語言、思維方式等各方面的不同，彼此之間缺乏了解。通過對漿洗街洗面橋社區(qū)居民的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有22個樣本居民認(rèn)為周圍不同民族之間的關(guān)系不太融洽，占比為24%。通過上述數(shù)據(jù)我們可以看出，在漿洗街洗面橋社區(qū)中，多民族社區(qū)居民之間的關(guān)系并不夠融洽，這影響了社區(qū)中多民族社區(qū)居民參與社區(qū)活動，使其參與積極性和熱情并不高，這也正是我們現(xiàn)在社區(qū)治理過程中所要注意的問題，還需推動各個民族居民之間的和諧共處。

三、路徑選擇

（一）建立和健全社區(qū)公共服務(wù)體系，努力提高多民族社區(qū)居民的歸屬感與認(rèn)同感

單位制向社區(qū)制轉(zhuǎn)變是一個長期的過程，在單位制時代，居民之間是一個大的生活共同體，是熟人社會，而在當(dāng)前的社區(qū)，陌生人社會導(dǎo)致社區(qū)居民之間彼此離心。除此之外，在城市多民族社區(qū)中，社區(qū)公共服務(wù)不完善，社區(qū)居民享受不到社區(qū)帶來的優(yōu)惠與好處，缺乏凝聚社區(qū)居民的公共利益。因此，首先要積極建立和健全社區(qū)公共服務(wù)體系，為社區(qū)居民參與提供物質(zhì)支撐和現(xiàn)實保障，釋放居民心中的社區(qū)參與熱情，培育多民族居民之間的信任關(guān)系。其次，豐富社區(qū)文化活動，提高文化服務(wù)水平，為多民族社區(qū)參與搭建廣闊平臺。

（二）實現(xiàn)居委會與社區(qū)內(nèi)社會組織的良性協(xié)同互動

居委會作為居民自治的基層自治組織，是代表居民利益的，但是現(xiàn)在日益行政化的居委會，越來越成為政府的附庸。這直接產(chǎn)生的后果就是，居民想?yún)⑴c到社區(qū)管理中都沒有有效的途徑。因此，作為居民日常生活聯(lián)系最為密切的社區(qū)居民自治組織的居委會，要積極轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，采取開放的工作模式，提高工作決策的透明度，積極培育居民參會的氣氛。此外，通過對社區(qū)中社區(qū)組織的培育，使社區(qū)居委會與社區(qū)組織實現(xiàn)良好的協(xié)同互動，而社會組織并不以營利為目的，其重視服務(wù)和義務(wù)，滿足社會、公眾需要為使命，如果能夠讓社會組織積極參與到社區(qū)治理中來，可以很好的為社區(qū)居民提供服務(wù)。

（三）確立平等團(tuán)結(jié)，共同繁榮的文化理念，促進(jìn)城市多民族社區(qū)向新型、多元和共融性發(fā)展

社區(qū)文化是維系社區(qū)內(nèi)部成員關(guān)系的重要紐帶，在城市多民族社區(qū)中，加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)，對于多民族社區(qū)居民和諧共處具有重要的作用。各種不同的帶有各民族特色的民族文化對于每個民族都是很重要的，是每個民族的象征，是他們文化傳承的依托，也是連接各個民族成員之間的紐帶，各個民族成員賴以生存的根基，不斷發(fā)展多元的民族文化，有利于促進(jìn)各民族之間的認(rèn)同，彼此之間更為和諧共處。[2]不同的文化傳統(tǒng)，會帶來沖突與對立，社區(qū)要積極營造和諧共融的文化氛圍，彼此之間相互理解，相互尊重。要讓各個民族居民知道多元文化的存在不是威脅，而是共同繁榮。同時，各個民族應(yīng)該在社區(qū)活動交流中增進(jìn)交流與互動，彼此之間和諧相處與認(rèn)同，由此形成新型、多元并且具有共融性社區(qū)文化，進(jìn)而增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力和向心力。

（四）深化行政改革，發(fā)揮政府在社區(qū)治理中的主導(dǎo)作用

在我們國家，政府擁有廣泛且豐富的社會資源，政府是人民利益的代表著和維護(hù)者，政府在社會治理中具有不可替代的作用，這也決定了政府勢必會在社會治理中占據(jù)主導(dǎo)作用，這也正是我們國家當(dāng)前社會能夠進(jìn)行協(xié)同治理的基本保障。[3]所以說，我們所要做的是保障政府的權(quán)威，在這個基礎(chǔ)上面，調(diào)動各個治理主體的積極性，呼吁他們能夠參與到社會治理的大環(huán)境中來，同時采取積極的鼓勵政策，激勵多方治理主體參與，積極構(gòu)建政府主導(dǎo)的，多方積極參與的新格局。[4]首先，政府要進(jìn)行行政改革，把其本身的弊病剔除出去，合理分配政府職能，提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)城市多民族社區(qū)民族之間團(tuán)結(jié)與合作。其次就是政府推行行政改革，實際上就是權(quán)力的合理下放，政府只有把手中的權(quán)力進(jìn)行分權(quán)，協(xié)同治理才能夠更好地實現(xiàn)。

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篇6

論文摘要：隨著我國城市的日益發(fā)展，城市社區(qū)外部不經(jīng)濟(jì)問題日益制約著城市的發(fā)展和居民生活水平的提高。因此，如何治理社區(qū)商業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)，切實解決人民群眾日常生活購物與消費等方面的問題則是當(dāng)務(wù)之急。而加強(qiáng)社區(qū)商業(yè) 環(huán)境 規(guī)劃，加大政府對社區(qū)商業(yè)的投入、制定扶持社區(qū)商業(yè)發(fā)展，規(guī)范經(jīng)營的政策、建立健全社區(qū)商業(yè)行業(yè)規(guī)范，形成有效的行業(yè)監(jiān)督機(jī)制、采取以連鎖經(jīng)營為主的業(yè)態(tài)多元化發(fā)展等是解決社區(qū)商業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)之良策。

社區(qū)商業(yè)是商業(yè)的基礎(chǔ)，是滿足人民群眾日常生活的重要渠道、是擴(kuò)大城市消費的有效途徑。黨的十六屆四中全會提出要構(gòu)建 社會 主義 和諧社會，而和諧的社區(qū)是和諧社會的基礎(chǔ)與出發(fā)點，和諧社區(qū)首先要求社區(qū)商業(yè)和諧發(fā)展。然而，由于種種原因，社區(qū)商業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的越來越突出，全面治理社區(qū)商業(yè)的種種外部不經(jīng)濟(jì)，切實解決人民群眾日常生活購物與消費等方面的困難是當(dāng)務(wù)之急。

一、城市社區(qū)商業(yè)的主要類型

社區(qū)商業(yè)是滿足最基本的生理生活需要的必需條件，社區(qū)商業(yè)的發(fā)展水平直接決定著人們的生活水平和質(zhì)量的高低，社區(qū)商業(yè)對于社區(qū)居民日常生活與消費而言是最為重要的商業(yè)形式。社區(qū)商業(yè)主要包括社區(qū)生活購物、社區(qū)餐飲、社區(qū)家庭服務(wù)、社區(qū)生活服務(wù)、社區(qū)娛樂休閑、社區(qū)醫(yī)療 保健 、社區(qū)維修服務(wù)、社區(qū) 教育 等幾大類，具體內(nèi)容如表1所示。

二、城市社區(qū)商業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)的主要表現(xiàn)

社區(qū)商業(yè)在繁榮 市場 、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、便利人民生活、提供各種消費渠道、解決就業(yè)、豐富人民日益增長的物質(zhì) 文化 需要等方面起著不可替代的巨大作用。然而由于社區(qū)商業(yè)自身發(fā)展特點、 管理 不善以及規(guī)劃不合理等方面的原因，我國社區(qū)商業(yè)在發(fā)展中的外部不經(jīng)濟(jì)越來越突出，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

(一)污染環(huán)境

隨著社區(qū)市場的不斷發(fā)展，社區(qū)居民的消費需求不斷增加，一些與人們生活日益相關(guān)的社區(qū)消費服務(wù)體系不斷發(fā)展，如：餐飲店、早中晚餐攤販、夜市、以及其他各類型的小攤點、小商販、小型加工裝配修理店等。由于這類商家發(fā)展中其自身難以克服的因素，如污水、煙塵、噪聲等，必然對社區(qū)消費環(huán)境造成污染；一些社區(qū)小型加工裝配修理業(yè)和小攤販占道經(jīng)營、噪聲擾民現(xiàn)象嚴(yán)重，造成了城市 交通 擁堵，引發(fā)了對社區(qū)消費環(huán)境的二次污染。

(二)資源浪費

隨著城市經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些行業(yè)由于規(guī)模小、對資源的利用率低或是出于 成本 方面的考慮，造成了對于一些有限資源的極大浪費。如城市中的洗車行業(yè)由于其所使用的水資源價格相對低廉，這類企業(yè)規(guī)模有限，沒有任何對于水資源的回收在利用的設(shè)施，一方面城市當(dāng)中日益匱乏的水資源問題，而另一方面卻是對水資源的極大浪費。另外，城市當(dāng)中一些中小的餐飲業(yè)、零售商業(yè)、小攤販往往使用一次性餐具和塑料包裝袋，也造成了資源浪費。

(三)危害社區(qū)居民的身心健康和權(quán)益

由于社區(qū)管理滯后以及社區(qū)商貿(mào)環(huán)境建設(shè)自身存在的問題，導(dǎo)致了社區(qū)市場秩序混亂，假冒偽劣產(chǎn)品相對較多，危害了社區(qū)居民的身心健康。由于 工商 、質(zhì)檢等部門的監(jiān)管不到位，相當(dāng)多數(shù)的社區(qū)市場成為監(jiān)管盲點，從而給假冒偽劣產(chǎn)品提供了生存的沃土。一些社區(qū)經(jīng)營者采用虛假廣告、包裝、說明書等形式，隱瞞產(chǎn)品的真實性能、主要成分、使用方法等，對必須說明的內(nèi)容含糊其辭或故意擴(kuò)大功效，引誘消費者上當(dāng)；社區(qū)中一些餐飲、娛樂業(yè)等小企業(yè)在經(jīng)營的過程中，為追求利潤最大化和成本最小化，基本的衛(wèi)生、安全保障措施投入不夠，甚至不投入，所提供的產(chǎn)品問題較多、品質(zhì)難以保障，導(dǎo)致食品中毒、電器安全事故甚至是非法經(jīng)營導(dǎo)致的人身傷亡事故頻頻發(fā)生。假冒偽劣產(chǎn)品屢禁不止，嚴(yán)重的損害了國家、集體、社區(qū)居民的利益。

(四) 道德 敗壞，引發(fā) 社會 治安問題

在社區(qū)商業(yè)中不公平交易問題較為突出，社區(qū)居民消費權(quán)益難以保障。與商品房、汽車、醫(yī)療、電信等消費者反映強(qiáng)烈的存在價格欺詐行業(yè)不同，目前社區(qū)商業(yè)中的欺詐現(xiàn)象主要表現(xiàn)在小攤販的計量器具欺詐、價格欺詐現(xiàn)象普遍，社區(qū)服務(wù)業(yè)的服務(wù)不規(guī)范等問題引發(fā)的欺詐，這些問題雖然不至于嚴(yán)重?fù)p害社區(qū)居民的權(quán)益，但是助長了不良的社會風(fēng)氣，不利于和諧社區(qū)商業(yè) 環(huán)境 的構(gòu)建。

更為值得關(guān)注的是，由于社區(qū)中一些以 文化 娛樂消費為主的行業(yè)，原本對于豐富社區(qū)居民的文化娛樂生活起著重要作用，然而這些行業(yè)的經(jīng)營者出于對利益的追求，提供庸俗低級的消費品，導(dǎo)致社區(qū)居民過度消費、庸俗消費、消費依賴問題嚴(yán)重，甚至引發(fā)了較為嚴(yán)重的社會問題，如：黃、賭、毒、網(wǎng)絡(luò)游戲聊天等 電子 海洛因。這些社會問題危害了社區(qū)乃至社會的治安與穩(wěn)定。一些游藝娛樂業(yè)、音像制品業(yè)、以及網(wǎng)吧在經(jīng)營過程中，為了招攬生意、牟取暴利，不注重精神消費品的健康性，聽任青少年和兒童在網(wǎng)吧打網(wǎng)絡(luò)游戲、聊天、瀏覽不健康的網(wǎng)站，導(dǎo)致部分青少年對網(wǎng)吧的依賴性消費和過度消費，極大的阻礙了這些青少年的身心健康發(fā)展，成為近年來青少年犯罪的一個極其重要的原因。目前這些問題雖然受到社會各界的關(guān)注，但是仍然沒有得到有效解決，易引起社區(qū)商業(yè)的不和諧。

三、治理城市社區(qū)商業(yè)外部不 經(jīng)濟(jì) 的策略探討

近年來，我國各級 行政 主管機(jī)關(guān)采取了各種措施來治理社區(qū)商業(yè)發(fā)展中所出現(xiàn)的問題。商務(wù)部于2005年5月下發(fā)了《關(guān)于加快我國社區(qū)商業(yè)發(fā)展的 指導(dǎo) 意見》，要求各地解決社區(qū)商業(yè)發(fā)展中的問題，從總體來看，已經(jīng)取得了初步的效果。目前各級行政主管部門所采取的集中整頓和統(tǒng)一規(guī)劃中應(yīng)該拋棄部門經(jīng)濟(jì)利益、打破地方保護(hù)主義，大力整頓，最大限度地避免“做表面文章”，筆者認(rèn)為，目前的治理工作必須高度重視以下幾方面問題：第一，經(jīng)營場所亟待解決；第二，經(jīng)營方式亟待規(guī)范；第三，經(jīng)營環(huán)境亟待改觀；第四，經(jīng)營內(nèi)容亟待豐富；第五，社區(qū)商業(yè)的經(jīng)營內(nèi)容亟待豐富。具體而言，主要包括以下幾點：

(一)加強(qiáng)社區(qū)商業(yè)環(huán)境的規(guī)劃，加大政府對社區(qū)商業(yè)的投入

政府規(guī)劃部門應(yīng)該加強(qiáng)對社區(qū)商業(yè)環(huán)境的規(guī)劃工作，加大政府投入，這是社區(qū)商業(yè)環(huán)境和諧發(fā)展的有力保障。社區(qū)商業(yè)環(huán)境的規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃相結(jié)合并納入城市總體規(guī)劃，要以城市商業(yè)服務(wù)設(shè)施建設(shè)分區(qū)發(fā)展目標(biāo)和功能定位為基礎(chǔ)，結(jié)合社區(qū)劃分，統(tǒng)籌構(gòu)建社區(qū)消費環(huán)境。各級政府主管部門應(yīng)當(dāng)盡快解決老社區(qū)和新建社區(qū)的商業(yè)用地和經(jīng)營場所問題，盡快解決路邊店、馬路集市、夜市等經(jīng)營場所等問題，為社區(qū)商業(yè)提供衛(wèi)生、安全、合理的經(jīng)營場所。社區(qū)商業(yè)環(huán)境要與城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社區(qū)居民購買力水平相適應(yīng)，避免貪大求多、重復(fù)建設(shè)；要充分考慮 市場 環(huán)境、現(xiàn)有社區(qū)消費網(wǎng)點狀況及社區(qū)消費水平；既要著眼于長遠(yuǎn)，科學(xué)預(yù)測未來發(fā)展趨勢，又要從實際出發(fā)，合理配置消費網(wǎng)點總量、規(guī)模、檔次和業(yè)態(tài)，構(gòu)建現(xiàn)代社區(qū)商業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系。同時，政府還應(yīng)該加強(qiáng)對那些具有 公共 產(chǎn)品性質(zhì)的社區(qū)消費品，特別是在社區(qū)醫(yī)療、社區(qū) 教育 、社區(qū)養(yǎng)老等方面的社會保障體系建設(shè)。社區(qū)居民對這類消費需求的全面增長與其供給的嚴(yán)重短缺，已經(jīng)制約了社區(qū)消費的增長，成為制約和諧社會的重要因素。因此，加大社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃、為社區(qū)居民提供滿足其基本需求的公共物品和公共服務(wù)，是營造和諧的社區(qū)商業(yè)環(huán)境，加速構(gòu)建和諧社會的一項重要任務(wù)。

(二)政府要制定積極扶持社區(qū)商業(yè)發(fā)展、規(guī)范經(jīng)營的政策

我國社區(qū)商業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重，主要是因為以小企業(yè)為主的社區(qū)商業(yè)在資金、技術(shù)、人才等方面存在的缺陷。由于國家在信貸、 財政 、 稅收 等方面對小企業(yè)的限制，有80％的小企業(yè)在 銀行 沒有貸款，這與其為國民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的產(chǎn)值和提供的就業(yè)機(jī)會相比是極不相稱的。從世界各國的經(jīng)驗來看，各國都制定有政府扶持小企業(yè)發(fā)展的政策，從而能夠維護(hù)市場的競爭與良好的秩序，實現(xiàn)小企業(yè)的與大企業(yè)之間的公平競爭、合理分工與平等秩序。因此，政府應(yīng)大力加強(qiáng)扶植社區(qū)商業(yè)的立法進(jìn)程，改變對社區(qū)商業(yè)的態(tài)度，在稅收、 融資 、信息、技術(shù)、咨詢等方面給社區(qū)商業(yè)以“國民待遇”，完善社區(qū)商業(yè)的融資渠道、市場保護(hù)措施。

外部不 經(jīng)濟(jì) 的產(chǎn)生是 市場 失靈的表現(xiàn)之一，需要加強(qiáng)政府的管制，政府應(yīng)該積極運用 稅收 、補(bǔ)貼政策與管制。對于外部不經(jīng)濟(jì)社區(qū)商業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)加大稅收調(diào)節(jié)，引導(dǎo)其積極治理外部不經(jīng)濟(jì)問題或是從事其他行業(yè)，并對于能夠積極治理外部不經(jīng)濟(jì)的以及轉(zhuǎn)產(chǎn)的企業(yè)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。加強(qiáng)政府行為的有效性，避免因企業(yè)賄賂、地方保護(hù)主義等影響政府行為的有效性。另外，政府應(yīng)當(dāng)積極扶持與廣大人民生活密切相關(guān)的、尤其是由城市下崗失業(yè)人員、外來務(wù)工者經(jīng)營的小企業(yè)，給其提供資金、技術(shù)、稅收和場地等方面的優(yōu)惠，并對這些小企業(yè)加強(qiáng)約束機(jī)制，只有這樣才能有效地解決社區(qū)商業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)。應(yīng)該積極提倡貫徹質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、 環(huán)境 標(biāo)準(zhǔn)及職業(yè)安全衛(wèi)生 管理 標(biāo)準(zhǔn)，對于達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的、經(jīng)濟(jì)和 社會 效益都很差的企業(yè)要堅決的予以取締。

(三)建立健全社區(qū)商業(yè)的行業(yè)規(guī)范，形成有效的行業(yè)監(jiān)督機(jī)制

各級城市的政府部門的支持應(yīng)該是針對宏觀調(diào)控而言的，城市當(dāng)中小企業(yè)外部不經(jīng)濟(jì)問題的解決，還要依靠小企業(yè)自身。小企業(yè)間自身的分工、合作與監(jiān)督機(jī)制的形成，是促進(jìn)城市小企業(yè)發(fā)展、解決其自身外部不經(jīng)濟(jì)問題的方式之一。不同類型的城市小企業(yè)通過相互提供自身有優(yōu)勢的資本、勞動和技術(shù)所生產(chǎn)的中間投入品，不僅降低了各自的生產(chǎn) 成本 ，促進(jìn)了資源的合理化配置，還使得城市小企業(yè)能夠集中有限的資金和能力投入到對外部不經(jīng)濟(jì)的治理中去的問題，使得原先由一家企業(yè)投入造成能力過剩引起的浪費、或是一家企業(yè)投入而其他企業(yè)不投入而引起投人企業(yè)的生產(chǎn)成本提高、競爭力降低之類的問題得到解決。更重要的是，城市中小企業(yè)的合作，可以通過建立行業(yè)行會，形成了一種企業(yè)間的相互制約、相互監(jiān)督的機(jī)制。行業(yè)行會建立后，如果行業(yè)中的某一家企業(yè)，如果不解決外部不經(jīng)濟(jì)問題、減少投入，就會遭到聯(lián)合行業(yè)內(nèi)其他企業(yè)的制約，從根本上減少了外部不經(jīng)濟(jì)發(fā)生的幾率。

制定各種行業(yè)規(guī)范，這些行業(yè)本身沒有錯，只是在經(jīng)營過程中出現(xiàn)了市場失靈的問題，市場無法解決這類問題，應(yīng)該制定并完善這類經(jīng)營的各種規(guī)范和制度，利用各種規(guī)范和制度來約束這些行業(yè)的經(jīng)營行為，做到有制度可依，有制度必依，違規(guī)必究，執(zhí)行必嚴(yán)的態(tài)度。

(四)推進(jìn)有實力的商業(yè)企業(yè)進(jìn)社區(qū)

推動和引導(dǎo)商貿(mào)零售和餐飲類的企業(yè)、“老字號”企業(yè)進(jìn)入社區(qū)，在社區(qū)中開展連鎖化經(jīng)營和品牌化經(jīng)營，滿足社區(qū)居民多樣化消費需求，為社區(qū)消費提供便利，提高社區(qū)居民的消費質(zhì)量。通過社區(qū)商業(yè)連鎖化來推動社區(qū)商業(yè)規(guī)范化。實施社區(qū)中心店帶動單體店的戰(zhàn)略，引導(dǎo)大型流通企業(yè)在社區(qū)建設(shè)中心店，并以中心店為基礎(chǔ)，帶動社區(qū)單體店發(fā)展。還要不斷規(guī)范社區(qū)內(nèi)與市民生活密切相關(guān)的餐飲早點、美容美發(fā)、洗滌洗浴、家電維修、再生資源回收點等社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提升他們的服務(wù)檔次，滿足社區(qū)居民的個性化需求。

(五)采取以連鎖經(jīng)營為主的業(yè)態(tài)多元化化發(fā)展

以連鎖經(jīng)營形式為主的現(xiàn)代企業(yè)，由于相對的經(jīng)營規(guī)模優(yōu)勢，可以實現(xiàn)低廉的進(jìn)貨成本及競爭力強(qiáng)的市場價格和壟斷性市場占有率，能夠為消費者提供質(zhì)量有保障和價格更合理的商品，提供更為周到的服務(wù)，將極大地促進(jìn)社區(qū)商業(yè)快速發(fā)展。

篇7

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9082（2016）08-0342-01

一、前言

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的社區(qū)建設(shè)取得了長足進(jìn)步，但社區(qū)中各種問題也隨之而來，社區(qū)的發(fā)展已不能滿足人民日益增長的物質(zhì)文化需求。2015年10月22日，全國社區(qū)社會工作暨“三社聯(lián)動”推進(jìn)會在重慶隆重召開，在此背景下，為進(jìn)一步探索和完善我國社區(qū)治理的創(chuàng)新機(jī)制與路徑選擇，“三社聯(lián)動“的社區(qū)治理理念應(yīng)運而生，為推動社區(qū)發(fā)展，創(chuàng)新社會社區(qū)治理的機(jī)制、構(gòu)筑共建、共享的和諧社區(qū)，提供了很好的借鑒和啟發(fā)，并成為我國國家治理體系下創(chuàng)新基層社區(qū)治理，推進(jìn)社區(qū)治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

所謂“三社聯(lián)動”就是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐并實現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程和機(jī)制。由于社區(qū)建設(shè)在我國大陸只有二十多年的歷史，包括社工機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會組織更是處于初創(chuàng)時期，在近年來的社區(qū)、社會組織、社工的發(fā)展中，三者之間雖然開始了“聯(lián)動”，即互動和合作，但尚未形成制度化的機(jī)制。一些“聯(lián)動”多是雙方或三方基于各自“現(xiàn)實”權(quán)衡而形成的臨時性關(guān)系，有的甚至還有“兩張皮”現(xiàn)象。“進(jìn)入新世紀(jì)，置身于我國大力開展社區(qū)建設(shè)的新形勢，面對實現(xiàn)社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新任務(wù)，在社區(qū)積極推進(jìn)“三社聯(lián)動”具有重要的現(xiàn)實意義。

“三社聯(lián)動”首先要明晰各方的目標(biāo)、任務(wù)，認(rèn)識及定位。通過建立互相學(xué)習(xí)、合作的關(guān)系，共享彼此所擁有資源。在此基礎(chǔ)上，不斷促進(jìn)基層社區(qū)治理主體多元化，治理能力現(xiàn)代化，治理方式民主化。因此，在現(xiàn)階段的社區(qū)建設(shè)與治理中，通過引導(dǎo)和激勵社區(qū)社會組織發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在反映和表達(dá)社區(qū)成員或特定居民群體的利益訴求，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，開展自助、互助、志愿服務(wù)，提升居民素質(zhì)，從而構(gòu)建“共建、共享”的社區(qū)治理格局。

二、創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的重要性

1.社區(qū)作為城市社會的基本構(gòu)成單位，是城市基層組織的最小分子，在社會治理體系建設(shè)過程中作用關(guān)鍵。社區(qū)治理是城市社會治理的出發(fā)點和落腳點，是社會治理體系的重要組成部分。當(dāng)前，我區(qū)城市社區(qū)治理體系建設(shè)中存在政府部門管理越位、服務(wù)缺位、社區(qū)治理體系建設(shè)功能錯位、居民自治意識不強(qiáng)等問題。因此，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，尤其要重視加強(qiáng)社區(qū)治理體制機(jī)制創(chuàng)新。

2.加快推進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新，是主動適應(yīng)新常態(tài)、積極引領(lǐng)新常態(tài)的必然要求，是適應(yīng)全面深化改革新形勢、實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新的必然要求，是推進(jìn)依法治理、加強(qiáng)和提高黨的執(zhí)政能力的必然要求，是維護(hù)居民群眾根本利益、保障居民群眾民利，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)的必然要求。

三、“三社聯(lián)動”背景下社區(qū)治理機(jī)制創(chuàng)新路徑選擇

1.創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制的的首要任務(wù)，是培育以地域為基礎(chǔ)的真實的生活共同體，塑造社區(qū)文化與社區(qū)認(rèn)同，讓老百姓積極參與社區(qū)建設(shè)。當(dāng)前我國社區(qū)規(guī)模擴(kuò)大了，類型增多了，然而人際關(guān)系卻疏遠(yuǎn)了，服務(wù)也單一了。社區(qū)沒有成為人們所需要的共同體，沒有成為基層社會治理的有效載體。要改變社區(qū)建設(shè)輕視社區(qū)價值和人際關(guān)系建設(shè)的現(xiàn)狀，逐步把社區(qū)建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到營造社區(qū)共同體上來。因此，創(chuàng)新社區(qū)治理機(jī)制，夯實社會治理基石，成為當(dāng)前一項重大而緊迫的任務(wù)。

2.加強(qiáng)社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)治理方式多樣化，不斷推動社會組織尤其是社區(qū)社會組織的能力建設(shè)。當(dāng)前，社區(qū)建設(shè)存在的一個普遍問題，即將社區(qū)建設(shè)與基層政權(quán)建設(shè)混同，把社區(qū)居委會當(dāng)作政府的延伸，使得社區(qū)居委會承擔(dān)了太多的政府職能，工作不堪重負(fù)、疲于應(yīng)付。為此，必須明確城市社區(qū)治理功能定位，加強(qiáng)社區(qū)自治規(guī)范和社區(qū)自治能力建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)治理方式多樣化。

3.引入市場機(jī)制，激勵社會組織深度參與城市基層社會服務(wù)和社會治理。通過市場化治理，充分發(fā)揮市場競爭的優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)管理模式下的權(quán)利壟斷，推動競爭-合作主義治理模式，打破政府對公共服務(wù)和公共管理的壟斷，擴(kuò)大社區(qū)居民選擇權(quán)，提高社區(qū)治理效率。

4.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)社區(qū)治理法治化。當(dāng)前，政府角色失調(diào)和行為失范是影響社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展的重要問題。在社區(qū)建設(shè)過程中，政府變倡導(dǎo)者、指導(dǎo)者為控制者、領(lǐng)導(dǎo)者，超越了其本來的職能與權(quán)限，沒有很好地履行應(yīng)盡的職責(zé)。為此，通過轉(zhuǎn)換思維模式，改變傳統(tǒng)的工作方式，通過營造法治環(huán)境，開展法治活動，建立健全社區(qū)治理相關(guān)法律規(guī)定，以法治思維和法治方式推進(jìn)社區(qū)治理體制創(chuàng)新。

四、小結(jié)

社區(qū)治理是國家治理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，社區(qū)治理能力現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提。因此，實現(xiàn)良好的社區(qū)治理局面已成為國家發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。當(dāng)前基層社會治理的矛盾和問題十分突出，創(chuàng)新社會治理理念和治理方式，提升社區(qū)治理能力勢在必行?！叭缏?lián)動”模式下的治理格局，在新時期群眾公共服務(wù)需求及表達(dá)途徑上呈現(xiàn)出多元化趨勢及社會治理困境加劇的背景下日益發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，充分發(fā)揮社區(qū)、社會組織、社工三者的優(yōu)勢，實現(xiàn)“三社聯(lián)動”發(fā)展，這不僅是提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量的有效途徑，也是不斷推進(jìn)基層社會治理機(jī)制與模式創(chuàng)新，全面推進(jìn)我國基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的理性路徑。

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篇8

摘要：本文從我國政社關(guān)系發(fā)展歷程出發(fā)，結(jié)合新公共管理理論與治理理論的觀點，提出“新型合作互動的網(wǎng)狀模式”這一理想架構(gòu)。通過分析當(dāng)前現(xiàn)狀向理想模式轉(zhuǎn)變的困境，得出“政社職能分開”是理順當(dāng)前政社關(guān)系，實現(xiàn)理想模式之關(guān)鍵節(jié)點。并以社區(qū)為例，探討政社職能分開的具體問題，嘗試性地提出解決策略。以期促進(jìn)政社分開進(jìn)程，深化行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞 ：政社關(guān)系；政府職能；政社分開政社關(guān)系，即政府與社會的關(guān)系。從靜態(tài)上講，政社關(guān)系主要包括政府與社會組織的關(guān)系、政府對社會事務(wù)的影響、社會對政府決策的影響三個方面。政社關(guān)系亦是一個動態(tài)的過程。一方面，政府具有內(nèi)在擴(kuò)張的本能，而社會自主力量的成長易對政府形成約束，二者之間難以達(dá)到良性平衡，因此處于長期博弈狀態(tài)。另一方面，政社關(guān)系并不是孤立存在的，它受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多因素的影響，隨環(huán)境變化而呈現(xiàn)出不同的特征。

十報告提出“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政社分開、建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。深化行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，需要厘清政社關(guān)系現(xiàn)狀，針對政社分開過程中面臨的關(guān)鍵問題分析原因，并探討解決對策。

一、我國政社關(guān)系發(fā)展歷程概述

有學(xué)者把政府與社會的關(guān)系概況為五種類型：公民制衡國家、公民對抗國家、公民社會與國家共生共強(qiáng)、公民社會參與國家、公民社會與國家合作互補(bǔ)。政府與社會之間，伴隨著外部環(huán)境的改變，二者之間力量消漲，職能轉(zhuǎn)化，政社關(guān)系呈現(xiàn)出不同的形態(tài)。

改革開放之前（20世紀(jì)50年代-70年代），在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政社完全合一。政府以單位制為主導(dǎo)，組織控制“單位人”，以街居制為補(bǔ)充，管理無單位居民。政社合一的關(guān)系形態(tài)下，管理主體一元化，政府全能；管理方式單線化，采取以單位制為依托的垂直式管理；管理手段簡單化，僅采取單一的行政管理手段。改革開放前的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府社會緊密貼合，社會管理的權(quán)力完全集中于政府。

改革開放后（20世紀(jì)80年代以后），我國開始逐步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，市場成為重要的調(diào)控機(jī)制?；凇笆袌龅陌l(fā)展，使政府管理所面臨的是一個具有獨立性和自主性的社會”這一理論假設(shè)，二元制的政社關(guān)系被提出，即政府與社會相互獨立，互不干涉。政社二分的意識產(chǎn)生，并在實踐上進(jìn)行探索，1980 年,全國性社團(tuán)猛增至1600 個, 地方性社團(tuán)達(dá)到20多萬個。但是，一方面政府不知如何放權(quán)；另一方面，社會組織發(fā)育滯后，力量弱??；加上社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期力量不足，決定其難以滿足社會公共產(chǎn)品的需要，無法解決其自身產(chǎn)生的消極社會效應(yīng)。因此，政社關(guān)系呈現(xiàn)出“社會依附，政府支配”的特點。

21世紀(jì)以來，隨著改革開放的不斷深化，我國經(jīng)濟(jì)、政治、社會管理體制都發(fā)生著深刻的變化。經(jīng)濟(jì)方面，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育愈發(fā)成熟，力量逐步增強(qiáng)。政治方面，居委會、社團(tuán)、行業(yè)組織的相關(guān)法律陸續(xù)頒布，創(chuàng)造出良性的政治環(huán)境；社會方面，公民意識大幅度提升，我國社會組織較之改革開放初期，已具備一定的自治能力。社會組織雖仍受桎梏，但亦開始獨立承擔(dān)部分社會管理職能。我國政社關(guān)系呈現(xiàn)出“以政府為核心，政社逐步分離”的特點。我國政社關(guān)系形態(tài)演變，如下圖所 示：

縱觀政社關(guān)系發(fā)展至今的數(shù)種形態(tài)，不難發(fā)現(xiàn)，隨著社會環(huán)境變化，社會管理主體從一元化向二元化、多元化方向發(fā)展；社會管理方式呈現(xiàn)多樣化。但總體上，我國政社關(guān)系仍呈現(xiàn)出“強(qiáng)政府，弱社會”的形態(tài)，并未發(fā)生根本性改變，這與我國長期強(qiáng)國家、弱社會的國情分不開。

二、政社關(guān)系的理想架構(gòu)-新型合作互動的網(wǎng)狀模式

與傳統(tǒng)的公共行政不同，新公共管理理論和多中心治理理論的出現(xiàn)，倡導(dǎo)社會組織功能邊界的分化，治理主體、治理機(jī)制的多元化。分別從兩種理論出發(fā)，我國學(xué)者提出過數(shù)種理想模式的設(shè)想。根據(jù)治理理論的觀點，治理的目的是有效地反應(yīng)公共利益的訴求，實現(xiàn)公共利益。治理理論下，理想的政社關(guān)系是“政府在以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程中，起關(guān)鍵性作用，而非支配性作用”。根據(jù)新公共理論的觀點，理想的政社關(guān)系模式是建立一個以共同目標(biāo)為紐帶、以多個權(quán)力中心為特征、合作互動的模式。其實質(zhì)就是使政府公共服務(wù)體系從過去的“政府壟斷”專為政府、私營企業(yè)、社會組織、公民個體共同參與的過程。

從我國現(xiàn)實環(huán)境來看，我國社會發(fā)展的本土化因素不容易忽視。一方面，社會組織從接近真空的狀態(tài)中發(fā)展起來，從計劃行政體系中脫胎而出，發(fā)展初期依賴行政推動，幾乎是城市基層政府用行政力量塑造著社會，社會力量仍不足以獨立應(yīng)對；另一方面，中國人重政府，輕社會的傳統(tǒng)觀念短期難以改變。

聯(lián)系我國實際，結(jié)合新公共管理理論與治理理論的觀點，我們認(rèn)為“新型合作互動的網(wǎng)狀模式”是我國政社關(guān)系的理想模式，它是以公共利益的實現(xiàn)為最大目標(biāo)，以政府、社會組織、企業(yè)、公民為多元主體互動合作為基礎(chǔ)的，權(quán)力分散，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，多元協(xié)商，方式靈活的關(guān)系模式。

權(quán)力結(jié)構(gòu)上，社會管理的權(quán)力應(yīng)分散于社會的各主體，公共權(quán)力的運行應(yīng)具有動態(tài)性：從自上而下的權(quán)力的實施，到多元互動的權(quán)力的運用。管理機(jī)制上，依靠多元主體的合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，而不是依靠政府的權(quán)威，打破單一中心論。運行方式上，多元主體應(yīng)提升主體意識，主動提供服務(wù)，發(fā)現(xiàn)問題，共同推動公共議題的進(jìn)展與公共利益的實現(xiàn)。同時，成熟的公民社會不可能一蹴而就，政府在合作網(wǎng)絡(luò)中，應(yīng)當(dāng)作為社會組織發(fā)展的堅強(qiáng)后盾，為其提供廣闊的發(fā)展空間。

三、實現(xiàn)理想模式的關(guān)鍵結(jié)點-政社職能分開

政社關(guān)系的發(fā)展是一個受環(huán)境變化影響的漸進(jìn)過程。以社區(qū)為例，要完成當(dāng)下的政社關(guān)系向理想模式的轉(zhuǎn)變，面臨如下困境：

1.政府職能轉(zhuǎn)變不到位

2003年的行政管理體制改革突破了82年以來幾次行政管理體制改革的局限，將簡單的機(jī)構(gòu)改革深化到運行機(jī)制的創(chuàng)新上。十六大提出了政府“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”的行政職能定位,明確街道承擔(dān)的職能以社會管理與公共服務(wù)為主, 居委會的職能則是居民自治。政府的職能轉(zhuǎn)變不可能一步到位，兩級城市基層組織的定位與職能劃分亦較為籠統(tǒng)，使體制改革的優(yōu)勢無法體現(xiàn)，使得二者在互動過程中必然相互制約。

2.政社分開的動力不足

對政府而言，對政社分開的積極性缺乏。一方面，基層政府存在大包大攬的慣性。政社職能邊界模糊，不知如何放權(quán)；出于維穩(wěn)的壓力，亦不敢放權(quán)。另一方面，近年來機(jī)關(guān)精簡整編,部分機(jī)關(guān)通過“官辦”社區(qū)的形式,彌補(bǔ)行政人員不足,延伸相關(guān)職能,使得機(jī)關(guān)與社區(qū)存在著千絲萬縷的聯(lián)系。對社區(qū)而言，由于政府與社區(qū)職能界定尚且模糊，社區(qū)在脫離政府管制后，面臨自我定位的困境,對政社分開亦缺乏積極性。

學(xué)界多對政社職能進(jìn)行宏觀探討，即政府職能轉(zhuǎn)變、政社職能分開的應(yīng)然性分析。對于政社職能如何轉(zhuǎn)變的探討卻相對模糊。而造成困境的關(guān)鍵恰在于政社職能劃分不明晰。政社職能劃分面臨如下幾個具體問題：

①政府與社區(qū)履職方式混淆。政府將監(jiān)管責(zé)任和具體落實責(zé)任一肩挑。形成一肩挑的原因在于部門利益的制約使政府具有主觀偏好與政社職能劃分的路徑依賴。②社會組織發(fā)育不健全。NGO、社區(qū)等社會組織力量普遍薄弱，實際能承擔(dān)的社會職能難以界定。在此現(xiàn)狀下，政府哪些職能應(yīng)該外放，職能應(yīng)該如何外放，社會應(yīng)以何種方式承接，都成為政社職能分開面臨的現(xiàn)實問題。

③社區(qū)經(jīng)費的依賴性。政府表面上將微觀領(lǐng)域的管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給了社區(qū),但由于沒有費隨事轉(zhuǎn),反而加重了社區(qū)負(fù)擔(dān)?？此凭喠苏臋C(jī)構(gòu)和職能,但實際只縮小了政府的組織邊界,政府的功能邊界沒有改變甚至仍在擴(kuò)大。

四、政社職能分開的對策探究-以社區(qū)為例

基于群眾自治發(fā)展來說，政府職能在于啟動社區(qū)建設(shè)，規(guī)劃或參與規(guī)劃社區(qū)組織體系的建立。在實踐中，政府職能的度的把握是關(guān)鍵。我們嘗試性地提出對策以解決政社職能分開面臨的問題：

1.以法制和契約規(guī)范政府與社區(qū)組織間的關(guān)系

政府與社區(qū)組織在承認(rèn)雙方法律主體地位平等的基礎(chǔ)上，明確各自的責(zé),權(quán),利，形成了雙向約束機(jī)制，避免行政專橫和職權(quán)濫用，提升二者的服務(wù)意識，責(zé)任意識和誠信意識。

2.獨立社區(qū)財政體系，多元社區(qū)經(jīng)費來源

社區(qū)建立自主獨立的財政體系，增加社區(qū)建設(shè)經(jīng)費渠道，減少社區(qū)與政府在人、財、物方面的牽涉。有利于二者職能明確劃分，促進(jìn)政社分開進(jìn)程。

3.優(yōu)化社會環(huán)境，關(guān)注NGO 組織培育與發(fā)展

在新型互動網(wǎng)狀模式的建構(gòu)中，要求主體多元，各方參與的互動性。NGO組織的發(fā)展，是社會主體多元化、社會力量提升、政社之間有效互動的要求，為政社職能的具體劃分提供了可能。

4.提升公民社會意識，發(fā)展社區(qū)自主管理

把政府的行政管理與社區(qū)自我管理分開，把部門職能與一般社會職能分開，培養(yǎng)社區(qū)自我管理組織，提高社區(qū)自律水平，提升公民社會意識與自主意識，將大部分公共事務(wù)還給社區(qū)進(jìn)行管理。

5.構(gòu)建合理的協(xié)商程序和規(guī)則

社區(qū)參與能力的平等協(xié)商能否順利展開，關(guān)鍵是協(xié)商程序和規(guī)則的合理設(shè)計。首先，建立一個能夠產(chǎn)生廣泛代表性的協(xié)商主體遴選機(jī)制; 其次，保證各方協(xié)商能力實質(zhì)平等，因為協(xié)商的意義于在合理化方案，要保證各方基于平等的信息資源和論辯能力。

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篇9

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)管理體制；改革；動因；模式；路徑選擇

中圖分類號：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2013）04-0017-04

社區(qū)是城市的細(xì)胞，是城市建設(shè)與管理的基礎(chǔ)，更是政府加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的基本立足點和最終落腳點。隨著改革的深入和城市化進(jìn)程的加快，作為城市管理最基層組織的社區(qū)，其作用越來越凸現(xiàn)，所承載的功能越來越廣泛。與此同時，原有的管理體制已不適應(yīng)新形勢和新任務(wù)的要求。2011年2月19日，同志在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上強(qiáng)調(diào)指出，要“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層社會管理和服務(wù)體系，把人力、財力、物力更多投到基層，努力夯實基層組織、壯大基層力量、整合基層資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制?！币虼?，深化社區(qū)管理體制改革，創(chuàng)新社區(qū)管理體制，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，提高社區(qū)居民委員會的自治能力，是社會建設(shè)在現(xiàn)實層面上的具體體現(xiàn)，也是基層治理模式和建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。本文主要剖析城市社區(qū)管理體制改革的深層次原因，對各地改革經(jīng)驗和實踐模式的利弊加以分析，并對未來路徑選擇中的幾個核心問題和幾種關(guān)系進(jìn)行梳理，以期為今后構(gòu)建城市社區(qū)新型管理體制和運行機(jī)制、提高社會管理科學(xué)化水平提供參鑒。

一、追根溯源：城市社區(qū)管理體制改革的動因

從根本上說，我國城市社區(qū)管理體制改革源于兩種力量的推動：一是自上而下的政府推進(jìn)；二是自下而上的社會推進(jìn)。自上而下的政府推動是政府面對原有社區(qū)管理體制困境的積極表現(xiàn)，也是政府實現(xiàn)公共事務(wù)的高效管理，防止政府機(jī)構(gòu)膨脹的應(yīng)然之舉；而自下而上的社會推動源于公民多層次的服務(wù)需求和公民意識的增強(qiáng)。綜合來看，城市社區(qū)管理體制改革是政府內(nèi)生性的變革意愿與社會外在性需求意愿合力的結(jié)果，它是對社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一種積極回應(yīng)。

1.突破原有管理體制困境的必然要求。20世紀(jì)90年代中期，發(fā)端于上海的“兩級政府、三級管理”的城市管理體制，把“街道辦”作為第三層級的管理單位，通過行政能力強(qiáng)化來解決越來越多的社區(qū)問題，這種體制在當(dāng)時維系了城市管理的正常運轉(zhuǎn)，也快速推進(jìn)了城市社區(qū)建設(shè)，但隨著城市化進(jìn)程的加快和社區(qū)建設(shè)的不斷深化，其弊端日益顯現(xiàn)。首先，街道辦事處權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，功能錯位。一方面，街道辦事處作為城市治理的“神經(jīng)末梢”，雖然名義上在很多工作上擁有協(xié)調(diào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，但實際上則有事權(quán)而無職權(quán)。因為街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，從法律地位上來講，本身不具有完全的行政執(zhí)法權(quán)、行政許可權(quán)和行政管理權(quán)。加之，區(qū)政府和街道辦事處的職能關(guān)系比較模糊，區(qū)政府各職能部門在強(qiáng)調(diào)“工作向基層延伸，一切工作進(jìn)社區(qū)”的口號下，把大量工作“漏”到街道辦事處一級，街道辦事處在沒有相應(yīng)的法定地位和權(quán)力來承接的情況下，只能按照各職能部門的委托辦事或充當(dāng)信息集中和發(fā)送的平臺，久而久之，其“二傳手”的角色定位日益明確。另一方面，街道辦事處的工作涉及城市建設(shè)管理、招商引資、協(xié)稅護(hù)稅、拆遷安置、民政福利、社會救助、社會保障、計劃生育、人民調(diào)解、社會治安綜合治理等多方面。既有履行政府職能的行政功能，也有組織經(jīng)濟(jì)活動的盈利功能，還有社區(qū)的社會服務(wù)功能。在實際工作中，政社不分的現(xiàn)象突出。許多街道辦事處往往把主要精力放在與街道財力緊密相關(guān)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收上，造成功能錯位。其次，居委會行政化色彩濃重，自治地位異化?！皟杉壵⑷壒芾怼斌w制雖然表面上強(qiáng)化了街道的管理職能，但是與掌握的管理資源相比，明顯負(fù)擔(dān)過重。街道辦事處又將大量事務(wù)下移到社區(qū)，使社區(qū)成為行政網(wǎng)絡(luò)中的“第四級”，成為政府辦事的另一條“腿”。過多地承擔(dān)了政府的行政職能、市場組織職能和社會事業(yè)單位專業(yè)職能的社區(qū)居委會，變成了一個依附于街道辦事處的、功能混淆重疊的全能主義組織。其過度的行政化帶來的必然后果就是它對城市基層社會的代表性不足，自治地位異化，這種異化也造成了其自身的運轉(zhuǎn)不良和居民對其認(rèn)同感的下降。

2.對公民多層次服務(wù)需求的有效回應(yīng)。隨著社會轉(zhuǎn)型、企業(yè)轉(zhuǎn)制和政府職能轉(zhuǎn)變等變革，社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，“單位中國”趨于瓦解，數(shù)以千萬計的“單位人”變成“社會人”，社區(qū)成為城市最重要的組織方式。此外，在城鎮(zhèn)化和市場化的驅(qū)動下，農(nóng)村富余勞動力源源不斷地涌入城市尋求更好的發(fā)展機(jī)會，社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出多元化的趨勢。與此同時，伴隨著“單位制”的解體，原來政府企業(yè)承擔(dān)的大量社會管理和公共服務(wù)職能自然而然地轉(zhuǎn)移到社區(qū)，社區(qū)居民委員會的工作內(nèi)容也隨之發(fā)生了深刻變化。大量的低保人員、下崗失業(yè)人員、殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體的服務(wù)都納入進(jìn)社區(qū)管理的范圍。據(jù)統(tǒng)計，全國8.7 萬個城市社區(qū)平均每個社區(qū)的居民人數(shù)均超過1萬人。[1]此外，社區(qū)居民因文化層次、經(jīng)濟(jì)水平、健康狀況、年齡性別、興趣愛好等不同，服務(wù)需求有所差異。家庭結(jié)構(gòu)小型化和人口老齡化的同時出現(xiàn)，也導(dǎo)致社區(qū)居民福利需求呈現(xiàn)出多層次化的特點。[2]社區(qū)人口結(jié)構(gòu)和社區(qū)工作內(nèi)容的變化最終集中體現(xiàn)于城市社會組織管理的最小單元：社區(qū)。城市社會管理的難度、廣度、復(fù)雜程度進(jìn)一步加大，相伴的是居民委員會要不斷提升處理公共事務(wù)的能力和水平，優(yōu)化社區(qū)功能，適應(yīng)不同類型居民的利益訴求和多層次的服務(wù)需求，以從根本上體現(xiàn)其自我管理、自我服務(wù)的組織屬性。

3.提升政府管理和服務(wù)功能的重要舉措。在“兩級政府、三級管理”的城市管理體制中，街道辦事處在處理許多行政事務(wù)時必須“上傳”給區(qū)政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。因此，隨著政府機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)向“小政府、大社會”格局的推進(jìn)，提升政府管理效能和公共服務(wù)功能成為亟待解決的問題。此外，在國家――社會關(guān)系的轉(zhuǎn)型中，政府從全能型逐漸向有限型轉(zhuǎn)型，還權(quán)于民，還權(quán)于社會，進(jìn)行職能調(diào)整與重配。在這一過程中，社會自治和市場調(diào)節(jié)的空間不斷擴(kuò)大，實現(xiàn)體制優(yōu)化和政績改善的雙重目標(biāo)、實現(xiàn)政府一元管理模式到以政府為主導(dǎo)、各類社會組織、企業(yè)和社會公眾共同參與協(xié)同治理的多元主體模式、賦予公民、社會組織更多更好地參與自主管理的機(jī)會成為必然。從這種意義上來說，社區(qū)管理體制改革是政府出自管理需要，強(qiáng)力推動的結(jié)果，也是政府從一元管理到政府、社會組織、公民共同治理、構(gòu)建和諧社會的模式的大膽嘗試與探索。

二、溫故知新：城市社區(qū)管理體制改革模式之比較

面對“兩級政府，三級管理，四級網(wǎng)絡(luò)”管理體制的困境和社會的現(xiàn)實要求，自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了一股社區(qū)建設(shè)的熱潮。1999年，民政部第一次在10個城市確定了11個城區(qū)為“社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)”，經(jīng)過幾年的探索，各地出現(xiàn)了各具特色的社區(qū)管理模式，如北京九道灣模式、哈爾濱南崗模式、沈陽模式、江漢模式、上海盧灣模式、武漢百步亭模式、深圳鹽田模式和成都錦江模式等。這些探索對于社區(qū)組織自治的回歸、社區(qū)組織結(jié)構(gòu)的改革和完善、社區(qū)建設(shè)乃至社會建設(shè)的進(jìn)一步推進(jìn)、城市社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，都具有深遠(yuǎn)的歷史意義與實踐價值。

社區(qū)管理的核心就是“管理社區(qū)”，由誰來管理，即管理的主體有哪些？管理什么，即管理的內(nèi)容是什么？如何管理，即管理的性質(zhì)怎樣？各管理主體間的分工和關(guān)系如何等構(gòu)成了社區(qū)管理體制。由此可見，社區(qū)管理體制不是割裂的，而是置于區(qū)――街道――社區(qū)互動中的一個大系統(tǒng)。既有的諸多模式雖然都是針對地域情境的有效探索，特點與優(yōu)勢各不相同，但主要都是圍繞著優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)和重構(gòu)社區(qū)組織體系這個目標(biāo)進(jìn)行的，核心問題也是街道和社區(qū)兩個行動主體如何更好發(fā)揮其應(yīng)然角色。

1.理論構(gòu)想。（1）街道辦的“去”與“留”。為了摒棄街道辦事處權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，功能錯位的弊端，實現(xiàn)社區(qū)自治的應(yīng)然角色，“對街道辦的結(jié)構(gòu)職能進(jìn)行調(diào)整”是諸多學(xué)者關(guān)注的焦點。理論界對“街道辦”的改革構(gòu)想有三：第一種，主張將“街道辦”變成名副其實的一級政府。因為事實上“街道辦”在日常運行中已經(jīng)承擔(dān)了一級政府的工作，做其事而無其名，因此，應(yīng)從法律上明確規(guī)定，從而結(jié)束現(xiàn)實中“街道辦”之行政于法無據(jù)的現(xiàn)象。第二種，主張取消“街道辦”的建制。理由是目前“兩級政府，三級管理”體制導(dǎo)致管理的縱向?qū)哟翁?，不符合城市政府管理職能轉(zhuǎn)變和效率要求。而“兩級政府，兩級管理”的模式不僅管理幅度與管理層級更加科學(xué)，而且其合理化設(shè)置符合現(xiàn)代城市管理高效率的要求，同時也符合“大社區(qū)”的構(gòu)想。第三種，主張維持現(xiàn)狀，但要對街道辦的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組并對職能進(jìn)行重配。一方面，按照“政社分開”原則，將屬于社會管理的職能交給社區(qū)管理。另一方面，街道辦事處要在剝離專業(yè)管理職責(zé)的前提下，根據(jù)自身承擔(dān)的職能，進(jìn)行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，減少與專業(yè)管理部門對應(yīng)的科室，實行“大科制”，加強(qiáng)綜合管理和組織公共服務(wù)的部門。[3]

（2）社區(qū)組織原則的“議行合一”與“議行分設(shè)”。 在批判居委會行政化色彩過濃、自治性較弱的同時，大部分城市在對居委會層面的改革中將原來“議行合一”的組織原則變?yōu)椤白h行分設(shè)”。就是把居委會原先承擔(dān)的議事權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離，居委會只作為議事和決策機(jī)構(gòu)，由居民依法選舉產(chǎn)生，成員兼職且是義務(wù)的，實行屬地化管理。居委會作為“非官方”的自治機(jī)構(gòu)，其主要工作通過召開議事會議和開展各項活動來進(jìn)行。另外成立社區(qū)工作站，作為專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它也是政府在社區(qū)公共服務(wù)的平臺，負(fù)責(zé)各項行政事務(wù)。社區(qū)工作站的運作方式按照區(qū)政府相關(guān)職能部門的要求，參照事業(yè)單位和政府工作部門工作模式，依法、規(guī)范運作，可以實行聘任制等多種方式。而社區(qū)中對居民的社會化服務(wù)則由政府通過購買服務(wù)或其他方式引入社會組織來承擔(dān)。議行分設(shè)充分體現(xiàn)了社區(qū)居委會“基層群眾自治組織”的性質(zhì)，真正使社區(qū)成為群眾的“頭”，而不只是政府的“腿”。

2.實踐模式的比較分析。在上述構(gòu)想基礎(chǔ)上，中國社區(qū)管理體制改革實踐展現(xiàn)的是從無到有、從零星的東部少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)不斷拓展的圖景。當(dāng)眾多研究者傾心于闡述不同模式的積極作用時，我們不禁要問各地實踐中產(chǎn)生的模式在中國大部分的土壤中是否適應(yīng)？它的成長、壯大及推廣是否需要時間的驗證和實踐的不斷演練？俗話說：溫故而知新。重新審視各地實踐模式對新一輪的社區(qū)管理體制改革不無裨益。

將“街道辦”升格為一級政府需經(jīng)國家立法機(jī)關(guān)修改憲法和地方組織法，不符合國際慣例，短期內(nèi)難以實現(xiàn)，因此，這種構(gòu)想并無對應(yīng)的實踐模式。而撤銷“街道辦”的建制，在青島市市北區(qū)浮山后社區(qū)、南京市白下區(qū)淮海路社區(qū)、北京市石景山區(qū)魯谷社區(qū)、安徽銅陵銅官山社區(qū)進(jìn)行了試點，實現(xiàn)了“區(qū)直管社區(qū)”。不可否認(rèn)，撤銷街道辦在政府層面減少了管理層級，實現(xiàn)了扁平化管理，達(dá)到了人員精簡和效率提高的目標(biāo)，使區(qū)政府各職能部門直接與社區(qū)互動，可謂“一竿子插到底”，方便了群眾辦事，也降低了管理過程中的信息失真，為構(gòu)建“小政府、大社會、小機(jī)構(gòu)、大服務(wù)”的管理體制奠定了基礎(chǔ)；在社區(qū)層面按照“政事分離、政社分離”的原則，各職能部門把原先交給街道辦事處的職能向上收回，將政府行政職能從社區(qū)中剝離出來，而把社會性、群眾性的事務(wù)剝離出來向下交予社區(qū)和市場，為社區(qū)自治角色的實現(xiàn)提供了條件和可能。但是，撤銷街道辦事處建制的做法，不僅需要根據(jù)實際對原有的行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，而且還改變了區(qū)政府權(quán)利運作模式及各職能部門歸口工作的重新分配，屬于大刀闊斧式的改革，風(fēng)險較大。本著積極穩(wěn)妥，逐步推進(jìn)的原則，這一模式在短期內(nèi)可能難以推廣。比較而言，對街道辦的結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組并對職能進(jìn)行重配，進(jìn)一步理順條塊關(guān)系，難度較小，大部分地區(qū)在實踐中多采用這種模式，以上海效果最好。上海在調(diào)整中著重強(qiáng)化了街道辦事處在社區(qū)的綜合管理職能，創(chuàng)造條件逐步淡化并最終取消了中心城區(qū)街道辦招商引資的職能，保證街道辦事處將更多精力轉(zhuǎn)移到社會管理和公共服務(wù)上來。但是經(jīng)濟(jì)職能的弱化是否會影響街道辦事處的積極性和能動性，進(jìn)而影響到社區(qū)建設(shè)和管理質(zhì)量呢？此外，街道功能的調(diào)整，也必然牽扯到區(qū)政府功能的一系列調(diào)整，如何在區(qū)級層面上建立專項的社區(qū)公共財政體系，區(qū)政府職能部門如何真正實現(xiàn)專業(yè)管理到底，這些問題的解決都需要在實踐中進(jìn)一步探索和演練。

在社區(qū)組織原則上深圳的鹽田模式成了各地學(xué)習(xí)的樣本。為了讓居委會的自治功能得以實現(xiàn)，1999年開始，深圳鹽田區(qū)先后通過三次改革創(chuàng)新，從“議行合一”的舊體制逐漸向以“議行分設(shè)”新理念構(gòu)建的社區(qū)組織體制過渡，讓曾經(jīng)承擔(dān)著許多政府各職能部門下沉下來的大量行政事務(wù)的居委會逐漸還位于真正的居民自治組織。在此基礎(chǔ)上還進(jìn)一步推行了“居站分設(shè)”，也就是成立社區(qū)工作站作為行政機(jī)構(gòu)，專門承擔(dān)原先由居委會承擔(dān)的行政事務(wù)，這樣居委會承擔(dān)的行政事務(wù)就可以剝離出來，從而可以專門發(fā)揮自治功能。[4]不可否認(rèn)，社區(qū)管理體制“議行分設(shè)”的探索是治療居委會行政化色彩過濃的一劑良藥，但是，必須注意的是理論與實踐的差距。在中國社區(qū)現(xiàn)有發(fā)展階段上，通過何種具體措施來保證“議行分設(shè)”的運行效果是關(guān)鍵問題。理論上，采取“議行分設(shè)”的做法，居委會在形式上行政化色彩的確得到減弱，但在中國這樣一個長期缺乏民主傳統(tǒng)的國度里，在權(quán)威主義政府占優(yōu)勢和社會組織處于相對弱勢的環(huán)境中，各地居民的參與意識參差不齊，總體態(tài)勢不是很強(qiáng)。此外，由于居委會成員是兼職的而且是義務(wù)性的，無法對社區(qū)事務(wù)做到全面細(xì)致地了解，又沒有相應(yīng)的保障機(jī)制來保證其積極性、責(zé)任心、議事權(quán)和決策權(quán)，在實踐中難免出現(xiàn)居委會只有“行”而沒有“議”的尷尬局面，有可能導(dǎo)致居委會地位的邊緣化和空心化。這種邊緣化和空心化在“居站分設(shè)”的模式中更容易出現(xiàn)。

以上分析表明：當(dāng)前社區(qū)管理體制改革的現(xiàn)狀仍不容樂觀，仍有許多值得深思和反思的問題。本文認(rèn)為，社區(qū)管理體制改革在街道層面不應(yīng)在管理層級多少這個層面做文章，而應(yīng)在服務(wù)流程科學(xué)化，即強(qiáng)化功能、提高服務(wù)這個層面花心思；在居委會層面關(guān)鍵不在于按照“議行分設(shè)”或“議行合一”的原則來設(shè)置其組織框架，而是怎樣保證社區(qū)居民有暢通廣泛的參與渠道和平臺、怎樣使居委會成為表達(dá)居民整體意志的載體、怎樣使居委會真正成為聯(lián)系政府和社區(qū)居民的橋梁。各地由于受一些客觀經(jīng)濟(jì)因素和地方政策的影響，各種構(gòu)想指導(dǎo)下的實踐模式真實的效率圖景只在部分地方成為了現(xiàn)實，但由于大部分地區(qū)正處在新舊體制的碰撞和過渡中，存在較多的阻滯因素，因此理想效率圖景要成為現(xiàn)實還有漫長而遙遠(yuǎn)的路要走。

三、吐故納新：城市社區(qū)管理體制改革未來的路徑選擇分析

如前文所述，社區(qū)管理體制是區(qū)、街道、社區(qū)三個行動主體構(gòu)成的系統(tǒng)整體，他們是社區(qū)管理的主體，社區(qū)管理體制改革的關(guān)鍵在于如何使行政管理職能、公共服務(wù)職能和自治職能在區(qū)政府――街道辦――社區(qū)三者互動中形成和諧高效關(guān)系，從而充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，達(dá)到資源配置的最優(yōu)與管理績效最佳。未來社區(qū)管理體制改革應(yīng)在借鑒原有模式優(yōu)勢基礎(chǔ)之上，揚棄其不足，結(jié)合各地現(xiàn)實，大膽創(chuàng)新。在未來路徑選擇中應(yīng)進(jìn)一步厘清幾個核心問題和幾種關(guān)系，才能避免走入誤區(qū)，減少改革中遇到的阻力，降低改革帶來的社會不穩(wěn)定風(fēng)險。

1.社區(qū)自治與政府參與應(yīng)是互斥關(guān)系還是合作關(guān)系。綜觀全球，社區(qū)自治是世界的經(jīng)驗，也是中國社會發(fā)展的必然趨勢。社區(qū)是居民自己的家園，因此，無論從本質(zhì)還是從實踐來看，社區(qū)自治都是社區(qū)管理體制改革的基本方向。但是否因為要避免社區(qū)行政化狀況的出現(xiàn)就一定不能有政府的參與？有政府的參與社區(qū)就不能實現(xiàn)其自治的功能呢？實際上，這兩者之間并非絕對的互斥關(guān)系。政府的參與并不一定有礙于自治的實現(xiàn)，而社區(qū)的自治也不是完全排斥政府的參與，二者之間應(yīng)是一種合作關(guān)系而不是互斥關(guān)系。合作關(guān)系就是按照“行政歸行政，自治歸自治”的原則，分工協(xié)作，相互配合，共同實現(xiàn)“善治和良治”的目標(biāo)，由原來的政府“替民做主”變?yōu)檎笇?dǎo)下居民的“自己做主”。即使在社區(qū)自治下，政府依然要發(fā)揮起“舵手”的職能，對社區(qū)工作進(jìn)行指導(dǎo)、撥款支持社區(qū)自治、為社會自治組織的成長創(chuàng)造條件。目前，社會組織能力較弱、社區(qū)居民參與意識淡薄，還不具備自治能力和條件，政府應(yīng)當(dāng)在社區(qū)建設(shè)中承擔(dān)更多責(zé)任，這并非越俎代庖，而是政府對社會公共事務(wù)負(fù)責(zé)的體現(xiàn)；當(dāng)社區(qū)在實踐鍛煉中具備了成熟的治理能力時，國家權(quán)力自然退出。政府參與的程度并非一成不變，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社區(qū)自治能力動態(tài)變化，而政府與社區(qū)權(quán)力責(zé)任分配的最優(yōu)點，也應(yīng)隨著社區(qū)資源結(jié)構(gòu)的差異性動態(tài)變化。

2.社區(qū)自治是不是就排斥政府的撥款。按照法律規(guī)定，街道和社區(qū)之間應(yīng)是一種“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系。但是，長期以來，城市街道辦事處憑借其對社區(qū)居委會人、財、物的控制，將政府職能延伸到社區(qū)，街道辦事處與居委會之間“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系往往只停留在字面意義上，而實際呈現(xiàn)出“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系、“上級”與“下級”的關(guān)系。這也就不難理解一些社會成員，甚至包括相當(dāng)部分的政府官員將“社區(qū)”等同于“街道”，認(rèn)為兩者只是名稱的不同，本質(zhì)上沒有根本區(qū)別，社區(qū)管理不過就是“街道辦”或居委會管理的范圍擴(kuò)大、內(nèi)容擴(kuò)展和權(quán)限增大。[5]在未來改革和路徑選擇中應(yīng)走出這種誤區(qū)，即認(rèn)為由于政府撥給居委會錢，居委會就理所當(dāng)然地應(yīng)接受政府的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識是錯誤的。居委會是社區(qū)居民的自治性組織，而不是基層政權(quán)組織形式，這一點毋庸置疑。當(dāng)然雖然自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展是居委會自治的充分體現(xiàn)，但也不意味政府對社區(qū)撒手不管。政府對居委會工作給予一定的經(jīng)費支持是國家支持和協(xié)助社區(qū)建設(shè)的責(zé)任體現(xiàn)，不應(yīng)成為政府干涉居委會工作的合理借口。目前，在政府資源占優(yōu)勢，而居委會和社區(qū)社會組織自籌能力較差且缺乏專門的公共資源配置下，政府應(yīng)把社區(qū)自治和社區(qū)公共服務(wù)的支出納入財政預(yù)算，通過專項財政支出或一定量的撥款來支持社區(qū)自治發(fā)展。這種方式為社會組織和社區(qū)居民更好地參與社區(qū)公共事務(wù)創(chuàng)造了條件，也使居委會代表當(dāng)?shù)鼐用窭妫谳爡^(qū)范圍內(nèi)行使管理各項社會事務(wù)的權(quán)力成為可能。政府和社會認(rèn)為社會組織運轉(zhuǎn)所需資源大多應(yīng)靠自己籌集，這一思想本身就是錯誤的，即便在西方國家，社會組織運作所需的資源大多也是政府讓渡出來的，靠的是一種制度性安排。[6]需要謹(jǐn)記的是，主張政府給予社區(qū)社會組織資金支持并非主張政府權(quán)力的滲透，而意味著二者伙伴關(guān)系良好態(tài)勢的發(fā)展。

3.社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織應(yīng)是何種互動關(guān)系。在社區(qū)建設(shè)中，諸多研究都表明社區(qū)社會組織在社會管理體制改革中具有利益表達(dá)與意志聚合、社會整合、公共服務(wù)、自主治理、社會穩(wěn)定、輿情疏導(dǎo)等多重功能，發(fā)展社區(qū)社會組織將為社會管理體制改革提供組織基礎(chǔ)與推動力量。[7]為此，各地在培育社區(qū)社會組織方面都在簡化辦理備案手續(xù)，加強(qiáng)指導(dǎo)和立法規(guī)范并在組織運作、活動場地等方面努力，這無疑對社區(qū)社會組織的成長起到了重要作用。社區(qū)社會組織生存和成長的土壤是社區(qū)，那它與社區(qū)自治主體的居委會應(yīng)是一種什么樣的互動關(guān)系呢？2006年4月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》明確規(guī)定：“積極支持民間組織開展社區(qū)服務(wù)活動，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，使其在政府和社區(qū)居委會的指導(dǎo)、監(jiān)督下有序開展服務(wù)?！睆囊庖娭胁浑y看出，社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織之間雖然有協(xié)作關(guān)系，但主要還是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但在社區(qū)參與意識相對薄弱的情境下，社區(qū)居委會和社區(qū)社會組織應(yīng)是一種互惠合作的關(guān)系，因為這種關(guān)系有利于培育居民與居委會之間的信任，也有利于社區(qū)居民之間互助合作精神與互惠規(guī)范的形成。目前社區(qū)社會組織主要以娛樂活動型和志愿幫困型為主，他們的組織目標(biāo)及開展的活動與居委會的社區(qū)事務(wù)相一致，與居委會工作內(nèi)容也存在高度的重疊，因此，實踐中如果居委會能和這些社區(qū)社會組織達(dá)成共識，合理確定職能范圍和服務(wù)領(lǐng)域，則有利于社區(qū)事務(wù)的管理，更好激發(fā)居民參與社區(qū)的熱情，并在參與的過程中增強(qiáng)居民對社區(qū)的滿意度和歸屬感，提高社區(qū)的活力與生機(jī)，強(qiáng)化社區(qū)社會資本。某種意義上說，互惠合作關(guān)系與社區(qū)社會資本形成之間是一個相互積累、相互促進(jìn)的過程。

篇10

關(guān)鍵詞：社區(qū)建設(shè)；政府；職能轉(zhuǎn)變；角色定位

如今，“社區(qū)建設(shè)”已成為我國社會建設(shè)的重要內(nèi)容和著眼點。隨著我國社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程的不斷加快，一方面，政府日益重視社會管理方面的改革。另一方面，社會管理的難度將會不斷加大。在這種背景下，社區(qū)建設(shè)仍然需要政府不斷地引導(dǎo)和推動才能良好運行。

一、我國城市社區(qū)的發(fā)展歷程

中國城市社區(qū)服務(wù)自1986年提出并在全國大中城市倡導(dǎo)開展已經(jīng)22年了，目前我國城市社區(qū)服務(wù)大致經(jīng)歷了以下三個階段：起步階段、發(fā)展階段、成型階段。

（一）起步階段

在起步階段，政府利用自己的經(jīng)濟(jì)和社會管理職能，解決轉(zhuǎn)型社會帶來的各種負(fù)面問題，初步構(gòu)建起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要的政府主導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)管理體制和運行機(jī)制。相應(yīng)地，這一階段政府的目標(biāo)主要在于啟動和發(fā)動社區(qū)建設(shè)，主要任務(wù)是發(fā)動各個方面的力量積極參與社區(qū)建設(shè)，要讓社會各界認(rèn)識到社區(qū)建設(shè)的必要性和重要性。

（二）發(fā)展階段

發(fā)展階段就是社區(qū)建設(shè)的成長階段。在這一階段，我國多數(shù)城市開展了社區(qū)服務(wù)，不少城市社區(qū)服務(wù)形成了系列發(fā)展的態(tài)勢。1992年國務(wù)院的《關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》中，首次出現(xiàn)“社區(qū)服務(wù)”，并將之放入社會化服務(wù)體系中。1993年8月，民政部聯(lián)合中央其他13個部委局《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)的意見》，明確了社區(qū)服務(wù)是社會保障體系和社會化服務(wù)體系的一個重要行業(yè)，是具有福利性質(zhì)的第三產(chǎn)業(yè)，第一次提出社區(qū)服務(wù)要向社會化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，要建立自我積累和自我發(fā)展的運行機(jī)制，要強(qiáng)化“以服務(wù)養(yǎng)服務(wù)”的意識，即以有償服務(wù)（經(jīng)營）養(yǎng)無償服務(wù)（福利服務(wù)）。因此，在這一階段，社區(qū)中的社會因素明顯增長，新型社區(qū)組織體系基本形成，政府和社區(qū)關(guān)系逐步理順。通過轉(zhuǎn)變社區(qū)管理方式，權(quán)力下放，即上級政府向下級政府分權(quán)，各職能部門向社會放權(quán)，從而逐步將基本管理方式從直接變?yōu)殚g接，從微觀轉(zhuǎn)向宏觀。

（三）成型階段

城市社區(qū)發(fā)展到成型階段主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，社區(qū)服務(wù)的服務(wù)領(lǐng)域更為寬廣，服務(wù)職責(zé)更為全面，從最基本的社會保障到高檔次的社會化服務(wù)，幾乎無所不包；其二，社區(qū)服務(wù)的科技含量不斷增強(qiáng)。隨著符合公共管理社會化取向的政府和社區(qū)關(guān)系的確立，新的城市治理體系基本形成。這時，政府參與社區(qū)事務(wù)的目標(biāo)定位于最終實現(xiàn)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)，政府不再干預(yù)社區(qū)的具體事務(wù)，而要做的也逐步集中到對社區(qū)自治體系的運行進(jìn)行保障和引導(dǎo)，并承擔(dān)必須承擔(dān)的某些直接的管理責(zé)任。

二、借鑒國外經(jīng)驗，構(gòu)建政府與社區(qū)合作的模式

（一）借鑒美國社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗

第一，社區(qū)警察。在美國社區(qū)警察相當(dāng)普及，大致的做法是在居民區(qū)設(shè)立了多個管理點，把大部分警官分派到居民區(qū)，而警官與教會、企業(yè)、學(xué)校和其他社區(qū)組織建立強(qiáng)有力的聯(lián)系。社區(qū)警察的基本點就是使治安成為社區(qū)的責(zé)任，而不只是警察這支專業(yè)隊伍的責(zé)任，通過警官和社區(qū)合作以幫助社區(qū)解決犯罪隱患的問題。

第二，社區(qū)賠償委員會。首先是受害人講述其經(jīng)歷，陳述需要什么賠償，接下來，鼓勵犯法者對所犯罪行承擔(dān)責(zé)任，使之明白其行為對社區(qū)幸福的傷害，最后犯法者參加討論如何做補(bǔ)救。這種社區(qū)賠償委員會試行，打破了政府層級和行政控制機(jī)構(gòu)的支配，將控制權(quán)轉(zhuǎn)移到了政府外部，交給了以社區(qū)為基礎(chǔ)的實體，而不是在政府層級內(nèi)部重新分配權(quán)力。

（二）借鑒英國社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗

英國政府是于1950年正式提出要發(fā)展社區(qū)照顧的。社區(qū)照顧是在人們所生活的社區(qū)內(nèi)為弱勢群體提供的贍養(yǎng)措施，包括由親屬和鄰居非正式提供的和由福利部門正式提供的照顧。20世紀(jì)80年代，撒切爾夫人執(zhí)政后，英國政府更以社區(qū)照顧為主要的福利，鼓勵社區(qū)內(nèi)更多非正規(guī)服務(wù)及私有化服務(wù)的發(fā)展，充分動員社區(qū)資源，運用社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò)開展服務(wù)，以減輕政府的負(fù)擔(dān)。

三、我國社區(qū)建設(shè)中政府角色定位存在的問題

（一）政府職能的“越位”

政府角色的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能與權(quán)限，即超職責(zé)地行政。在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的實踐中，政府特別是街道辦事處的這種“越位”問題在現(xiàn)階段非常突出。主要表現(xiàn)在三個方面：其一，政府在行政過程中超越了本來的職能和權(quán)限，包攬了過多的應(yīng)由非政府社會組織所承擔(dān)的職能。比如許多地方政府把對居委會的指導(dǎo)責(zé)任變成領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并直接任命居委會的有關(guān)工作人員，直接管理居委會的日?；顒樱苯咏M織和承辦了社區(qū)內(nèi)的文化活動、公益性慈善活動、自愿者活動、科普活動等。其二，沿襲計劃經(jīng)濟(jì)時代的傳統(tǒng)做法。政府已經(jīng)習(xí)慣于計劃經(jīng)濟(jì)時代的傳統(tǒng)做法，自覺或不自覺地將非政府的社會組織作為依附于政府的附屬單位或下屬單位，并且直接干預(yù)這些組織的自利。其三，“費隨事轉(zhuǎn)”的原則未能貫徹。如社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)文化館、社區(qū)圖書館（站）的大多數(shù)工作人員應(yīng)當(dāng)以合同的方式，聘任各類社會人員，而現(xiàn)實情況卻多為在編的事業(yè)性單位職工，造成了政府有限財力的過度性投入。

（二）政府職能的“錯位”

政府角色的錯位是指政府在行政過程中行使了其本來不應(yīng)承擔(dān)的職能與權(quán)限，即強(qiáng)管或錯管。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，社區(qū)居委會功能錯位。目前社區(qū)組織職責(zé)模糊，實際上處于自治組織與黨委、政府的職能部門之間的地位，從事大量本來應(yīng)由政府職能部門或社會中介組織承擔(dān)的事務(wù)性工作，幾乎成了上級黨委和政府的“派出機(jī)構(gòu)”，沒有時間和精力來辦理社區(qū)自治這些分內(nèi)的事，難以發(fā)揮社區(qū)群眾自治組織的作用。另一方面，街道功能錯位。“政經(jīng)合一”、“政社不分”的體制現(xiàn)狀，造成了街道辦事處功能的“錯位”，嚴(yán)重阻礙了辦事處積極作用的發(fā)揮。

（三）政府職能的“缺位”

在實踐中，政府的這種“缺位”現(xiàn)象也十分常見。主要體現(xiàn)在三個方面：首先，政府對非政府的社會中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)化的社會工作機(jī)構(gòu)等第三部門的培育還不到位。一些政府官員已習(xí)慣于“以政代社”，直接包辦代替許多社會事務(wù)，而不懂得自己的重要角色之一就是培育社會及其相應(yīng)的組織要素。其次，對社區(qū)自治性組織政策上的指導(dǎo)不到位。大多數(shù)的基層政府及其官員尚不懂得或不習(xí)慣或不善于對居委會、自愿者協(xié)會和業(yè)主管理委員會等社區(qū)居民的自治性組織進(jìn)行政策上的指導(dǎo)。最后，政府對介入社區(qū)發(fā)展的專業(yè)性社會團(tuán)體和社會工作機(jī)構(gòu)的“資投入”不到位。

四、我國社區(qū)建設(shè)政府職能轉(zhuǎn)變的角色重塑定位

目前，低碳社區(qū)作為21世紀(jì)城市可持續(xù)發(fā)展的理想范式，已在上海、北京、保定等城市率先試點，這些城市大多采取以低碳化節(jié)能示范性項目為先導(dǎo)進(jìn)行社區(qū)節(jié)能實踐。雖然低碳社區(qū)建設(shè)的示范效應(yīng)正逐步顯現(xiàn)，但從總地說來，我國社區(qū)建設(shè)尚處于起步階段，在實踐過程中仍突顯出一些問題，其形勢也是相當(dāng)嚴(yán)峻的。如何把社區(qū)建設(shè)逐漸引向深入，建立一個和諧、有序，充滿活力的基層社會管理體制是亟待解決的問題。能否切實轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步完善和提升社區(qū)功能，決定著社區(qū)能否持續(xù)健康的發(fā)展。政府在社區(qū)建設(shè)中的目標(biāo)角色應(yīng)定位于引導(dǎo)，而其參與社區(qū)建設(shè)的目的也只是為了推動社區(qū)建設(shè)的發(fā)展和向社區(qū)提供強(qiáng)而有力的資源和政策支持。合理定位不同時期的政府職能轉(zhuǎn)變的角色定位顯得尤為重要，具體可歸結(jié)為以下幾個方面：

（一）在起步階段政府是社區(qū)建設(shè)的倡導(dǎo)者和設(shè)計者

在社區(qū)建設(shè)的起步階段，主要是以政府為主導(dǎo)的行為，在政府倡導(dǎo)下，由政府起推動作用，進(jìn)而且形成的一種自覺的過程。在此過程中，社區(qū)建設(shè)離不政府的合理規(guī)劃。首先，制定法律，用法律保障和規(guī)范社區(qū)居民自治活動，實現(xiàn)有序的政治參與。其次，制定政策，通過科學(xué)的政策為社區(qū)建設(shè)和居民自治創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，以此引導(dǎo)社區(qū)建設(shè)和自治。如減免稅收、優(yōu)先辦理營業(yè)執(zhí)照、貸款傾斜等優(yōu)惠政策，以促進(jìn)社區(qū)各項服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。再次，加強(qiáng)培訓(xùn)，使基層政府和社區(qū)成員迅速有效的適應(yīng)社區(qū)建設(shè)和自治這一新的發(fā)展要求和制度環(huán)境。

而在受到長期以來的“大政府，小社會”關(guān)系模式的影響，社區(qū)中的民間組織還不發(fā)達(dá)，有關(guān)組織仍然缺乏參與社區(qū)建設(shè)的熱情。政府應(yīng)充分運用大眾傳媒等多種手段宣傳社區(qū)建設(shè)的重要意義和基本知識，創(chuàng)造有利于社區(qū)建設(shè)的輿論氛圍，培養(yǎng)和提高社區(qū)居民、機(jī)關(guān)單位和社會團(tuán)體等對社區(qū)建設(shè)的責(zé)任感和參與意識，實現(xiàn)現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)意蘊。

（二）在發(fā)展中期政府是社區(qū)建設(shè)的協(xié)助者和推動者

在社區(qū)建設(shè)中期，政府角色是協(xié)助者和推動者，即引導(dǎo)不干預(yù)。社區(qū)建設(shè)不僅要求地方政府起到引導(dǎo)推動作用，更重要的是要求地方政府授權(quán)于民，擴(kuò)大社區(qū)居民自治權(quán)利。地方政府要創(chuàng)造各種條件，讓居民學(xué)會如何自治，讓他們接受自治的基本理念，具備相應(yīng)的行為能力和習(xí)慣。

在此過程中，扮演角色的有限性要求政府把更多的權(quán)利和職責(zé)通過“政府購買服務(wù)”或“委托管理”等方式將那些社會事務(wù)轉(zhuǎn)交給各類非盈利社會服務(wù)機(jī)構(gòu)去運作和管理。其協(xié)調(diào)角色主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，政府是各種非政府、非營利組織的協(xié)調(diào)者，包括協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)存在的企事業(yè)單位、民間團(tuán)體和中介組織等之間的關(guān)系；另一方面，政府還要協(xié)調(diào)各級政府職能部門之間的關(guān)系，主要包括市、區(qū)政府以及街道辦事處等之間的關(guān)系?？傊饕獡?dān)當(dāng)協(xié)調(diào)角色，理順各行各業(yè)的關(guān)系，使之形成合力，共同建設(shè)社區(qū)。

（三）在成型階段政府是社區(qū)建設(shè)支撐者和監(jiān)督者

政府在社區(qū)成型階段擔(dān)當(dāng)行政監(jiān)管和財政支持的角色。在社區(qū)建設(shè)規(guī)劃中，政府必須高瞻遠(yuǎn)矚，統(tǒng)籌安排，必須認(rèn)識到，社區(qū)的實際情況不盡相同，居民需求也各有相異，因此社區(qū)建設(shè)規(guī)劃也應(yīng)該各有特色，這就要求政府把貼近群眾、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)群眾作為強(qiáng)化工作的著眼點，將工作重心下移到社區(qū)，為社區(qū)提供有效的公共產(chǎn)品服務(wù)，以社區(qū)居民滿意不滿意、擁護(hù)不擁護(hù)為工作的出發(fā)點。換句話說，就是政府必對社會建設(shè)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)及規(guī)劃，而不是對社區(qū)建設(shè)進(jìn)行微觀細(xì)節(jié)的事必躬親、事事過問，而是以行政監(jiān)管和財政支持的身份參與社區(qū)的治理。其一，建立社區(qū)建設(shè)投入機(jī)制，完善社區(qū)建設(shè)的財力支撐體系。社區(qū)建設(shè)需要有大量的資金，而目前社區(qū)建設(shè)普遍缺乏資金，其來源不穩(wěn)定，影響了社區(qū)建設(shè)的開展和社區(qū)生活環(huán)境的改善。政府要建立穩(wěn)定的社區(qū)建設(shè)投入機(jī)制，完善社區(qū)建設(shè)的財力支撐體系，按照經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，建立社區(qū)建設(shè)財（政）務(wù)年度預(yù)算制度，保證社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)工作人員培訓(xùn)、社區(qū)專職工作人員的工資福利待遇以及社區(qū)組織開展管理與服務(wù)工作必要的經(jīng)費。其二，要加強(qiáng)對社區(qū)的監(jiān)督力度。隨著社區(qū)建設(shè)進(jìn)入成型階段，社區(qū)內(nèi)的各種社會組織團(tuán)體以及非政府組織開始良性運作，政府在社區(qū)建設(shè)中的影響會逐漸減小，不再起領(lǐng)導(dǎo)作用。而此時的政府更多地是扮演監(jiān)督者的角色，對社區(qū)建設(shè)中許多重要環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，確保社區(qū)建設(shè)能夠更快更好地發(fā)展。

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