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篇1

關(guān)鍵詞:公共利益;現(xiàn)代公共;公共管理;管理本質(zhì)

Abstract:Thepublicadministrationresearchusuallyhastwokindofentirelydifferentstandpoints:Superintendent''''sstandpointandpublic''''sstandpoint.Standsinsuperintendent''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattentiontakesthepublicinterestspokesmanandvindicator''''sPublicsector,howcancarryontheeffectivemanagementtothepublicaffairs.Standsinpublic''''sstandpoint,thepublicadministrationresearchmainattention“howcanthecitizenobtainthethingwhichfromgovernmenttheretheyneed”(thenote:HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324.).

keyword:Publicinterest;Modernagepublic;Publicadministration;Managementessence

引言

顯然,這兩種立場都沒有脫離公共利益這個(gè)核心問題:前者以“公共部門如何實(shí)現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點(diǎn);后者以“公共利益是怎樣被實(shí)現(xiàn)的”為焦點(diǎn)。進(jìn)一步對比可以發(fā)現(xiàn),前一種主張所說的公共利益多半是抽象的,而后一種主張則意指現(xiàn)實(shí)的公共利益,它與公眾利益密切相關(guān)。

事實(shí)上,研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問題不容回避。第一,公共利益是抽象的(虛幻的)還是現(xiàn)實(shí)的(具體的)?第二,公共利益與共同利益完全一致嗎?圍繞這兩個(gè)問題,本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上,界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵;進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對應(yīng),即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí),是指“兩個(gè)人或更多人,或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西,所做的事情,或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”,此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人(的事物)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》(第四版)、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第277頁、第612頁。)

可見,“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益?！岸鄶?shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時(shí),“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體,不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常,共同利益可以指代共同體利益,或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

(一)共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家甚或是整個(gè)人類社會(huì),都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體,這些不同層次的共同體都存在著自身的利益,因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí),可以采取幾種視角:一是以單個(gè)的利益共同體為單元,分析其共同利益的屬性;二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元,分析共同利益的相對性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少,影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員,它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小,共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄;共同體規(guī)模越大,共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何,共同體利益都不是單一的,而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是,共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下,利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn);或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大,利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難,因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境:“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益?

通常認(rèn)為,不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制,共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了,他們就會(huì)游離于共同體之外,共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn),共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是:這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn),但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說,共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度,它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如,人們在和平時(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性;一旦共同體安全受到威脅時(shí),任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如,在追求共同體利益的過程中,共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了,此前似乎沒有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益;當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí),保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益?？梢?形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明,共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性,它既包括形式上的“共同利益”,也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體,那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言,人類社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益,兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如,我們可以把人類社會(huì)看成是由國家組成的共同體,國家本身也可以看作是次級的共同體?；趪依?一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞,這是對人類社會(huì)整體利益的威脅;同樣,一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會(huì)整體利益的沖突。另一方面,可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作,則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會(huì)“共同體利益”的措施。

3.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上,我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上,除了規(guī)模之外,共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如,對于組織這類利益共同體來說,我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然,兩者都具有各自的共同利益,但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異,其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說,“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別,而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”(注:DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999.)。

在這里,政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為,政府也是有自身利益的,因而并不見得能夠代表公共利益。事實(shí)上,這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益,而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,這兩種共同體的利益根本一致;而在公共選擇理論看來,兩者可能相分離。可見,共同體的共同利益并不等同于公共利益,這取決于共同體利益的指向。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說,政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體,但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體,那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”,在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇?。但它們與國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明:不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上,國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明,共同體利益首先是共同利益,它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級的提升,共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí),在探討共同體利益是否是共同利益時(shí),必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹壒餐w的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

(二)作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí),實(shí)際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外,共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為,“由于利益自我性和社會(huì)性的作用,任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容,即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說,共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”(注:王浦劬:《政治學(xué)基礎(chǔ)》,北京大學(xué)出版社,1995年版,第60、61頁。)。對此我們可以進(jìn)一步地引伸:

1.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性,但它也不是一成不變的。按照上述邏輯,如果利益關(guān)系發(fā)生變化,那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說,共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性,而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化,那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化;如果兩者同時(shí)發(fā)生變化,那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然,兩個(gè)私營機(jī)構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益,與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物,可能在其動(dòng)態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

2.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話,那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說,不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中,由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同,所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益,顯然與兩個(gè)私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之,不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì),也可能具有公共的性質(zhì)。

由此可見,共同利益是公共的還是私人的難以分辨,這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性?；蛘哒f,不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益,盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么,到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出,“共同利益并不一定是公共利益”(注:陳慶云:“公共管理基本模式初探”,載于《中國行政管理》,2000年第8期,第37頁。),盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系,還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

(一)公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋,public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”,或者是“為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)”。(注:《牛津高階英漢雙解詞典》,商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社,1997年版,第1196頁。)在這里,公眾是一個(gè)集合名詞,公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體,與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及,共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)?；谶@種認(rèn)識(shí),公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次,公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”,它與公眾利益密切相關(guān)(這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的)。不過,公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的,也有公共性質(zhì)的;公眾除了消費(fèi)公共物品之外;還大量地消費(fèi)私人物品。反之,公共利益則應(yīng)該代表公眾利益,否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次,公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來,政府也具有自利性,但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面,往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū):即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者,而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上,西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治,以及“治理(govenance)”概念的提出都表明:“政府并不是唯一的提供者”(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第4頁。);非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

(二)公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益,公共利益是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上,公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位,并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容,它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下,公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加,也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何,公共利益都是客觀的,尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此,那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展,盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的社會(huì)共享性

既然公共利益是共同利益,既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員,那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一,所謂社會(huì)性是指公共利益的相對普遍性或非特定性,即它不是特定的、部分人的利益。第二,所謂共享性既是指“共有性”,也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”;公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的,但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為,“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費(fèi)之外”。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第26頁。)如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話,那么,它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式;進(jìn)而,公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是,公共物品的這種特征往往被誤解,即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在,但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來說,我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性:(1)全球性或國際性公共物品:世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識(shí),都是國際公共物品的例子。(注:世界銀行:《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》,中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1997年版,第131頁。)(2)全國性公共物品:提供憲法、法律等制度安排,國家安全和防務(wù),發(fā)展初等教育,進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),跨地區(qū)的公共設(shè)施(比如道路),都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品:地方基礎(chǔ)設(shè)施(比如城市道路)、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品:社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來說,同一層次的公共物品不是單一的,而是多樣化的:(1)基礎(chǔ)性的公共物品,主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品,指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品,比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品,比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見,公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上,公共利益就不是一個(gè)抽象的概念,而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式,從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益:現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題

從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出,既然公共利益具有社會(huì)共享性,既然它具有相對普遍的影響力,那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣,對于這個(gè)問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場,即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過,新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場,顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo),它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí),市場化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此,轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場上,公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn);而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問,政府是最大的、有組織的供給主體,這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn),政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì),也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性?；谶@兩大前提,必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看,基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解:

第一,政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇,也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二,這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品,它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給,也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣,政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品,也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

第三,政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說,主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

同時(shí),以公眾為立場并不代表公眾只是被動(dòng)的、挑剔的消費(fèi)者,因而也并不是與公共管理主體相對立的群體。既然公眾可以從公共物品中“共同受益”,他們也應(yīng)該付出相應(yīng)的“代價(jià)”。除了以稅收等方式集體地購買不特定的公共物品之外,公民參與也是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要手段。它不僅是集體表達(dá)利益需求的途徑,也是與公共管理主體合作從而降低管理成本的方式。

篇2

【關(guān)鍵詞】公共利益；必要性；可能性；路徑

“公共利益”一直是法學(xué)中最重要的概念。世界各國無論是在學(xué)說還是在判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標(biāo)，并且是國家公權(quán)力行使過程中不可或缺的一個(gè)基本要素。正如我國臺(tái)灣地區(qū)著名公法學(xué)者陳新民教授所言：“公共利益不僅在法律、法學(xué)、行政及司法實(shí)務(wù)上以各種形式表達(dá)，而且可以說是一個(gè)用以框架公法規(guī)范體系的根本要素?！蓖瑯樱谖覈怖嬉矔r(shí)常出現(xiàn)在法學(xué)理論及司法實(shí)踐中，但到底什么是“公共利益”，卻沒有哪個(gè)國家的法律有明確的規(guī)定。竟而導(dǎo)致了許多社會(huì)問題如：公民權(quán)利受損、政府公權(quán)力濫用等。因此對公共利益的界定就成了一個(gè)涉及法律、司法、行政，影響政府權(quán)力，公民利益的重大課題。

一、公共利益界定的必要性

公共利益一詞，廣泛出現(xiàn)于我國各種法律法規(guī)中：1954年《憲法》第13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法征購、征用或者收歸國有?！?982年《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用?！?004年《憲法修正案》第20條將該規(guī)定修正為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用，并給予補(bǔ)償?！钡螢椤肮怖妗保克男┦马?xiàng)和范圍，法律法規(guī)并未做明確的規(guī)定，只是顯示了一項(xiàng)法律原理，即公權(quán)力對私人利益的單方面克減的目的只能是為了公共利益。因此，導(dǎo)致的結(jié)果是公私不分，以公共利益之名暗渡商業(yè)利益、政府利益之實(shí)的現(xiàn)象屢見不鮮，公權(quán)力濫用，侵犯公民人身權(quán)，公民、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的違法行為時(shí)有發(fā)生。例如：湖南省嘉禾事件和江蘇鐵本事件等。在依法治國思潮深入人心，警察時(shí)代一去不復(fù)返的背景下，公共利益已是國家權(quán)力干預(yù)公民權(quán)利的一柄“尚方寶劍”。

近年來，在我國社會(huì)生活中發(fā)生的公權(quán)與私權(quán)沖突與公共利益的不確定性有著密切的關(guān)系。當(dāng)個(gè)體與國家之間發(fā)生利益沖突時(shí)，我們的法律體系習(xí)慣于站在公權(quán)的角度維護(hù)其正當(dāng)性，而對作為公共利益價(jià)值源泉的個(gè)人利益往往缺乏必要的關(guān)懷，導(dǎo)致對公民個(gè)人利益侵犯比較嚴(yán)重，使其對公共利益產(chǎn)生了對搞情緒。根據(jù)我們的傳統(tǒng)理念，政府開發(fā)是百年大計(jì)，是為了人民造福，于是對這種“公共利益”只有無條件的服從，很少有人對這種開發(fā)本身是否為了公共利益而深究。并且因?yàn)楣怖娴某橄笮院筒淮_定性，以及法律規(guī)定的不明確。使得個(gè)體無法對抗由政府充當(dāng)公共利益的代表者和解釋者的公權(quán)力。這樣容易導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，滋生腐敗。因此，現(xiàn)階段對公共利益進(jìn)行界定，充分保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)，防止政府權(quán)力濫用，保護(hù)公民權(quán)利，限制政府權(quán)力，維護(hù)公共利益這一終極目標(biāo)價(jià)值是十分必要的。而且公共利益的存在是為了協(xié)調(diào)個(gè)體利益的沖突，是對所有個(gè)體利益的整體概括，為了更好的保護(hù)個(gè)體利益，維護(hù)法律尊嚴(yán)，公共利益的界定顯得更為迫切所需。

二、公共利益界定的可能性

本文探析公共利益的界定，不僅因?yàn)楣怖娴慕缍ㄊ潜匾?，更重要的是公共利益的界定并非不可能的。雖然在我國目前對公共利益無一個(gè)統(tǒng)一的解說，無論是在立法上還是在學(xué)理上，都認(rèn)為公共利益是一個(gè)沒有統(tǒng)一解釋的，彈性的政治法律概念。但筆者認(rèn)為公共利益既然能成為限權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，就必須有它的法律邊界，只是其內(nèi)容上的動(dòng)態(tài)性，正如陳新民所產(chǎn)：“嚴(yán)格意義上說，公共利益實(shí)質(zhì)上是一個(gè)價(jià)值判斷，必須以一個(gè)變遷中社會(huì)的政治、以濟(jì)、文化因素作為評判價(jià)值的要件”從這個(gè)意義上來看，被別人當(dāng)作抽象概念的公共利益可以看作是一種價(jià)值取向，基于此，現(xiàn)行法律當(dāng)中并未告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使如此，筆者認(rèn)為，對公共利益含義與范圍的界定還是可能的。

（一）公共利益具有自身的基本屬性

1．公共利益的客觀性。雖然現(xiàn)行法律當(dāng)中，許多人把公共利益視為一種抽象概念，但從公共利益的法律邊界來看，首先公共利益在利益指標(biāo)上給人類提供的物化和非物化的公共安全和公共福祉，給社會(huì)帶來了公共產(chǎn)品。其體現(xiàn)了公共利益與個(gè)人利益的相容性和發(fā)展的一致性。其次公共利益法律邊界由列舉性條款、概括性條款和排隊(duì)性條款構(gòu)成。公共利益是通過公開、透明的路徑與形式來指定，在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中消除了權(quán)力運(yùn)作過程中的外部因素與尋租的可能性。所以，公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益，而與之有相通性。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都具有相對客觀性。

2．公共利益的社會(huì)共享性。既然公共利益是共同利益，而它又影響著共同所有成員的絕大多數(shù)成員，那么它就具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解：其一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對普通性或非特定性，即它不是特定的，部分人的利益。其二，所謂共享性是指“共有性”，也是指共同受益性。公共利益的層次性和多樣性一定程度上體現(xiàn)在公共物品的層次性和多樣性。從一定意義上講公共利益就不是一個(gè)純粹的抽象概念。

（二）公共利益的界定方法有先例可循

雖然公共利益是一個(gè)十分抽象與高度概括的詞語，但我國臺(tái)灣地區(qū)對公共利益的界定，通過法律對公共利益作出一種具體的列舉與抽象概括相結(jié)合的概念。臺(tái)灣地區(qū)的“土地法”第208條規(guī)定：“因下列公共事業(yè)之需要，得依本法之規(guī)定征收私有土地，但征收范圍，以其事業(yè)所需為限：（1）國防設(shè)備；（2）交通事業(yè)；（3）公用事業(yè)；（4）水利事業(yè)；（5）公共衛(wèi)生；（6）政府機(jī)關(guān)，地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；（7）教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；（8）國營事業(yè)；（9）其他由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)。前8項(xiàng)是列舉，第9項(xiàng)是以防掛一漏萬的概括，其好處就在于它拓展了公共利益所含蓋的區(qū)域，增強(qiáng)了公共利益的適應(yīng)性。既對公共利益進(jìn)行了具體的界定，又迎合了它的不確定性，其余就可以通過司法判例和法律解釋來擴(kuò)展其范圍，明確其具體外延。

在我國現(xiàn)行法律中也不難找出如上述所列的例子，其不僅成功地解決了抽象性概念的界定，并且執(zhí)行得十分到位。我們《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍的界定，即對“具體行政行為”采取列舉和概括相結(jié)合的辦法?！缎姓V訟法》第2條的規(guī)定從總體上概括了行政訴訟的受案范圍，第5條的規(guī)定又限定的概括了行政訴訟的受安范圍，第11條第1款至第8款列舉了八類具體行政行為的內(nèi)容，最后《行政訴訟法》第12條又規(guī)定了一些不在其受案范圍之內(nèi)的事例，排除了一些行為的可訴性。它結(jié)合中國的特色成功地界定了“具體行政行為”這一抽象性概念，并起到了很好的效果。

三、公共利益界定的路徑

(一)公、私法劃分

根據(jù)實(shí)證法學(xué)家的觀點(diǎn)，當(dāng)今社會(huì)最主要的社會(huì)規(guī)范—“法律”中存在兩種性質(zhì)不同的成分:一是以抑制和解決社會(huì)成員相互沖突為己任的規(guī)則，即公法；另一種是以促使公共管理組織恰當(dāng)有效的履行其職能為己任的規(guī)則，即私法。私法源自社會(huì)生活，是不是有關(guān)財(cái)產(chǎn)、交易、婚姻家庭、損害賠償?shù)确矫娴囊?guī)則。它法律關(guān)系的主體地位平等，行為基于自愿，不存在強(qiáng)迫。而公法的內(nèi)容和范圍直接取決于公共管理組織的職能范圍，如組織管理公共事務(wù)，配置公共物品等。它的法律關(guān)系主題地位不平等，是命令與服從的關(guān)系。

（二）概括、列舉并用

公共利益作為公認(rèn)的不確定性的概念，如何理解和解釋是法學(xué)理論和司法實(shí)踐中遇到的重要問題，他既是解釋學(xué)的命題，同時(shí)也是司法實(shí)踐中的課題，分析法律文本中公共利益的方法主要有：通過司法解釋闡明本文中公共利益的含義；通過學(xué)術(shù)界對公共利益的研究，確定公共利益的學(xué)術(shù)內(nèi)涵；通過法院的判決尋找對公共利益進(jìn)行判斷的方法或內(nèi)涵。例如韓國在憲法裁判中，根據(jù)不同的憲法案件，對公共利益進(jìn)行了憲法解釋。比較合理地解決了人民在利益關(guān)系中發(fā)生的各種糾紛。而在我國，有關(guān)公共利益的討論主要圍繞概念表達(dá)和具體構(gòu)成而展開，已取得了一定的成果，例如在《民法通則》和《中華人民共和國合同法》中出現(xiàn)的“社會(huì)公共利益”的概念，并對其價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行了解釋。

基于公共利益內(nèi)容上的不確定性和字眼的抽象性，以及法律本身的不周延性和滯后性，本文從法律角度采用以下方法對公共利益進(jìn)行界定，即總的概括規(guī)定，肯定式分類列舉和否定式分類列舉相結(jié)合的方法來界定公共利益。

總的概括性規(guī)定也就是公共利益的學(xué)理特征。學(xué)理特征是把握一個(gè)概念的基本內(nèi)涵所必須的。因?yàn)橐粋€(gè)概念無論多難下定義，但其基本特征能夠反映出這一概念的本質(zhì)和基本精髓。限定性概括規(guī)定就是從“公共”的范圍”和“利益”的內(nèi)容兩方面來對其進(jìn)行限定，因?yàn)榉杀旧砭褪菣?quán)衡利益的機(jī)器，是隨著時(shí)代的進(jìn)步、社會(huì)的發(fā)展而變化的。公共利益是公眾的利益而非簡單的政府利益；是法定的利益而非行政自由裁量的利益；是相對權(quán)衡比較利益而非絕對的利益；是直接的實(shí)質(zhì)利益而非間接的抽象利益，由此我們可以看出公共利益的特征有：公共利益是不特定人的利益；利益需要符合社會(huì)進(jìn)步需要；公共利益是來源于私人利益卻又與它相對的利益。因此對公共利益的內(nèi)涵我們應(yīng)該堅(jiān)持這樣的界定規(guī)則：在“利益”判斷方面首先必須以規(guī)范背后的價(jià)值觀念為基準(zhǔn)。

（三）限權(quán)、授權(quán)并重

立法原本就滯后與社會(huì)生活的需要。一項(xiàng)私人財(cái)產(chǎn)在何種情況下被認(rèn)為與“公共利益”相沖突，事先根本無法確定，此時(shí)此地與“公共利益”相沖突，彼時(shí)彼地與“公共利益”兩相無礙。公共利益與國家主權(quán)相聯(lián)結(jié)的本質(zhì)決定立法者只能根據(jù)憲法規(guī)范在具體法律中規(guī)定一般的概括條款，而不能就此確立一個(gè)普遍標(biāo)準(zhǔn)。因此，在較為具體的層面，公共利益的界定屬于一個(gè)憲法分權(quán)問題，應(yīng)由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同分享。立法者作出概括性規(guī)定，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)則由行政機(jī)關(guān)來行使。在出現(xiàn)糾紛和沖突時(shí)，法院才介入，最后確定爭執(zhí)的問題是否屬于公共利益。行政機(jī)關(guān)定標(biāo)準(zhǔn)，法院做判決都要根據(jù)當(dāng)時(shí)的具體情況即：時(shí)間、地點(diǎn)、國家的經(jīng)濟(jì)政策，對公共健康和安全是否構(gòu)成威脅，公共用途等。為防止地方政府將公共利益變?yōu)榈胤嚼婊蛏虡I(yè)利益，這種權(quán)力的行使必須有個(gè)授權(quán)的過程，也就是必須規(guī)定如：省級以上人民政府才有權(quán)解釋公共利益，必要時(shí)可根據(jù)當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r由中央直接授權(quán)地方人民政府以解釋權(quán)。

但是，行政機(jī)關(guān)并非獨(dú)享行使界定公共利益的權(quán)力，法治國家的分權(quán)原則決定了法院適時(shí)可以介入這一過程，分享該權(quán)力。行政機(jī)關(guān)行使的自由裁量權(quán)可能產(chǎn)生專斷，在確立形式上可能引起爭議，當(dāng)事人提交法院，法院需要引入何謂公共利益的標(biāo)準(zhǔn)。但司法屬性決定了它不可能參照“被告”制定的標(biāo)準(zhǔn)。因此，法院將按一定的標(biāo)準(zhǔn)對爭議中的問題進(jìn)行裁斷，當(dāng)然法院對公共利益的界定只能依司法標(biāo)準(zhǔn)，而且只能被動(dòng)的接受對其的界定。也即在法治國家權(quán)力分立的體系下，有立法機(jī)關(guān)對公共利益確立概括標(biāo)準(zhǔn)，由行政機(jī)關(guān)完成具體的界定工作，法院在出現(xiàn)糾紛后司法程序界定公共利益。

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篇3

著作權(quán)法的制定以及出臺(tái)是為了平衡各個(gè)利益集團(tuán)的基本利益，利益平衡是著作權(quán)立法得以產(chǎn)生并順利實(shí)施的基石和基本原則。隨著我國文化事業(yè)的發(fā)展，復(fù)制和傳播的技術(shù)也在隨之進(jìn)步，著作權(quán)法舊有的平衡不斷被新的社會(huì)環(huán)境、政策等多種因素沖擊的情況下，利益平衡被打破，針對著作權(quán)法舊有弊端而對賦予著作權(quán)人的新權(quán)利加以改進(jìn)并附加相應(yīng)的限制，以此來保證平衡，保證了公共利益的同時(shí)又不至于造成著作權(quán)人對于權(quán)利的壟斷，以此提高社會(huì)效益。著作權(quán)立法的基礎(chǔ)，就是國家原則中的利益平衡，著作權(quán)與圣神的私權(quán)理念是并存的，著作權(quán)法立法的原則與私法自治的原則和理念是相似的，立法目的就是打破主體之間的制約狀態(tài)和封閉狀態(tài)，促成近代國家各方經(jīng)濟(jì)、文化等人類文明的共同發(fā)展和在不違背私法自由原則下創(chuàng)建“共贏機(jī)制”。權(quán)利等于責(zé)任，從這種意義上講，限制自己的自然權(quán)利，亦是法律上無義務(wù)即無權(quán)利的反應(yīng)。這就必然要求在著作權(quán)的對價(jià)中，實(shí)現(xiàn)多方共贏的目標(biāo)，否則，一旦只有單方面的共贏觸犯到公眾利益，社會(huì)公眾的容忍限度會(huì)被這一暫時(shí)的讓渡所打破，這也會(huì)導(dǎo)致思想自由、言論自由以及表達(dá)自由等權(quán)利受到侵害的情況頻頻發(fā)生。

二、公共利益在著作權(quán)法中的不同視角的體現(xiàn)

從某種程度上講，著作權(quán)所體現(xiàn)出的個(gè)人利益與公共利益相輔相乘，兩者密不可分。一方面，著作權(quán)法的創(chuàng)制源于對保障公共利益的考慮，著作權(quán)法維護(hù)了作者的個(gè)人利益，激勵(lì)了作者的創(chuàng)作積極性。另一方面，則與之相反，根據(jù)公共利益的定義來看，著作權(quán)法的創(chuàng)設(shè)在一定程度上可以看成是對公共利益的有效保障。從英美著作權(quán)的觀點(diǎn)看，著作權(quán)創(chuàng)立的目的不僅是為了作者的利益，更重要的是被權(quán)力所賦予的公共利益，其重點(diǎn)在于要最大程度地保護(hù)合法作品的創(chuàng)作與傳播。從理論上講，公共利益的保護(hù)和對智力作品的創(chuàng)作一樣都是需要足夠的鼓勵(lì)和肯定的，一部完善的著作權(quán)法能帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，對公共利益的保障起到重要作用。公共利益介入下維護(hù)個(gè)人的著作權(quán)有利于社會(huì)主義文化發(fā)展和個(gè)人信息采集。公共利益所涉及到文化科學(xué)和信息的流動(dòng)等方面都需要著作權(quán)法來確認(rèn)。為了實(shí)現(xiàn)著作權(quán)法在社會(huì)群體中的利益平衡，首先就要保證創(chuàng)作者和傳播者之間平衡，只有兩者維持平衡的狀態(tài)，才能促進(jìn)社會(huì)的公共利益。公共利益在著作權(quán)法中有不同的視角可以作以下理解:第一點(diǎn)，從增進(jìn)民主目的的視角認(rèn)識(shí)。著作權(quán)法的實(shí)施使民主的范圍擴(kuò)大化，同時(shí)也可在實(shí)現(xiàn)信息自由、教育利益和知識(shí)的擴(kuò)散等方面達(dá)到促進(jìn)效果。為了鼓勵(lì)作者學(xué)習(xí)、促進(jìn)藝術(shù)發(fā)展和科技文明的傳播，國家以法定形式授予創(chuàng)作者控制和使用處理文章的權(quán)利。由于著作權(quán)法涉及到社會(huì)文明的各個(gè)方面，所以著作權(quán)與思想、信息、和知識(shí)的表達(dá)、傳播有著密切關(guān)系，言論自由也是作為著作權(quán)中的權(quán)利之一，在民主社會(huì)中有重要的價(jià)值，在維護(hù)著作權(quán)和保障公共利益的過程中要體現(xiàn)言論自由的公共利益。對于著作權(quán)言論自由的權(quán)利，其目的是為了公民的公共利益。也就是說，言論自由一樣是一種憲法性的權(quán)利。我國《憲法》規(guī)定，公民有言論自由的權(quán)利，在進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)時(shí)，公民最基本的權(quán)利就是言論自由。第二點(diǎn)，從著作權(quán)法對著作人的激勵(lì)角度來看。在激勵(lì)理論中，著作權(quán)法的目的是通過激勵(lì)作者積極創(chuàng)造文學(xué)作品使其傳播促進(jìn)社會(huì)公眾對其思想和知識(shí)的學(xué)習(xí)，其次才是對其作品價(jià)值的強(qiáng)調(diào)。從對著作權(quán)的激勵(lì)理論分析中，可得出在定義著作權(quán)法時(shí)所要實(shí)現(xiàn)的公共利益，激勵(lì)理論主張?jiān)趧?chuàng)造性作品中的著作權(quán)利享有時(shí)要以有限的權(quán)利來激勵(lì)著作人對文學(xué)的創(chuàng)造。這種激勵(lì)制度體現(xiàn)了著作權(quán)法的利益平衡原則，是有利于公眾對于創(chuàng)造性作品的學(xué)習(xí)和“公共利益”維持的。第三點(diǎn)，從立法效用的理論角度談。通過不斷探究著作權(quán)法的效用經(jīng)驗(yàn)來看，著作權(quán)立法的是為了維護(hù)作者在創(chuàng)作智力知識(shí)作品的專有權(quán)，體現(xiàn)作者個(gè)人價(jià)值，激發(fā)創(chuàng)作的積極性，已達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體福利的最大化目的。促進(jìn)人民對知識(shí)文化的學(xué)習(xí)與進(jìn)步，保障公共利益。在著作權(quán)效用理論的有力實(shí)施下，個(gè)人利益與公共利益兩者都能得到最佳體現(xiàn)。著作權(quán)效用理論是對著作權(quán)中利益平衡的考慮，利益平衡既是對主體利益的最佳調(diào)整和分配，也是對社會(huì)整體利益的最大化體現(xiàn)。

三、總結(jié)

篇4

公共管理研究通常有兩種截然不同的立場：管理者的立場和公眾的立場。站在管理者的立場上，公共管理研究主要關(guān)注作為公共利益代表者和維護(hù)者的公共部門，如何才能對公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理。站在公眾的立場上，公共管理研究主要關(guān)注“公民怎樣才能從政府那里得到他們所需要的東西”（注：HowardFrant:UsefultoWhom?PublicManagementResearch,SocialScience,andtheStandpointProblem,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Number2,1999,p.324．）。顯然，這兩種立場都沒有脫離公共利益這個(gè)核心問題：前者以“公共部門如何實(shí)現(xiàn)和服務(wù)于公共利益”為焦點(diǎn)；后者以“公共利益是怎樣被實(shí)現(xiàn)的”為焦點(diǎn)。進(jìn)一步對比可以發(fā)現(xiàn)，前一種主張所說的公共利益多半是抽象的，而后一種主張則意指現(xiàn)實(shí)的公共利益，它與公眾利益密切相關(guān)。

事實(shí)上，研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實(shí)的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個(gè)問題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題。

一、對“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，common在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁、第612頁。）

可見，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國家甚或是整個(gè)人類社會(huì)，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對關(guān)系為單元，分析共同利益的相對性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會(huì)游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們在和平時(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過程中，共同體賴以生存的自然環(huán)境可能被“無意”地破壞了，此前似乎沒有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益?？梢?，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對于組織這類利益共同體來說，我們可以簡單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說的公共部門和私營部門。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說，“‘公共’與‘私營’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營部門之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來解釋。布坎南等人所說的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來，兩者可能相分離?？梢?，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級的共同體利益制約著低層級的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類社會(huì)看成是由國家組成的共同體，國家本身也可以看作是次級的共同體?；趪依?，一些國家在工業(yè)發(fā)展的過程中對生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對人類社會(huì)整體利益的威脅；同樣，一些核大國發(fā)展核力量形成核威懾也是對人類社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國家利益與人類社會(huì)整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國家間合作，則是協(xié)調(diào)國家間利益關(guān)系、維護(hù)人類社會(huì)“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對國家、政府部門和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說，政府部門、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們在形式上具有利益共同體的某些特征。如果將國家看作是最大的利益共同體，那么政府部門和地方政府分別可以看作是次級的利益共同體。我們通常所說的“部門利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國家利益之間的沖突并不少見。這種沖突再次表明：不同層級共同體的利益并不是完全一致的。站在國家的立場上，國家利益顯然是高于地方利益和部門利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級的提升，共同利益聚合的過程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹壒餐w的共同利益并不一定是高層級共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會(huì)性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁。）。對此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說，不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營部門基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營機(jī)構(gòu)為壟斷市場而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性?；蛘哒f，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國行政管理》，2000年第8期，第37頁。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋，public意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)?；谶@種認(rèn)識(shí)，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場是合情合理的）。不過，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來，政府也具有自利性，但誰都無法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的社會(huì)共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競爭性和非排他性的貨物。非競爭性是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不減少它對其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競爭性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過多層次、多樣化的公共物品來實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來說，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來界定公共物品的層次性：(1)全球性或國際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場和基本知識(shí)，都是國際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁。）(2)全國性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來說，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問題

從上述對公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會(huì)共享性，既然它具有相對普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開頭提到的那樣，對于這個(gè)問題有兩種截然不同的立場。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場，即以政府公共管理作為核心研究對象。這對于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場化供給機(jī)制的引入似乎并沒有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營部門甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來有效的產(chǎn)出和更高的績效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過在市場中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿足。毫無疑問，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿足公眾的需求。即使對這一相對普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性?；谶@兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來的公共行政改革實(shí)踐來看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營部門參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門與私營部門、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來提供。也就是說，主張多元化供給并不能全盤否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過有效的、激勵(lì)性的制度安排來鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過集體購買的方式滿足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

可見，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理主體進(jìn)行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營部門雖然也參與其中，但其營利性的本質(zhì)決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認(rèn)為，公共管理主體應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系。這也是與國外公共管理僅僅聚焦于公共部門相區(qū)別的一個(gè)標(biāo)志。這種制度化的途徑為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)。

篇5

關(guān)鍵詞：功利主義 幸福 自由 美德

約翰?密爾的教育方式極為特殊，沒有接受過常規(guī)的教育，其教育主要在父親的指導(dǎo)下完成。密爾所處時(shí)代，功利主義思想盛行，其父親和邊沁是功利主義的代表人物。在父親和邊沁的影響下，密爾掌握了功利主義思想的精髓，并進(jìn)行了修正與創(chuàng)新。正因?yàn)槊軤枌髁x的思考和改進(jìn)，讓密爾的功利主義對后世產(chǎn)生深刻的影響。

邊沁主張“最大多數(shù)人的最大幸?！?，將功利主義作為評價(jià)行為的標(biāo)準(zhǔn)，密爾在邊沁功利主義思想的基礎(chǔ)上對功利主義進(jìn)行了繼承、修正與完善。密爾保留了邊沁功利主義“最大多數(shù)人的最大幸福的原則”，但對以快樂為評價(jià)行為的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了修正，密爾提出幸福是評價(jià)行為的標(biāo)準(zhǔn)。“密爾不僅將幸福與否與行為的對錯(cuò)關(guān)聯(lián)起來，而且將幸福看成是功利主義學(xué)說中值得欲求的目的，而且是唯一值得欲求的?！泵軤枌髁x的修正，使得功利主義更為當(dāng)時(shí)的人們所接受?！肮髁x為18世紀(jì)末19世紀(jì)初的資本主義的發(fā)展提供了理論的原則和實(shí)踐的方式?！?/p>

密爾對功利主義發(fā)展的貢獻(xiàn)在于不僅更新了邊沁的行為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從單一的“快樂”標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶腋！睒?biāo)準(zhǔn)，而且擴(kuò)充了“幸?！钡暮x。

一、自由是幸福的組成部分

（一）自由與功利主義的關(guān)系

在密爾看來，自由是按照自身的意愿，在符合一定條件的前提下，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)和利益。“個(gè)人自由的實(shí)質(zhì)是能夠不受外界強(qiáng)制、按照自身?xiàng)l件去自主地追求自己的生活目標(biāo)?！?/p>

密爾的自由主義思想建立在功利主義思想之上，密爾主張?jiān)诓磺趾ι鐣?huì)公共利益和他人合法權(quán)益的前提之下，人們可以自由的思考、自由的表達(dá)、自由的行動(dòng)，發(fā)展自己，實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)和個(gè)體價(jià)值?！皣业膬r(jià)值，從長遠(yuǎn)來看，歸根到底還在于組成它的全體個(gè)人的價(jià)值”。在密爾看來，個(gè)體的發(fā)展有助于推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)功利主義的目標(biāo)。密爾主張的自由以功利主義為基礎(chǔ)，有有助于實(shí)現(xiàn)功利主義的目標(biāo)，因此自由和功利主義緊密的聯(lián)系在了一起。

（二）自由的適用范圍

密爾認(rèn)為自由原則的適用遵循“傷害原則”，當(dāng)個(gè)體行為存在對他人的危害，他人和社會(huì)可對個(gè)體的行為進(jìn)行限制，防止侵害，減少利益損失，自由在適用的范圍上是有明確限制的。

密爾認(rèn)為，自由的適用主體僅僅在成熟的民族和個(gè)體的范圍之內(nèi)。密爾在《代議制政府》一書論證帝國統(tǒng)治的正當(dāng)性，因文明未開化的民族不具備通過擁有自由而發(fā)展自身的條件，因此只能借助外力而培養(yǎng)民族習(xí)慣、規(guī)范民族行為、拉動(dòng)民族發(fā)展，但其論證也受到后人的質(zhì)疑與批判。

（三）自由與幸福的關(guān)系

正如上文所說，自由有助于實(shí)現(xiàn)功利主義，因此可以將自由視為實(shí)現(xiàn)幸福的手段。但不可忽視的是，在密爾看來自由本身是幸福的組成部分。自我發(fā)展是自由的重要體現(xiàn)，“在密爾看來，每一個(gè)個(gè)體的自我發(fā)展就構(gòu)成人類的自我發(fā)展，人類的自我發(fā)展就是人類最大的功利”

密爾“把政府看作是促進(jìn)人民最大福利的、保障個(gè)人權(quán)利的工具”。因此，政府努力營造良好的氛圍，保障人民自由，鼓勵(lì)人民追求幸福，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值。密爾的功利主義與自由主義、幸福與自由并不是對立的，而是可以共存。

二、美德是幸福的構(gòu)成要素

密爾認(rèn)為美德是實(shí)現(xiàn)幸福的手段，又將美德視作幸福的組成部分。功利主義鼓勵(lì)追求個(gè)人目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值，但是同時(shí)要求應(yīng)符合基本的道德要求，不得侵害他人權(quán)益。

具有公共精神和自我犧牲的精神是一種美德，這種美德一方面可以讓自己感到幸福和快樂，這種快樂是較高層次的快樂，另一方面這種公共精神和自我犧牲的態(tài)度，為其他人實(shí)現(xiàn)目標(biāo)創(chuàng)造便利條件，為社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)提供更大的可能性。密爾主張個(gè)人將自身發(fā)展與社會(huì)公共利益聯(lián)系起來。

功利主義語境下，政府和社會(huì)會(huì)創(chuàng)造條件追求功利效果，促進(jìn)個(gè)人發(fā)展和公共利益的實(shí)現(xiàn)，比如通過教育可以促進(jìn)人民提供公共意識(shí)和觀念，提升美德，將個(gè)人的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步緊密聯(lián)系起來。

三、簡評密爾功利主義

密爾認(rèn)為功利主義追求的是“最大多數(shù)人的最大幸?！?，但功利主義的此種追求存在忽略少數(shù)的利益的危險(xiǎn)，掩蓋的個(gè)體差異和多樣化需求；但是密爾在前人基礎(chǔ)上將幸福標(biāo)準(zhǔn)融入功利主義，發(fā)展功利主義，給功利主義添活力，對個(gè)人提升和社會(huì)進(jìn)步都有非常重要的意義。密爾功利思想中對自由的尊重、對美德的追求等合理成分仍具時(shí)代價(jià)值。密爾功利主義思想應(yīng)被全面看待、客觀評價(jià)，理性借鑒密爾功利主義思想中的價(jià)值。

注釋：

1、李亞偉：約翰?密爾對功利主義的詮釋，當(dāng)代社科視野?理論探討，2011年第10期。

2、羅俊麗：邊沁和密爾的功利主義比較研究，蘭州學(xué)刊，2008年第3期。

3、約翰?密爾：功利主義，唐錢（g），北京商務(wù)印書館。

4、約翰?密爾：功利主義，唐錢（譯），北京商務(wù)印書館。

篇6

首先，現(xiàn)在信息技術(shù)快速發(fā)展，科學(xué)技術(shù)在社會(huì)當(dāng)中的分布不均勻，人們所獲得的信息也有差異，信息的差異性使得人們對于信息需求不一樣，導(dǎo)致公共管理出現(xiàn)目標(biāo)的異化其次，在公共管理當(dāng)中由于人們的個(gè)人利益和公共利益不一致，人們的社會(huì)使命出現(xiàn)嚴(yán)重的差異，責(zé)任履行者缺乏，公共管理者將責(zé)任推卸的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而且對于責(zé)任的追究難度非常有難度，在生產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，人員分工和職能面臨巨大挑戰(zhàn)，這使得社會(huì)雜亂無章，導(dǎo)致公共管理出現(xiàn)目標(biāo)異化。

2公共管理目標(biāo)異化的表現(xiàn)分析

2.1公共管理目標(biāo)被改變

公共管理目標(biāo)體制能夠領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)人員履行自己的責(zé)任，規(guī)范市場，維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、法律、文化的穩(wěn)步前進(jìn)，對于社會(huì)公共管理的目標(biāo)來說是實(shí)踐的理論性基礎(chǔ)但是，由于公共管理當(dāng)中某些制度比較僵化，公共管理對于不良行為處置的方式比較單一，有關(guān)社會(huì)公共管理體制沒有被合理運(yùn)用，久而久之，公共管理目標(biāo)就被簡單化要求過高，單單注重形式而不注重質(zhì)量的體制反而會(huì)與公共管理目標(biāo)相違背，在對社會(huì)公共場所進(jìn)行管理時(shí)，忽視了公共管理目標(biāo)的本質(zhì)要求比如在管理市場經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，由于商家沒有對垃圾進(jìn)行及時(shí)處理，市場管理人員除了讓經(jīng)營商罰款外，還取締了他在該處進(jìn)行商品貿(mào)易的權(quán)力通過這件事，我們可以看出，管理人員沒有認(rèn)清公共管理的目標(biāo)性，反而將公共管理的目標(biāo)性異化了，他認(rèn)為罰款是解決這件事的主要方法，殊不知在這件事中，公共管理的主要目標(biāo)是增強(qiáng)市場經(jīng)營人員的環(huán)保意識(shí)，僅靠懲罰是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，這不僅不能解決問題，還對市場的營業(yè)活動(dòng)以及經(jīng)營商家產(chǎn)生了消極的影響，不利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展所以需要靈活運(yùn)用公共管理體制，促進(jìn)公共管理目標(biāo)完善化。

2.2公共管理目標(biāo)出現(xiàn)偏差

公共管理目標(biāo)出現(xiàn)偏差主要集中在以下方面:公共成員行為的偏差、計(jì)劃執(zhí)行時(shí)的偏差、經(jīng)營活動(dòng)的偏移由于社會(huì)成員思想上的偏差，會(huì)逐漸對他們的行為產(chǎn)生影響，他們是公共管理當(dāng)中的主要參與者，所以他們的行為會(huì)對公共管理造成影響，思想以及行為上的差距會(huì)對他們的職業(yè)道德、社會(huì)觀念、社會(huì)道德產(chǎn)生巨大的影響，同時(shí)也影響著公共管理的目標(biāo)計(jì)劃是公共事業(yè)行使的戰(zhàn)略性目標(biāo)由于計(jì)劃來源的不同，執(zhí)行者的不同以及標(biāo)準(zhǔn)的不同，這些都會(huì)對公共管理目標(biāo)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響社會(huì)公共管理的一項(xiàng)重要事務(wù)就是對經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行管理，所以企業(yè)的行為也會(huì)反作用于社會(huì)，目前由于企業(yè)在節(jié)制用水，環(huán)保等事務(wù)上沒有處理好，企業(yè)的目標(biāo)又和公共管理的目標(biāo)具有一定的聯(lián)系性，所以也會(huì)使公共管理的目標(biāo)異化。

3公共管理目標(biāo)異化的規(guī)避

3.1增強(qiáng)公共管理當(dāng)中的監(jiān)管力度，有效避免公共管理目標(biāo)異化現(xiàn)象

政府一定要采取多元化的監(jiān)控手段，對公共管理當(dāng)中違背目標(biāo)的行為進(jìn)行嚴(yán)格管制，必要時(shí)可以采取處罰措施還要擴(kuò)大監(jiān)控的渠道，尤其要擴(kuò)大信息傳播的途徑，對公共管理當(dāng)中的績效需要進(jìn)行有效的考核，對于監(jiān)管當(dāng)中突出性的問題進(jìn)行及時(shí)反映，解決還要強(qiáng)化公共管理當(dāng)中的激勵(lì)約束機(jī)制.讓社會(huì)人員承擔(dān)一定的責(zé)任.為公共管理目標(biāo)而貢獻(xiàn)自己微薄的力量，這不僅能夠加大使命感，還可以增加人們對于社會(huì)的歸屬感，只有團(tuán)結(jié)，才能制勝。

3.2提升公共管理中目標(biāo)的相容性，避免目標(biāo)異化現(xiàn)象的出現(xiàn)

讓每一個(gè)社會(huì)的參與者都成為社會(huì)的決策者，將自己的愛好以及目標(biāo)和公共管理的目標(biāo)對應(yīng)起來，將社會(huì)的目標(biāo)當(dāng)成是自己的目標(biāo)，有效融入社會(huì)公共管理的事業(yè)當(dāng)中對于自己的責(zé)任以及義務(wù)要合理劉待，不可以推卸社會(huì)責(zé)任，因?yàn)楣补芾砟繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)主體是社會(huì)人員，所以需要擴(kuò)大溝通以及信息化的途徑，為了公共管理的目標(biāo)而奮斗。

3.3提升社會(huì)人員對于理論化的理解程度

公共管理者背負(fù)著社會(huì)的責(zé)任，所以對于執(zhí)行者來說要求比較高，不僅要求他們對于公共管理目標(biāo)理論具有一定的了解，還要求具有一定的職業(yè)價(jià)值觀，社會(huì)公德意識(shí)以及公正意識(shí)當(dāng)自身利益和社會(huì)公共利益違背時(shí)，要注意顧全大局，可以主動(dòng)地為了公共社會(huì)管理的利益而放棄自己的利益，也就是說，利益的相同性能夠降低公共管理目標(biāo)異化的程度。

3斗公共管理目標(biāo)制定體系需要進(jìn)一步完善

公共管理目標(biāo)異化在很大程度上是由于目標(biāo)體制制定不完善造成的，所以應(yīng)該要在符合公共社會(huì)對目標(biāo)進(jìn)行有效制定不能太簡單，也不能過高，同時(shí)還要注意目標(biāo)是不是和市場以及企業(yè)違背，如果是，就要做出調(diào)整。

4規(guī)避公共管理目標(biāo)異化的意義

公共管理的目標(biāo)是社會(huì)發(fā)展的最終走向，是社會(huì)全體成員的理想，只有將目標(biāo)異化進(jìn)行規(guī)避，才能快速發(fā)展社會(huì)，趕超其他國家還能在很大程度上帶動(dòng)我國企業(yè)、市場以及金融性產(chǎn)業(yè)，因?yàn)檫@都是一個(gè)有機(jī)整體，它們的目標(biāo)在大致上是一樣的，所以規(guī)避目標(biāo)異化也是帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)我國綜合國力的有效途徑。

篇7

［關(guān)鍵詞］征地制度改革；公共利益；界定機(jī)制；構(gòu)建

［中圖分類號(hào)］DF45 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1009 — 2234（2012）04 — 0111 — 02

我國現(xiàn)行土地征收制度存在諸多缺陷和不足，全國各地大量征地沖突和糾紛的發(fā)生，對社會(huì)和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，征地制度的改革已勢在必行?！肮怖娴男枰笔钦鞯氐那疤?，因此，如何構(gòu)建“公共利益”界定機(jī)制也成為征地制度改革的先決問題。

一、問題的提出：公共利益內(nèi)涵模糊

根據(jù)我國《憲法》第十條第三款的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說，國家行使土地征收權(quán)必須以“公共利益”為前提，然而，我國現(xiàn)行土地征收制度中關(guān)于“公共利益”卻沒有明確的界定機(jī)制。征地是各類建設(shè)項(xiàng)目取得新增建設(shè)用地的唯一途徑，實(shí)踐中，由于公共利益內(nèi)涵的模糊性實(shí)際上給政府濫用征收權(quán)留下了空間，政府可以任意解釋“公共利益的需要”，使得大量非公益性征地活動(dòng)得以發(fā)生。而且，在我國征地制度的設(shè)計(jì)中也缺少判定一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益的程序性規(guī)定。因此，近幾年來，政府濫用征收權(quán)導(dǎo)致借公益之名行經(jīng)營之實(shí)的征地情況得以出現(xiàn)，一些房地產(chǎn)商炒地、圈地、濫占亂用農(nóng)地等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

基于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，為了避免政府對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行實(shí)施不合理的干預(yù)，造成大量農(nóng)村集體和農(nóng)民喪失土地所有權(quán)，從而加劇農(nóng)民與政府之間的矛盾，國家征地的范圍應(yīng)嚴(yán)格限制在具體的“公共利益”上。因此，針對現(xiàn)行法律法規(guī)中“公共利益”的模糊性而產(chǎn)生的政府濫用征收權(quán)和農(nóng)民權(quán)益受損問題，構(gòu)建公共利益的界定機(jī)制就成為我國征地制度改革的關(guān)鍵。

二、他山之石：國外關(guān)于公共利益界定的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示

（一）界定公共利益標(biāo)準(zhǔn)的立法模式各異

考察國外的征收制度可知，界定公共利益標(biāo)準(zhǔn)的模式主要有三種：（1）列舉式，即在征地的法律當(dāng)中詳盡地列出可以動(dòng)用征地權(quán)的“公共利益”的范圍。大陸法系的國家和地區(qū)多采用此種方式，如日本、韓國、印度、波蘭等。（2）概括式，即在土地征用有關(guān)的法律、法規(guī)中僅原則性地規(guī)定只有出于公共利益才可行使征地權(quán)，至于何謂公共利益則未作具體界定。英美法系國家多采用此種方式，如澳大利亞、加拿大、美國等。（3）列舉及概括的混合模式，如我國臺(tái)灣地區(qū)。至于界定公共利益的方式具體則有二種：一是由議會(huì)法律來加以規(guī)定；二是通過法院判決來確定是否符合公共利益?！?〕

具體來說，“列舉式”易于明確公共利益標(biāo)準(zhǔn)，便于政府行使征收權(quán)。如日本《土地征用法》就是采取列舉的方式對所有可以征收土地的項(xiàng)目進(jìn)行了羅列，而且其羅列的幾乎每個(gè)公益事業(yè)的項(xiàng)目都有一部法律來約束。在日本對公共利益和公益事業(yè)的嚴(yán)格限定與認(rèn)定的情況下，政府沒有任意行政權(quán)，幾乎不可能出現(xiàn)“因公之名卻為私益”而發(fā)動(dòng)的土地征用現(xiàn)象?！案爬ㄊ健北M管比較原則，但也有利于執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際情況行使自由裁量權(quán)，對公共利益做出合乎實(shí)際問題的考量?！盎旌夏Ｊ健眲t比較好地克服了“列舉式”和“概括式”的不足，有利于從立法和實(shí)踐層面對公共利益標(biāo)準(zhǔn)加以明確。

（二）基于多元利益具體考量公共利益標(biāo)準(zhǔn)

國外各國普遍都在憲法中明確限制征收的前提條件為“公共利益”或“公用目的”，然而，各國在實(shí)踐中對“公共利益”或“公用目的”的認(rèn)定又越來越呈現(xiàn)出寬泛性的解釋。例如，在美國，各法院都承認(rèn)公共利益與私人利益常?；祀s在一起，也都有條件地承認(rèn)商業(yè)開發(fā)可以是促進(jìn)公共利益的手段，各個(gè)法院的“公用”理論都在理智地回避僵硬的規(guī)則和強(qiáng)人所難（intrusive）式的審查?！?〕在法國，公共目的的需要最初主要是指公共工程建設(shè)的需要，到了20世紀(jì)，公共目的的需要已擴(kuò)大到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，不僅指公共的、大眾的直接需要，而且包括間接的能夠滿足公共利益需要的需要，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要。〔3〕

正如有學(xué)者所言，隨著時(shí)代的發(fā)展，公共利益與私人利益間的關(guān)系不再是非此即彼。在土地征收人和被征收人背后，多種公共利益頻繁絞結(jié)，甚至出現(xiàn)因工程項(xiàng)目而受惠的個(gè)人利益比項(xiàng)目未來損害的公共利益更能影響決策的情況。因此，判斷土地征收公益性時(shí)，不能只從項(xiàng)目本身加以判斷，而應(yīng)深入分析，比較項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)與不足，綜合考察項(xiàng)目的投入與回報(bào)。簡言之，應(yīng)當(dāng)像經(jīng)濟(jì)學(xué)家那樣進(jìn)行成本效益比較分析?！?〕由此可見，隨著社會(huì)的發(fā)展，各種利益越發(fā)交錯(cuò)糾結(jié)，如何在復(fù)雜的利益沖突中力求各種利益的平衡，各國通過司法判例實(shí)踐不斷豐富“公共利益”或“公用目的”的內(nèi)涵。由于社會(huì)需要在各個(gè)不同的階段各有不同， 公共利益標(biāo)準(zhǔn)需要在實(shí)踐中進(jìn)行細(xì)致權(quán)衡和發(fā)展。

三、解決對策：構(gòu)建完善的公共利益界定機(jī)制

篇8

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟可行性

對于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機(jī)制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個(gè)掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時(shí)，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨(dú)立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個(gè)方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及個(gè)人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會(huì)組織及個(gè)人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益，而非提訟當(dāng)事人自己的私利。

二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)

環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵(lì)公民參與環(huán)境管理，加強(qiáng)對破壞環(huán)境的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，減少因環(huán)境糾紛導(dǎo)致社會(huì)問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立，主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為，環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。具體而言，就是有在良好，健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，有在環(huán)境保護(hù)方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此，公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時(shí)候，不管是否為直接利害關(guān)系人，均有權(quán)提訟，要求相關(guān)部門追究法律責(zé)任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。

2.我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財(cái)產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的，因而政府作為委托人有責(zé)任管理好這些財(cái)產(chǎn)。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)只注重本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入的增加，而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之，行政機(jī)關(guān)在防治污染方面不依法履行職責(zé)時(shí)，任何公民、組織或國家特定機(jī)關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責(zé)或管理環(huán)境的義務(wù)。

環(huán)境作為一種社會(huì)公共利益，與每個(gè)人的利益都息息相關(guān)，環(huán)境法是一種社會(huì)法，從社會(huì)法理的觀點(diǎn)而言，環(huán)境公益訴訟制度以社會(huì)法思想為底蘊(yùn)，具有社會(huì)法理基礎(chǔ)。

三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎(chǔ)，在我國，建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我國，環(huán)境污染與生態(tài)破壞已達(dá)到觸目驚心的地步，環(huán)境問題的危機(jī)不僅使人民的生命健康和社會(huì)生活遭受到嚴(yán)重侵害，而且已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。針對環(huán)境公益問題，我國實(shí)行的是政府行政管理的單軌制保護(hù)體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監(jiān)督缺位與低效、環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義等因素。另外，政府環(huán)境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權(quán)利本身對環(huán)境公益構(gòu)成侵害，不能實(shí)施保護(hù)環(huán)境的行政行為?？梢姡@種單軌制體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環(huán)境公益訴訟制度，積極吸納社會(huì)團(tuán)體和公眾參與環(huán)境管理，以期改變環(huán)境保護(hù)不力的狀況。

環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要方式是預(yù)防為主，在立法上，法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時(shí)就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補(bǔ)的侵害。由于政府的力量不足以保護(hù)環(huán)境，民眾必須參與環(huán)境行政行為和環(huán)境司法過程。建立環(huán)境公益訴訟是公眾參與保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的需求。

因此，基于我國單軌保護(hù)體制下，政府對環(huán)境保護(hù)的不力以及公眾參與環(huán)境保護(hù)的需求，我國有必要建立環(huán)境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進(jìn)行監(jiān)督制約，在立法上，肯定公民參與保護(hù)和監(jiān)督環(huán)境公益的程序，在渠道上，暢通環(huán)境公益訴訟，以便更好地保護(hù)我國的環(huán)境。

(二)可行性

我國已經(jīng)存在建立環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)

《憲法》規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時(shí)規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。這些在法律上給環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利?！缎淌略V訟法》規(guī)定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護(hù)公共利益的公益訴訟的精神，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神依據(jù)。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序?qū)φ畽C(jī)構(gòu)行為和權(quán)力形成強(qiáng)制性約束，參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理。

2.民眾法律和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高

隨著我國公眾法律意識(shí)的提高，公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)也有了很大的提高，公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情空前提高。另外，社會(huì)的各種民間環(huán)保組織和非政府環(huán)保組織將一定范圍內(nèi)個(gè)人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環(huán)境行政權(quán)力具有一定的監(jiān)督性。民眾法律和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎(chǔ)。

3.國外經(jīng)驗(yàn)可以借鑒

國外環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐，為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。例如，在美國，環(huán)境法中將環(huán)境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提出訴訟。接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護(hù)人。私人不能直接提起組織公共性不正當(dāng)行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權(quán)之訴”“客觀之訴”實(shí)際上也是類似于美國集團(tuán)訴訟的模式。

實(shí)踐證明，國外的公共訴訟對于維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)、提高環(huán)境質(zhì)量、實(shí)行法治發(fā)揮了極大作用，而且在具體的操作實(shí)踐中也積累了經(jīng)驗(yàn)，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結(jié)合，建立適合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟法。

另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實(shí)體上為環(huán)境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定案例基礎(chǔ)。

我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和政府單軌保護(hù)環(huán)境不力的狀況以及民眾要求參與環(huán)境管理與監(jiān)督的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，而我國已經(jīng)具備了建立環(huán)境公益訴訟制度的軟環(huán)境，具有可行性。從保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益出發(fā)，建立環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。

參考文獻(xiàn)

[1]綠中美.環(huán)境法[M].北京：法律出版社，1997

[2]張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議[J].法學(xué)論壇，2002；(6)

[3]趙慧.國外公益訴訟制度比較與啟示[J].政法論叢，2002；(5)

篇9

由于軍事上的“共同利益”標(biāo)準(zhǔn)逐漸成為稅收正當(dāng)性的共識(shí)，于是貴族和自由民就會(huì)以“共同需要”為標(biāo)準(zhǔn)來評判國王的稅收需要。比如說，1254年，亨利三世決定為王子購買西西里的王位，要求征稅。貴族認(rèn)為，這不是王國的共同利益而是國王的個(gè)人利益，結(jié)果不予同意。也就是說，此一時(shí)期，王國共同利益或共同需要的概念己經(jīng)與國王個(gè)人利益或個(gè)人需要區(qū)分開來。在英國，保衛(wèi)國王在歐洲大陸的領(lǐng)地也成為王國的共同利益和共同需要，如1295年、1296年議會(huì)在批準(zhǔn)國王的稅收時(shí)說:“為了援助國王反對法王以恢復(fù)被法王占領(lǐng)的加斯科涅領(lǐng)地。”    

到了14世紀(jì)、15世紀(jì)，稅收己從臨時(shí)性偶然性變得逐漸常規(guī)化。此時(shí)征稅的理論依據(jù)就是由戰(zhàn)爭等緊急性共同利益決定的“必需”理論。在15世紀(jì)末16世紀(jì)初的英格蘭，每一個(gè)征稅法案之前都會(huì)加上一個(gè)導(dǎo)言，說明稅收授權(quán)之所以必要的情況即共同利益的需要。隨著共同利益的范圍也從軍事逐漸向其他領(lǐng)域擴(kuò)展，君主樂于擴(kuò)大解釋共同利益的含義，以擴(kuò)張自己的權(quán)力。比如到16世紀(jì)中期，英國王室要求民眾提供資金的理由已不僅是支持它的軍事需要，而且是為了好政府而支付的一般成本。伊麗莎白一世1601年“金色演講”指出，君主有一種神圣職責(zé)，要保護(hù)王國免受“危險(xiǎn)、不名譽(yù)、恥辱、暴征和壓迫”，它們既容易來自王國內(nèi)部，也容易來自王國外部。這樣對稅收必要性的說明己超出了戰(zhàn)爭這一過去幾乎唯一的公共需要。    

擴(kuò)大解釋共同需要，也得到12世紀(jì)一13世紀(jì)復(fù)興的羅馬法的支持。歐陸國家的君主常常以戰(zhàn)爭之外的“共同利益”和“共同需要”為由擴(kuò)大征稅范圍，并從羅馬法出發(fā)來予以說明。如在14世紀(jì)初，以羅馬帝國繼承人自居的神圣羅馬帝國，其皇家法律顧問援引羅馬正統(tǒng)理論，認(rèn)為主權(quán)的作用就是代表并服務(wù)公共福利。與此同時(shí)，從12世紀(jì)亞里士多德政治哲學(xué)的復(fù)興，西歐學(xué)者和思想家們更深刻地思考共同利益的問題，并逐漸認(rèn)可共同利益不僅僅是戰(zhàn)爭的需要。如索爾茲伯里的約翰C 1115-1180年)所表達(dá)的，由相互依賴的個(gè)人組成的國家的目的就是為了實(shí)現(xiàn)共同利益，在相當(dāng)程度上己在說明國家的起源問題。    

大體上，12世紀(jì)羅馬法的復(fù)興為這一時(shí)期國王擴(kuò)大征稅范圍、增加稅收收入提供了理論依據(jù)，那就是國王代表著公共權(quán)威(而不僅僅作為私人面貌出現(xiàn)的領(lǐng)主)和公共利益的理念已得到了長足的發(fā)展。國王雖然有個(gè)人的利益和來源于私權(quán)(土地分封)的權(quán)威，但其主要權(quán)威應(yīng)該來源于王國的公共需要，即保衛(wèi)王國、滿足公共利益而取得臣民支持并從臣民哪里獲得財(cái)政幫助。當(dāng)然，反過來說也同樣成立，正因?yàn)閺?2世紀(jì)末期開始國王征收的稅收數(shù)量和范圍越來越大，促使人們從更廣泛的角度考慮國王和國家的需要以及自己的財(cái)政義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，必要理論才逐漸得以發(fā)展與成熟，公共需要與公共權(quán)威也從國王作為最大及最高領(lǐng)主的私人需要、私人權(quán)威發(fā)展起來。    

篇10

關(guān)鍵詞：公共管理；公共利益；沖突關(guān)系；政府職能

新時(shí)代公民對政治參與的熱情日益高漲，如何利用公民政治參與熱情，激發(fā)公民“主人翁”意識(shí)，是政府各管理部門需要思考的問題。只有統(tǒng)一協(xié)調(diào)好公共管理事務(wù)與社會(huì)公共利益的關(guān)系，維護(hù)好公民切身利益，才能更好地鼓勵(lì)人們參與到政治決策中來，促進(jìn)社會(huì)公平，完善中國特色社會(huì)主義建設(shè)體系。

一、公共管理的含義

公共管理是指政府部門發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，整合社會(huì)各種發(fā)展資源與力量，運(yùn)用先進(jìn)的管理、經(jīng)濟(jì)、政治、法律方法，提升政府辦事效率，樹立政府威信力，拓寬社會(huì)公共服務(wù)范圍，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，其主體一般有兩個(gè)部分，分別是政府部門和以公共利益為指向的非政府組織[1]。

公共管理是一種新型發(fā)展課題，在我國處于起步階段，其主要研究內(nèi)容包括公共資源、公共項(xiàng)目、社會(huì)內(nèi)容等三方面，它強(qiáng)調(diào)政府績效的重要性，指出政府需要對社會(huì)治理承擔(dān)主要責(zé)任，政府工作只有以維護(hù)人民利益為出發(fā)點(diǎn)，開展各項(xiàng)公共管理事務(wù)，才能得到公民的認(rèn)可，建設(shè)服務(wù)型政府，比如政府要統(tǒng)籌規(guī)劃礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、土地資源的使用，要建立“村村通“公路體系。

二、公共利益的含義

公共利益，簡單的來說，就是人民公共的利益，它不同于集體利益和個(gè)人利益，也區(qū)別于國家利益和社會(huì)利益，專指在特定范圍內(nèi)或者一定社會(huì)條件下多數(shù)主體相同的利益，具有主體共享性和主體數(shù)量可變化等特征。如何區(qū)別公共利益和國家利益、集體利益是政府有關(guān)部門實(shí)踐工作的重點(diǎn)[2]，比如促進(jìn)社會(huì)和平，保護(hù)公民隱私權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)等。

在我國，實(shí)現(xiàn)公共利益的主體是政府相關(guān)管理部門，政府有關(guān)部門需要統(tǒng)籌好公共利益與個(gè)人利益之間的關(guān)系，發(fā)展公共利益體系，明確公共利益范圍，保護(hù)人民與國家的公共利益，比如有公民為追求個(gè)人利益的時(shí)候，損害了社會(huì)公共利益，就需要國家運(yùn)用法律的手段予以制裁。

三、公共管理和公共利益的沖突關(guān)系

從哲學(xué)的角度來看，公共管理和公共利益是統(tǒng)一和對立的實(shí)例，政府要發(fā)揮主觀能動(dòng)性，理順公共管理和公共利益之間的沖突關(guān)系，更好地維護(hù)社會(huì)公共利益，提升人民生活質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

（一）政府職能發(fā)揮不到位，公共管理主體體系不健全

政府職能主要包括政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、文化職能和社會(huì)職能，在公共管理體系中，政府主要發(fā)揮其社會(huì)職能，即調(diào)節(jié)社會(huì)公平和組織社會(huì)保障的職能[3]，但在現(xiàn)如今實(shí)行的公共管理體系中，政府職能發(fā)揮有待進(jìn)一步提高。

比如財(cái)政部在2015年12月3日頒布的《扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱意見）中指出要大力扶持村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大村級集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，完善新時(shí)期農(nóng)村“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”的基本經(jīng)濟(jì)制度。在意見頒發(fā)之后，政府相關(guān)部門需要發(fā)揮社會(huì)職能，統(tǒng)籌好政策與部門的關(guān)系，保障中央支持村級建設(shè)的專項(xiàng)資金能夠?qū)崟r(shí)、快速地分配到村民委員會(huì)，幫助完善村級公共管理主體，真正做到協(xié)調(diào)好公共利益與公共管理之間的關(guān)系，保護(hù)村民利益，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。但是在現(xiàn)在的村民委員會(huì)中，缺乏真正的公共管理部門，其中的公共管理事務(wù)大多都由村干部決策實(shí)施，公共管理主體單一，降低了公共管理內(nèi)容的透明度，加大了公民與政府之間的利益沖突，即加大了公共管理事務(wù)與社會(huì)公共利益之間的沖突。

（二）政府公共管理不到位，公共利益缺乏實(shí)體保障

政府對于公共管理活動(dòng)組織不到位，公共利益在一定程度上受到損害。比如在我國的部分壟斷行業(yè)（電力公司、通信行業(yè)等）中，就存在一部分依靠自己的權(quán)利獲取財(cái)物的現(xiàn)象，從這個(gè)現(xiàn)象中我們可以看出，政府對于這些行業(yè)的監(jiān)督力度不夠，讓個(gè)人利益在公共管理活動(dòng)中處于優(yōu)勢，損害公共利益，加劇了公共管理與公共利益之間的不協(xié)調(diào)。

（三）公民參與政治程度不深，公共管理決策缺乏民主性

實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益需要政府和公民共同努力，統(tǒng)籌社會(huì)各界資源，出臺(tái)各項(xiàng)政治措施。開展各項(xiàng)公共管理活動(dòng)之前，需要采納民眾建議，從民眾利益出發(fā)，實(shí)現(xiàn)公共利益。目前，我國公共管理體系較為落后，尤其在公民參與政治程度上。公共管理事務(wù)處理過程中發(fā)生的問題，不能通過民主決策馬上得出解決辦法，民眾建議不能及時(shí)采納，造成了公共管理活動(dòng)與社會(huì)公共利益的沖突。

制定公共管理的政策中，政府部門往往在如何界定集體利益和公共利益中徘徊，作為維護(hù)公共利益的主體，政府部門需要從社會(huì)公共利益出發(fā)，尋求集體利益與公共利益之間的平衡點(diǎn)，健全公共利益體系，明確公共利益范圍，在不傷害個(gè)人、集體利益的前提下，減少公共管理與公共利益之間的沖突。

比如在舉行聽證會(huì)的過程中，公共管理部門要拓寬聽取民意的渠道，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，廣泛聽取公民建議，在決策的過程中，參考公民訴求，增大管理決策的民主性和透明性，統(tǒng)一公共管理和公共利益。

四、結(jié)束語

公共管理與公共利益之間是統(tǒng)一與對立的關(guān)系，從統(tǒng)一的角度來說，公共管理開展各項(xiàng)事務(wù)的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。從對立的角度來說，在實(shí)施公共管理的過程中，由于公共管理部門的缺乏，導(dǎo)致政府職能效應(yīng)發(fā)揮不到位，加劇了公共管理與公共利益之間的沖突，只有協(xié)調(diào)好公共管理與公共利益，促進(jìn)社會(huì)公平，提高政府服務(wù)能力，建立政府威信力，才能最大程度化的實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，提升我國國際競爭力。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧秀娟.基于新形勢的公共管理與公共利益沖突關(guān)系分析[J].佳木斯職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2015，09：464-465.