導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇農(nóng)業(yè)土地法律制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

，我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度無(wú)論在主體確定、權(quán)利歸屬、權(quán)利行使、權(quán)利流轉(zhuǎn)、權(quán)利實(shí)現(xiàn)、權(quán)利保障方面，還是在政府、集體和農(nóng)民三者私權(quán)關(guān)系的理順上，都存在著體系凌亂、顧此失彼之弊，實(shí)有改造的必要與可能。法律確認(rèn)的農(nóng)地制度與農(nóng)民和農(nóng)村基層干部的實(shí)際認(rèn)識(shí)、具體操作存在較大差距，他們不太滿意或全盤(pán)接受現(xiàn)行的農(nóng)地具體制度，有的法條形同虛設(shè)、效果不佳甚至適得其反。而各地農(nóng)民在實(shí)踐中創(chuàng)造的經(jīng)營(yíng)模式也沒(méi)有被立法者充分認(rèn)知、接納和理解。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所民法室主任孫憲忠研究員評(píng)價(jià)說(shuō)，農(nóng)民土地的法律制度建立比一般的民事權(quán)利制度的建立更為重要，因?yàn)槲覈?guó)在過(guò)去實(shí)行城市與農(nóng)村的“二元化”結(jié)構(gòu)，農(nóng)民身份終生固定，無(wú)形中被排斥在城市化和現(xiàn)代化之外，數(shù)十年后的今天無(wú)論是從哪個(gè)方面看，他們已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)的弱勢(shì)群體。對(duì)這一弱勢(shì)群體基本權(quán)利的法律制度的建立，不論是立法者還是法律研究者，都應(yīng)該傾注更大的人文關(guān)懷。但是要關(guān)懷農(nóng)民，首先要知道農(nóng)民的要求，所以必須首先進(jìn)行這一方面的現(xiàn)實(shí)調(diào)查和分析，而我們現(xiàn)有的這一方面的研究成果是十分缺乏的。中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)“農(nóng)村土地法律制度研究”課題組利用田野調(diào)查素材對(duì)現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的農(nóng)村土地法律制度實(shí)效的檢驗(yàn)，并間接地驗(yàn)證了規(guī)范研究成果的一些結(jié)論，尤其為當(dāng)前物權(quán)立法中如何積極克服現(xiàn)行土地法律制度的弊端，設(shè)計(jì)(農(nóng)村)土地物權(quán)制度提供了寶貴的素材。這種讓事實(shí)說(shuō)話，不含功利色彩的嚴(yán)謹(jǐn)而務(wù)實(shí)的學(xué)風(fēng)，不僅體現(xiàn)了作為學(xué)者對(duì)中國(guó)農(nóng)民的一份責(zé)任和良知，也直接、生動(dòng)地反映出“法治是一種實(shí)踐的事業(yè)，而不是一種玄思的事業(yè)”(蘇力語(yǔ))。版權(quán)所有

武漢大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師溫世揚(yáng)教授認(rèn)為，農(nóng)村土地制度的研究在經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科中，早已得到開(kāi)發(fā)，甚至是過(guò)度開(kāi)發(fā)，但在法學(xué)領(lǐng)域，往往習(xí)慣于從概念到概念的思辨性研究，結(jié)果沒(méi)有太大的新意，也難為制度改良提供更有價(jià)值的材料。“農(nóng)村土地法律制度研究”課題組通過(guò)研究方法的變革，以田野調(diào)查的實(shí)證主義方式去努力推動(dòng)農(nóng)村土地法律問(wèn)題的研究深入，為物權(quán)法理論在農(nóng)村的適用進(jìn)行基礎(chǔ)性的準(zhǔn)備。既契合了現(xiàn)行物權(quán)法研究的主旨，又抓住了“三農(nóng)”問(wèn)題的要害。應(yīng)該意識(shí)到，“三農(nóng)”問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，牽涉方方面面，而農(nóng)村土地制度無(wú)疑是各種問(wèn)題節(jié)點(diǎn)，人地關(guān)系、稅費(fèi)改革、農(nóng)民負(fù)擔(dān)，勞動(dòng)力移轉(zhuǎn)、糧食生產(chǎn)安全、土地征用、社會(huì)保障、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治等無(wú)不與此關(guān)聯(lián)。

篇2

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；土地制度；改革

【中圖分類號(hào)】F301.1　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A　【文章編號(hào)】1002－736X(2012)03－0089－03

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是我國(guó)建設(shè)新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度可簡(jiǎn)單概括為：集體所有，但受?chē)?guó)家管理權(quán)的嚴(yán)格限制；國(guó)家強(qiáng)制征用集體土地，給予的只是補(bǔ)償價(jià)值，而非交換價(jià)值；國(guó)家高度壟斷只有使用權(quán)交易的不完整的土地市場(chǎng)；農(nóng)村土地不能直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，國(guó)家賦予農(nóng)地的使用物權(quán)不完整?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，限制著土地要素的自由流動(dòng)，阻礙了全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)大市場(chǎng)的建立，更不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。為此，必須改革農(nóng)村土地制度，建立適合我國(guó)國(guó)情的土地市場(chǎng)，使之既能保證農(nóng)民的用地利益，又能與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度相協(xié)調(diào)(吳翔華，2008)。

一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)涵

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是相對(duì)于城鄉(xiāng)分割的“二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)”而言的，是指城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)一安排與規(guī)劃，從國(guó)家戰(zhàn)略的高度出發(fā)，統(tǒng)一規(guī)劃城鄉(xiāng)整體性發(fā)展，根據(jù)城鄉(xiāng)之間的客觀聯(lián)系與經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的比較優(yōu)勢(shì)，并將各具特色的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)有效聯(lián)結(jié)起來(lái)，打破城鄉(xiāng)界線，解決城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的各種不平衡問(wèn)題，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)共同繁榮。

農(nóng)村的生活、生產(chǎn)、文化等有自己的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)要消除的是城鄉(xiāng)之間的不平等，而不是形態(tài)上的城鄉(xiāng)差別。具體而言，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)并不是通過(guò)耕地變廠房、農(nóng)村變城市的方式，而是通過(guò)調(diào)整農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。改進(jìn)生產(chǎn)方式，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，使農(nóng)村的生產(chǎn)條件、生活質(zhì)量(包括勞動(dòng)強(qiáng)度、工作條件、就業(yè)機(jī)會(huì)、收入水平和居住環(huán)境等)與城市逐漸消除差異，從而使住在農(nóng)村僅是環(huán)境選擇，當(dāng)農(nóng)民只是職業(yè)選擇。

二、土地制度改革對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用機(jī)理

(一)土地制度改革是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程的有效手段

土地問(wèn)題一直是“三農(nóng)”問(wèn)題的核心，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略問(wèn)題之一。農(nóng)村土地制度又是土地問(wèn)題的核心，是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的突破口。現(xiàn)行的土地制度存在著缺陷和不公平，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，阻礙城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，從農(nóng)民的利益出發(fā)，保障農(nóng)民土地的合法權(quán)益，是從根本上解決農(nóng)村土地問(wèn)題的正確選擇，為解決“三農(nóng)”問(wèn)題指明了方向。土地制度改革也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入持續(xù)增長(zhǎng)，有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化快速發(fā)展的正確決策。

(二)土地制度改革是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

土地制度改革有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化和市場(chǎng)化，從而促進(jìn)農(nóng)村集體土地利用結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，進(jìn)一步促進(jìn)土地要素資源的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)(謝從樸，2010)。通過(guò)探索發(fā)展農(nóng)村土地的新模式，打通農(nóng)村土地市場(chǎng)與資本的對(duì)接通道，盤(pán)活農(nóng)業(yè)部門(mén)的各種資產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展。

(i)土地制度改革是促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的重要條件

現(xiàn)行的土地制度把農(nóng)民的身份與農(nóng)地捆綁在一起，這實(shí)質(zhì)上是增加了農(nóng)民從事其他產(chǎn)業(yè)的成本。那些離開(kāi)農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，被排除在城市社會(huì)保障之外，相應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制又缺乏，這些人仍然得將農(nóng)地作為最后的屏障。因此，農(nóng)民被迫選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。土地制度改革確保農(nóng)民的保障，解決農(nóng)民的后顧之憂，為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了條件。

三、我國(guó)土地制度的現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)我國(guó)土地制度的現(xiàn)狀

1.產(chǎn)權(quán)制度不完善。盡管中國(guó)的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規(guī)定“農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有”，但是，“集體如何界定”、集體與農(nóng)民之間的關(guān)系如何，法律規(guī)定并不明確。加上中國(guó)相當(dāng)多的地區(qū)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)名存實(shí)亡，缺乏行使集體經(jīng)濟(jì)所有權(quán)的組織形式和程序。因此，極易造成上級(jí)政府替代下級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織行使土地所有權(quán)的假象，致使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益得不到應(yīng)有的保障。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷主要有：農(nóng)村土地所有權(quán)模糊，對(duì)農(nóng)地使用權(quán)的限制，對(duì)農(nóng)地收益權(quán)的限制以及對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權(quán)的限制。

2.土地法律制度失效。農(nóng)村土地法律所面臨的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化保護(hù)、被征地農(nóng)民補(bǔ)償安置以及集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，集中體現(xiàn)了現(xiàn)行土地法律制度與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不適應(yīng)。這實(shí)質(zhì)上是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐漸解體，農(nóng)村要求與城市有平等的發(fā)展機(jī)會(huì)的一個(gè)側(cè)面。但是，現(xiàn)行農(nóng)村土地法律體系并沒(méi)有提供這樣的平等機(jī)會(huì)。隨著我國(guó)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地法律制度的內(nèi)容無(wú)法滿足工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

(二)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度引發(fā)的問(wèn)題

1.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下，農(nóng)地市場(chǎng)無(wú)法形成。一是由于我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中所有權(quán)的模糊不清，人們利用土地的成本就成了“社會(huì)成本”，使用者就不會(huì)考慮土地過(guò)度利用的損失，促使土地急劇退化，致使農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)效率低下。二是若所有權(quán)不明晰，利益關(guān)系模糊，在部分土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的過(guò)程中難以保障農(nóng)民利益得到充分補(bǔ)償，因而使農(nóng)民失去生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性，致使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率低下。最后，所有權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的前提，所有權(quán)模糊必然導(dǎo)致農(nóng)村土地市場(chǎng)不成熟，使土地要素價(jià)值無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)，以及土地資源無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行最優(yōu)配置。

2.農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)難以形成，管理要素難以發(fā)揮作用。規(guī)?；a(chǎn)是實(shí)現(xiàn)資源整合、科學(xué)管理、細(xì)致分工、專業(yè)化生產(chǎn)、提高效率、提升產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的重要基礎(chǔ)。但由于我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)模糊不清、收益權(quán)部分受限以及轉(zhuǎn)讓權(quán)受限，又必然使土地資本難以通過(guò)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓集中。首先，因?yàn)殡y以進(jìn)行規(guī)?；a(chǎn)，進(jìn)而又無(wú)法形成規(guī)模收益；其次，由于難以形成規(guī)?；a(chǎn)，農(nóng)戶就要以有限的勞動(dòng)力在有限的耕地上完成所有耕作項(xiàng)目，無(wú)法形成細(xì)致分工和專業(yè)化生產(chǎn)；再次，管理要素雖然不直接參與物質(zhì)生產(chǎn)過(guò)程，但它對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中生產(chǎn)力各要素系統(tǒng)性效用的發(fā)揮起著極其重要的作用。但規(guī)模化生產(chǎn)是管理要素在生產(chǎn)力系統(tǒng)中發(fā)揮作用的前提，所以規(guī)?；a(chǎn)難以形成，也必然導(dǎo)致管理水平低下和管理要素發(fā)揮的作用低下(姚麗，2007)。

3.農(nóng)民沒(méi)有真正擁有對(duì)農(nóng)地的處置權(quán)，阻礙了土地要素的市場(chǎng)化配置。目前，土地控制權(quán)往往掌握在地方政府和村集體的手中，農(nóng)民沒(méi)有真正擁有對(duì)

農(nóng)地的處置權(quán)。在農(nóng)村土地交易過(guò)程中，農(nóng)民根本就沒(méi)有議價(jià)的權(quán)利。農(nóng)民對(duì)土地的處置權(quán)受到了限制，也就阻礙了土地要素的自由流動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以實(shí)現(xiàn)。只有當(dāng)農(nóng)民完全擁有了土地的處置權(quán)以后，他們才可以自行決定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。

四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地制度改革的路徑

(一)明確土地制度改革的方向和關(guān)鍵點(diǎn)

土地制度改革應(yīng)該朝著適應(yīng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求、有利于促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有利于土地要素自由流動(dòng)的方向改革。土地制度改革的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)土地要素的自由流動(dòng)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。不再是通過(guò)分配到農(nóng)民手里的土地只能掌握在特定人的手里，而應(yīng)該實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)在決定土地使用權(quán)中起到的基礎(chǔ)性作用。

農(nóng)地作為農(nóng)民最后的屏障，承擔(dān)著農(nóng)村的社會(huì)保障功能，迫使農(nóng)民選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活，這將不利于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的正常轉(zhuǎn)移。因此，土地制度的改革要與戶籍制度齊頭并進(jìn)，協(xié)調(diào)改革。這也是土地制度改革的關(guān)鍵。如果說(shuō)戶籍制度改革是二元結(jié)構(gòu)變遷的一種拉力或使農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的牽引力的話，那么，土地制度改革就是二元結(jié)構(gòu)變遷的一種推力。兩種制度同時(shí)改革，才能形成一種合力，使勞動(dòng)力與土地要素在市場(chǎng)機(jī)制作用下自由流動(dòng)，才能真正加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的進(jìn)程。戶籍改革的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)戶籍之分的消失，實(shí)現(xiàn)人們?cè)谌珖?guó)范圍內(nèi)的自由遷徙，實(shí)現(xiàn)由人們基于“經(jīng)濟(jì)人”的理性，自發(fā)地選擇去什么地方居住。

(二)多舉措改革戶籍制度與土地制度

以地級(jí)市為單位，在轄區(qū)范圍內(nèi)，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，改為居民登記制。應(yīng)該取消實(shí)行了幾十年的城鎮(zhèn)戶籍、農(nóng)業(yè)戶籍的分類，統(tǒng)一按就業(yè)地或居住地登記戶籍(張紅宇，2010)。具體措施如下。一是通過(guò)戶籍制度改革，使長(zhǎng)期在城市生產(chǎn)生活的農(nóng)民工變?yōu)槭忻?，將其納入城市社會(huì)保障制度管轄范圍，消除土地的社會(huì)保障功能，減少他們對(duì)土地的依賴。二是允許自愿放棄土地的農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障，給予他們城市居民身份和相應(yīng)的社會(huì)保障，促進(jìn)農(nóng)民人口城市化(陳學(xué)法，2010)。

(三)不斷完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

一是明確土地所有權(quán)主體，將集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。國(guó)土局1995年的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中規(guī)定，集體土地所有權(quán)主要指：時(shí)分給農(nóng)民并頒布了土地所有證的土地，屬于農(nóng)民集體所有。黨的十七屆三中全會(huì)《決定》中提出的土地制度改革內(nèi)容，也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民宅基地的物權(quán)性。農(nóng)民不僅擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而且擁有集體土地的所有權(quán)。二是賦予農(nóng)民自由轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，特別是要按照“權(quán)利平等”原則，公平對(duì)待國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，進(jìn)而推動(dòng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系的完善和土地配置效率的優(yōu)化(陳志剛，2010)。

(四)加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度和組織建設(shè)

一是加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。其一，建立一個(gè)開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、公平、有序的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易和租賃市場(chǎng)。除市、鎮(zhèn)兩級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心外，每個(gè)村設(shè)立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，形成市、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。其二，建立、健全農(nóng)業(yè)投入保障制度、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度。為保證糧食安全，一方面，必須嚴(yán)格土地征用制度；另一方面，應(yīng)對(duì)農(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田和種糧所支付的機(jī)會(huì)成本實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。其三，為了降低農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)和土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，引入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，由政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予保費(fèi)補(bǔ)貼，降低農(nóng)村土地合作社土地使用權(quán)的抵押風(fēng)險(xiǎn)和銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。二是促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)組織建設(shè)，健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。一方面，可動(dòng)用社會(huì)力量，成立民間或非官方的中介機(jī)構(gòu)；另一方面，可成立土地銀行。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際，土地銀行應(yīng)該是國(guó)家成立的政策性銀行，可暫設(shè)在農(nóng)業(yè)銀行內(nèi)(杜朝暉，2010)。

(五)積極推進(jìn)農(nóng)地股份制試點(diǎn)

農(nóng)村土地股份制是我國(guó)目前具有突破性意義的農(nóng)村土地制度變革和經(jīng)營(yíng)方式的探索。農(nóng)民把家庭聯(lián)產(chǎn)承包獲得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，以合作的方式由村級(jí)集體經(jīng)營(yíng)或建立股份公司經(jīng)營(yíng)土地，農(nóng)戶按照股權(quán)的多少參與經(jīng)營(yíng)收益的分配。對(duì)以農(nóng)戶承包地和村集體資產(chǎn)共同人股而建立的股份制，可考慮將集體資產(chǎn)部分股份隨著村集體人員的調(diào)整，以戶籍為依據(jù)實(shí)行每?jī)赡暾{(diào)整一次，原則上可分設(shè)“人口股”和“農(nóng)齡股”。這樣既可以解決第二輪土地承包合同中規(guī)定的在承包期內(nèi)實(shí)行增人不增地、減人不減地而給農(nóng)民帶來(lái)的收益分配不公平矛盾，也便于通過(guò)“調(diào)股”代替“調(diào)地”，從而避免因人口數(shù)量變動(dòng)而頻繁調(diào)整土地帶來(lái)的一系列操作上的問(wèn)題和矛盾(方文，2010)。

篇3

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)制度；不可分共同共有；所有權(quán)主體；農(nóng)民利益

一、我國(guó)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度的弊端

農(nóng)村實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度以后，土地所有權(quán)與使用權(quán)逐漸分離，使用權(quán)成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民個(gè)人手中，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)變成農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)，但土地所有權(quán)仍然保持著所形成的格局，即仍歸集體所有。[1]盡管集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體沒(méi)有一個(gè)人格化的組織彰顯其主體地位，并且國(guó)家對(duì)集體土地所有權(quán)的限制過(guò)嚴(yán)，從而導(dǎo)致現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度出現(xiàn)了主體虛位、權(quán)能殘缺及效力不強(qiáng)等一系列弊端。

集體土地所有權(quán)主體虛位是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體在法律上徒有虛名的狀況。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，集體土地所有權(quán)的主體是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體或村民小組農(nóng)民集體。但集體是一個(gè)抽象的概念，其內(nèi)涵模糊不清。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，農(nóng)民集體自創(chuàng)立以來(lái)一直缺乏明確和健全的組織機(jī)構(gòu)，無(wú)法形成自己獨(dú)立的意志，作為農(nóng)民集體的成員不能通過(guò)法定程序行使自己的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)上形同虛設(shè)。[2]由于所有權(quán)主體不明，集體所有成了既非法人所有、又非集體成員個(gè)人共有的高度抽象化了的懸空狀態(tài)所有，集體成員缺乏對(duì)土地的有效介入和控制，從而造成農(nóng)民利益得不到有效保障。

所有權(quán)是民事主體依法以占有、使用、收益、處分等方式對(duì)其物所享有的全面支配的權(quán)利。[3]土地所有權(quán)是一種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但仍具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本特性。然而，我國(guó)法律通過(guò)土地規(guī)劃、用途管制、建設(shè)用地行政審批、土地征用等制度過(guò)分限制了集體土地所有權(quán)的行使，使其成為一種權(quán)能不完全的所有權(quán)。首先，使用權(quán)殘缺。集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而對(duì)于房地產(chǎn)等有巨大經(jīng)濟(jì)效益的用途則嚴(yán)格禁止。其次，收益權(quán)殘缺。一方面由于農(nóng)地受到土地用途管制原則的限制只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其收益大為降低；另一方面國(guó)家通過(guò)低價(jià)征購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品拿走了大量土地收益。最后，處分權(quán)殘缺。[4]集體土地不得出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租用于非農(nóng)業(yè)用途，其土地發(fā)展權(quán)被剝奪。法律的過(guò)多限制與政府的過(guò)多干預(yù)造成了集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺和權(quán)利行使方式單一，降低了土地價(jià)值，削弱了土地的融資功能，不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展的需要。

二、變革集體土地所有權(quán)制度的理論創(chuàng)新

我國(guó)現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度由于弊端明顯，改革已勢(shì)在必行，但是在徹底變革的風(fēng)險(xiǎn)與利益無(wú)法預(yù)測(cè)時(shí)，以任何暴風(fēng)驟雨式的運(yùn)動(dòng)來(lái)改變集體土地所有權(quán)的做法不僅是不可取的，而且是危險(xiǎn)的。[5]因而需要按照改革穩(wěn)定穩(wěn)妥的要求，把我國(guó)的特殊國(guó)情與傳統(tǒng)民法理論結(jié)合起來(lái)，在創(chuàng)新的基礎(chǔ)上指導(dǎo)集體土地所有權(quán)制度的重構(gòu)。筆者認(rèn)為，創(chuàng)立不可分共同共有土地權(quán)利制度切實(shí)可行，它符合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情的需要。

我國(guó)的集體土地所有權(quán)是一種類似于總有而獨(dú)具特色的所有權(quán)形態(tài)。[6]總有是指多數(shù)人結(jié)合而不具有法律上人格的共同體，以團(tuán)體資格對(duì)特定之物享有所有權(quán)，其成員享有收益利用權(quán)的制度。這種制度會(huì)產(chǎn)生主體模糊的現(xiàn)象。任何一種權(quán)利必須和一定的明確的主體相結(jié)合，權(quán)利的存在方有意義。因此，集體土地所有制應(yīng)變革為一種權(quán)利主體明確的特殊共有——不可分共同共有。

共同共有是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的人基于某種共同關(guān)系，而共同享有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)[7]；或者因一定原因成立共同關(guān)系之?dāng)?shù)人，基于其共同關(guān)系，而共享一物之所有權(quán)者謂之共同共有[8]。

不可分共同共有是指兩個(gè)以上的權(quán)利主體，基于某種共同關(guān)系或法律規(guī)定，對(duì)于同一項(xiàng)特定財(cái)產(chǎn)不分份額且不能分割，但平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其特征是：所有權(quán)是一個(gè)，而不是多個(gè)；共有關(guān)系的主體即所有人不具有單一性，是兩個(gè)以上；依據(jù)共同關(guān)系或法律規(guī)定而發(fā)生；客體是同一項(xiàng)特定財(cái)產(chǎn)；財(cái)產(chǎn)不分份額且不能分割；權(quán)利主體對(duì)財(cái)產(chǎn)平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。創(chuàng)立不可分共同共有的意義在于：

首先，它有利于穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系，維護(hù)社會(huì)主義公有制。公有和私有的劃分標(biāo)準(zhǔn)有二：其一是從所有權(quán)的主體劃分，若權(quán)利主體是個(gè)人，則屬私有，權(quán)利主體是多人，則屬公有；其二是從財(cái)產(chǎn)權(quán)利的性質(zhì)劃分，若財(cái)產(chǎn)屬于公共需要和公益目的，則屬公有，反之為私有。[9]我國(guó)衡量公私的標(biāo)準(zhǔn)是前者，那么集體土地由一定社區(qū)范圍內(nèi)的成員共有就沒(méi)有改變社會(huì)主義公有制的性質(zhì)。并且這種特殊共有的財(cái)產(chǎn)不能分割，可以長(zhǎng)期存在，沒(méi)有必要擔(dān)心私有化的產(chǎn)生。

其次，它明確了集體土地所有權(quán)的主體，有利于農(nóng)民利益的保護(hù)?，F(xiàn)行的集體土地所有制是一種團(tuán)體所有，集體作為單一主體享有所有權(quán)，農(nóng)民個(gè)人不享有所有權(quán)。變革為不可分共同所有，集體土地的權(quán)利主體是每一位集體成員，農(nóng)民對(duì)集體土地?fù)碛械氖敲鞔_的所有者權(quán)利，農(nóng)民享有的土地使用權(quán)是所有者行使的自物權(quán)，而不是基于承包合同基礎(chǔ)上的用益物權(quán)。這樣，農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)就更有據(jù)可依，從而不會(huì)出現(xiàn)像征地補(bǔ)償款留于集體而農(nóng)民無(wú)法享有的情形。

再次，它有利于用物權(quán)制度規(guī)范土地權(quán)利，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資源配置的高效率機(jī)制，其要求主體特定，權(quán)利明確。不可分共同共有土地權(quán)利制度可基本滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。盡管在我國(guó)當(dāng)今社會(huì)制度下，土地所有權(quán)不得買(mǎi)賣(mài)，但是，我們可以將土地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的可交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)，利用物權(quán)法加以改造，通過(guò)土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、折價(jià)入股等多種方式，參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，讓其發(fā)揮土地所有權(quán)的功能，從而達(dá)到推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的目的。

三、不可分共同共有：走出集體土地所有權(quán)變革困境的最佳選擇

當(dāng)代中國(guó)，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的變革問(wèn)題上，無(wú)論是實(shí)行農(nóng)村土地私有化、國(guó)有化、股份化，還是國(guó)家、集體、個(gè)人三者所有并存，都因?yàn)榇嬖诟鞣N各樣的缺陷而不足取。于是在承認(rèn)農(nóng)民既得利益和保持農(nóng)村社會(huì)安定的前提下，選擇不可分共同共有方案是符合我國(guó)人多地少基本國(guó)情的最佳選擇。改革的初步設(shè)想是：

1.明確集體土地的權(quán)利主體。農(nóng)民集體所有就是一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民共同所有。對(duì)于土地這一特殊財(cái)產(chǎn)，規(guī)定為不可分共有財(cái)產(chǎn)，集體土地所有權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的每一個(gè)成員。這樣，農(nóng)民個(gè)人對(duì)集體土地就享有了共有權(quán)，農(nóng)民成了土地的主人，對(duì)土地平等地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

2.健全行使共有財(cái)產(chǎn)管理權(quán)的組織機(jī)構(gòu)。雖然集體土地所有權(quán)的權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的每一位成員，但對(duì)于共有財(cái)產(chǎn)必須有一個(gè)健全的組織機(jī)構(gòu)來(lái)行使管理權(quán)。在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理的基礎(chǔ)上改革原有的集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)村自治組織不失為一條捷徑。根據(jù)各地實(shí)際，在尊重農(nóng)民自的前提下可以選擇村委會(huì)或村民小組作為管理機(jī)構(gòu)，法律應(yīng)承認(rèn)其為一個(gè)獨(dú)立的民事法律主體。在這種管理體制中，集體成員當(dāng)然享有參與決策的權(quán)利與選任和罷免管理人員的權(quán)利。對(duì)于任何組織或個(gè)人侵害集體成員利益，法律應(yīng)賦予被侵害者訴權(quán)來(lái)保障其合法權(quán)利。

3.完善集體土地所有權(quán)的權(quán)能和權(quán)利行使方式。集體所有權(quán)與國(guó)家所有權(quán)在法律上地位是平等的，具有所有權(quán)的全部權(quán)能，集體土地使用權(quán)應(yīng)同樣可以進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。農(nóng)民作為享有共有權(quán)的集體成員應(yīng)享有永久性的土地使用權(quán)，而不是有期限的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。我們應(yīng)考慮在國(guó)家統(tǒng)一的監(jiān)管體系下，開(kāi)放集體土地一級(jí)市場(chǎng)，允許集體土地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，發(fā)揮土地的市場(chǎng)價(jià)值，使其進(jìn)入市場(chǎng)優(yōu)化配置的軌道，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.限定集體土地的公法義務(wù)。傳統(tǒng)民法認(rèn)為所有權(quán)人對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有充分自；在現(xiàn)代社會(huì)，立法指導(dǎo)思想由個(gè)人本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，社會(huì)利益作為一種價(jià)值載體被引入所有權(quán)制度，所有權(quán)承擔(dān)一定的公法義務(wù)也就成為必然。但這種義務(wù)必須合理適度，否則所有權(quán)人的利益會(huì)受到嚴(yán)重傷害。集體土地所承載的公法義務(wù)主要是：保證用于農(nóng)業(yè)用途的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的耕地面積不減少，確保國(guó)家糧食安全。因此，必須對(duì)集體土地重新規(guī)劃分類。筆者認(rèn)為集體土地應(yīng)該規(guī)劃為：(1)基本農(nóng)田用地，(2)宅基地與公益事業(yè)用地，(3)資源性土地(包括草原、林地、水面、礦藏地)，(4)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。荒山、荒坡、荒溝、荒灘、自留地、自留山以及沒(méi)有劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的其他少量耕地應(yīng)劃入經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，賦予農(nóng)民“土地發(fā)展權(quán)”，可以用于二、三產(chǎn)業(yè)，幫助農(nóng)民脫貧致富。對(duì)于土地轉(zhuǎn)讓因區(qū)位優(yōu)勢(shì)而獲得的巨大利益，可以征收一定比例的社會(huì)保障統(tǒng)籌基金用于全國(guó)農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障事業(yè)，以平衡不同地區(qū)的利益差別。

5.改革土地法律管理體系。當(dāng)前，我國(guó)的土地法律管理體系是一種以行政管理為主，而不是以保障土地權(quán)利人的權(quán)利為核心的法律體系。這與土地集體所有的現(xiàn)實(shí)不符。實(shí)際上，土地法律管理體系應(yīng)是一種綜合法制體系，國(guó)家的管理應(yīng)主要集中在基本農(nóng)田保護(hù)以及國(guó)家因公益目的對(duì)集體土地征收征用與環(huán)境保護(hù)上，而對(duì)于集體土地的處分，除要求遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃外，要基于國(guó)情給予合理引導(dǎo)。同時(shí)法律必須明確，政府應(yīng)以指導(dǎo)、扶持、服務(wù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展為其主要經(jīng)濟(jì)職能，杜絕政府對(duì)集體土地利用的不當(dāng)干預(yù)，把政府的管理轉(zhuǎn)到宏觀調(diào)控上來(lái)。

參考文獻(xiàn)：

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篇4

關(guān)鍵詞：土地資源，法律制度，耕地保護(hù)，土地登記

 

一、我國(guó)耕地資源面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

（一）耕地整體素質(zhì)下降

隨著工業(yè)化和城市化過(guò)程的加快，耕地總量的增加是困難的，相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)還會(huì)減少，更糟的是耕地整體素質(zhì)趨于惡化：優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田在減少，劣質(zhì)低產(chǎn)農(nóng)田在增加。論文格式。根據(jù)國(guó)家土地管理局的資料，中國(guó)位于城鎮(zhèn)郊區(qū)和村鎮(zhèn)周?chē)母販p少2/5，有些地方甚至超過(guò)3/5，這些區(qū)位的耕地通常都屬于優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)田。

（二）后備耕地資源不足

從合理開(kāi)發(fā)的角度看，在0.35億公頃成片荒地中，約有0.133億公頃可作為耕地用，按墾殖率60%計(jì)，可凈得耕地800萬(wàn)公頃，后備耕地嚴(yán)重不足，甚至難以彌補(bǔ)現(xiàn)有耕地的損失已基本成為事實(shí)。并且宜耕地0.133億公頃主要集中在西北地區(qū)和東北地區(qū)，極易受風(fēng)蝕、沙化、鹽漬化和潛育化影響，開(kāi)發(fā)利用難度較大。

（三）耕地總量和人均占有量較小

建國(guó)50多年來(lái)，中國(guó)耕地統(tǒng)計(jì)面積累計(jì)減少4273萬(wàn)公頃，扣除開(kāi)荒造田的2633萬(wàn)公頃，耕地凈減少1640萬(wàn)公頃。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長(zhǎng)，耕地占用不可避免，加之后備耕地資源十分有限，中國(guó)耕地總量和人均量在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)都將進(jìn)一步下降，中國(guó)耕地總量和人均量在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)持續(xù)減少，必將加重本已緊張的人地、人糧矛盾，直接影響中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

二、耕地資源惡化的原因

（一）認(rèn)識(shí)原因：

認(rèn)識(shí)到耕地保護(hù)重要性的主要以學(xué)術(shù)界和中央有關(guān)部門(mén)為主，許多人并沒(méi)有真正認(rèn)識(shí)到它的迫切性，更不知道保護(hù)耕地同計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)一樣是我國(guó)的基本國(guó)策。論文格式。值得注意的是，也存在不少政府管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部將發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)和保護(hù)耕地對(duì)立起來(lái)，缺乏保護(hù)意識(shí)。另外，我國(guó)的耕地還承擔(dān)著社會(huì)保障功能，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，失去耕地，就意味著失去一切，在我國(guó)還不能將失去耕地的農(nóng)民很好安置的情況下，現(xiàn)在的征地補(bǔ)償不足以讓農(nóng)民安身立命，社會(huì)成本很高?？紤]耕地的這許多功能，將包括生態(tài)服務(wù)功能、社會(huì)保障功能和它的產(chǎn)出價(jià)值都算在征地成本中去，提高征地的經(jīng)濟(jì)成本，從而保護(hù)耕地。

（二）深層次原因：

（1）我國(guó)國(guó)土資源管理的法律、法規(guī)還不夠完善。與新《土地管理法》相配套的各種單行法律還欠缺或不夠翔實(shí)完善，使全國(guó)土地管理工作缺乏很好的法律依據(jù)，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、單位和個(gè)人的約束力不夠，不能很好指導(dǎo)操作。如根據(jù)我國(guó)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用土地所有權(quán)的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織，既可以是村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以是村民委員會(huì)，還可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體等等，這種土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)界定不明晰，產(chǎn)權(quán)主體模糊的直接后果，會(huì)造成土地保護(hù)、監(jiān)督上的乏力，集體對(duì)耕地保護(hù)非不為，而是不能為，無(wú)權(quán)為；如仍缺乏土地征用方面的專項(xiàng)法律、法規(guī)，致使征地權(quán)力的濫用并以低廉的價(jià)格征用農(nóng)用土地用于非農(nóng)建設(shè)，導(dǎo)致耕地大量損失。（2）地方政府的政績(jī)觀念?，F(xiàn)在衡量政府官員政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城市擴(kuò)張，而不是從可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量，政府官員的耕地保護(hù)的積極性難以提高。 三、關(guān)于我國(guó)土地資源可持續(xù)利用的法律思考

我國(guó)對(duì)耕地進(jìn)行保護(hù)的主要法律有《環(huán)境法》、《刑法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地復(fù)墾條例》、《耕地占用稅暫行條例》等。這些法律法規(guī)更多是從經(jīng)濟(jì)利用、土地管理、土地利用、土地規(guī)劃及土地的權(quán)屬問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。但對(duì)具體實(shí)施則比較籠統(tǒng)。如新修改的《土地管理法》中對(duì)耕地保護(hù)的一些特殊制度如基本農(nóng)田保護(hù)制度、土地用途管制與審批、節(jié)約用地與耕地、土地整理與開(kāi)發(fā)生產(chǎn)區(qū)相結(jié)合制度等，只規(guī)定了制度而對(duì)具體的實(shí)施沒(méi)有應(yīng)對(duì)措施，這在很大程度上形同虛設(shè)，因此要進(jìn)一步制定和完善與《中華人民共和國(guó)土地管理法》相配套的各種單行法律，如土地管理部門(mén)的職責(zé)、權(quán)利、土地利用規(guī)劃、土地登記、土地征用、耕地保護(hù)、土地保護(hù)、土地租稅、土地監(jiān)察等方面的法律法規(guī)，并且這些配套法律應(yīng)目的明確，針對(duì)性強(qiáng)，條目?jī)?nèi)容詳細(xì)，便于實(shí)際操作。一旦這些土地法律法規(guī)頒布實(shí)施就應(yīng)作為全國(guó)土地管理工作的依據(jù)，成為約束全國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、單位和個(gè)人的統(tǒng)一法律、法規(guī)。同時(shí)要加快土地管理立法工作，建立以新《土地管理法》為核心的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的土地法律體系。

四、完善耕地資源可持續(xù)利用的法律制度

（一）完善土地征用制度

我國(guó)是一個(gè)人均耕地資源十分緊張的國(guó)家，當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)又處于高速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然導(dǎo)致城市數(shù)量的增加和城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大對(duì)土地的需求不斷增加。征用土地是土地管理的一個(gè)經(jīng)常性工作，盡管《土地管理法》對(duì)我國(guó)的土地征用制度進(jìn)行了進(jìn)一步的修改，但修改后的土地征用制度在征用目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、征地程序等方面還有待于進(jìn)一步界定、補(bǔ)充和完善。論文格式。因此，征用制度完善的主要內(nèi)容之一就是以農(nóng)地基準(zhǔn)地價(jià)為基礎(chǔ)測(cè)算征地補(bǔ)償，提高征地補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整征地過(guò)程中政府、用地單位和農(nóng)村集體組織和農(nóng)民利益分配關(guān)系，加上規(guī)劃、計(jì)劃等行政管理措施，有利于建立保護(hù)耕地，高效利用土地的制約機(jī)制。

（二）完善土地整理制度

在有利于生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的前提下，土地整理力爭(zhēng)數(shù)量的增加和質(zhì)量的提高并重，保證補(bǔ)充的耕地質(zhì)量不下降并有較大幅度的提高，使耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡不僅僅是數(shù)量的平衡，而是數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡，首先，國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)能制定出相應(yīng)得可操作的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循；其次，應(yīng)對(duì)整理增加的耕地進(jìn)行地力鑒定，凡是對(duì)整理對(duì)象的土地其適宜性評(píng)價(jià)不宜用耕地的土地，政府部門(mén)不應(yīng)投資對(duì)其進(jìn)行整理；凡是通過(guò)土地整理用作補(bǔ)充耕地的地力或耕地的總生產(chǎn)能力與已占用的耕地不相對(duì)等的，政府部門(mén)在驗(yàn)收時(shí)堅(jiān)決不予驗(yàn)收合格。

（三）污染綜合防治制度

污染綜合防治制度強(qiáng)調(diào)隊(duì)土壤的綜合治理與保護(hù)，這實(shí)質(zhì)上是一項(xiàng)嚴(yán)格的許可準(zhǔn)入制度，要求利用先進(jìn)的污染防治技術(shù)，潔凈的原材料和有效的污染防治手段，同時(shí)對(duì)生產(chǎn)者的生產(chǎn)實(shí)行嚴(yán)格的許可證制度，對(duì)耕地保護(hù)最大的一塊是農(nóng)村土壤的污染防治和保護(hù)，這要求對(duì)耕地生產(chǎn)者實(shí)施嚴(yán)格的管制，特別是對(duì)農(nóng)藥化肥的生產(chǎn)者進(jìn)行控制，鼓勵(lì)支持企業(yè)提高技術(shù)，生產(chǎn)無(wú)害得制品，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，因此加強(qiáng)“三廢治理”，提高農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，防止農(nóng)田污染是實(shí)現(xiàn)耕地可持續(xù)利用必不可少的措施（四）建立檢查考核制度

加強(qiáng)中央和省級(jí)政府土地管理職能，強(qiáng)化土地的集中統(tǒng)一管理，特別要加強(qiáng)各級(jí)土地利用規(guī)劃管理的職能，樹(shù)立規(guī)劃的權(quán)威性，省級(jí)土地管理部門(mén)每年要將本地區(qū)實(shí)現(xiàn)耕地總量，動(dòng)態(tài)平衡的情況向國(guó)務(wù)院土地行政管理部門(mén)報(bào)告，要實(shí)行耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把完成耕地保護(hù)和節(jié)地挖掘指標(biāo)的情況作為考核政府工作和干部政績(jī)的主要內(nèi)容之一。

參考文獻(xiàn)：

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篇5

Abstract： Our country is at the hard time of industrialization, i.e. the time of promoting the industrialization through limiting the utilization of agricultural resources. The necessary capital of industrialization mainly comes from the land exploration in village. Most of lands in village are collective ownership, so collective-owned land exploration can support the industrialization, but is injurious to the peasants' interest. Under the guidance of scientific outlook on development and building a harmonious society, the key breakthrough of issues of agriculture, farmer, rural area is to balance the rural and urban economy, revitalize the rural economy all-round, coordinated and sustainable, and be oriented to peasants' basic interest. This article discussed the balance of collective-owned land exploration and peasants' interest compensation.

關(guān)鍵詞： 集體土地；征收；農(nóng)民利益補(bǔ)償

Key words： collective-owned land; land exploration; peasants' interest compensation

中圖分類號(hào)：C913 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-4311（2011）02-0324-01

1法律視域下的集體土地征收與補(bǔ)償

1.1 土地征收制度土地征收指的是國(guó)家基于公共利益的需要，強(qiáng)制取得集體土地所有權(quán)的行為。與土地征用內(nèi)涵界定不同，土地征收是強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的收回，而征用往往是使用權(quán)。2004年的《憲法》修正案將土地征收與土地征用做了明確區(qū)分，將第l0條第3款修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償”，由此可以看出我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的是土地征收制度，而非土地征用制度。土地征收權(quán)是行政主體的一種公權(quán)力，它建立在國(guó)家的基礎(chǔ)之上，來(lái)源于《土地管理法》的授權(quán)。其次，征收的對(duì)象是集體土地所有權(quán)和使用權(quán)。再次，土地征收必須基于“公共利益”。我國(guó)《憲法》、《土地管理法》都明確規(guī)定了國(guó)家征收土地的依據(jù)是“為了公共利益的需要”。最后，土地征收應(yīng)以補(bǔ)償為要件?！稇椃ā贰锻恋毓芾矸ā泛汀掇r(nóng)村土地承包法》中都規(guī)定了“土地征收應(yīng)該給予補(bǔ)償”，這是土地征收的法定要件。

1.2 關(guān)于征收補(bǔ)償補(bǔ)償與賠償不同，補(bǔ)償是使受損權(quán)益得到恢復(fù)和彌補(bǔ)的一種重要的法律手段，同時(shí)也是一項(xiàng)重要的法律制度。土地征收補(bǔ)償既是補(bǔ)償法律制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是土地法律制度中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在土地征收中，征收補(bǔ)償問(wèn)題是一個(gè)十分重要的問(wèn)題，甚至可以說(shuō)是核心問(wèn)題[1]。而補(bǔ)償?shù)脑蛑饕且驗(yàn)橥恋厥寝r(nóng)民最重要的生產(chǎn)和生活資料，也是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織最重要的資源，是他們基本生活資料的重要來(lái)源，也是他們從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地一旦被國(guó)家征收，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民便喪失了土地所有權(quán)，同時(shí)也喪失了基本生活來(lái)源和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2土地征收與農(nóng)民利益補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀分析

伴隨近幾年來(lái)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和愈發(fā)加快的城鎮(zhèn)化步伐，建設(shè)用地需求量大幅增加，征收農(nóng)村土地的力度越來(lái)越大，由此引發(fā)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)的分配，卻仍然存在著分配方式各異、分配比例不合理、雜亂無(wú)章等問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，影響了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，同時(shí)也阻礙了征地工作的順利進(jìn)行。我國(guó)《憲法》中規(guī)定只有對(duì)公益用地，才能進(jìn)行征收，但是卻沒(méi)有對(duì)公益性用地進(jìn)行明確的界定，而在實(shí)際上不論是國(guó)家公益性建設(shè)項(xiàng)目還是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或者是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，―律動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“為了公共利益”這個(gè)范圍。這種現(xiàn)象主要?dú)w因于我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)土地征收的“為了公共利益”界定不清以及關(guān)于土地征收權(quán)的規(guī)定相矛盾[2]。正是立法概念上的模糊，造成了執(zhí)法過(guò)程中極大的可操作性，從而為利益分配不公埋下了隱患。

3優(yōu)化集體土地征收和農(nóng)民利益補(bǔ)償關(guān)系

3.1 制度先行，建立健全補(bǔ)償制度補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性需要在三個(gè)方面進(jìn)行權(quán)衡考慮：第一，土地的市場(chǎng)價(jià)值；第二，農(nóng)民因土地被征收而實(shí)際遭受的損失，農(nóng)民從土地上可獲得的收益、土地上的相關(guān)附屬物等；第三，農(nóng)民喪失土地后的生活保障。對(duì)于一定年齡界限（如50歲）以上的農(nóng)民，應(yīng)考慮其被征地后的生活保障。而在一定年齡界限以下的農(nóng)民，則應(yīng)考慮其就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用及失業(yè)保障。

3.2 廣惠于民，進(jìn)一步擴(kuò)大補(bǔ)償范圍這一點(diǎn)是比較明顯的。在大力振興農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀背景下，不僅僅通過(guò)國(guó)家的政策傾斜、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策，還要廣泛的對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行利益補(bǔ)償。擴(kuò)大補(bǔ)償范圍需要遵循這樣幾個(gè)原則：第一，被征收土地原用途的土地價(jià)格，即對(duì)于被征地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償；第二，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，即對(duì)農(nóng)村土地社會(huì)保障功能的補(bǔ)償，以保證被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；第三，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)；第四，土地征收造成不便于利用殘余地的價(jià)值損失補(bǔ)償以及相關(guān)損害補(bǔ)償費(fèi)；第五，被征地農(nóng)民一定時(shí)期的失業(yè)損失費(fèi)用和轉(zhuǎn)業(yè)轉(zhuǎn)崗就業(yè)培訓(xùn)費(fèi)用[3]。擴(kuò)大的范圍不僅僅是農(nóng)民的數(shù)量，還有補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，補(bǔ)償范圍的擴(kuò)大可以視為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的寬容性降低。

3.3 對(duì)接市場(chǎng)，引進(jìn)價(jià)格機(jī)制，促進(jìn)補(bǔ)償“合理化”既然土地征收所形成的利益補(bǔ)償是既得利益對(duì)既失利益的一種價(jià)值轉(zhuǎn)移，那么可以說(shuō)，解鈴還須系鈴人。市場(chǎng)帶來(lái)的問(wèn)題就需要市場(chǎng)去解決，這也是維護(hù)土地征收和利益補(bǔ)償平衡的最有效的配置方式。導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，確立“合理補(bǔ)償”的原則針對(duì)我國(guó)目前對(duì)土地征收補(bǔ)償原則的規(guī)定不明朗的現(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在借鑒大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)做法的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，確立“合理補(bǔ)償”的原則，以市場(chǎng)價(jià)格作為征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)談判的方式確定補(bǔ)償費(fèi)用。該原則的確立，一方面可以切實(shí)保護(hù)被征收土地者的合法權(quán)益，另一方也可以避免現(xiàn)階段實(shí)行“完全補(bǔ)償”可能給國(guó)家和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。[4]另外，在適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)姆秶幕A(chǔ)上，繼續(xù)依照現(xiàn)實(shí)情況制定開(kāi)發(fā)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為此，一方面土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)要確保被征地農(nóng)民的生活水平不降低。另一方面應(yīng)當(dāng)建立完善的土地評(píng)估制度和土地評(píng)估方法，在對(duì)被征收土地進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估后，以市價(jià)為基礎(chǔ)。綜合考慮國(guó)家、集體和個(gè)人三者的利益，合理地確定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為確保土地補(bǔ)償費(fèi)用的公正分配，一方面也要建立分配方案的合法性審批制度，防止村民會(huì)議自治權(quán)的濫用，另一方面應(yīng)當(dāng)確保村民會(huì)議的自治權(quán)。排除行政和司法的過(guò)多干預(yù)。

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篇6

中圖分類號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-0592（2016）04-076-02

一、農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)狀和原因分析

（一）閑置土地的現(xiàn)狀――以貴州省金沙縣源村鎮(zhèn)為例

源村鎮(zhèn)內(nèi)共轄8個(gè)行政村（社區(qū)），即：源村村、農(nóng)莊村、普惠村、群星村、石板村、石劉村、巖底村、建國(guó)村。每村具體情況如下：

如上圖所示：在源村鎮(zhèn)的8個(gè)行政區(qū)中，幾乎每個(gè)村的土地閑置面積都占了很大一部分，甚至有兩個(gè)村落的閑置地面積已超過(guò)總耕地面積的一半。據(jù)筆者調(diào)查所知，一個(gè)行政村中的幾百戶人家，幾乎家家都存在著土地閑置的現(xiàn)象，其中有的已遷出所在村民小組，且房屋已拆，還有的將房屋賣(mài)給本村農(nóng)戶?？偟膩?lái)說(shuō)，每戶人家荒置的土地面積從幾畝到十幾畝不等，大多的地方都出現(xiàn)了成片荒蕪的狀態(tài)。

（二）土地閑置的原因

從宏觀的角度來(lái)講，有政府、經(jīng)濟(jì)層面的原因。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的快速開(kāi)展，調(diào)整建設(shè)規(guī)劃，農(nóng)村開(kāi)發(fā)建設(shè)投資不合算，項(xiàng)目被擱置下來(lái)；在農(nóng)村規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，項(xiàng)目土地被占用，沒(méi)有及時(shí)得到補(bǔ)償用地，或者補(bǔ)償用地不宜及時(shí)開(kāi)發(fā)，從而造成土地閑置。

從微觀角度講，最主要的原因即是大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。這一現(xiàn)象帶來(lái)了許多社會(huì)問(wèn)題，如空巢老人、留守兒童，當(dāng)然也包括土地閑置；另外，土地太過(guò)于偏遠(yuǎn)，種植難度大；土壤貧瘠，成本高收益少；災(zāi)害嚴(yán)重，種植以后還來(lái)不及收割就已經(jīng)被消滅殆盡，使農(nóng)戶不得不放棄耕種；還有的家庭由于人員少勞動(dòng)力少，也無(wú)力耕種；戶口遷出也是原因之一。在這些原因當(dāng)中，筆者認(rèn)為最根本的一個(gè)原因就是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速提升和第二、第三產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，勞動(dòng)力需求量大大增加，導(dǎo)致農(nóng)村勞動(dòng)力大量涌入城市，外流現(xiàn)象普遍。

二、農(nóng)村閑置土地引發(fā)的法律問(wèn)題

土地閑置的原因是多方面的，正如前面所講到的，大量的勞動(dòng)力外出，戶口向小城鎮(zhèn)小縣城的遷移，這只是一個(gè)相對(duì)短暫的穩(wěn)定狀態(tài)，當(dāng)大量的勞動(dòng)力返鄉(xiāng)，戶口遷出的家庭愿意繼續(xù)承包土地，而政府根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定收回發(fā)包土地時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生一系列沖突。

（一）人地分配不均，流轉(zhuǎn)不予保護(hù)

我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為三十年，但是大多地區(qū)相關(guān)政策措施并未跟上。就目前所發(fā)放的林權(quán)證來(lái)說(shuō)，有的官員認(rèn)識(shí)不到其重要性，他們只為確權(quán)而確權(quán)，只為完成任務(wù)。并未親自調(diào)查和調(diào)整范圍，使得林權(quán)證上的范圍根本不正確，把別人家的劃給自家，而真正屬于自家的又未在證上。這對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放也是一大警示，這也反映出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放還存在一定的時(shí)間阻礙，并不能一蹴而就。我國(guó)法律規(guī)定土地可以依法流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)形式包括出租、互換、入股、轉(zhuǎn)讓等，但是當(dāng)前農(nóng)村的相關(guān)措施卻并未跟上。如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證至今未發(fā)放，即使現(xiàn)在發(fā)放，已存在一定不足，因?yàn)槠毡榇嬖谕恋胤峙洳痪那闆r。如增人未增地、減人未減地等，當(dāng)然這是我國(guó)“大穩(wěn)定，小調(diào)整”政策的產(chǎn)物。另外，法律規(guī)定在承包期內(nèi)可以繼承相關(guān)收益，但并未確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，對(duì)于80、90后出生的人是沒(méi)有劃分土地的，這就是說(shuō)，這一批人要想得到土地，最終還要靠政府出臺(tái)政策來(lái)決定，這在農(nóng)村來(lái)說(shuō)，是很難讓人接受的?；谝陨显蚧闹猛恋兀r(nóng)民閑置的土地，由誰(shuí)來(lái)收回？收回后怎么樣處理？在法律未規(guī)定的情形下，會(huì)導(dǎo)致以權(quán)謀私的情況，加劇官民矛盾。

（二）土地法的保障性與物權(quán)性難平衡，制度基礎(chǔ)與基本規(guī)則存矛盾

無(wú)論是我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的產(chǎn)生，還是《物權(quán)法》的規(guī)定，都選擇了保障性這一價(jià)值取向。實(shí)際上，這種價(jià)值取向有其特殊的國(guó)情背景，宅基地是解決農(nóng)民的居住問(wèn)題，而土地是農(nóng)民生存與發(fā)展的根本，其保障性更應(yīng)得到重視，應(yīng)該充分考慮土地對(duì)農(nóng)民的重要性。但是，在肯定保障性的同時(shí)，又增加了一個(gè)物權(quán)性，物權(quán)性強(qiáng)調(diào)的是流轉(zhuǎn)，在理論上存在矛盾。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有的土地法律制度，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性與物權(quán)性，無(wú)論是制度基礎(chǔ)，還是基本規(guī)則，都是相互對(duì)立的?！掇r(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以流轉(zhuǎn)，這是其物權(quán)性的一個(gè)體現(xiàn)，但是基于土地對(duì)農(nóng)民的重要性，在《承包法》及其解釋中又對(duì)流轉(zhuǎn)做出種種限制。另外，在肯定保障性這一價(jià)值目標(biāo)的同時(shí)，又做出一系列規(guī)定否定這一目標(biāo)。《農(nóng)村土地承包法》一方面嚴(yán)格按照農(nóng)村土地社會(huì)保障規(guī)則實(shí)行人人有份、成員平等的分配方案，但另一方面，又規(guī)定“在承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地”，并三令五申“減人不減地”。既然立法者就連承包人轉(zhuǎn)讓土地都擔(dān)心其失地后的生存問(wèn)題，那么對(duì)龐大的新增無(wú)底農(nóng)民的生存保障為什么又視而不見(jiàn)呢？

（三）土地繼承存爭(zhēng)議，土地增減存空白

我國(guó)《土地承包法》既然以土地的社會(huì)保障為基礎(chǔ)建立，就應(yīng)該以此確立相應(yīng)的具體法律規(guī)則，但是實(shí)際上，立法者又確立了一系列與該基礎(chǔ)完全相沖突的法律規(guī)則?！锻恋爻邪ā返?1條規(guī)定承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承。這里只講到承包收益，也就是說(shuō)，并沒(méi)有規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以繼承，當(dāng)承包方的繼承人不能繼承，而根據(jù)“減人不減地”的規(guī)則，不是從另一個(gè)角度來(lái)說(shuō)承認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可繼承性嗎？《物權(quán)法》第130條規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地，《土地承包法》第27條規(guī)定承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。但是《土地管理法》第37條的規(guī)定，可以收回土地，這不也是一種調(diào)整嗎？如果成員資格喪失，按照減人不減地的原則，應(yīng)繼續(xù)歸原農(nóng)戶使用，可見(jiàn)，《土地承包法》、《物權(quán)法》與《土地管理法》明顯是矛盾的。由此可知，我國(guó)的土地法律制度無(wú)論是在立法理念、基本原則、或者具體規(guī)則方面都存在著矛盾。

三、農(nóng)村閑置土地問(wèn)題的解決方案

（一）加快土地公平調(diào)整，推動(dòng)土地良性流轉(zhuǎn)

各級(jí)政府應(yīng)加快其工作步伐，特別是基層政府，應(yīng)充分重視土地閑置問(wèn)題，盡快摸清土地閑置的具體情況，以便進(jìn)行土地調(diào)整，改變當(dāng)前不合理的土地分配狀況。筆者認(rèn)為，當(dāng)前的農(nóng)村土地現(xiàn)狀，應(yīng)該是調(diào)整在前，確權(quán)在后。在賦予農(nóng)民完整物權(quán)前，必須要經(jīng)歷一個(gè)保證按人口計(jì)算村民土地平等的調(diào)整過(guò)程，從而在土地集體物權(quán)向農(nóng)民個(gè)人物權(quán)轉(zhuǎn)變前，每個(gè)集體成員平等享有土地，以同樣的起點(diǎn)開(kāi)始進(jìn)入另一個(gè)土地物權(quán)制度。因?yàn)榫同F(xiàn)在的土地?fù)碛星闆r和閑置狀況，必須要對(duì)土地進(jìn)行一次調(diào)整，保證土地分配的公平性。

土地調(diào)整是當(dāng)前必須要做的一項(xiàng)工作，調(diào)整不僅有利于公平的實(shí)現(xiàn)，而且還能推動(dòng)我國(guó)土地政策的改革?；谝陨蠑?shù)據(jù)可以看出，不管人們基于什么樣的動(dòng)機(jī)、理由，有一點(diǎn)是不變的，那就是要加快土地調(diào)整。土地的調(diào)整可以改變我國(guó)農(nóng)村中出現(xiàn)的人多地少、人少地多的矛盾，可以制定更科學(xué)的土地管理制度，對(duì)“增人不增地、減人不減地”的政策也應(yīng)該改變。對(duì)那些荒地也可以列入機(jī)動(dòng)地的范疇，經(jīng)這樣的調(diào)整，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的發(fā)放更加人性化，對(duì)各項(xiàng)政策的順利施行也有眾多好處，還可以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。當(dāng)土地調(diào)整工作做好以后，進(jìn)一步就要進(jìn)行確權(quán)工作。這需要政府建立相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)登記處，這樣能更好的推動(dòng)土地的良性流轉(zhuǎn)，在相關(guān)的政策法規(guī)制度內(nèi)，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的提升。

（二）完善《土地管理法》，賦權(quán)農(nóng)民流轉(zhuǎn)地

對(duì)于《土地管理法》第37條第3款的規(guī)定，可以采取三種方式來(lái)解決，第一，將該款的“收回”改為征收一定的土地閑置金，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼續(xù)由農(nóng)民享有，征收標(biāo)準(zhǔn)為該村民小組平均畝產(chǎn)經(jīng)濟(jì)收入，如果有其他本村以外的個(gè)人、單位來(lái)承包土地，該農(nóng)戶可以出租該土地，以收取一定租金，但是，土地用途只能是農(nóng)業(yè)種植，不能改變其原有用途；第二，將閑置土地歸入“四荒”土地中的荒地，并且在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)限內(nèi)頒發(fā)荒地使用權(quán)證，按照荒地的政策法規(guī)規(guī)定來(lái)處理；第三，把這些荒置的土地歸入到機(jī)動(dòng)地的范疇，用來(lái)解決“人多地少、增人不增地”的矛盾。

土地買(mǎi)賣(mài)是我國(guó)憲法明確禁止的，私有化也由于其自身的缺陷而遭到大部分人的反對(duì)。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民的收入渠道也并非那樣依賴土地，在調(diào)查中，收入來(lái)源將近一半是務(wù)工，說(shuō)明完全依賴土地生存并不存在。相反，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，占收入很小的一部分，這就說(shuō)明土地對(duì)某些農(nóng)民來(lái)說(shuō)也不是那么重要，當(dāng)然這里并不是看輕土地的地位，只是在一些不是糧食主產(chǎn)區(qū)的地區(qū)，土地作為農(nóng)民的一項(xiàng)資產(chǎn)，為了使其發(fā)揮其價(jià)值，增加農(nóng)民的收益，應(yīng)該賦予農(nóng)民更多的權(quán)利。所以，在相關(guān)法律法規(guī)的制度中，讓農(nóng)民擁有更廣泛的權(quán)利，加強(qiáng)土地的流轉(zhuǎn)，也是一種靈活的規(guī)定。

（三）平衡土地保障性和物權(quán)性，嘗試納入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制

篇7

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；交易；利益分配。

一、法律視域下小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因。

（一）政府行政管控力度不夠。小產(chǎn)權(quán)房之所以出現(xiàn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的現(xiàn)象，與房屋管理部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)的行政不作為不無(wú)關(guān)系。然而，房屋管理部門(mén)認(rèn)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)集體所有的土地享有天然的處分權(quán)。制止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建造出售小產(chǎn)權(quán)房行為，就是干涉農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體合法性，會(huì)影響到村民自治權(quán)力的行使，因此房屋管理部門(mén)在一定程度上放棄了對(duì)小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)的監(jiān)管。最終導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模不斷擴(kuò)大，并在房地產(chǎn)市場(chǎng)中占有一定份額。

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展并不平衡，大多數(shù)城市的房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)?shù)刂械褪杖肴后w的承受能力。針對(duì)高房?jī)r(jià)，政府也想通過(guò)建造經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房來(lái)解決這些中低收入群體的住房需求，但卻始終無(wú)法滿足這些住房需求，這在一定程度上催生了小產(chǎn)權(quán)房的快速發(fā)展。

小產(chǎn)權(quán)房是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的房產(chǎn)，不需要繳納土地使用權(quán)出讓金和相關(guān)稅費(fèi)。

此外，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織組織開(kāi)發(fā)建造小產(chǎn)權(quán)房，也省去了房?jī)r(jià)當(dāng)中的開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)。因而其開(kāi)發(fā)成本相比真正的商品房成本能低過(guò)1/3，這時(shí)候小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格優(yōu)勢(shì)就更加明顯，只要商品房高房?jī)r(jià)的現(xiàn)狀不改變，小產(chǎn)權(quán)房就一直會(huì)有市場(chǎng)。

（二）土地產(chǎn)權(quán)的雙軌制。目前我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制制度，城市土地與農(nóng)村土地的所有權(quán)主體不同，可以說(shuō)這種土地管理體制是小產(chǎn)權(quán)房快速蔓延的根本原因。兩個(gè)土地所有權(quán)的實(shí)際法律地位不平等，國(guó)家擁有高度集中的分配土地資源的處分權(quán)力，并通過(guò)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)城鄉(xiāng)土地的處分加以規(guī)定，只有國(guó)有土地才可以用于城市建設(shè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的農(nóng)村土地所有權(quán)是不完整的，集體土地使用權(quán)不能直接進(jìn)入市場(chǎng)。

農(nóng)村集體所有土地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收后，才能進(jìn)入市場(chǎng)，用于城市建設(shè)。城市國(guó)有建設(shè)用地有正式的土地使用權(quán)拍賣(mài)市場(chǎng)，實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格制度一直沒(méi)有建立起來(lái)。即在實(shí)際土地交易中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒(méi)有所有權(quán)中的核心權(quán)利———處分權(quán)。正是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的這種虛置，導(dǎo)致了農(nóng)民在土地快速增值的過(guò)程中沒(méi)有得到合理的利益補(bǔ)償，這就迫使農(nóng)民利用現(xiàn)有自身資源追求土地增值收益，而且這種方式獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。

（三）有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)范不健全。與小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)的法律規(guī)定主要間接體現(xiàn)在《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》

等法律規(guī)范中，但這些規(guī)定既未禁止農(nóng)民轉(zhuǎn)讓宅基地上的住房，也未對(duì)受讓人做出限制，這就使小產(chǎn)權(quán)房逃離了法律的約束，有了自己的發(fā)展空間。有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的法律規(guī)范主要體現(xiàn)在：

《憲法》

第10條規(guī)定的解讀可以看出，《憲法》

賦予了國(guó)有土地和集體土地在所有權(quán)上是平等的，但對(duì)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有進(jìn)行限制；《民法通則》第 74 條第 3 款提到集體所有的財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，但沒(méi)有對(duì)具體的農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)容進(jìn)行提及；《物權(quán)法》沒(méi)有具體規(guī)定農(nóng)村集體土地使用問(wèn)題，僅提到了相關(guān)問(wèn)題都適用《土地管理法》等法律以及國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?63 條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。正是因?yàn)榉梢?guī)范中存在很多模糊不清的地方，才導(dǎo)致了小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的泛濫。

（四）各利益主體追逐利益。

1、從政府層面看，小產(chǎn)權(quán)房在客觀上擴(kuò)大了城市商品房的市場(chǎng)供應(yīng)量，讓一部分城市居民買(mǎi)到了廉價(jià)的住房，從而解決了一部分中低收入群體的住房問(wèn)題。

2、從鄉(xiāng)村集體層面看，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接掌控小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)建設(shè)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織很容易的就得到了幾倍甚至幾十倍于征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)的開(kāi)發(fā)收益。這部分收益可以壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

3、從開(kāi)發(fā)商層面看，小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)成本低，不必像利用國(guó)有土地開(kāi)發(fā)商品房一樣支付土地出讓金，降低了開(kāi)發(fā)商進(jìn)入小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)市場(chǎng)的門(mén)檻，且可以在小產(chǎn)權(quán)開(kāi)發(fā)所獲利益中按比例分成，所以開(kāi)發(fā)商建造小產(chǎn)權(quán)房的積極性非常高。

4、從農(nóng)民層面看，通過(guò)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)民可直接分享土地的增值收益，甚至還可以直接從小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)收益中享受部分分紅。另外，建造小產(chǎn)權(quán)房還改善了農(nóng)民居住環(huán)境，解決了建房資金難題。

5、從購(gòu)房者層面看，高昂的房?jī)r(jià)將中1們以較低的價(jià)格得到安身之所。

總之，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)對(duì)相關(guān)利益主體而言，造成了一種“多贏”的利益格局，這是小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止的最深層次原因。

二、法律視域下解決小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)對(duì)策。

解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，要遵循公平正義的原則、同地同權(quán)同價(jià)的原則、區(qū)分有別的原則、節(jié)約用地的原則，要妥善采取不同的措施，維護(hù)各方的合法利益的原則，只有這樣才能切實(shí)解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。

（一）賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地的完整所有權(quán)。城鄉(xiāng)土地的差別性對(duì)待早已不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，取消法律上對(duì)于城鄉(xiāng)土地利用的差別性規(guī)定，探索建立統(tǒng)一的土地所有權(quán)制度。因此，必須建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，為城鄉(xiāng)一體化掃除障礙，這是解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的關(guān)鍵。建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的絕對(duì)的、完全的所有權(quán)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律允許的范圍內(nèi)根據(jù)自己的意愿處分自己的土地，達(dá)到與城市土地“同權(quán)、同價(jià)”。另外，進(jìn)一步探索在法律允許的條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自主地規(guī)劃農(nóng)村建設(shè)，允許宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)入土地市場(chǎng)，允許房屋和土地使用權(quán)進(jìn)入金融市場(chǎng)，這不僅有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)生活的積極性。

（二）區(qū)分情況對(duì)小產(chǎn)權(quán)房作不同處理。在建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織完整的土地所有權(quán)的前提下，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別處理。

1、對(duì)符合城市規(guī)劃、土地規(guī)劃，在宅基地、空閑地和其他建設(shè)用地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，且已由村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理了確權(quán)發(fā)證手續(xù)的“小產(chǎn)權(quán)房”，承認(rèn)其市場(chǎng)主體地位。一種情況，根據(jù)法律法規(guī)和城鄉(xiāng)規(guī)劃要求，可以補(bǔ)辦小產(chǎn)權(quán)房合法化購(gòu)買(mǎi)手續(xù)的，根據(jù)實(shí)際主體的不同，補(bǔ)辦手續(xù)要分開(kāi)來(lái)辦理，應(yīng)先由開(kāi)發(fā)商根據(jù)商品房開(kāi)發(fā)的程序規(guī)定，將集體土地變?yōu)閲?guó)有土地。

一種情況，由政府房屋管理部門(mén)牽頭組織相關(guān)部門(mén)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)榇螽a(chǎn)權(quán)房后的房?jī)r(jià)進(jìn)行評(píng)估，合理確定房屋的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，在購(gòu)房者補(bǔ)交房?jī)r(jià)差額后，再發(fā)給合法的產(chǎn)權(quán)證書(shū)。一種情況，可參照經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的相關(guān)政策，將這類小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》?，并?duì)購(gòu)房人身份、住房檔案資料，補(bǔ)繳土地出讓金、稅費(fèi)后，再辦理相關(guān)手續(xù)，獲得頒發(fā)的房屋產(chǎn)權(quán)證，并限期內(nèi)不得上市交易。

一種情況，在符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的前提下，在農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)的別墅或高檔公寓等建筑項(xiàng)目，除由購(gòu)房者補(bǔ)繳土地出讓金、稅費(fèi)外，還要對(duì)購(gòu)房者進(jìn)行處罰。

2、對(duì)不符合城鎮(zhèn)規(guī)劃或占用耕地建造的小產(chǎn)權(quán)房，各級(jí)政府應(yīng)按照成本價(jià)收回，并作為保障性住房使用。對(duì)由于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上的房屋，要充分考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，對(duì)于那些破產(chǎn)或無(wú)力經(jīng)營(yíng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，政府則對(duì)被占用的土地進(jìn)行征收，作為政府儲(chǔ)備用地，嚴(yán)防該類土地被開(kāi)發(fā)成小產(chǎn)權(quán)房。

（三）加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的行政監(jiān)管。

嚴(yán)格禁止新開(kāi)工建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。當(dāng)前主要任務(wù)是嚴(yán)格控制新增小產(chǎn)權(quán)房，可以有效降低這一問(wèn)題的處理難度，各級(jí)房屋管理部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)務(wù)的事前預(yù)警、事中監(jiān)督和事后補(bǔ)救，將小產(chǎn)權(quán)房消滅在萌芽狀態(tài)。對(duì)于農(nóng)村居民在宅基地上新建或翻新房屋的，必須經(jīng)嚴(yán)格審批之后才能夠興建，不得超過(guò)規(guī)定的面積。在新房建成之后，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)收回村民的舊住宅所占的土地，禁止村民變相多占宅基地。同時(shí)，嚴(yán)格禁止村民將住宅賣(mài)給非本集體成員及本集體不符合申請(qǐng)宅基地條件的村民。只有政府態(tài)度鮮明地執(zhí)行現(xiàn)有法律，才會(huì)有效遏制小產(chǎn)權(quán)房的繼續(xù)泛濫。

（四）大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)。房屋不是純粹的商品，其是人生存和發(fā)展的基本需要，所以要將住房問(wèn)題從單純的消費(fèi)品供應(yīng)層面，提升到基本保障層面的高度，為眾多的中低收入家庭解決住房問(wèn)題。因此，政府要通過(guò)大規(guī)模推進(jìn)保障性安居工程來(lái)解決城市中低收入群體的住房困難。據(jù)相關(guān)資料，新加坡的房屋就不是完全商品化，保障性住房比例達(dá)到80%多，所以我們要學(xué)習(xí)借鑒新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，加快保障性住房的建設(shè)，滿足中低收入群體的住房需求；同時(shí)，要根據(jù)現(xiàn)階段保障性住房的實(shí)施情況，進(jìn)一步完善保障性住房的規(guī)章制度，提高保障性住房的實(shí)際效果。在“十二五”期間，將加大保障性住房建設(shè)，計(jì)劃向中低收入群體提供10萬(wàn)套保障性住房。

如果能夠按照計(jì)劃完成，住宅市場(chǎng)的供給平衡問(wèn)題將得到很大改善，高房?jī)r(jià)將會(huì)得到一定控制。“十二五”期間，全國(guó)規(guī)劃建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造3，600萬(wàn)套，2011年已開(kāi)工1，000 多萬(wàn)套，2012 年全國(guó)保障性住房開(kāi)工 700 萬(wàn)套以上。

（五）完善小產(chǎn)權(quán)房相關(guān)法律制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利必然要求法律制度給予其相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)性安排，以發(fā)揮出它的財(cái)產(chǎn)作用，這就需要法律制度對(duì)這種確立給予確定?！稇椃ā酚嘘P(guān)農(nóng)村集體土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓的規(guī)定是我國(guó)集體土地法律制度改革的基礎(chǔ)，真正落實(shí)《憲法》精神，逐步建立以《憲法》為核心的土地法律制度，及時(shí)修改與保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益相沖突的法律條款，讓農(nóng)民在土地非農(nóng)化的過(guò)程中充分享有收益?！段餀?quán)法》要具體體現(xiàn)出農(nóng)村集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)性特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)進(jìn)行保護(hù)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織充分享有所有權(quán)的權(quán)能，同時(shí)應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)交易?！锻恋毓芾矸ā窇?yīng)進(jìn)一步完善農(nóng)村房屋和土地登記制度，為小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)提供法律基礎(chǔ)。

（六）穩(wěn)定城市商品房?jī)r(jià)格。繼續(xù)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等手段加強(qiáng)對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控，保持房地產(chǎn)業(yè)政策穩(wěn)定性和連續(xù)性的同時(shí)，將房地產(chǎn)漲價(jià)的勢(shì)頭遏制在萌芽狀態(tài)。第一，有效增加普通商品住房的供給，特別是適當(dāng)增加中低價(jià)位、中小戶型的普通商品住房的供給；第二，繼續(xù)抑制投資投機(jī)性購(gòu)房行為，鼓勵(lì)居民自住型或改善型購(gòu)房行為。

主要參考文獻(xiàn)：

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篇8

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；現(xiàn)實(shí)問(wèn)題；法律問(wèn)題；立法建議

中圖分類號(hào)：D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2011）36-0122-02

一、河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全

當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體制并不是很健全，有些地區(qū)甚至還沒(méi)有建立起有效的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，而且多為自發(fā)性的流轉(zhuǎn)。自發(fā)性的流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶之間自發(fā)進(jìn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)往往時(shí)間短、范圍狹小，流轉(zhuǎn)多為口頭約定，不簽訂合同，有些甚至是無(wú)償?shù)?，無(wú)序、盲目流轉(zhuǎn)現(xiàn)象比較普遍。

根據(jù)此次對(duì)河北省十個(gè)縣的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的調(diào)查，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)形式多為口頭協(xié)議，占流轉(zhuǎn)總量的30%，其他形式占32%，書(shū)面協(xié)議僅占26%。這說(shuō)明農(nóng)民進(jìn)行流轉(zhuǎn)大多數(shù)沒(méi)有簽訂合同，只是口頭協(xié)議，為以后維護(hù)自身權(quán)益埋下隱患。土地流轉(zhuǎn)后，90%的農(nóng)民選擇私下交易，沒(méi)有向村委會(huì)登記，這說(shuō)明農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，帶有很大的無(wú)序性和盲目性。

2.對(duì)“四荒地”設(shè)立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)度不夠

圖1是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，在被調(diào)查的市縣是否可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的情況。在502人中，不能通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包“四荒”地的人數(shù)是47人，不知道本地是否可以通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包“四荒”地的人數(shù)是221。通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)將承包的方法、程序、過(guò)程和結(jié)果公開(kāi)，特別是向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公開(kāi)，從而避免在少數(shù)人的操作下私自承包，不知道的人和不可以的人總數(shù)是268，占到總?cè)藬?shù)502的53.39%。這說(shuō)明發(fā)包方在設(shè)立該種方式的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)信息公開(kāi)程度不夠或者直接剝奪本集體村民的承包權(quán)，這就為以招標(biāo)、拍賣(mài)和公開(kāi)協(xié)商方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患。

3.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中行政主體的不適當(dāng)介入

這主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)違背了自愿的原則，行政力量強(qiáng)行介入。這種介入包括積極介入，也包括消極介入，主要是行政不作為。中央雖然支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但指出土地流轉(zhuǎn)是要建立在自愿、有償?shù)幕A(chǔ)之上?；鶎拥拇褰M織只能為土地流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)，不能越俎代庖，直接操辦。當(dāng)前的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從總體而言是良好的，但是部分地區(qū)的鄉(xiāng)村組織，將流轉(zhuǎn)看做是有利可圖的事，違背農(nóng)戶意愿，強(qiáng)行推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。例如，片面強(qiáng)調(diào)村集體對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)，而忽視農(nóng)戶所依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，隨意調(diào)整或更改承包合同，打擊了農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，不利于土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。調(diào)查中。雖然只有24%的發(fā)包方存在非法變更、解除合同的行為，但這種現(xiàn)象還是在一定程度上存在的。

二、河北省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的法律問(wèn)題

1.發(fā)包方的不確定性

根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體。農(nóng)村集體作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)，屬于廣義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)村集體乃是根源。但現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體稱謂不清，有“集體”、“勞動(dòng)群眾集體”、“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體”、“村內(nèi)各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”等等。并且，現(xiàn)行法律并沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒(méi)有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位?！啊r(nóng)民集體’并不是一個(gè)嚴(yán)格法律意義上的概念，更多的是一個(gè)政治意義上的名詞。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述， 意指全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒(méi)有法律人格意義的集合群體，并不能成為法律關(guān)系的主體?！?/p>

2.現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不適當(dāng)限制

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第38條的規(guī)定，無(wú)論是以家庭承包方式設(shè)立的土地承包權(quán)還是通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式設(shè)立的“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，都要求受讓方具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力；在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。第48條規(guī)定，發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。這些法律規(guī)定對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的不適當(dāng)限制如下：

首先，對(duì)受讓人主體資格的限制過(guò)多?，F(xiàn)有法律規(guī)定“受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”，目的在于防止無(wú)意或無(wú)能力從事農(nóng)業(yè)耕作的人利用土地流轉(zhuǎn)手段炒賣(mài)漁利，該立法初衷值得肯定，但仍有兩點(diǎn)點(diǎn)需要追問(wèn)：

一是“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”標(biāo)準(zhǔn)何在？我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有明確規(guī)定。有學(xué)者參考日本《農(nóng)地法》后認(rèn)為:“在具體設(shè)計(jì)自然人的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)著重從‘長(zhǎng)期在承租土地上進(jìn)行耕作經(jīng)營(yíng)’和‘具備利用承租土地的條件’兩方面入手?！钡r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不等于親自耕作，受讓人完全可以沒(méi)有耕作經(jīng)營(yíng)所需的設(shè)施設(shè)備，甚至毫無(wú)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，委托或雇傭他人進(jìn)行耕作，進(jìn)行資金或者技術(shù)的投入而非單純的勞力投入。

二是受讓人不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的法律后果如何？法律對(duì)此仍未言明。但《農(nóng)村土地承包法》第33條中既有“應(yīng)當(dāng)”二字，當(dāng)為強(qiáng)制性條款，又根據(jù)我國(guó)合同法的規(guī)定，違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的民事行為亦當(dāng)無(wú)效。如此看來(lái)，如果受讓人不具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，那么土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同歸于無(wú)效。這就會(huì)成為轉(zhuǎn)包方任意主張合同無(wú)效的借口，進(jìn)而不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

另外，對(duì)發(fā)包方同意權(quán)的不適當(dāng)設(shè)置?！掇r(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第13條規(guī)定，承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。但發(fā)包方無(wú)法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外。

有學(xué)者認(rèn)為農(nóng)地承包權(quán)涉及農(nóng)民的生存利益，其以產(chǎn)生的所有權(quán)主體是集體，作為具有一定公共管理職能的集體經(jīng)濟(jì)組織，對(duì)農(nóng)地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓予以一定的限制是必要的和可行的。誠(chéng)然，土地對(duì)中國(guó)農(nóng)民而言的確具有生活保障利益。但是，從民法理論上來(lái)看，設(shè)置發(fā)包方的同意權(quán)，這否認(rèn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)類型之一的用益物權(quán)的絕對(duì)性和支配性?！巴鈾?quán)”只會(huì)為集體組織不當(dāng)干預(yù)農(nóng)戶私權(quán)利設(shè)置冠冕堂皇的借口，“實(shí)踐中如果承包方與發(fā)包方的人際關(guān)系不良，他所提出的流轉(zhuǎn)申請(qǐng)發(fā)包方就不會(huì)同意(因?yàn)榉刹⑽匆?guī)定何種情形下應(yīng)同意轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn))，為此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正常合理流轉(zhuǎn)將障礙重生。”

在民法上，只有在民事行為主體行為能力欠缺的情況下，一方主體才可以干預(yù)另一方主體的民事法律行為，如無(wú)行為能力人、限制行為能力人的法定人之追認(rèn)權(quán)制度。而轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的集體組織成員為完全行為能力人，完全可以通過(guò)自己的“理性”作出判斷，決定自己的無(wú)害公共利益的事務(wù)?！白灾鳑Q定是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的一種高效手段。特別是在一種競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)制度中，自主決定能夠?qū)趧?dòng)和資本配置到產(chǎn)生最大效益的地方?！绷⒎ㄕ卟粦?yīng)低估農(nóng)民的智慧，在私人利益的選擇上為其設(shè)定“法定人”。

三、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的立法建議

1.改革和創(chuàng)新農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度

如上文中所分析，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的根源在于農(nóng)村土地所有權(quán)制度的不完全性，有必要對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)予以進(jìn)一步明確，改革和創(chuàng)新農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度。

依照現(xiàn)有法律規(guī)定，我國(guó)現(xiàn)行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有及村以下農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。所有者主體的代表機(jī)構(gòu)是相應(yīng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)。這就使得真正行使土地所有權(quán)的主體不清晰，土地產(chǎn)權(quán)主體呈現(xiàn)出多元化的特征。因此，必須對(duì)村民集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位進(jìn)行明確界定，有學(xué)者建議“取消鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村以及村民小組三級(jí)所有的分化現(xiàn)象，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的主體是村集體，確立村民委員會(huì)作為集體土地所有權(quán)主體的代表。”筆者同意這種建議。

2.擴(kuò)大承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中受讓人的范圍

法律對(duì)受讓主體資格條件中的“受讓方具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”欠缺現(xiàn)實(shí)的考慮。有學(xué)者疾呼“可有可無(wú)的限制可能使一份合理、合法利用農(nóng)地資源的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同自始無(wú)效！”如按此規(guī)定，農(nóng)民只能選擇具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的對(duì)象流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而對(duì)農(nóng)民處分權(quán)利自由的犧牲并非公共利益――農(nóng)地資源保護(hù)所必需時(shí)，歸還這種自由就應(yīng)被立法者考慮。筆者建議取消受讓方資格的限制，僅要求“不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途”足以實(shí)現(xiàn)立法者保護(hù)農(nóng)地資源的初衷。

3.發(fā)包方同意權(quán)應(yīng)受到法律限制

筆者起初認(rèn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)的一種類型，具有支配效力，應(yīng)當(dāng)自由流轉(zhuǎn)，才能真正發(fā)揮其資源效益，保證權(quán)利人享有的權(quán)利最終實(shí)現(xiàn)。但是考慮到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不成熟和我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障體系的不完善，土地對(duì)中國(guó)農(nóng)民而言的確具有生活保障的作用。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)應(yīng)取得發(fā)包方的同意，但發(fā)包方的同意權(quán)需要正當(dāng)?shù)姆ǘɡ碛?，及受到一定的限制。這種同意權(quán)應(yīng)當(dāng)遵循《土地承包法》第33條規(guī)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)原則的第1，2，3，5項(xiàng)，即1）平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；2）不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途；3）流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)承包期的剩余期限；5）在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

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篇9

1.我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1.1所有權(quán)現(xiàn)狀 目前我國(guó)農(nóng)村土地制度的基本狀況是：土地所有權(quán)屬于集體，農(nóng)戶擁有一定期限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以在承包期間依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓，但不能用作抵押。這一制度雖然是對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)地制度的創(chuàng)新，但是在中國(guó)的一些地區(qū)，所有權(quán)的模糊性已經(jīng)產(chǎn)生，導(dǎo)致土地關(guān)系混亂，這不僅表現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)主體的二重化上，還表現(xiàn)在“集體”作為土地產(chǎn)權(quán)主體所引起的概念上的模糊性和虛置性。前者表現(xiàn)為“集體”究竟是指村民小組、村委會(huì)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并沒(méi)有明確的規(guī)定，從實(shí)踐看，三方都在扮演“集體”的角色，都在行使集體土地的所有權(quán)；后者表現(xiàn)在“集體”本身是一個(gè)抽象的概念，沒(méi)有行為能力，即沒(méi)有行使集體土地所有權(quán)的能力，這樣，由村民小組組長(zhǎng)、村委會(huì)主任、書(shū)記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、書(shū)記等代行集體土地所有權(quán)也就成為必然，但這同時(shí)會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜的委托關(guān)系，最終導(dǎo)致土地利用的低效率。我國(guó)現(xiàn)行體制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)可分為三部分：一是農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有，集體依法組織土地發(fā)包或?qū)ν恋剡M(jìn)行再調(diào)整；二是農(nóng)民獲得農(nóng)地承包權(quán)和使用權(quán)，農(nóng)民可自由安排生產(chǎn)；三是國(guó)家對(duì)農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定和控制。這種共同所有制的制度安排下，農(nóng)民僅作為名義上的所有者，并沒(méi)有擁有對(duì)農(nóng)地的真正處置權(quán)，因此農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的所有權(quán)并不是完整意義上的所有權(quán)，而是一種不完全或稱作“有限的農(nóng)地所有權(quán)”，還存在著外部力量對(duì)農(nóng)地所有權(quán)的種種侵蝕，容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺。由于所有權(quán)不明晰，形成了集體和農(nóng)民雙方對(duì)自身權(quán)利的虛幻和錯(cuò)位，正是由于這個(gè)原因，在許多農(nóng)村，農(nóng)地頻繁調(diào)整，農(nóng)民很難長(zhǎng)期穩(wěn)定地使用土地。

1.2 收益權(quán)現(xiàn)狀 我國(guó)目前模糊的土地收益權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。所謂土地收益權(quán)指的是擁有土地帶來(lái)的損益的權(quán)利。具體是指土地的收獲物、土地本身增值或貶值、土地轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租所獲得的益處等。收益權(quán)的完全與否，依賴于各種土地合約的條款、土地制度、政治制度、法律制度及其非正式制度的限制。由于我國(guó)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊導(dǎo)致了農(nóng)民所交費(fèi)用缺乏明晰的體制，村鎮(zhèn)干部的“尋租”行為嚴(yán)重，農(nóng)民應(yīng)得權(quán)益得不到合法保障，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)沉重。雖然規(guī)定：“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩余是自己的”，但在實(shí)際執(zhí)行起來(lái)成了一種模糊的土地收益權(quán)分配方案，這是因?yàn)榫唧w的標(biāo)準(zhǔn)是由村鎮(zhèn)自行制定，他們往往除征收國(guó)家法定稅費(fèi)外，還要在一段時(shí)期內(nèi)向農(nóng)民征收各種費(fèi)用以彌補(bǔ)政府財(cái)政支出，而農(nóng)民對(duì)其缺乏有效監(jiān)督機(jī)制與能力，導(dǎo)致合法權(quán)益得不到應(yīng)有保障，更有不少地方的村鎮(zhèn)集體借助于這種不透明的收費(fèi)機(jī)制，大搞不合理的攤派，成為他們“尋租”的手段。

2.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問(wèn)題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國(guó)家、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，沒(méi)有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有？首先，《憲法》中哪些土地屬于國(guó)家所有，哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會(huì)，也可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，但村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)誰(shuí)為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個(gè)以上農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會(huì)所有，也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問(wèn)題。

2.2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，但究竟屬于哪一級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 、村還是村民小組并不清楚。由于“三級(jí)所有”的歷史原因，也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)的界定不清楚；土地使用權(quán)界定不明晰。在剛剛過(guò)去的15 年的承包期中，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進(jìn)行過(guò)多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實(shí)質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的；處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導(dǎo)致土地處置權(quán)的混亂。

2.3農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)責(zé)混亂 我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地權(quán)利制度權(quán)項(xiàng)內(nèi)涵不清，權(quán)責(zé)混亂現(xiàn)象十分突出：一方面， “集體”作為土地所有者對(duì)土地使用的管理和監(jiān)督?jīng)]有明確的程序和形式；另一方面，土地承包者的權(quán)利和義務(wù)缺乏具體的規(guī)定。在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容、界限和法律形式等都不明確的情形下，明顯缺少所有者與經(jīng)營(yíng)者之間資產(chǎn)利益約束。農(nóng)民在耕地上的權(quán)利也很不明確，時(shí)常面臨被鄉(xiāng)村兩級(jí)政權(quán)組織征調(diào)他用的風(fēng)險(xiǎn)，或者被收回重新分配，各地近年來(lái)不斷發(fā)生的農(nóng)民與鄉(xiāng)村政府因土地使用權(quán)造成的糾紛就充分證明了這一點(diǎn)。在這種排他性很低的權(quán)利制度下，難以形成土地投入積累機(jī)制，在土地經(jīng)營(yíng)上的短期化行為以及對(duì)土地的掠奪性經(jīng)營(yíng)在所難免。

2.4基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理機(jī)制乏力 隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來(lái)籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細(xì)化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下，進(jìn)行了有限期的土地使用權(quán)拍賣(mài)。根據(jù)物權(quán)公示原則，在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時(shí)，必須履行一個(gè)能讓外界承認(rèn)該權(quán)利變動(dòng)的程序。對(duì)于土地物權(quán)而言，該公示就是登記。但我國(guó)現(xiàn)行法律僅對(duì)集體土地所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度（實(shí)際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒(méi)有很好地開(kāi)展），對(duì)大量農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）和未利用地卻沒(méi)有設(shè)立使用權(quán)。未依法進(jìn)行登記的各項(xiàng)土地權(quán)利，其主體權(quán)益難以保障，同時(shí)又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來(lái)很大的難度。

3.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點(diǎn)建議

3.1要考慮路徑依賴 在設(shè)計(jì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革方案時(shí)，不能不考慮到制度變遷路徑依賴的作用。如果離開(kāi)中國(guó)特定的歷史和現(xiàn)實(shí)國(guó)情去改革我國(guó)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，必定會(huì)遭到土地制度變遷路徑依賴的抵抗，結(jié)果會(huì)事與愿違。考慮到路徑依賴問(wèn)題，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有土地的長(zhǎng)期使用權(quán)，并通過(guò)法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵(lì)，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營(yíng)慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.2要注意兩種模型的使用和配合 制度變遷有兩種模型：誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度的變遷或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。它必須由某種在原有制度安排下無(wú)法得到的獲利機(jī)會(huì)引起，具有盈利性、自發(fā)性、漸進(jìn)性的特點(diǎn)。強(qiáng)制性制度變遷是由政府命令和法律引入來(lái)實(shí)現(xiàn)，主體是國(guó)家。誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷都遵循成本—收益原則，都是對(duì)制度不均衡的反應(yīng)。改變目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的缺陷，需要兩種變遷模型并用。一是強(qiáng)制性制度變遷，進(jìn)一步延長(zhǎng)土地承包期限以克服短期化行為；運(yùn)用法律等手段保護(hù)農(nóng)民的利益，嚴(yán)格控制占用農(nóng)業(yè)用地；對(duì)非農(nóng)用地的占用要依法、合理，并給予合理的補(bǔ)償。二是尊重農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造性，對(duì)目前農(nóng)民自發(fā)嘗試的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式，如反租倒包、土地有償轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓、土地投資入股、土地信托服務(wù)、土地互換等，要允許試驗(yàn)并加以規(guī)范和引導(dǎo)。

3.3要注意制度變遷的兩個(gè)層面 制度變遷有兩個(gè)層面，一是形式或技術(shù)層面，這個(gè)層面的變遷完全可以大膽借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，如股份制、股份合作制的技術(shù)和操作程序。二是利益和基本制度層面，如土地的所有權(quán)制度、使用權(quán)制度，是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的利益博弈過(guò)程。各國(guó)的產(chǎn)權(quán)根基、法律制度和文化傳統(tǒng)不同，這一層面的制度變遷無(wú)法照搬外國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

篇10

    論文關(guān)鍵詞 新疆兵團(tuán) 土地流轉(zhuǎn) 法律對(duì)策

    一、土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題概述

    (一)近年來(lái),國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的理論和實(shí)證研究有一定積累

    改革開(kāi)放后,我國(guó)于1988年修改憲法,廢除了土地不得出租的規(guī)定,立法確認(rèn)“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。隨后中央人民政府根據(jù)憲法修正案的新規(guī)定,頒布《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。至此,土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)成為我國(guó)合法和順應(yīng)憲法和民心的事實(shí)。在學(xué)術(shù)界,土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題也開(kāi)始被廣泛研究。其研究可概括為三階段:早期嘗試階段、中期擴(kuò)展階段和后期深入階段,涉及土地所有權(quán)與使用權(quán)分離等普遍問(wèn)題;以及區(qū)域土地產(chǎn)業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)的影響因素及形成過(guò)程;輔助金融機(jī)制與信用體系構(gòu)建;流轉(zhuǎn)過(guò)程監(jiān)管及農(nóng)民利益保障;在土地流轉(zhuǎn)中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系,及政府職能與責(zé)任重塑;耕地保護(hù)和資源優(yōu)化配置探討;后期有股份制改造、中介組織模式研究以及土地流轉(zhuǎn)的制度改革創(chuàng)新。三個(gè)階段總體上遵循由無(wú)到有、由簡(jiǎn)入深、從實(shí)踐到理論再指向制度的規(guī)律。

    第一階段從1990年到2001年,學(xué)者們主要從土地流轉(zhuǎn)的必要性出發(fā),研究了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化需求,兼及土地合同的有效性、轉(zhuǎn)包、抵押、繼承等法律技術(shù)問(wèn)題,分析了土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)因,提出了土地流轉(zhuǎn)法律機(jī)制的雛形。代表性論著有楊學(xué)成的《試論農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化》載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年4期。這一階段的研究注重土地流轉(zhuǎn)的合法性和正當(dāng)性,有少量的區(qū)域土地流轉(zhuǎn)調(diào)查報(bào)告,純法律技術(shù)問(wèn)題及制度創(chuàng)新研究初見(jiàn)端倪。

    第二階段從2002年到2007年,主要研究方向有土地流轉(zhuǎn)的效率和模式,也有探討土地流轉(zhuǎn)中的政府責(zé)任;土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村人口流動(dòng)的關(guān)系;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的障礙因素及其解決途徑被作為一個(gè)焦點(diǎn)進(jìn)行討論,強(qiáng)調(diào)制度性保障在土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化中的作用;經(jīng)濟(jì)學(xué)方法尤其制度經(jīng)濟(jì)學(xué)方法被廣泛使用于土地流轉(zhuǎn)的論證分析,并初步提出較完整的土地流轉(zhuǎn)利益聯(lián)結(jié)模型。這一階段的研究數(shù)量急劇增多,經(jīng)濟(jì)學(xué)角度和法學(xué)角度的研究從廣度到深度都有較大推進(jìn),應(yīng)該與黨的十六大報(bào)告“積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的指導(dǎo)正相關(guān)。

    第三階段從2003年開(kāi)始至今,其最顯著的特點(diǎn)是:開(kāi)始以農(nóng)民的基本權(quán)利為視角進(jìn)行專門(mén)性研究,側(cè)重土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益保障研究;開(kāi)始出現(xiàn)大量外國(guó)土地制度的對(duì)比研究;土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)話以制約行政權(quán)的理論模型已經(jīng)較為全面;較多文獻(xiàn)基于原有理論或?qū)嵶C成果建立,也有文獻(xiàn)將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)向資源優(yōu)化配置方向;作為制度形成類型研究,除股份制合作等流轉(zhuǎn)形式繼續(xù)深化外,還呈現(xiàn)出與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合,加強(qiáng)金融配套制度建設(shè)等特點(diǎn);也開(kāi)始出現(xiàn)述評(píng)類的總結(jié)著述,典型如張會(huì)萍的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題研究綜述》載《寧夏社會(huì)科學(xué)》2011年3期。這一階段的研究明顯體現(xiàn)“關(guān)注民生”的特點(diǎn),研究中的農(nóng)民利益保障問(wèn)題被重點(diǎn)凸顯;調(diào)查報(bào)告等實(shí)證研究方式較多使用,理論研究也進(jìn)一步深入。部分問(wèn)題已經(jīng)解決,如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律定性,但仍有已經(jīng)提出但尚未解決的新問(wèn)題,如對(duì)策性研究中的農(nóng)民權(quán)益保障制度構(gòu)建,也有需要提出的新問(wèn)題,如本課題研究的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)績(jī)效的法學(xué)方法評(píng)價(jià)問(wèn)題。

    (二)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象背后的規(guī)律性研究尚顯不足,土地流轉(zhuǎn)的效果評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建還有待探討

    其一,政府在土地流轉(zhuǎn)宏觀調(diào)控中的干預(yù)路徑與干預(yù)程度選擇,土地流轉(zhuǎn)如何與現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障制度協(xié)同改革,土地流轉(zhuǎn)中的利益向量評(píng)估等等研究,目前較多停留在描述性分析,尚未進(jìn)一步探求其背后的規(guī)律性決定因素。其二,針對(duì)土地流轉(zhuǎn)效果的評(píng)價(jià)研究,現(xiàn)有研究大多是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法針對(duì)一個(gè)區(qū)域從某一角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。而缺乏一種法學(xué)的評(píng)價(jià)方法。即在構(gòu)建一種新的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上,針對(duì)一個(gè)區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)模式,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的宏觀層面和農(nóng)戶家庭的微觀層面全方位進(jìn)行效果評(píng)價(jià)。通過(guò)規(guī)則的有效性對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度和模式進(jìn)行評(píng)價(jià)的理論和方法,目前都還有待探討。

    二、新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的研究思路和方法

    (一)新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的政策現(xiàn)狀

    根據(jù)新疆兵團(tuán)相關(guān)政策文件的指示,兵團(tuán)始終堅(jiān)持以職工家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ),統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖。新疆兵團(tuán)各團(tuán)場(chǎng)全面推行了“兩費(fèi)自理”、“租賃承包”等多種形式的土地承包責(zé)任制,增強(qiáng)了干部職工的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí),有效地調(diào)動(dòng)了干部職工的生產(chǎn)積極性和主動(dòng)性。兵團(tuán)國(guó)土資源局以開(kāi)展“回頭看”為契機(jī),全面抓好學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)整改落實(shí)后續(xù)工作,并以構(gòu)建保障、促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制為主線,嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家土地政策和制度,全面提升兵團(tuán)國(guó)土系統(tǒng)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展和綜合服務(wù)的能力,為兵團(tuán)可持續(xù)發(fā)展提供資源保障。兵團(tuán)國(guó)土資源局在學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)中,堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線,圍繞兵團(tuán)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃,積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。該局將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)分解到各年度,實(shí)行耕地保護(hù)“一票否決制”;建立耕地保護(hù)激勵(lì)機(jī)制,對(duì)完成任務(wù)好、新增耕地多的師,在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)和土地利用上予以傾斜;指導(dǎo)各師按照兵團(tuán)土地利用總體規(guī)劃修編確定的指標(biāo),合理確定各類用地?cái)?shù)量和布局,為實(shí)施結(jié)構(gòu)調(diào)整提供依據(jù)。這個(gè)布局圍繞重大項(xiàng)目建設(shè)積極實(shí)施用地重點(diǎn)保障,嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)審制度,按照國(guó)家《限制供地目錄》和《禁止供地目錄》規(guī)定的原則審核用地?cái)?shù)量,積極引導(dǎo)建設(shè)用地向高產(chǎn)出、少用地、節(jié)約集約可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。力爭(zhēng)在職工家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上,全面規(guī)范兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為,維護(hù)兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)土地政策的長(zhǎng)期固定。有的團(tuán)場(chǎng)已經(jīng)實(shí)行新的改革措施,譬如部分團(tuán)場(chǎng)對(duì)職工承包的土地提高等級(jí):一是建立土地等級(jí)的改良提升制度,激勵(lì)職工自覺(jué)的加大投入改良土壤,在3—5年提高一個(gè)土地等級(jí)。二是連隊(duì)督促承包職工加大投入改良土壤,并給予合理化建議和具體指導(dǎo)。三是處里出臺(tái)優(yōu)惠政策,土地等級(jí)差進(jìn)行輪作倒茬,水稻按棉花的120%實(shí)物量上交。四是加大基礎(chǔ)性的投入,清挖排渠,硬質(zhì)防滲等措施,降低地下水位,提高土地等級(jí),提高作物單產(chǎn)。

    (二)新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的研究思路

    首先,針對(duì)政府政策這一最重要變量對(duì)于現(xiàn)行各種土地流轉(zhuǎn)模式的制度性影響因素進(jìn)行實(shí)證調(diào)研并進(jìn)行分析,兼對(duì)土地金融組織、土地中介組織等外生性變量進(jìn)行定量研究;其次,通過(guò)農(nóng)戶的需求與滿意度調(diào)查,對(duì)兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)已取得的經(jīng)驗(yàn)和存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題充分思考?xì)w納;此時(shí),現(xiàn)實(shí)問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)并已經(jīng)充分總結(jié)。最后,結(jié)合國(guó)外土地制度比較研究,引申出用法律妥善規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的原則與規(guī)則,并基于前述成果,力爭(zhēng)構(gòu)建新的土地流轉(zhuǎn)效果法學(xué)評(píng)價(jià)體系,同時(shí)提出科學(xué)可行的發(fā)展和完善兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)的法律對(duì)策。其中有正向研究部分,即中外土地制度比較研究和兵團(tuán)土地制度實(shí)證研究,再通過(guò)逆向研究部分,即對(duì)土地轉(zhuǎn)讓糾紛判例分析研究和土地制度運(yùn)行中的法律規(guī)避研究,最終實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)可行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度設(shè)計(jì)。研究方法則首先是調(diào)查研究方法,擬由農(nóng)一師國(guó)土局領(lǐng)導(dǎo)主持實(shí)地調(diào)研,依托塔里木大學(xué)周?chē)鷪F(tuán)場(chǎng)政研室的大力幫助,收集實(shí)證資料,再由實(shí)踐回到理論,由塔里木大學(xué)教師邀約行內(nèi)人士合議研究分析,力爭(zhēng)作出開(kāi)創(chuàng)性結(jié)論。其次是對(duì)比研究方法,通過(guò)國(guó)外土地制度的分析與借鑒,作出法律移植的建議性的選擇。研究目的則體現(xiàn)在,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置必不可少的一環(huán),農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),要注重保障農(nóng)民的權(quán)利。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中要節(jié)制資本,應(yīng)將資本下鄉(xiāng)盡量限定在為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi),防止資本對(duì)農(nóng)民土地的兼并導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)破產(chǎn)。對(duì)于眾多土地流轉(zhuǎn)模式,需要構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)體系來(lái)考評(píng)土地流轉(zhuǎn)的績(jī)效等問(wèn)題。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快,需要鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,為規(guī)范土地流轉(zhuǎn)提供完善的服務(wù)。同時(shí),應(yīng)當(dāng)加大對(duì)職工土地承包的土地的面積、等級(jí)、期限、地號(hào)等的民主監(jiān)督管理力度。

    三、新疆兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)政策的法律定位與對(duì)策

    兵團(tuán)土地總面積7457千公頃,農(nóng)用地4206千公頃。新型團(tuán)場(chǎng)建設(shè)需要農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集約化的發(fā)展,要保證土地向種田能手流轉(zhuǎn),還要保證防止耕地的減少和兵團(tuán)職工的大量失業(yè),使有利于提高土地的利用效率。這些要求都以實(shí)現(xiàn)團(tuán)場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的充分流轉(zhuǎn)為前提。土地流轉(zhuǎn)糾紛最終需要司法的裁決?，F(xiàn)有國(guó)內(nèi)成文法無(wú)論土地管理法還是農(nóng)村土地承包法都不適用于黨政軍企合一的新疆兵團(tuán),兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)由法律規(guī)范,必須通過(guò)地方性立法的方式。但是新疆兵團(tuán)至今有政府無(wú)人大,地方性立法無(wú)從談起。因此,欲使兵團(tuán)土地流轉(zhuǎn)糾紛有法可依,構(gòu)建地方性司法解釋,并且是政策司法化的司法解釋,并對(duì)其正當(dāng)性和可操作性作更深的理論研究,成為艱難卻必經(jīng)的途徑。