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篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地征收；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；比較；借鑒

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2014）09-0001-01

一、日本、德國和我國臺(tái)灣地區(qū)的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)概述

（一）日本的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在土地征收的補(bǔ)償方面，該國制定了《土地征收法》等一系列的法律法規(guī)，明確了補(bǔ)償?shù)膶ο?、?nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。在對象的劃分上，將補(bǔ)償對象確定為在征地行為中遭受損失的原權(quán)利人，確保原權(quán)利人有一定的生活保障；在內(nèi)容方面，分為土地補(bǔ)償和殘余地補(bǔ)償兩大方面，在標(biāo)準(zhǔn)上則是按照當(dāng)?shù)氐氖袌鰞r(jià)格確定的，確保土地補(bǔ)償能夠達(dá)到同種類土地的市場價(jià)格，并充分考慮到物價(jià)指數(shù)的變動(dòng)這一因素。殘余地補(bǔ)償則是按照未征收殘余土地的剩余價(jià)值來計(jì)算，對于面積過小難以獨(dú)立有效使用的土地也要進(jìn)行一定的補(bǔ)償；在類型方面，征地補(bǔ)償不僅包括事業(yè)損失補(bǔ)償，即對土地上的建筑等附屬物的補(bǔ)償，對農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成影響的損失也要進(jìn)行補(bǔ)償，還包括遷移費(fèi)補(bǔ)償，即對搬遷費(fèi)用和臨時(shí)租房費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償，還包括房租減少等其他種類的補(bǔ)償，這些補(bǔ)償都有依照市場平均價(jià)格來進(jìn)行。在補(bǔ)償與救濟(jì)的程序上，將土地征收補(bǔ)償分為準(zhǔn)備、認(rèn)定、土地限定、簽訂協(xié)議、裁決和補(bǔ)償金發(fā)放等幾個(gè)環(huán)節(jié)，對于土地征收部門作出的裁決，當(dāng)事人可以提起行政訴訟，但土地征收過程依然不會(huì)停止進(jìn)行。

（二）德國的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收補(bǔ)償主要依靠的是《聯(lián)邦建設(shè)法》，這項(xiàng)法律將各種損失劃分為三大方面，即實(shí)體損失、財(cái)產(chǎn)損失和負(fù)擔(dān)損失三方面，根據(jù)損失的類型確定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體說來，對于當(dāng)事人的實(shí)體損失，不動(dòng)產(chǎn)復(fù)述的抵押、租賃等損失也需要進(jìn)行賠償，按照當(dāng)?shù)禺?dāng)時(shí)的交易市場價(jià)格為參照進(jìn)行計(jì)算，由于個(gè)人原因?qū)е碌耐恋貎r(jià)格上漲不包含在內(nèi)。在財(cái)產(chǎn)損失上，要按照當(dāng)事人在失去土地之后生活上的損失為基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，確保當(dāng)事人具有足夠的生活保障，在就業(yè)和其他方面遭受的損失也包含在內(nèi)。此外，對于土地征收導(dǎo)致的其他土地價(jià)值受損、租賃損失等也要進(jìn)行補(bǔ)償。德國的土地征收補(bǔ)償分為事業(yè)認(rèn)定、確定征收土地、確定補(bǔ)償額度、完成征收過程等幾個(gè)環(huán)節(jié)，在補(bǔ)償?shù)姆绞缴峡梢园凑债?dāng)事人的訴訟請求分不同的方式進(jìn)行補(bǔ)償，并要確保土地征收有相關(guān)的法律依據(jù)，符合憲法的要求。

（三）我國臺(tái)灣地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在這一地區(qū)主要是依靠“土地征收條例”等相關(guān)的法律法規(guī)，確定地價(jià)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并嚴(yán)格按照土地現(xiàn)值進(jìn)行補(bǔ)償。對于公共設(shè)施保留地來說，如果這些地段處于城市的計(jì)劃區(qū)以內(nèi)，應(yīng)當(dāng)依照臨近的保留地現(xiàn)值進(jìn)行地價(jià)計(jì)算。對于前者，可以在必要的時(shí)候?qū)嵤┘映裳a(bǔ)償?shù)姆椒?，額度和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參照市場交易的平均價(jià)格。此外，我國臺(tái)灣地區(qū)還設(shè)定了地價(jià)評議委員會(huì)，對價(jià)格額度和差價(jià)進(jìn)行評定。如果土地的性質(zhì)為租賃耕地，那么就要按照相關(guān)法規(guī)適當(dāng)扣除土地增值稅，一般扣除額度為稅后金額的1/3，這種補(bǔ)償方式就是通常所說的“佃農(nóng)補(bǔ)償”。另外，如果所征收的出租耕地的性質(zhì)為私有土地，那么仍將在申報(bào)地價(jià)的基礎(chǔ)上扣除1/6的增值稅，人們通常將這種補(bǔ)償方式成為“轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助金”。對于土地上的建筑改良物，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照重建的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行估定，對于農(nóng)作物的補(bǔ)償，要按照征收和成熟孽息的時(shí)間間差來劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，一年以內(nèi)的按照孽息估定，一年以上的應(yīng)參照市場價(jià)值和投入的相關(guān)費(fèi)用來估定現(xiàn)值。

二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的比較

在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方面，我國主要是依據(jù)土地的原有用途確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以福建龍巖為例，一類區(qū)水田、菜地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為10，2萬元/畝，這與日本等國家和地區(qū)的規(guī)定有很大的差別，這些地方都是按照市場價(jià)格來確定補(bǔ)償額度，市場價(jià)格是按照征地的用途來計(jì)算的，農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地分別運(yùn)用不同的補(bǔ)償規(guī)定。根據(jù)我國相關(guān)法律法規(guī)的條款，我國的土地征收補(bǔ)償除了包含土地補(bǔ)償費(fèi)之外，還含有安置補(bǔ)助費(fèi)，這在很多國家和地區(qū)都不存在。安置補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定可以有效解決土地補(bǔ)償不足的問題，但由于安置補(bǔ)償費(fèi)受到一定的限制，兩者之和要在土地年產(chǎn)值的15倍以內(nèi)。

在日本等國家和地區(qū)，對征地的范圍和用途進(jìn)行了明確的劃分，所征土地僅限于公益用地，征收補(bǔ)償要依照當(dāng)?shù)氐氖袌鼋灰變r(jià)格，這在《土地征用法》等很多法律法規(guī)中都有明確的規(guī)定。但我國在公共利益征地之外，還規(guī)定單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)要依照相關(guān)的法規(guī)和程序申請國有土地，如果土地為農(nóng)用地，需要先征為國有土地然后再作為建設(shè)用地，這與日本等很多國家和地區(qū)都有較大的差別。

三、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較的啟示

在參照其他國家和我國臺(tái)灣地區(qū)土地征收補(bǔ)償制度的基礎(chǔ)上，我國應(yīng)當(dāng)提供土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照土地年產(chǎn)值計(jì)算土地補(bǔ)償額度有很多弊端，容易導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上存在問題，失地農(nóng)民所得的補(bǔ)償金額十分有限。在參照其他地方做法的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提高土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按征收用地的用途來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)市價(jià)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。有效地規(guī)范地方上行使征收權(quán)的行為，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，另外，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面充分參照市場價(jià)格也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，從而避免了二次侵害等問題的出現(xiàn)。雖然在充分參照市場價(jià)格方面在實(shí)施起來有很大的難度，因?yàn)槲覈霓r(nóng)村土地市場不夠健全，如果完全依照市場價(jià)格確定標(biāo)準(zhǔn)缺乏可操作性和可行性，但在充分參照市場價(jià)格之前可以通過其他的方法不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以在制訂征地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，充分參照征地片區(qū)的綜合地價(jià)來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民生活標(biāo)準(zhǔn)的前提下，有效解決失地農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償較低的問題，也避免征地工作中出現(xiàn)的隨意性過大等問題，切實(shí)維護(hù)失地農(nóng)民的利益。

篇2

1 存在的主要問題

從調(diào)查情況看, 我省農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理中存在的問題, 主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.1 違法占用土地《中華人民共和國土地法》頒布實(shí)施后, 我國實(shí)行了土地用途管制和耕地保護(hù)制度, 嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。但從調(diào)查情況看, 個(gè)別地方存在對不符合征用條件的土地, 采取繞道而行, 征用不通改為占用、租用, 先占后征或先租后征的問題。這類違法占用和租用的土地, 由于缺乏法律的約束, 普遍存在低價(jià)或無償占用、長期拖欠土地征用補(bǔ)償費(fèi)等問題。

1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 土地市場價(jià)格逐年攀升, 城市建設(shè)用地每畝售價(jià)動(dòng)輒幾十萬, 甚至上百萬。與此形成鮮明對比的是, 農(nóng)村土地的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻很低。據(jù)調(diào)查, 2005 年全省征地補(bǔ)償費(fèi)平均僅為2.66 萬元/畝,失去土地后喪失長期生活保障的農(nóng)民心理失衡的程度可想而知。近年來個(gè)別地方已由此引發(fā)了多起農(nóng)村。

1.3 拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 各地普遍存在拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)的現(xiàn)象, 部分地方拖欠數(shù)額較大。這一問題存在于兩個(gè)層次: 一是土地征用單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付不到位。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì), 1999 年至2005 年, 全省土地征用后應(yīng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付土地征用補(bǔ)償費(fèi)66.71 億元, 實(shí)際支付59.80 億元, 有6.91 億元未支付到位。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向被征當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶支付不到位。1999 年至2005 年, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)向被征地農(nóng)戶支付補(bǔ)償費(fèi)51.78 億元, 實(shí)際支付49.05 億元, 有2.73 億元未支付到位。

1.4 分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一主要是征地補(bǔ)償費(fèi)中土地補(bǔ)償費(fèi)的分配上, 由于政策調(diào)整因素, 形成了兩個(gè)時(shí)期分配不均的問題。一是2005 年4 月, 省政府制定的《甘肅省征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償費(fèi)用分配使用管理辦法》( 以下簡稱《辦法》)前, 法規(guī)政策規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)全額留歸集體。但由于失地農(nóng)民對分配這部分資金的訴求過于強(qiáng)烈, 引發(fā)了一些。在執(zhí)行過程中, 為確保農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定, 部分地方采取了將土地補(bǔ)償費(fèi)全額發(fā)放給被征地農(nóng)戶; 或集體留一部分, 給失地農(nóng)民分配一部分的做法, 造成了不同區(qū)域同類土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。二是為確保失地農(nóng)戶生活水平不低于失地前的水平,《辦法》規(guī)定應(yīng)將不低于80%的土地補(bǔ)償費(fèi)分配給失地農(nóng)戶, 形成了《辦法》執(zhí)行前后失地農(nóng)戶補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距顯著的問題?！掇k法》出臺(tái)前已征地農(nóng)戶對此反映強(qiáng)烈, 個(gè)別地方出現(xiàn)了農(nóng)戶要求集體按新標(biāo)準(zhǔn)追加補(bǔ)償引發(fā)的, 個(gè)別村委會(huì)迫于無奈, 采取變賣集體資產(chǎn)的辦法滿足農(nóng)戶要求, 嚴(yán)重影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村基層組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.5 集體資產(chǎn)監(jiān)管不力留歸集體的土地補(bǔ)償費(fèi)為本村的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金保障, 而集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 又是為失地農(nóng)民提供就業(yè)機(jī)會(huì), 解決失地農(nóng)民生活保障的重要政策手段。但由于部分地方農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度不健全, 造成集體資產(chǎn)大量流失, 個(gè)別地方由于村干部盲目投資或興辦企業(yè), 集體資產(chǎn)喪失殆盡, 由此而引發(fā)了失地農(nóng)民上訪等。

1.6 失地農(nóng)民生活缺乏有效的保障各地在解決失地農(nóng)戶生活保障問題上, 主要采取了以下幾種辦法: 一是將征地補(bǔ)償費(fèi)全額發(fā)放給失地農(nóng)民; 二是在村民自愿的基礎(chǔ)上, 逐年發(fā)放補(bǔ)償金; 三是給失地農(nóng)戶劃給二三產(chǎn)業(yè)用地, 鼓勵(lì)失地農(nóng)戶發(fā)展二三產(chǎn)業(yè); 四是在機(jī)動(dòng)地競價(jià)時(shí), 失地農(nóng)戶享有優(yōu)先權(quán); 五是對城中村農(nóng)戶實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)非, 享受城市居民社會(huì)保障待遇; 六是城中村規(guī)劃宅基地和建設(shè)住宅樓, 以房屋出租保障村民生活; 七是給失地農(nóng)民重新調(diào)整土地; 八是安置在村辦企業(yè)就業(yè); 九是將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)全額納入村集體財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理, 用銀行支付的年利息保障被征地農(nóng)民的基本生活問題; 十是將失地的特困戶納入了政府的基本生活保障管理范圍。各地雖然進(jìn)行了一些積極的探索, 但從總體上看, 解決失地農(nóng)民生活保障問題, 仍然以貨幣安置為主要手段, 尚未形成一套有效、完整的政策保障措施。目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低, 征地補(bǔ)償費(fèi)根本不能解決失地農(nóng)民長期生活保障問題, 同時(shí), 失地農(nóng)民群體文化較低, 缺乏就業(yè)技能,一旦將有限的補(bǔ)償費(fèi)花完, 生活便陷入困境, 進(jìn)而影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。因此, 積極探索解決失地農(nóng)民長期生活保障措施, 已成為當(dāng)前必須解決的問題。

2 成因分析

2.1 執(zhí)法不力在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中, 任何國家、區(qū)域的土地面積都是一個(gè)難以增長的剛性約束條件。工業(yè)和城市要獲得發(fā)展, 必然要侵蝕、占用農(nóng)用土地, 否則, 工業(yè)和城市建設(shè)將無處立足, 這是任何國家或區(qū)域工業(yè)化、城市化進(jìn)程中必然發(fā)生的事實(shí)。在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和市場經(jīng)濟(jì)條件下, 由于城市土地與農(nóng)村土地價(jià)值存在較大差額, 農(nóng)村土地價(jià)格明顯低于城市土地價(jià)格, 因此, 在工業(yè)化初期, 政府低價(jià)征用農(nóng)村土地, 支持工業(yè)發(fā)展, 成為工業(yè)化、城市化進(jìn)程中許多國家或區(qū)域一種通行的做法。進(jìn)入工業(yè)化中期后, 工業(yè)和城市將進(jìn)入一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期, 工農(nóng)、城鄉(xiāng)爭地問題將進(jìn)一步加劇。在這一時(shí)期, 政府如不對工農(nóng)、城鄉(xiāng)用地進(jìn)行強(qiáng)有力的干預(yù), 勢必削弱國家或區(qū)域的農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ), 進(jìn)而對國家糧食安全造成影響; 與此同時(shí), 在這一時(shí)期, 國家或區(qū)域基本完成了工業(yè)化發(fā)展的原始積累, 不再需要通過工農(nóng)、城鄉(xiāng)土地差價(jià)這一方式為工業(yè)和城市發(fā)展提供支持, 實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 提高農(nóng)村土地征用價(jià)格, 逐步縮小工農(nóng)、城鄉(xiāng)土地價(jià)差, 維護(hù)被征地農(nóng)民土地權(quán)益, 讓農(nóng)民共享工業(yè)化、城市化發(fā)展成果, 成為許多國家或區(qū)域政府的必然選擇。我

國正處于工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)變的重要時(shí)期。為此, 從2004 年開始, 我國開展了深化土地管理體制改革工作, 出臺(tái)了一系列加強(qiáng)對農(nóng)村土地征用及補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理的政策法律措施。但是, 由于部分地方政府尚未清醒地認(rèn)識(shí)到國家宏觀形勢的這一變化, 受工業(yè)化初期慣性思維影響, 對農(nóng)村土地征用補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理重視不夠, 政策措施落實(shí)不力, 使工作中出現(xiàn)了許多亟待解決的問題; 或受地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),采取工業(yè)和城市保護(hù)主義做法, 對國家宏觀經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益視而不見, 有法不依, 執(zhí)法不嚴(yán)。這是導(dǎo)致地方政府不愿提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及違法占用土地、拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)等問題屢禁不止的主要原因。

2.2 執(zhí)法體制缺陷《中華人民共和國土地法》和《甘肅省實(shí)施〈土地法〉辦法》規(guī)定: 各級國土資源部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和監(jiān)督工作。從調(diào)查情況看, 我省農(nóng)村土地的征用主體主要是各級人民政府或政府支持發(fā)展的地方經(jīng)濟(jì)支柱企業(yè), 國土資源部門作為政府的一個(gè)職能部門, 受行政管理體制制約, 難以對政府行為實(shí)施有效監(jiān)督, 是造成上述問題發(fā)生的主要制約因素。

2.3 監(jiān)管制度不健全主要體現(xiàn)在三個(gè)方面: 一是征地補(bǔ)償費(fèi)的支付途徑不統(tǒng)一。從調(diào)查情況看, 各地支付途徑形式多樣, 有征地單位將征地補(bǔ)償費(fèi)直接支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織的; 有先支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村委會(huì)支付的; 有征地單位直接向農(nóng)民支付的。存在的主要問題是第二種支付方式, 極易造成個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)長期截留征地款, 損害被征地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益, 這是導(dǎo)致拖欠補(bǔ)償費(fèi)問題發(fā)生的另一個(gè)主要原因; 第三種方式會(huì)造成土地征用補(bǔ)償費(fèi)不能納入村級帳內(nèi)核算管理, 土地征用補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)管部門― ―農(nóng)村經(jīng)營管理部門面臨無帳可查的局面, 使土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配使用直接脫離了監(jiān)管, 難以確保農(nóng)戶足額、及時(shí)獲得補(bǔ)償。二是土地征收程序不完整。《土地法》規(guī)定:國家征用土地的, 依照法定程序批準(zhǔn)后, 由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。但在執(zhí)行過程中, 由于對公告的時(shí)間、地點(diǎn)、方式、內(nèi)容等沒有制定出規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn), 征地補(bǔ)償費(fèi)的主要利益主體―― 失地農(nóng)民無法獲取準(zhǔn)確、完整的信息, 難以有效維護(hù)自身權(quán)益。三是村級財(cái)務(wù)管理民主決策制度缺失。大部分地方村集體經(jīng)濟(jì)組織對外投資、興辦企業(yè)等集體統(tǒng)一經(jīng)營決策, 缺乏群眾參與決策的制度約束, 由村干部說了算, 隨意投資, 甚至于將集體資產(chǎn)低價(jià)出賣、集體企業(yè)村干部自己或親屬承包, 謀取私利的問題屢有發(fā)生。這是導(dǎo)致集體留用的土地補(bǔ)償費(fèi)等資產(chǎn)大量流失, 集體經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展的主要因素。

2.4 法規(guī)制度宣傳不到位主要是省政府制定的《甘肅省征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償費(fèi)用分配使用管理辦法》,這一關(guān)系到失地農(nóng)民切身利益的法規(guī)宣傳不到位, 導(dǎo)致農(nóng)民對《辦法》出臺(tái)前后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的巨額差距不理解、不接受。

3 幾點(diǎn)政策建議

3.1 統(tǒng)一思想, 提高認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)把農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理工作納入到促進(jìn)國家工業(yè)化、城市化建設(shè)和建設(shè)和諧社會(huì)的整體工作中去, 讓各級政府充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理工作的重要性, 使之逐步轉(zhuǎn)變落后和錯(cuò)誤認(rèn)識(shí), 自覺強(qiáng)化對農(nóng)村征地補(bǔ)償費(fèi)的監(jiān)督管理。

3.2 建立有效的土地征用監(jiān)管體制將土地征用及補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督職責(zé)納入國家審計(jì)監(jiān)督范疇, 從根本上解決作為政府職能部門的各級國土資源部門既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的不當(dāng)體制。

3.3 建立健全法規(guī)制度一是依照《土地法》, 進(jìn)一步完善農(nóng)村土地征收程序, 重點(diǎn)是建立農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償費(fèi)分配公示制度和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)聽證制度, 提高土地征收及補(bǔ)償費(fèi)分配過程的透明度; 實(shí)施補(bǔ)償費(fèi)支付方式改革, 統(tǒng)一支付方式; 二是依照《村民委員會(huì)組織法》及國家有關(guān)土地征用補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理政策, 建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主決策制度和土地征用補(bǔ)償費(fèi)專戶存儲(chǔ)、專賬管理、?？顚Ｓ玫戎贫? 有效維護(hù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織合法權(quán)益。

篇3

關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償制度；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會(huì)

一、我國土地征收補(bǔ)償制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）《憲法》中有關(guān)土地征收補(bǔ)償原則的缺失

盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，對于未來理論的完善及實(shí)踐的操作具有指導(dǎo)意義，但仍顯不足。如未明確補(bǔ)償原則、土地征收標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、補(bǔ)償結(jié)果差異性很大，失地農(nóng)民的權(quán)益未受到平等保護(hù)。

（二）《土地管理法》中有關(guān)土地征收補(bǔ)償規(guī)定的遺憾

1.土地征收目的不明確

（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個(gè)復(fù)雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導(dǎo)致實(shí)踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進(jìn)行權(quán)力尋租，置失地農(nóng)民利益于不顧。

（2）《土地管理法》允許單位和個(gè)人為建設(shè)需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農(nóng)民集體土地”在內(nèi)的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農(nóng)民土地也是合情合理合法之事。

2.補(bǔ)償范圍小、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是補(bǔ)償雙方最為關(guān)心的核心問題。其處理的得當(dāng)與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設(shè)能否順利展開。

（1）補(bǔ)償范圍。我國將土地征收補(bǔ)償范圍嚴(yán)格限定在土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償、地上附著物和青苗的補(bǔ)償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補(bǔ)償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農(nóng)民生存基本、生命依托的土地的“延伸價(jià)值”不能被忽視。

（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如斟酌《土地管理法》對于補(bǔ)償范圍內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：

第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被束之高閣，缺乏靈活性與適應(yīng)行。依據(jù)價(jià)值規(guī)律可知：當(dāng)商品供小于求時(shí)，其價(jià)格高于價(jià)值。在我國嚴(yán)格限制農(nóng)用地供給量、城鎮(zhèn)建設(shè)用地量激增的今天，土地使用權(quán)的市場價(jià)格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)使補(bǔ)償額度固定化，脫離于市場價(jià)格之外。

第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)忽視了土地的“新興”價(jià)值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經(jīng)作物測定前三年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值作為基礎(chǔ)來衡量補(bǔ)償費(fèi)的具體數(shù)額，較少顧及到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的特點(diǎn)。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展，農(nóng)用地可以種植一些高價(jià)值的經(jīng)濟(jì)作物，可以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)，其產(chǎn)出已不是普通的糧食或蔬菜價(jià)值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補(bǔ)償額的計(jì)算方法當(dāng)然不能客觀地反映出被占耕地的實(shí)際價(jià)值，往往偏低。

3.補(bǔ)償方式單一

現(xiàn)有的補(bǔ)償方式主要是一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，對被征地農(nóng)民離開土地后生活、工作的安排，思想意識(shí)的轉(zhuǎn)變較少或未曾顧及，有限的金錢補(bǔ)償并不能解決失地農(nóng)民的實(shí)際問題。

4.補(bǔ)償程序不完善

（1）征地前失地農(nóng)民參與、知情權(quán)缺失?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，進(jìn)行公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。這種事后聽證，忽略了農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農(nóng)民對征地的認(rèn)定、補(bǔ)償費(fèi)的確定和勞動(dòng)力的安置等有不同的意見，農(nóng)民的發(fā)言權(quán)也是微乎其微的。因?yàn)橐罁?jù)《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農(nóng)民對于補(bǔ)償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。

（2）征地后農(nóng)民的司法救濟(jì)途徑不暢?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條規(guī)定：“對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征地的人民政府裁決。”如此規(guī)定很難讓農(nóng)民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時(shí)，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復(fù)。

二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補(bǔ)償制度的完善

（一）合理界定公共利益范圍

根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應(yīng)有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權(quán)進(jìn)行有效的制衡便成為落實(shí)可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實(shí)體規(guī)則的制定上，為明確授權(quán)可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學(xué)及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會(huì)公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護(hù)、公共水源及引水排水環(huán)境保護(hù)等城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，具有公益性的國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補(bǔ)充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴(yán)謹(jǐn)，可考慮設(shè)立一個(gè)排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權(quán)存在。

另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認(rèn)定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學(xué)性、公開性，可預(yù)先告知被征地人土地征收的相關(guān)信息，保證公眾的知情權(quán)；對涉及公共利益的土地征收，應(yīng)當(dāng)務(wù)必保證聽證程序的順利進(jìn)行，廣泛征求相關(guān)當(dāng)事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責(zé)，必須以完善的責(zé)任機(jī)制為后盾，嚴(yán)格落實(shí)權(quán)責(zé)統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機(jī)關(guān)，這一權(quán)威、獨(dú)立、公正的第三方對被征地人的利益進(jìn)行維護(hù)，對征地行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

（二）注重社會(huì)公平，保障失地農(nóng)民的利益

篇4

一、黑龍江省失地農(nóng)民基本情況

黑龍江省是中國最東北的省份，面積為45萬多平方公里，約占全國總面積的4.7%，總?cè)丝?840多萬人。耕地總面積990.5萬公頃，可開發(fā)土地后備資源均占全國1/10以上，人均耕地和農(nóng)民人均經(jīng)營耕地是全國平均水平3倍左右。近幾年黑龍江省開放開發(fā)的速度在不斷加快，大開放、大開放必然需要強(qiáng)有力的土地支撐，需要采取土地征用的辦法將部分農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)化為國家所有，這樣就必然使部分農(nóng)民失去土地。

二、黑龍江失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的問題

（一）補(bǔ)償方式單一?，F(xiàn)行征地土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，且大都采用單一貨幣安置方式，對失地農(nóng)民生活起不到長期保障作用。集體土地征收對于農(nóng)民而言，最根本影響在于其失去了賴以生存的基本生產(chǎn)資料，因此，單一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償模式很難為失地農(nóng)民今后生活提供足夠保障。

（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。法律規(guī)定，失地農(nóng)民獲得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按年產(chǎn)值計(jì)算，這就導(dǎo)致各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不平衡。制定土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一般把征地用途作為重要的參考依據(jù)，結(jié)果是因用途不同，農(nóng)戶的補(bǔ)償費(fèi)差異也很大。目前一般采用按征用地原用途來補(bǔ)償，未考慮土地經(jīng)營者使用權(quán)權(quán)益增值，征地價(jià)格明顯偏低。因此，現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不足以保證被征地農(nóng)民基本生活水平不因征地而降低，又遠(yuǎn)低于足額支付被征地農(nóng)民社會(huì)保障所需費(fèi)用。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)無保障。失地農(nóng)民在土地被征用后，面臨著進(jìn)入新的勞動(dòng)力市場競爭的困境。土地征用使農(nóng)民陷入“種田無地”的處境，農(nóng)民生存受到極大威脅。離開了賴以生存的土地，失地農(nóng)民再就業(yè)成為難題。因農(nóng)民文化素質(zhì)低，專業(yè)技能差，就業(yè)觀念陳舊，依賴性強(qiáng)，難以挑選合適崗位。

（四）社會(huì)保障制度不完善。對農(nóng)民來說，土地不僅承擔(dān)著生存功能，還肩負(fù)著保障功能和發(fā)展功能?？梢哉f，農(nóng)民失去了土地就失去了基本生活保障。因農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)落后，各項(xiàng)基本社會(huì)保障尚處起步階段，覆蓋率較低，部分失地農(nóng)民因“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，成為新弱勢群體，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。因土地和戶籍制度負(fù)載過多，社會(huì)保障功能不足，再加上保障失地農(nóng)民參與、表達(dá)和自主選擇權(quán)利各項(xiàng)制度安排缺位，導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受損、公共利益邊緣化和城市化過程交易成本升高。農(nóng)村暫未全面推行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)村低保覆蓋面有限，農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平有待提高。同樣，就業(yè)、失業(yè)等方面保障，在農(nóng)村還有待完善，造成一些老弱病殘、文化素質(zhì)低、無就業(yè)技能城郊失地農(nóng)民，生活在城市邊緣，再加上日常生活開支增加、就學(xué)就醫(yī)難等問題，使其成為城市貧民，基本生活沒有保障。

三、對策與建議

集體土地征收補(bǔ)償要考慮農(nóng)民所喪失土地的自身實(shí)際價(jià)值，并從今后生計(jì)維護(hù)和可持續(xù)發(fā)展角度為農(nóng)民長遠(yuǎn)利益提供保障?；驹瓌t是以維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益，切實(shí)保障其年老后基本生活為目標(biāo)，堅(jiān)持“誰征地、誰籌資、誰保障”，做到即征即保。應(yīng)從征地制度、安置方式、社會(huì)保障制度、政府服務(wù)意識(shí)等方面完善和創(chuàng)新，強(qiáng)化對失地農(nóng)民權(quán)益保障。為失地農(nóng)民提供社會(huì)保障，應(yīng)以充分土地補(bǔ)償為前提。在支付給農(nóng)民土地征收補(bǔ)償款，應(yīng)包括土地自身的價(jià)值、受土地區(qū)位、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施條件等因素決定的增值部分。另外也可將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，實(shí)行專業(yè)化管理，讓農(nóng)民獲得長期生活保障。

（一）完善征地制度

在征地過程中，建議應(yīng)以失地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、保障等問題是否得到有效解決，農(nóng)民是否滿意和擁護(hù)地方政府作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要指標(biāo)。要給農(nóng)民一定分配和使用土地補(bǔ)償安置費(fèi)選擇權(quán)。對政府征地要有嚴(yán)格限制，最大限度地維護(hù)農(nóng)民利益和保護(hù)可耕地資源。明確公有產(chǎn)權(quán)、集體產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)應(yīng)該有平等地位，對公共利益有明確的解釋和嚴(yán)格的界限；征地之前要充分征求被征地農(nóng)民的意見，實(shí)施聽證制度，論證征地的社會(huì)影響，提出社會(huì)影響評價(jià)可行性報(bào)告；充分發(fā)揮村民委員會(huì)在征地過程中的組織、監(jiān)督及管理職責(zé)，依法維護(hù)農(nóng)民對土地的集體所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。

（二）豐富補(bǔ)償方式

按相關(guān)法律法規(guī)對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，以保障失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。按政府、集體、個(gè)人及市場征地主體“四個(gè)一點(diǎn)”的辦法，籌措失地農(nóng)民醫(yī)療和最低生活保障機(jī)制的資金，盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。即明確從征地土地收益中留出一塊，引導(dǎo)農(nóng)民從土地補(bǔ)償資金中拿出一點(diǎn)，有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)貼一點(diǎn)，政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點(diǎn)，來購買失地農(nóng)民的基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)。該社會(huì)保障制度可分為三種情況：一是對于失地農(nóng)民，征地單位應(yīng)按照當(dāng)?shù)爻潜；蜴?zhèn)保標(biāo)準(zhǔn)為失地農(nóng)民一次納15年的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)。之后，征地單位應(yīng)在安置補(bǔ)償費(fèi)中再給予失地農(nóng)民一次性生活補(bǔ)貼，其標(biāo)準(zhǔn)可參照城市失業(yè)人員生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的方法執(zhí)行，或可以按照城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助12～24個(gè)月的生活補(bǔ)貼，以緩解失地農(nóng)民不能立即就業(yè)而產(chǎn)生的生活困難。同時(shí)，各縣（市、區(qū)）以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要及時(shí)建立失地勞動(dòng)力就業(yè)管理制度和失業(yè)登記制度，對失地又失業(yè)，且月收人達(dá)不到城鎮(zhèn)最低生活保障線失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)低保體系。二是對于已到退休年齡、已喪失勞動(dòng)能力或?qū)嶋H生活水平低于城鎮(zhèn)最低生活保障線的失地農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)低保體系，支付城市最低生活保障，同時(shí)為其購買醫(yī)療保險(xiǎn)。三是對未成年失地農(nóng)民，原則上應(yīng)按城鎮(zhèn)最低生活標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼至18歲，也可以根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r靈活掌握。

（三）加強(qiáng)社會(huì)保障

篇5

擴(kuò)大法定補(bǔ)償范圍

我國《物權(quán)法》規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前 3 年平均年產(chǎn)值的 6－10 倍，“在調(diào)研中，很多地方反映政府都是按照該幅度的下限進(jìn)行補(bǔ)償”。土地補(bǔ)償費(fèi)作為主要補(bǔ)償費(fèi)用，這種補(bǔ)償方式只是一種直接補(bǔ)償，沒有囊括農(nóng)民離開土地后造成的間接利益的損失，從而導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。從征地補(bǔ)償范圍來看，絕大部分國家和地區(qū)均不僅補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)的直接損失，而且對間接損失都會(huì)給予一定的補(bǔ)償。不僅補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)所有人的損失，而且對于存在該財(cái)產(chǎn)上的其他物權(quán)、債權(quán)或者無形財(cái)產(chǎn)權(quán)均在補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)。針對這個(gè)問題，我國補(bǔ)償應(yīng)該包括財(cái)產(chǎn)直接損失和間接損失，在按照對土地原有用途給予補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還應(yīng)增加集體土地投入損失、殘余地分割損害、經(jīng)營損失、租金損失等補(bǔ)償項(xiàng)目。而且應(yīng)該提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以確保農(nóng)民的權(quán)利得到保障。

構(gòu)建合理的市場價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制

由于國家壟斷著土地一級市場，導(dǎo)致集體土地不能直接進(jìn)入市場，造成了國家對集體土地交易價(jià)格壟斷。所以農(nóng)民并不能夠從城市化和工業(yè)化所帶來的土地增值分配收益。在交易中集體土地的價(jià)值不能完全表現(xiàn)出來。所以在集體土地不能直接進(jìn)入市場交易的前提條件下，對集體土地的價(jià)格評估應(yīng)該引入市場價(jià)格機(jī)制，政府負(fù)有公平合理補(bǔ)償農(nóng)民財(cái)產(chǎn)損失的職責(zé)和義務(wù)，即必須給予土地所有權(quán)人、使用權(quán)人按公平價(jià)格給予公平補(bǔ)償。特別是在商業(yè)開發(fā)中應(yīng)引入價(jià)格協(xié)商機(jī)制，對集體土地在進(jìn)行合理的價(jià)格評估之后，國家按照評估價(jià)格征收土地，然后再將土地出售給開發(fā)商，所以引入市場機(jī)制是公平補(bǔ)償重要標(biāo)志。市場價(jià)格補(bǔ)償是限制政府和保護(hù)集體土地的重要方式。

構(gòu)建集體土地征收精神損害補(bǔ)償制度

由于現(xiàn)實(shí)生活中房屋或墓地等不動(dòng)產(chǎn)在個(gè)人感情上的重要性。鑒于“有損害必有救濟(jì)”的民法原理，即使是適法有責(zé)行為在同一法律規(guī)范之尺寸下，一方面不認(rèn)之尺寸不合，他方面認(rèn)之應(yīng)負(fù)法律關(guān)系變動(dòng)之責(zé)任。例如澳大利亞的土地征用給付的慰藉金就是對被征收人的精神補(bǔ)償。我國對征收中的物質(zhì)損害建立了補(bǔ)償制度，同樣也要對農(nóng)民所受到的精神損害給予一定范圍的補(bǔ)償。

具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，采取最高額補(bǔ)償方法和酌定補(bǔ)償方法相結(jié)合的方法。一是最高限額補(bǔ)償方法，即對精神損害補(bǔ)償?shù)臄?shù)額限制最高標(biāo)準(zhǔn)，美國、瑞典、捷克等國對精神損害賠償均采這種賠償標(biāo)準(zhǔn)。二是酌定因素，即法官在確定精神損害撫慰金數(shù)額時(shí)應(yīng)考慮的因素。這樣有利于法官在行使自由裁量權(quán)時(shí)有客觀標(biāo)準(zhǔn)指引。《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償若干問題的解釋》規(guī)定，精神損害賠償數(shù)額根據(jù)以下因素確定：侵權(quán)人的過錯(cuò)程度，法律另有規(guī)定的除外；侵害的手段、場合、行為方式等具體情節(jié)；侵權(quán)行為所造成的后果；侵權(quán)人的獲利情況；侵權(quán)人承擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)能力；受訴法院所在地平均生活水平。兩種精神損害補(bǔ)償方式相結(jié)合，不僅能設(shè)定精神損害最高補(bǔ)償數(shù)額也有利于具體案件具體分析，使得政府與農(nóng)民之間的矛盾減少到最低程度，利于司法操作和實(shí)踐。

結(jié)語

篇6

——以楊凌區(qū)為例

張 琰

西北農(nóng)林科技大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 陜西 咸陽 712100

摘要：本文基于農(nóng)戶意愿視角，利用陜西省楊凌區(qū)調(diào)研的237份數(shù)據(jù)，分析農(nóng)戶對土地征收補(bǔ)償?shù)囊庠?，并從際分析征地受償價(jià)格的影響機(jī)理。為土地征收補(bǔ)償制度的完善提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償 農(nóng)戶意愿 多元線性回歸模型

1.前言

近幾年來，針對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與方法，國內(nèi)學(xué)者多有研究。就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，應(yīng)當(dāng)予以提高。凌楊，2011，運(yùn)用市場模擬法對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的GDP與征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在著明顯的正相關(guān)關(guān)系，并且GDP值每增加1個(gè)億，每畝征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)提高96.502元。仇娟東、趙景峰等，2012年，基于耕地的社會(huì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值的角度，運(yùn)用市收益還原法、影子價(jià)法和當(dāng)量因子價(jià)值量法，估算了陜西省的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為陜西省現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的6.22倍。就補(bǔ)償方式來看，學(xué)者普遍認(rèn)為補(bǔ)償形式過于單一，多采用一次性現(xiàn)金補(bǔ)償方式，不少學(xué)者也給出建議。

2.研究背景及意義

2.1調(diào)查區(qū)概況

楊凌農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)（以下簡稱楊凌示范區(qū)），自1997年成立以來，城市化建設(shè)步伐明顯加快，全區(qū)一大批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、居住園區(qū)迅速興起。伴隨著示范區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，各類建設(shè)用地需求量聚增，大量的耕地被征為建設(shè)用地，失地農(nóng)民這個(gè)新的社會(huì)群體在示范區(qū)隨之出現(xiàn)并迅速壯大。自1997年8月至2003年8月短短6年時(shí)間里，楊凌示范區(qū)因建設(shè)發(fā)展的需要，先后從農(nóng)民手中征地i0220.3畝，占全區(qū)耕地面積的12.5%。征地涉及穆家寨、陳小寨、姚南、下代等22個(gè)村（組），占行政村總數(shù)的32.2%；征地共涉及農(nóng)業(yè)人口23415人，占農(nóng)業(yè)人口的26%。目前人均耕地不足0.3畝的村組有11個(gè)，涉及的農(nóng)業(yè)人口數(shù)為11 997人。按照聯(lián)合國糧農(nóng)組織規(guī)定的人均耕地0.8畝的警戒線，結(jié)合楊凌示范區(qū)的實(shí)際情況，我們將人均耕地不足0.3畝的農(nóng)民視為失地農(nóng)民。也就是說，目前楊凌示范區(qū)農(nóng)業(yè)人口中11997人屬于失地農(nóng)民，占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘?3%。

2.2楊凌區(qū)征地補(bǔ)償政策存在的問題

（1）征地農(nóng)民的生活得不到保障。楊凌區(qū)的農(nóng)戶被征地都是地理位置較好的城郊，土地肥沃，旱澇保收，在征地之前主要種植糧食，也有少量種植經(jīng)濟(jì)作物，種植年收成較好，有的可以達(dá)到3000斤/畝的產(chǎn)量。在土地被征用以后，盡管每年有“雙八”補(bǔ)貼，仍不足以支付每年的糧食花費(fèi)。且很多農(nóng)民處于待業(yè)、無業(yè)的狀態(tài)，即使找到工作也是勤雜工、環(huán)境美化工崗位，收入不穩(wěn)定，隨時(shí)有被解雇的可能，生活沒有保障。

（2）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，矛盾突出。在土地征用過程中，國家的補(bǔ)償僅僅是農(nóng)地的直接損失，沒有考慮到農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益和農(nóng)民的生活保障問題，征地之后，由于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民實(shí)際得到的土地補(bǔ)償款很少，由此引起各類沖突。

（3）農(nóng)戶的征地款使用不當(dāng)導(dǎo)致貧困。楊凌的安置補(bǔ)助費(fèi)均采取一次性發(fā)放的方式，早期的征地補(bǔ)償費(fèi)也采用一次性發(fā)放的方式。很多農(nóng)戶在面對征地補(bǔ)償款時(shí)使用方式不當(dāng)，在征地款發(fā)放的前兩年生活較寬裕，一旦補(bǔ)償款消耗完，后續(xù)生活很難保障。

（4）補(bǔ)償款分配標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。對于征地補(bǔ)償對象，什么人應(yīng)該給，什么人不應(yīng)該給，應(yīng)該給多少，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各村只是根據(jù)各自村規(guī)民約，有的是以地為標(biāo)準(zhǔn)，有地就享有分配權(quán)，反之則不享有分配權(quán)。有的村是以戶口為標(biāo)準(zhǔn)，有戶口就享有分配權(quán)，反之則不享有分配權(quán)。這樣就形成利益分配上的不均衡、不公平、不合理。

3.農(nóng)戶對土地征收補(bǔ)償?shù)囊庠福赫{(diào)查結(jié)果分析

3.1實(shí)地調(diào)查概況

本次調(diào)研時(shí)間為2013年3到4月。在預(yù)調(diào)研期間，選取杜寨村、永安村調(diào)研對象，通過對15戶農(nóng)戶進(jìn)行預(yù)調(diào)，共收集15份試卷，通過對相關(guān)題項(xiàng)進(jìn)行研究，刪除并修改有關(guān)題項(xiàng)7題，形成正式量表。正式調(diào)研按照隨機(jī)抽樣的原則，選取典型樣本陜西省楊凌區(qū)杜寨村、張家崗、五星村、永安村等 9個(gè)鄉(xiāng)村。樣本代表?xiàng)盍鑵^(qū)征地現(xiàn)狀的鄉(xiāng)村。平均每村30戶，對農(nóng)戶的調(diào)查為其戶主或者其配偶。本次調(diào)研采用一對一的方式，共發(fā)放問卷250份，收回問卷250份，根據(jù)研究需要對數(shù)據(jù)進(jìn)行了篩選，踢出缺失與本研究有關(guān)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)的樣本13份，剩下有效問卷237份。問卷的有效率為94.8%。同時(shí)對村干部等對象進(jìn)行了深入訪談。

3.2農(nóng)戶對征地補(bǔ)償?shù)囊庠?/p>

（1）農(nóng)戶征地意愿普遍偏低。

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)農(nóng)戶在被問及關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放的時(shí)候都很敏感，有的甚至情緒有些激動(dòng)，可見對現(xiàn)行征地政策有很大的意見。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，77.2%的農(nóng)戶不滿意現(xiàn)行的征地補(bǔ)償政策。22.8%的農(nóng)戶表示不愿意被征地，農(nóng)戶征地意愿偏低的現(xiàn)象已經(jīng)十分明顯。造成農(nóng)戶不愿被征地的主要原因有以下幾點(diǎn)：①失去土地沒有保障。85.2%的農(nóng)戶擔(dān)心自己家的土地被征收后，沒有糧食來源。他們表示，現(xiàn)在的物價(jià)水平有升無降，被征地后生活成本增加，一旦沒有收入來源，生活無從保障。②補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。67.2%的農(nóng)戶認(rèn)為現(xiàn)行征地補(bǔ)償費(fèi)過低。他們普遍認(rèn)為，這些征地補(bǔ)償費(fèi)平均只夠維持2～3年的生活，根本不足以維持以后的長久生計(jì)。③收入會(huì)減少。29.5%的農(nóng)戶表示自家土地被征用后，收入會(huì)減少。主要是由于被征地地區(qū)的土地多為好地，種植年收成較好，賣糧所收入的高于政府補(bǔ)貼。④另外，在表示不愿意被征地的原因時(shí)，13.1%的農(nóng)戶選擇“補(bǔ)償措施和社會(huì)保障難以實(shí)現(xiàn)”。11.5%的農(nóng)戶選擇“土地增值”。5.0%選擇“其他原因”。

（2）意愿補(bǔ)償方式。

現(xiàn)行的征地補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償為主，然而筆者在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，這種一次性貨幣補(bǔ)償?shù)姆绞讲⒉皇亲钍苻r(nóng)民歡迎的。對于補(bǔ)償方式，有40.2%的農(nóng)戶只希望得到貨幣補(bǔ)償，48.6%的農(nóng)戶希望同時(shí)得到貨幣補(bǔ)償和非貨幣補(bǔ)償，只有11.2%的農(nóng)戶只希望得到非貨幣補(bǔ)償。農(nóng)民最希望得到的補(bǔ)償方式是就業(yè)安置和就業(yè)技能培訓(xùn)，表示這種意愿農(nóng)民占總調(diào)查人數(shù)的64.14%，其次為現(xiàn)金補(bǔ)償、基本糧食保障、醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)等補(bǔ)償措施。調(diào)查結(jié)果表明，隨著物價(jià)水平的不斷上漲和農(nóng)民思想水平的提高，農(nóng)民越來越不在乎一次性補(bǔ)償?shù)呢泿艛?shù)額，而更注重以后生活的經(jīng)濟(jì)來源，更多地為未來的生計(jì)著想。

（3）意愿補(bǔ)償費(fèi)及發(fā)放方式。

對于征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放方式，農(nóng)戶的意愿補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放方式主要是一次性發(fā)放。75.6%的農(nóng)民希望得到一次性補(bǔ)償，15.2%的農(nóng)戶希望補(bǔ)按年補(bǔ)償，只有9.3%的農(nóng)民希望得到分期補(bǔ)償。根據(jù)調(diào)查主要原因是，農(nóng)民一次性拿到補(bǔ)償金，補(bǔ)償效果立竿見影，減少中間環(huán)節(jié)，可以使農(nóng)民心理更踏實(shí)。對于表示希望，我們又調(diào)查了對于失地農(nóng)民愿意接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果表示，有9.70%的農(nóng)戶回答的金額在5萬元以內(nèi)，13.50%的農(nóng)戶回答的金額在5萬元～9萬元，32.07%的農(nóng)戶回答的金額在9萬元～13萬元，24.47%的農(nóng)戶回答的金額在13萬元～17萬元，而20.25%的農(nóng)戶回答的金額在17萬元以上，平均值為14.39元。相比于農(nóng)民在失地后已實(shí)際得到的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)2.32萬元，兩者相距約6倍。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：土地補(bǔ)償價(jià)格兩極分化負(fù)所得稅

征地補(bǔ)償價(jià)格的高低與失地農(nóng)民的生活質(zhì)量密切相關(guān)，而土地補(bǔ)償價(jià)格的高低又受到不同因素的影響。為了進(jìn)一步了解影響土地補(bǔ)償價(jià)格的因素、土地補(bǔ)償價(jià)格與失地農(nóng)民的關(guān)系以及土地補(bǔ)償價(jià)格實(shí)施中存在的問題，筆者于2005年5月份對河北省高碑店市周圍9個(gè)村莊（馬家鎮(zhèn)、方家務(wù)、閻家務(wù)、李家營、溫家屯、高家鎮(zhèn)、付家莊、黃辛莊、馬莊等）隨機(jī)走訪了50戶農(nóng)戶，采用深入座談和填寫調(diào)查表的方式展開調(diào)查。這50戶農(nóng)戶中，其中完全失去耕地的有12戶，占總樣本的24%，目前全家總耕地面積在一畝以內(nèi)的25戶，占總樣本的50%，總耕地面積在一畝以上的有13戶，占總樣本的26%，50戶農(nóng)戶中都不同程度存在由于政府征用土地而減少耕地的情況。之所以選擇高碑店市進(jìn)行樣本調(diào)查，是因?yàn)楦弑晔凶鳛橐粋€(gè)縣級市，由于地處保定和北京之間，具有很好的交通條件和發(fā)展優(yōu)勢。在1994年以來利用其特殊的地理位置，城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，尤其是自2000年以來經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的成立、世紀(jì)大道的修建以及植物園項(xiàng)目征地等，造成了大量失地農(nóng)民，而高碑店本身又沒有大型企業(yè)來安置這些失地農(nóng)民，所以造成大量失地農(nóng)民失地又失業(yè)。所以以高碑店市作為樣本，在分析目前很多小城鎮(zhèn)攤大餅式的建設(shè)而缺乏基本產(chǎn)業(yè)支持情況下，城鎮(zhèn)周圍失地農(nóng)民的生存狀況具有一定典型和代表意義，通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)在征地過程中存在以下問題：

一、土地補(bǔ)償價(jià)格的隨意性

根據(jù)我國土地管理法規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的6到10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)為該耕地被征用前三年年產(chǎn)值的4到6倍，最高不超過15倍，對青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)根據(jù)當(dāng)年在田作物實(shí)際產(chǎn)量產(chǎn)值計(jì)算。而國土資源部2004年指導(dǎo)意見提出土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的統(tǒng)一產(chǎn)值倍數(shù)的確定應(yīng)以保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低為原則。但是在具體執(zhí)行土地補(bǔ)償價(jià)格時(shí)卻表現(xiàn)為補(bǔ)償價(jià)格的隨意性，其主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

（一）同時(shí)期同地段不同村的土地補(bǔ)償價(jià)格相差懸殊。根據(jù)對付家莊的調(diào)查資料，2000年因?yàn)樾薰馊A路征用該村土地，該村支付給失地農(nóng)戶的補(bǔ)償價(jià)格為每年每畝地700元，共補(bǔ)償30年，分期支付，后因?yàn)樵俅握鞯兀Ｓ嗫铐?xiàng)在2004年全部付清，共每畝實(shí)際支付給失地農(nóng)民補(bǔ)償款21000元。而同期相鄰的閻家務(wù)實(shí)際支付給村民的補(bǔ)償款為每畝6萬元，一次付清。2004年征地，付家莊的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝700元，共補(bǔ)償25年，一次付清，每畝實(shí)得補(bǔ)償款17500元，而同時(shí)期閻家務(wù)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝9萬元，一次付清。

（二）同時(shí)期同地段同村不同隊(duì)的土地補(bǔ)償價(jià)格不同。根據(jù)對付家莊的調(diào)查，2004年同期的征地補(bǔ)償價(jià)格，一隊(duì)所支付給村民的土地補(bǔ)償價(jià)格為每畝17500元，而二隊(duì)所支付給村民的土地補(bǔ)償價(jià)格為每畝30000元。

（三）即使是同時(shí)期同村同隊(duì)的土地補(bǔ)償價(jià)格也不相同。同樣是對付家莊的調(diào)查，全村支付給一隊(duì)的土地補(bǔ)償價(jià)格為每畝17500元，支付給二隊(duì)的土地補(bǔ)償價(jià)格為每畝30000元，但是也存在因?yàn)椴糠洲r(nóng)戶與村領(lǐng)導(dǎo)的密切關(guān)系，即使是一隊(duì)的失地農(nóng)戶，也得到了每畝30000元的土地補(bǔ)償款。這種現(xiàn)象在其他村也存在。

二、村民出現(xiàn)兩極分化

由于相差懸殊的征地補(bǔ)償價(jià)格和不同的分配補(bǔ)償方式，使村民出現(xiàn)極度兩極分化的現(xiàn)象。

首先，失地農(nóng)民與村中沒有被征地的農(nóng)民出現(xiàn)兩極分化。在被征地的村中，9個(gè)村莊的村委會(huì)全部是用征地的補(bǔ)償款上交全村的農(nóng)業(yè)稅，占總調(diào)查樣本的100%，也有部分村莊甚至由村委會(huì)代繳全村的水電費(fèi)，也有的村莊將土地補(bǔ)償款在全村村民平均分配。這種不公平的分配方式導(dǎo)致村民出現(xiàn)兩極分化，全村一方面出現(xiàn)部分失地農(nóng)民因補(bǔ)償金額不足而生活難以為繼，另一方面沒有被征地農(nóng)民因?yàn)槿迤渌迕癖徽鞯囟〉檬找?，失地農(nóng)民生活水平下降，而沒有被征地的農(nóng)民卻因其他村民被征地而使生活水平上升，使失地農(nóng)民的相對生活水平下降。根據(jù)對征地前以務(wù)農(nóng)收入的29戶農(nóng)戶調(diào)查，認(rèn)為征地后生活水平高于現(xiàn)在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶收入水平的為0，認(rèn)為與現(xiàn)在務(wù)農(nóng)農(nóng)戶生活水平差不多的4戶，占總樣本的14%，認(rèn)為生活水平低于現(xiàn)在農(nóng)戶23戶，占總樣本數(shù)的79%，認(rèn)為不清楚的2戶，占總樣本數(shù)的7%。

其次，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶與征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶出現(xiàn)兩極分化。在調(diào)查中，50戶調(diào)查樣本中在征地前以非農(nóng)收入為主的有21戶，占總調(diào)查樣本的42%，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的有29戶，占調(diào)查樣本的58%。根據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，對征地前以非務(wù)農(nóng)收入為主的21戶中，征地后反映生活水平明顯提高的為0戶，有所提高的為9戶，占總樣本的43%；反映征地后生活水平?jīng)]有變化的11戶，占總樣本的52%；反映征地后生活水平有所下降的有1戶，占總樣本的5%；反映征地后生活水平明顯下降的為0戶，即征地后反映生活水平有所提高的，占總樣本總數(shù)的43%。而通過對征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的29戶農(nóng)戶的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)反映生活水平明顯提高的為0戶，生活水平有所提高的為0戶，生活水平?jīng)]有變化的為1戶，占總樣本的4%，反映生活水平有所下降的有18戶，占總樣本的62%，反映生活水平明顯下降的10戶，占總樣本的34%，即征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶反映征地后生活水平下降的共28戶，占樣本總數(shù)的96%。所以征地的結(jié)果使征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶生活水平下降，而征地前以非農(nóng)收入為主的部分農(nóng)戶生活水平有所提高。

再次，村干部和村民出現(xiàn)兩極分化。由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，在征地過程中出現(xiàn)暗箱操作，村委會(huì)飽中私囊。在對付家莊的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)二隊(duì)曾征用村民的菜地開發(fā)二層商品樓出租，在征地時(shí)沒有支付任何補(bǔ)償款，許諾在開發(fā)后實(shí)行收益分成。在商品樓開發(fā)完畢，將開發(fā)后的商品樓按每間14萬元出售，而對村民卻稱商品樓開發(fā)虧損，便不了了之。一方面失地農(nóng)民因缺乏足夠的補(bǔ)償款生活水平急劇下降，而個(gè)別村領(lǐng)導(dǎo)家中卻購置了私家車。付家莊作為高碑店市的城中村將面臨搬遷和改造，大部分村民對搬遷憂心忡忡，擔(dān)心搬遷后沒有生活來源，卻將面臨高額的取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)和生活開支。而村中有錢的人卻在抓緊時(shí)間蓋房，準(zhǔn)備借搬遷之機(jī)大撈一筆，貧富差距正逐漸拉大。

最后，相鄰的不同村因征地補(bǔ)償價(jià)格不同而出現(xiàn)兩極分化。相鄰的兩個(gè)村由于不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使村民生活水平出現(xiàn)顯著差距。對閻家務(wù)調(diào)查8戶村民中，反映生活水平有所提高的8戶，占樣本總數(shù)的100%；而相鄰的付家莊9戶調(diào)查中，反映生活水平?jīng)]有變化的3戶，占總樣本的33%，生活質(zhì)量有所下降的2戶，占總樣本的22%，生活質(zhì)量明顯下降的4戶，占總樣本的45%，沒有生活水平有所提高的農(nóng)戶。而處于高碑店南環(huán)的黃辛莊，雖然也有征地情況，但因村里有較多的機(jī)動(dòng)地，所以對征地農(nóng)民用機(jī)動(dòng)地劃地補(bǔ)償，對村民生活沒有影響，農(nóng)民生活滿足，無后顧之憂。

三、相關(guān)原因分析

（一）土地被征用后的不同使用用途是導(dǎo)致征地補(bǔ)償價(jià)格懸殊的根本原因。在同時(shí)期同區(qū)位情況下，付家莊和閻家務(wù)相鄰的地塊出現(xiàn)相差懸殊的補(bǔ)償價(jià)格，即17500元和90000元不同的價(jià)格，是因?yàn)楦都仪f是工業(yè)用地而閻家務(wù)是商業(yè)用地，另外同時(shí)期因?yàn)橹参飯@用地屬于公共用地，所以土地補(bǔ)償價(jià)格更低，每畝僅為13500元。所以土地補(bǔ)償價(jià)格的高低與土地被征用后的使用用途密切相關(guān)，具體表現(xiàn)在商業(yè)用地的土地價(jià)格＞工業(yè)用地的土地價(jià)格＞公共用地的土地價(jià)格。另外當(dāng)?shù)卣С值闹攸c(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地補(bǔ)償價(jià)格也低于同時(shí)期同用途的土地補(bǔ)償價(jià)格，如順達(dá)合資公司的征地價(jià)格偏低。該結(jié)論也可以在山西省鋁廠第三期征地時(shí)得到驗(yàn)證，同時(shí)期每畝工業(yè)用地的征用價(jià)格為10-12萬元，而鋁廠因?yàn)槭菄液蜕轿魇〉闹攸c(diǎn)支持項(xiàng)目，補(bǔ)償價(jià)格僅為每畝3-4萬元。

（二）土地補(bǔ)償價(jià)格高低與被征用土地農(nóng)民對征地的配合度相關(guān)。土地補(bǔ)償價(jià)格的形成是國家、用地單位、村集體和農(nóng)戶四者博弈的結(jié)果，土地補(bǔ)償價(jià)格的高低與各方的實(shí)力大小密切相關(guān)。如果代表國家利益的鎮(zhèn)政府、用地企業(yè)和村委會(huì)在征地面前成為利益的共同體，被征用土地的農(nóng)戶便淪為征地實(shí)施過程中的弱勢群體。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，即使是同一時(shí)間、同一用途的征地，在征地補(bǔ)償價(jià)格也有所不同，如在付家莊2002年順達(dá)公司征地時(shí)就出現(xiàn)一隊(duì)17500元每畝的補(bǔ)償價(jià)格，而二隊(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償價(jià)格則為30000元每畝，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)是因?yàn)槎?duì)曾組織過幾次因土地補(bǔ)償價(jià)格偏低而聯(lián)合上訪活動(dòng)，所以結(jié)果是補(bǔ)償價(jià)格比一隊(duì)價(jià)格偏高，該種情況在其他村也可以得到驗(yàn)證，所以村民的有計(jì)劃的維權(quán)活動(dòng)對提高土地補(bǔ)償價(jià)格具有積極意義。

（三）征地實(shí)施過程中缺乏有效的監(jiān)督和執(zhí)行體系。在執(zhí)行時(shí)由于缺乏透明度和有效監(jiān)督，導(dǎo)致在同時(shí)期同地段同用途的用地也會(huì)出現(xiàn)補(bǔ)償價(jià)格不一致的情況。更有甚者，土地補(bǔ)償價(jià)格成為村干部制約村民的手段，對與自己關(guān)系好的農(nóng)戶支付較高的土地補(bǔ)償價(jià)格，對一些老弱病殘的農(nóng)戶支付較低的土地補(bǔ)償價(jià)格，甚至出現(xiàn)承諾的補(bǔ)償價(jià)格和實(shí)際支付的補(bǔ)償價(jià)格不一致的情況，具體表現(xiàn)在同時(shí)期同村同隊(duì)的不同農(nóng)戶支付不同的土地補(bǔ)償價(jià)格。

（四）就業(yè)和安置政策失效，是導(dǎo)致農(nóng)民生活水平下降的原因。雖然國家規(guī)定了劃地安置、就業(yè)安置、入股分紅安置和移民安置等不同的安置方式。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，雖然在征地時(shí)用地單位承諾了一些安置方式，但在具體實(shí)施時(shí)除了貨幣安置外無任何其他安置方式。在調(diào)查時(shí)在選擇征地后是否有其他安置和培訓(xùn)時(shí)所有的50戶失地農(nóng)戶均選擇為無，占調(diào)查樣本的100%，顯示安置政策并沒有得到落實(shí)。

四、解決問題的對策和建議

（一）建議征用土地時(shí)相同區(qū)位不應(yīng)該區(qū)分土地的使用用途，即不論何種用途的土地征用應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相同的土地補(bǔ)償價(jià)格。針對以上土地補(bǔ)償價(jià)格的影響因素和對失地農(nóng)民的重要作用，筆者認(rèn)為同地段同時(shí)期因征用用途不同而導(dǎo)致的相差懸殊的土地補(bǔ)償價(jià)格，將不利于社會(huì)的發(fā)展。首先，相差懸殊的土地補(bǔ)償價(jià)格是形成失地農(nóng)民貧富差距的根源。一直沒有解決的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，由于各種原因又演變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)，即農(nóng)村又出現(xiàn)嚴(yán)重的貧富差距。中國人歷來“不患貧，而患不均”的思想必將對社會(huì)的發(fā)展產(chǎn)生不利影響；其次，其直接結(jié)果將導(dǎo)致公共用地征用土地困難，國家只好動(dòng)用強(qiáng)制權(quán)，使干群關(guān)系惡化。2005年6月13日河北省定州市因征地發(fā)生的惡性傷人和械斗事件即可見一斑。最后，因?yàn)楣灿玫剌^低的土地征用價(jià)格對農(nóng)民造成的損失誰來負(fù)擔(dān)？公共用地是為了滿足社會(huì)公眾共同利益的需要，其最終目的是增加社會(huì)公眾的福利和社會(huì)效益。這種受益群體應(yīng)是社會(huì)公眾而不是失地農(nóng)民。根據(jù)公平性原則，即誰受益誰應(yīng)該承擔(dān)損失。社會(huì)公共利益征用土地的損失不應(yīng)該由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，而應(yīng)該有社會(huì)或國家來負(fù)擔(dān)。所以，區(qū)分公共利益用地和非公共利益用地，根據(jù)不同土地使用用途實(shí)行不同的土地補(bǔ)償價(jià)格有失公平性原則。建議征用土地時(shí)不區(qū)分土地的使用用途，征用土地時(shí)實(shí)行折衷統(tǒng)一的土地補(bǔ)償價(jià)格。這樣既有利于保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益，又有利于緩解農(nóng)民由于征地而發(fā)生的貧富不均問題，而且還可以解決公共用地征地難的問題，緩解政府和農(nóng)民的矛盾。在征用土地時(shí)不分何種用途使用土地，在相同區(qū)位普遍使用相同的土地征用價(jià)格。而政府向有關(guān)土地使用部門提供土地時(shí)，對“公共性質(zhì)的”土地使用收取較低的土地出讓稅金，對“非公共性質(zhì)”的土地使用征收較高的土地出讓稅金和費(fèi)用，以彌補(bǔ)在公共用地征用時(shí)支付的較高的征地補(bǔ)償金，以保證政府征地時(shí)收支平衡。同時(shí)，建議征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，應(yīng)嚴(yán)格進(jìn)行，不論是何種用途的土地使用，即不論是公共性質(zhì)的土地征用，還是非公共性質(zhì)的土地征用，抑或是國家重點(diǎn)工程項(xiàng)目，都嚴(yán)格按照指定的征地標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，以切實(shí)保證失地農(nóng)民的利益。

（二）實(shí)行負(fù)所得稅解決失地農(nóng)民的生活問題。針對目前失地農(nóng)民生活困難的情況，很多地方將失地農(nóng)民納入最低生活保障。筆者認(rèn)為將失地農(nóng)民納入最低生活保障體系，體現(xiàn)了政府對失地農(nóng)民的人文關(guān)懷，具有積極意義。但是最低保障制度僅僅是構(gòu)建了一道防貧困網(wǎng)，只能對沒有收入的家庭起到扶助作用，卻不能解決大部分失地農(nóng)民的生活問題，而且會(huì)造成養(yǎng)懶漢現(xiàn)象。針對以上失地農(nóng)民收入差距相差懸殊的問題，建議政府實(shí)行負(fù)所得稅制度對不同收入水平的失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。所謂的負(fù)所得稅制度，是指政府向低收入個(gè)人支付所得稅來代替政府福利補(bǔ)助的方式，其實(shí)質(zhì)是政府的稅收負(fù)收入。其目的有兩個(gè)，其一是對低收入階層不僅不征稅，而且給予所得稅資助，以保證個(gè)人收入不低于一定水平；其二是在補(bǔ)助低收入者的同時(shí)，又保全效率，避免養(yǎng)懶漢。實(shí)行負(fù)所得稅率的基本思想是政府規(guī)定最低收入水平，規(guī)定負(fù)所得稅率，根據(jù)不同的收入水平計(jì)算出應(yīng)發(fā)放的補(bǔ)助金金額（即負(fù)所得稅金額）。如假定政府規(guī)定的最低收入標(biāo)準(zhǔn)為200元，負(fù)所得稅率為25%，則不同收入家庭的可支配收入為：

負(fù)所得稅計(jì)算表

表1單位：元

個(gè)人實(shí)際收入負(fù)所得稅個(gè)人可支配收入

0200-0=200200

200200-200*25%=150350

400200-400*25%=100500

600200-600*25%=50650

800200-800*25%=0800

這樣收入在800元以下的都可以得到政府的補(bǔ)助，收入不同，得到國家的補(bǔ)助金額也不同，個(gè)人的可支配收入不同。采用這種方法，既可以解決失地農(nóng)民暫時(shí)的生活困難，也可避免失地農(nóng)民進(jìn)一步的兩極分化。

(三)安置政策應(yīng)有所側(cè)重。

1、失地農(nóng)民安置的重點(diǎn)應(yīng)是征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)民。通過調(diào)查，對征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶收入和生活水平明顯下降（詳見前調(diào)查結(jié)果）。建議政府在實(shí)施安置政策時(shí)應(yīng)有所側(cè)重，重點(diǎn)應(yīng)是征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶的安置問題。失地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶一般文化水平較低或年齡偏大，在擇業(yè)時(shí)有一定困難。通過筆者5月份對河北省高碑店市征地前以務(wù)農(nóng)收入為主和非務(wù)農(nóng)收入為主的50戶失地農(nóng)戶調(diào)查，發(fā)現(xiàn)征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶受教育程度明顯偏低，具體資料見下表（表2）。

征地前以務(wù)農(nóng)收入為主與非農(nóng)收入為主農(nóng)戶受教育水平對比表

表2

收入類型

文化程度征地前以非農(nóng)收入為主21戶征地前以務(wù)農(nóng)收入為主29戶

數(shù)量占樣本比例數(shù)量占樣本比例

沒上過學(xué)00931%

小學(xué)文化1048%931%

初中文化838%931%

高中文化314%27%

高中以上0000

合計(jì)21100%29100%

通過對以上數(shù)據(jù)加權(quán)平均得出，征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶平均受教育年限為7年，而征地前以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶平均受教育年限為4、8年。據(jù)研究表明，教育在勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移中發(fā)揮了重要作用，據(jù)測算，教育水平每增加一年，勞動(dòng)者到工業(yè)部門工作的機(jī)會(huì)增加1、5%--3、2%。所以，征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的失地農(nóng)民與非務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶相比，具有競爭的弱勢性，一旦失去土地，若得不到妥善安置，處境將極為悲慘。

2、選擇適合失地農(nóng)民特點(diǎn)的安置方式是安置失地農(nóng)民的關(guān)鍵所在。

文化水平的差距導(dǎo)致不同類型的失地農(nóng)民選擇了不同的安置方式，詳細(xì)資料見下表（表3）。

征地安置意愿調(diào)查表

表3

安置方式收入類型征地前以非農(nóng)收入為主21戶征地前以務(wù)農(nóng)收入為主29戶

數(shù)量占樣本比例數(shù)量占樣本比例

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置002586%

重新?lián)駱I(yè)1357%414%

入股分紅843%00

異地移民0000

合計(jì)21100%29100%

通過對征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的29戶農(nóng)戶調(diào)查發(fā)現(xiàn)，希望進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的25戶，占樣本總數(shù)的87%，希望進(jìn)行重新?lián)駱I(yè)安置的4戶，占樣本總數(shù)的13%，選擇入股分紅和異地移民安置的人數(shù)均為0。相反，對征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶調(diào)查，希望農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的為0戶，而希望重新?lián)駱I(yè)安置的有8戶，占總樣本數(shù)的43%。針對征地前以務(wù)農(nóng)收入為主的農(nóng)戶文化素質(zhì)較低的情況和安置意愿，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置是最好的安置方式，可以采用村機(jī)動(dòng)地或承包地劃地補(bǔ)償?shù)姆绞?，解決該部分失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問題。而對征地前以非農(nóng)收入為主的農(nóng)戶，通過對38位外出務(wù)工人員技能的調(diào)查，其中木匠2戶，焊工3戶，瓦工8戶，以上均為技術(shù)工，占總樣本數(shù)的34%，無任何技術(shù)的有25戶，占樣本總數(shù)的66%。而據(jù)對當(dāng)?shù)卮迕竦恼{(diào)查，技術(shù)工每日工資在28元至32元之間，一般常年有活，而小工（即沒有技術(shù)的工人）日工資在25元，但活沒有保證，一般有半年左右的時(shí)間沒活。所以，對外出務(wù)工的農(nóng)戶，重點(diǎn)應(yīng)是技能培訓(xùn)，組織適合農(nóng)戶特點(diǎn)的就業(yè)培訓(xùn)和技能培訓(xùn)，將對解決該部分農(nóng)戶的生活條件具有非常重要的作用。

參考文獻(xiàn)：

1、廖又泉，龍菊梅，實(shí)施負(fù)所得稅制的必要性和可行性，華東經(jīng)濟(jì)管理，2005，1；

篇8

關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民；問題；原因；對策

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2012）14-0298-03土地是農(nóng)民生活最基本的保障，也是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村集體土地被征用，失地農(nóng)民越來越多。目前，全國失地農(nóng)民總數(shù)在4 000萬～5 000萬人，每年還要新增300多萬人。一些地方的失地農(nóng)民由于缺乏可持續(xù)生計(jì)安排，面臨“種地?zé)o田、上班無崗、社保無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的困境，這種狀況造成其心理失衡和對城市化的抵觸，由此引發(fā)的日漸增多。如何維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益，解除后顧之憂，幫助其安居樂業(yè)，是目前各級政府和社會(huì)各界普遍關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。深入研究并妥善處理好失地農(nóng)民問題，不僅是推進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的需要，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建平安和諧社會(huì)的需要，因而這是一個(gè)事關(guān)國家發(fā)展與穩(wěn)定的全局性的重大問題。為了及時(shí)了解當(dāng)前失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀、困難、心態(tài)和需求，筆者進(jìn)行了專題調(diào)查。從調(diào)查情況來看，失地農(nóng)民的生活總體保持穩(wěn)定，但還存在許多困難和問題。

1 失地農(nóng)民概念的界定

農(nóng)民直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者，與土地有著天然而密不可分的關(guān)系。關(guān)于土地的概念綜合學(xué)界觀點(diǎn)，有“自然土地”（Natural Land）和“經(jīng)濟(jì)土地”（Economical Land）之分。該文所稱的土地是指經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的土地，即“經(jīng)濟(jì)土地”。一般意義上的農(nóng)民失地是指農(nóng)村居民喪失依據(jù)《土地承包法》所取得的家庭土地經(jīng)營承包權(quán)。該文所稱的失地是指農(nóng)村土地的完全權(quán)利的變遷，即不僅是農(nóng)民失去土地的使用權(quán)，同時(shí)土地的所有權(quán)由集體所有變遷為國家所有。

失地農(nóng)民可簡要表述為：一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展過程中，因城市化和工業(yè)化用地而產(chǎn)生的失去土地的農(nóng)民。失地農(nóng)民又有廣義和狹義2種。狹義的失地農(nóng)民僅指因征地而失去全部土地的農(nóng)民；廣義上的失地農(nóng)民不僅指本身依法承包了集體土地，但在征地中失去了部分或者全部承包地的農(nóng)民，還包括失去土地的所有家庭成員。該文界定的失地農(nóng)民是廣義上的失地農(nóng)民，調(diào)查中以戶為單位。就農(nóng)民個(gè)人意愿而言，土地的失去可分為主動(dòng)性失地和被動(dòng)性失地。主動(dòng)性失地主要是指農(nóng)民為取得所希望的戶口變更、職業(yè)轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)壤?，無力或不愿繼續(xù)承包土地，自愿放棄使用權(quán)以及附著在土地上的一切權(quán)利。被動(dòng)性失地則是指依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，國家、機(jī)構(gòu)或個(gè)人為實(shí)現(xiàn)其需求而使農(nóng)民放棄土地經(jīng)營承包權(quán)以及其他衍生物。該文的研究對象主要是第2類失地農(nóng)民，即被動(dòng)性失去土地的農(nóng)民[1-2]。

2 失地農(nóng)民面臨的主要問題

2.1 收入下降

從入戶調(diào)研情況看，土地征用后，農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)及經(jīng)濟(jì)林果收入急速下降，而相應(yīng)的務(wù)工、個(gè)體經(jīng)營收入的增長不足以抵消種養(yǎng)業(yè)收入的下降，導(dǎo)致失地農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入水平下降。征地前后比較，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)收入平均下降幅度為18.84%，下降幅度大的高達(dá)42.3%。

2.2 就業(yè)困難

當(dāng)前，以市場就業(yè)為取向的勞動(dòng)用工制度和以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對求職者的年齡、知識(shí)、技能和市場競爭意識(shí)有較高要求。對于失地農(nóng)民而言，由于他們原擁有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能已失去了意義，這勢必使其在勞動(dòng)就業(yè)競爭中明顯處于弱勢。失地農(nóng)民面臨的主要問題有以下幾個(gè)方面：一是就業(yè)難問題嚴(yán)重。失地?zé)o業(yè)農(nóng)民中，就業(yè)最困難的主要有3類群體：第1類是大齡農(nóng)民。尤其是男40歲、女35歲以上者，由于年齡、文化、體力、技能等限制，轉(zhuǎn)業(yè)十分困難；即便就近能找到一份有收入的工作，也多不穩(wěn)定。第2類是純農(nóng)民。對于他們來說，失地往往就意味著失業(yè)，大多數(shù)人很難找到合適的工作崗位。第3類是生活在遠(yuǎn)郊和偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民。相對于分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民，這部分人的就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)選擇性要小，就業(yè)意識(shí)和擇業(yè)觀念也比較保守，因而失去土地對他們就業(yè)的影響很大。二是隱性失業(yè)現(xiàn)象相當(dāng)普遍。目前，勞動(dòng)年齡段征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員中，獲得就業(yè)安置的比例偏低，大部分都是自謀出路；即便是已就業(yè)安置的人員，隱性失業(yè)或不充分就業(yè)現(xiàn)象也很普遍。三是就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)比例過高。那些已實(shí)現(xiàn)“招工安置”或“就業(yè)安置”的失地農(nóng)民，他們中的許多人因勞動(dòng)用工制度的改革和企業(yè)的轉(zhuǎn)制、兼并和倒閉轉(zhuǎn)而又處于失業(yè)狀態(tài)。由于以上這些原因，不少農(nóng)村家庭失地又失業(yè)，沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。

2.3 生活缺乏保障

現(xiàn)階段農(nóng)民的土地仍然承擔(dān)著就業(yè)和養(yǎng)老雙重功能，由于現(xiàn)在的征地補(bǔ)償是一次性買斷，一些失地農(nóng)民因種種原因沒有把有限的征地補(bǔ)償款投入到創(chuàng)業(yè)發(fā)展中，而是用在消費(fèi)上，加之沒有重新就業(yè)或沒有新的收入來源，致使生活陷入困難。被調(diào)查的100戶農(nóng)民，征地僅1～3年時(shí)間，58.1%的征地補(bǔ)償款已經(jīng)用于建房、還貸、醫(yī)病、生活消費(fèi)，用于投資發(fā)展的不到10%。多數(shù)失地農(nóng)民受年齡、體力、教育程度等的限制，二次就業(yè)、創(chuàng)業(yè)更難，生活不穩(wěn)定，擔(dān)心養(yǎng)老無著落。

3 失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因

3.1 法律制度存在缺陷

征地的基本含義是指國家出于公共利益的需要，依法強(qiáng)制取得他人的土地并給予補(bǔ)償?shù)男袨?。這是農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一方式，也是申請建設(shè)用地的唯一途徑。但法律制度對于公共利益的界定模糊，范圍不明，以致各種用途征地都擠入公共利益統(tǒng)征。《土地承包法》第1次從法律的角度規(guī)定了農(nóng)民在承包期內(nèi)擁有承包土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，然而現(xiàn)行法律又明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有。在土地征用中土地的所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移，但失地農(nóng)民作為集體成員之一，他們對承包土地的決策、處分、收益權(quán)是不明確的，事實(shí)上形成產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致土地收益特別是土地的潛在增值收益分配不明確，享有主體不明確[3-4]。《土地管理法》規(guī)定，征地實(shí)行“兩方案兩公告一登記”制度。但是不少地方征地過程中，對“兩公告一登記”等必須實(shí)行的制度沒有認(rèn)真執(zhí)行，多數(shù)農(nóng)民處于被動(dòng)狀態(tài)，無法對征地過程參與。

3.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算不合理

《土地管理法》第四十七條明確規(guī)定：征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用由土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等部分組成。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)是對被征地農(nóng)民喪失土地使用權(quán)的補(bǔ)償，一般發(fā)放到村用于集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)、公益事業(yè)和興辦企業(yè)；安置補(bǔ)助費(fèi)是保證被征地農(nóng)民在喪失土地一段時(shí)間內(nèi)維持原有生活水平的費(fèi)用，一般按一定比例發(fā)放給被征地農(nóng)民；青苗及地上附著物補(bǔ)償費(fèi)是對被征用土地上的農(nóng)作物和無法遷移的水利設(shè)施、房屋等建筑物所有者的補(bǔ)償，全額發(fā)放給被征地農(nóng)民。該法對于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也有詳細(xì)的規(guī)定：土地補(bǔ)償費(fèi)按每畝土地前3年平均產(chǎn)值的6～10倍（最高不超過15倍）計(jì)算；青苗及其附著物補(bǔ)償費(fèi)按成本或市場價(jià)格計(jì)算；安置補(bǔ)償費(fèi)按每畝土地前3年平均產(chǎn)值的4～6倍計(jì)算，并且土地補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助之和最高不得超過前3年平均產(chǎn)值的30倍。2004年底，國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了修正：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按年產(chǎn)值30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼?！爆F(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)的被征用耕地前3年的平均產(chǎn)值為依據(jù)計(jì)算的“產(chǎn)值倍數(shù)法”。即征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)為該耕地征收前3年平均年產(chǎn)值（實(shí)際為統(tǒng)計(jì)的糧食平均產(chǎn)量價(jià)值）的6～10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為4～6倍，但土地產(chǎn)值的計(jì)算范圍不具體。由于歷年以來農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低位運(yùn)行，用這種方式計(jì)算的土地補(bǔ)償很難真實(shí)地反映出土地的真實(shí)產(chǎn)值。事實(shí)上，土地產(chǎn)出是多方面的，土地產(chǎn)值應(yīng)包括糧食、復(fù)種（套種）作物、蔬菜、林果以及所生產(chǎn)的飼草、飼料、飼養(yǎng)畜禽等綜合產(chǎn)出。加之土地承包到戶后，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的改善和農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)的提高，單以糧食生產(chǎn)核算土地產(chǎn)值，更難反映出土地這一特殊資源的真實(shí)價(jià)值。甚至有人估算，改革后20多年中，通過征地從農(nóng)民那里集中的資金超過2萬億元。25年的工業(yè)化、城市化，國家和城市工商業(yè)從農(nóng)村集體土地低價(jià)格中轉(zhuǎn)移和積累的資產(chǎn)超過9萬億元?！?/p>

3.3 社會(huì)保障體系不健全

失地農(nóng)民在生活生存形式上向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，并要和城鎮(zhèn)居民一樣支付必要生活成本，致使其生活成本明顯上升。但由于長期形成的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)尚未打破，目前在城鎮(zhèn)居民中已經(jīng)基本建立的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等社會(huì)保障制度并沒有覆蓋到失地農(nóng)民，他們在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等方面并未享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

4 對策與措施

解決失地農(nóng)民的生存問題，是降低城市化成本的內(nèi)在要求。城市化進(jìn)程必然會(huì)影響農(nóng)民的生存利益，不妥善解決這一問題，就可能導(dǎo)致城市化風(fēng)險(xiǎn)的積聚，引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，不利于大局的穩(wěn)定。同時(shí)，城市化過程的根本意義就是要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，將農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢⒆屗麄冏呱峡沙掷m(xù)生計(jì)之路，這正是城市化的根本利益所在。

4.1 進(jìn)一步改革和完善土地征用制度

一是對確實(shí)用于公共利益無收益項(xiàng)目的征地，政府在控制土地一級市場統(tǒng)征時(shí)應(yīng)按照有關(guān)法規(guī)，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保足額補(bǔ)償?shù)轿唬粨p害被征地農(nóng)民的利益。二是對雖然用于公共利益或社會(huì)事業(yè)，但有收益的項(xiàng)目建設(shè)用地，應(yīng)建立合理的利益分享機(jī)制，以土地出讓占有一定的收益份額和土地增值收益，避免因買斷而造成少數(shù)單位獨(dú)占土地增值收益。三是對商業(yè)性、經(jīng)營性開發(fā)項(xiàng)目用地，如建專業(yè)化商品市場、建廠房、房地產(chǎn)開發(fā)等，應(yīng)積極探索引入市場機(jī)制，允許村集體代表農(nóng)民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。征得農(nóng)民同意，以土地出讓入股等形式享有土地增值收益份額，實(shí)行土地入股分紅。

4.2 建立科學(xué)合理的土地征用補(bǔ)償機(jī)制

土地是農(nóng)民的生存之本，征用必須依法補(bǔ)償。建立科學(xué)合理的補(bǔ)償測算評價(jià)體系和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是保障被征地農(nóng)民切身利益和合法權(quán)益的基礎(chǔ)。在考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)成本的同時(shí)，要采取切實(shí)有效的措施保證失地農(nóng)民的生活水平隨著城市化和現(xiàn)代化的發(fā)展而同步提升。在現(xiàn)行法律框架下，應(yīng)建立科學(xué)的土地征用補(bǔ)償機(jī)制。一是要建立科學(xué)合理的土地產(chǎn)值測算評價(jià)體系。由國土資源部門牽頭，從統(tǒng)計(jì)、發(fā)改、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等單位抽人，組成土地產(chǎn)值測算組，會(huì)同鄉(xiāng)村和村代表，分片區(qū)、分地類選取有代表性的土地，圍繞糧食、復(fù)種（套種）作物、蔬菜、林果以及所生產(chǎn)的青綠飼料等，逐季進(jìn)行抽樣測產(chǎn)監(jiān)測。根據(jù)耕地類型、耕地質(zhì)量、農(nóng)民對土地的投入、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)用地等級等因素，充分征求鄉(xiāng)村及村民意見，制訂統(tǒng)一的土地年產(chǎn)值，由區(qū)統(tǒng)計(jì)局會(huì)同有關(guān)部門按年度公布。二是要提高土地征用補(bǔ)償倍數(shù)。2004年底，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，國土資源部頒布了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作了修正，即“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)合計(jì)按年產(chǎn)值30倍計(jì)算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補(bǔ)貼?！苯Y(jié)合平安縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降低的原則，應(yīng)參照此規(guī)定，適當(dāng)提高征地補(bǔ)償倍數(shù)。三是建立統(tǒng)一的征地標(biāo)準(zhǔn)體系。在科學(xué)測算土地產(chǎn)值情況下，政府應(yīng)根據(jù)土地產(chǎn)值、區(qū)位、地類、用途與價(jià)值、物價(jià)、消費(fèi)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定合理的不同區(qū)域、不同地段的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，每3年公布1次。同一片區(qū)的征地，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同地同價(jià)，這樣既可以體現(xiàn)對同一片區(qū)失地農(nóng)民的公平，避免不必要的地價(jià)爭議，又可以減輕基層干部做群眾工作的難度和壓力。四是要超前進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)和重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)預(yù)規(guī)劃，對預(yù)規(guī)劃區(qū)土地征用可能發(fā)生的事項(xiàng)提前研究解決措施和辦法，增強(qiáng)工作預(yù)見性。

4.3 建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障體系和機(jī)制

不論從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的要求，還是從政府控制土地一級市場的角度研究，政府、企業(yè)作為土地征用的直接受益者，都應(yīng)以讓農(nóng)民生有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)為目標(biāo)，采取多種措施，加強(qiáng)統(tǒng)籌，加大對失地農(nóng)民的社會(huì)保障力度。一是征地后人均占有基本農(nóng)田（或承包耕地）少于133.3 hm2的，應(yīng)堅(jiān)持政府出一點(diǎn)、企業(yè)利潤中出一點(diǎn)、失地農(nóng)民自己出一點(diǎn)的原則，建立失地農(nóng)民失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障基金，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障范圍，從土地征用的下月起，為失地農(nóng)民代繳失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)。失業(yè)期間可領(lǐng)取失業(yè)金；醫(yī)療能得到相應(yīng)補(bǔ)貼；女年滿55歲、男年滿60歲的，可到社保部門領(lǐng)取養(yǎng)老金。二是征地后家庭人均經(jīng)濟(jì)收入水平低于城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平的，從土地征用的次月起，應(yīng)納入城鎮(zhèn)居民最低生活保障，給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。

4.4 加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，推進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)

推進(jìn)失地農(nóng)民再就業(yè)，是幫助他們解決生計(jì)的關(guān)鍵所在。一是要大力開展職業(yè)技能培訓(xùn)。對有一定文化基礎(chǔ)、除種糧養(yǎng)畜外無其他就業(yè)技能的失地農(nóng)民，根據(jù)其個(gè)人意愿，由企業(yè)、人力資源開發(fā)辦、區(qū)職教部門等聯(lián)合組織有針對性地開展餐飲服務(wù)、家政、修理、外出務(wù)工等培訓(xùn)，讓其學(xué)有一技之長，引導(dǎo)其進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，自主擇業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，并在資金項(xiàng)目上給予支持。二是要廣開就業(yè)渠道。把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、自謀職業(yè)等多種就業(yè)安置形式有機(jī)結(jié)合起來，力求不讓每個(gè)失地農(nóng)民失地又失業(yè)。鼓勵(lì)用地單位和其他工商企業(yè)在同等條件下優(yōu)先聘用失地農(nóng)民。土地征用企業(yè)在服務(wù)性、非技術(shù)性崗位招工中，在同等條件下優(yōu)先招用失地農(nóng)民。三是拆遷安置要與居住城鎮(zhèn)化、市場專業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，把失地農(nóng)民安置到創(chuàng)業(yè)有環(huán)境、謀生有出路、發(fā)展有基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)周圍，并規(guī)劃建立相應(yīng)的專業(yè)化市場，為失地農(nóng)民提供一定的就業(yè)、自謀職業(yè)環(huán)境。四是要制訂相應(yīng)優(yōu)惠減免政策。在一定范圍、一定期限內(nèi)，對失地農(nóng)民辦理工商經(jīng)營許可、經(jīng)商辦企業(yè)等給予優(yōu)惠待遇。五是要組織外出務(wù)工。通過政府組織和民間組織2個(gè)渠道，提供信息，積極組織和推介失地農(nóng)民外出務(wù)工，增加收入。六是要積極探索投資安置的有效形式。經(jīng)村民一致同意，征地補(bǔ)償費(fèi)可用于發(fā)展農(nóng)村集體企業(yè)，村民以被征用土地?cái)?shù)量參與分紅。在征用土地掛牌出讓中，征地區(qū)域內(nèi)原道路、裸巖、溝渠等所得的收入，納入政府統(tǒng)籌，用于支持村集體發(fā)展集體企業(yè)。

5 小結(jié)

土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是社會(huì)穩(wěn)定的根本保障。在我國這個(gè)人口大國，土地資源尤為珍貴。筆者認(rèn)為，面對保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的社會(huì)熱點(diǎn)問題，國家應(yīng)不斷完善土地征用的法律法規(guī)，嚴(yán)格土地征用的范圍、程序，建立科學(xué)的土地補(bǔ)償分配、使用管理機(jī)制，使土地征用法制化、科學(xué)化、規(guī)范化，從而有效減少因土地征用引發(fā)的矛盾，更大程度地維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)保民生、保增長、保穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

6 參考文獻(xiàn)

[1] 張媛.失地農(nóng)民社會(huì)救助的障礙分析與制度完善[J].生產(chǎn)力研究，2012（3）：42-44.

[2] 黃小虎.改革征地制度，應(yīng)賦予農(nóng)民作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的談判地位[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2012（2）：24.

篇9

——丁堰鎮(zhèn)失地農(nóng)民社會(huì)保障工作情況匯報(bào)

近幾年來，在市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，我鎮(zhèn)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持加快發(fā)展不動(dòng)搖，招商引資、項(xiàng)目投入、全民創(chuàng)業(yè)、環(huán)境打造等重點(diǎn)工作有序推進(jìn)，并取得顯著成效，近幾年在全市年度責(zé)任制目標(biāo)考核中連續(xù)位居前列。招商引資、項(xiàng)目投入、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，依附的是土地資源，沒有土地資源一切將無從談起。作為一級黨委政府，一肩肩負(fù)的是“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”的神圣使命，一肩扛著的是“人民利益高于一切”的鄭重許諾。如何處理好發(fā)展與用地的矛盾，如何關(guān)注失地農(nóng)民，保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，我們做了一些初淺的探索，現(xiàn)向各位領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)如下：

一、統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)

2003看，我鎮(zhèn)成功地引進(jìn)了上海制皂集團(tuán)整體搬遷的項(xiàng)目，新建一個(gè)占地450畝的專業(yè)工業(yè)園區(qū)，投資2.5億元，需要拆遷農(nóng)戶64戶，用地涉及95戶，工程之大、用地之多，這在我鎮(zhèn)歷史上是絕無僅有的先例。任務(wù)之繁重，情況之復(fù)雜，也是我們工作中從未遇到過的。面對如此龐大的工程，我們深知：招商引資、項(xiàng)目投入是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要手段，只要堅(jiān)持“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，只要符合“三個(gè)代表”的重要思想，任務(wù)再大不可怕，困難再多不可畏，矛盾再多終化解。2003年5月份出版的《半月談》內(nèi)部版，圍繞失地農(nóng)民調(diào)查刊載了三篇文章，文章講：千百年來，農(nóng)民和土地的關(guān)系血濃于水，唇齒相依，然而中國改革開放的實(shí)踐證明，農(nóng)民不斷從土地上剝離出來才是中國現(xiàn)代化的唯一出路。文章中也反映了部分地區(qū)在用地建設(shè)中，不關(guān)心農(nóng)民利益，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且資金不完全到位，不妥善安置失地農(nóng)民，造成了農(nóng)民失地又失業(yè)的現(xiàn)象。這一期《半月談》的出版，引起了廣大黨員干部、社會(huì)各界思想上的共鳴，我鎮(zhèn)三套班子組織了學(xué)習(xí)討論，即將拆遷的村民也自發(fā)的組織了學(xué)習(xí)討論，文章引發(fā)了我們工作上更深層次的思考，同時(shí)也給失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)帶來了高層的信息。經(jīng)過反復(fù)的學(xué)習(xí)，黨政一班人首先統(tǒng)一了思想，在拆遷安置動(dòng)員會(huì)上，黨委宋書記鄭重表明：項(xiàng)目建設(shè)要加快，但保護(hù)好拆遷戶、征地戶的利益也是我們的責(zé)任，群眾利益無小事，我們一定要嚴(yán)格執(zhí)行政策，嚴(yán)格依法辦事。為了切實(shí)維護(hù)好失地農(nóng)民的利益，黨委政府建立了失地農(nóng)民保障工作組，宋健書記親自掛帥，鎮(zhèn)長任組長，分管工業(yè)、土管、農(nóng)經(jīng)、社保等工作的相關(guān)同志和相關(guān)村的主要負(fù)責(zé)同志為成員，切實(shí)加強(qiáng)對失地農(nóng)民保障工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二、創(chuàng)新工作機(jī)制

㈠關(guān)于土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定和資金的到位

《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍、安置費(fèi)為4至6倍。土地補(bǔ)償費(fèi)我鎮(zhèn)取的是上限10倍，安置費(fèi)也都在5倍以上，有6倍，甚至有的達(dá)到了7倍以上。年平均產(chǎn)值，我們的實(shí)際數(shù)只有1102元，考慮到地理位置及全部拆遷等因素，我們研究后，年產(chǎn)值定為1300元/畝。文章說，一些地方青苗補(bǔ)償費(fèi)平均只有498元，而我們的青苗費(fèi)是910元/畝。

對于土地補(bǔ)償安置費(fèi)，協(xié)議一經(jīng)簽訂，付款50%，搬遷結(jié)束一次性兌付到位。

㈡關(guān)于失地農(nóng)民中勞動(dòng)力的安置

對失地農(nóng)民，在過去的歷史上，存在“土地工”、“土地保養(yǎng)工”等安置辦法。而今，我國建立了市場經(jīng)濟(jì)體制，一切按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，國家政策規(guī)定，對失地農(nóng)民則主要采取貨幣化安置辦法，失地的農(nóng)民從眼前考慮，也容易接受。我們在實(shí)行貨幣化安置的同時(shí)，必須切實(shí)維護(hù)用地單位的合法權(quán)益。我們己對拆遷用地范圍內(nèi)的人口年齡結(jié)構(gòu)做了調(diào)查，對于初、高中以上文化程度且符合用工條件的，可向鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)站提出申請，由鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)站與制皂公司協(xié)商，在同等條件下優(yōu)先錄用。這一點(diǎn)，在制皂園區(qū)建設(shè)及招工錄用的過程中已得到充分體現(xiàn)，目前失地農(nóng)民中70%左右的勞動(dòng)力被安置在制皂集團(tuán)工作。

另外，我們積極鼓勵(lì)失地農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)業(yè)。在三產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展中，我們的失地農(nóng)民可以根據(jù)自己的一技之長，各顯神通，自謀職業(yè)，自創(chuàng)門路。

㈢關(guān)于失地農(nóng)民中中老年人生活保障的考慮

在這次拆遷評估工作中，反映最強(qiáng)烈的一個(gè)問題就是中老年人擔(dān)心失地、失業(yè)后的生活問題。土地是農(nóng)民的命根子。如何使失地農(nóng)民真正做到老有所養(yǎng)？關(guān)鍵是看廣大的農(nóng)民對一次性土地補(bǔ)償安置費(fèi)等如何來安排。土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)再高，但補(bǔ)償額終究是一個(gè)絕對值，用一分就會(huì)少一分，難免會(huì)出現(xiàn)坐吃山空的現(xiàn)象。

根據(jù)市委、市政府的要求，借鑒先進(jìn)地區(qū)的做法，從有限的土地補(bǔ)償安置費(fèi)中拿出一部分給中老年人辦理農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)是一種較為理想、較為現(xiàn)實(shí)的養(yǎng)老方法。根據(jù)市社會(huì)保障局提供的保險(xiǎn)測算方案，如果把土地補(bǔ)償安置費(fèi)等用來參加保險(xiǎn)，你所獲取的收益，將比存在銀行更為理想，甚至超出目前土地流轉(zhuǎn)、出租獲取的收益。據(jù)測算，本次征用土地范圍內(nèi)的農(nóng)民人均可得到2萬元左右的補(bǔ)償安置費(fèi)。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)保政策預(yù)測：如果現(xiàn)在年齡是60周歲或60歲以上，一次性投保2萬元，從繳費(fèi)次月起就可每月領(lǐng)取養(yǎng)老金167.4元，全年可領(lǐng)取2008.8元；如果現(xiàn)在年齡是55周歲，一次性投保2萬元，從繳費(fèi)的次月起就可每月領(lǐng)取養(yǎng)老金152.6元，全年可領(lǐng)取1831.2元。參保年齡越輕，到齡領(lǐng)取的標(biāo)準(zhǔn)越高。至今為止，制皂園區(qū)拆遷失地農(nóng)戶共參保49人，已有19人開始領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)。

三、完善社會(huì)保障版權(quán)所有

制皂園區(qū)失地農(nóng)民通過妥善安置，勞動(dòng)力得到了有效的轉(zhuǎn)移，絕大部分失地農(nóng)民在制皂集團(tuán)謀求了一份相應(yīng)的工作，生活得到了保障；部分中老年人通過參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，領(lǐng)取領(lǐng)老保險(xiǎn)金，解決了一定的生活費(fèi)用。但隨著一些農(nóng)副產(chǎn)品的漲價(jià)，生活仍然遇到了一些困難。如2003年拆遷時(shí)大米0.7元/斤，而目前漲了近一倍；以前可以自生爐火燒飯，現(xiàn)在液化氣及電費(fèi)都有一定的漲幅；少數(shù)農(nóng)戶勞動(dòng)力缺乏，生活上也遇到一定的困難。我們將想方設(shè)法，切實(shí)保障失地農(nóng)民的正常生活。

1、對于年齡偏大的勞動(dòng)力，我們將積極協(xié)調(diào)制皂集團(tuán)安排適當(dāng)?shù)墓ぷ?，同時(shí)在新建的新堰居民小區(qū)試行物業(yè)管理市場運(yùn)作機(jī)制，妥善安置部分大齡勞動(dòng)力從事物業(yè)管理服務(wù)。

2、對于失地農(nóng)戶的子女一經(jīng)進(jìn)入社會(huì)，將協(xié)調(diào)制皂園區(qū)優(yōu)先安排工作。

篇10

一、充分認(rèn)識(shí)失地農(nóng)民社會(huì)保障工作的緊迫性和重要性黨在十六大中提出一個(gè)新的思路：解決“三農(nóng)”問題必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌”就是要對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的競爭力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展開拓新的空間，為農(nóng)民增收開辟新的途徑。要做到這些，就必須創(chuàng)造條件，讓更多農(nóng)民離開土地，從而在工業(yè)化、城市化的牽引下完成人口與資源的優(yōu)化組合。因此，要充分提高認(rèn)識(shí)：農(nóng)民失地不僅是歷史發(fā)展的必然，也是時(shí)代進(jìn)步的需要?？茖W(xué)、合理地離開土地，不僅符合政府的愿望，也是多數(shù)農(nóng)民的愿望和要求。城市化有利于農(nóng)民富裕，而不是造成大批農(nóng)民失地失業(yè)；有利于縮小城鄉(xiāng)差距，而不是擴(kuò)大社會(huì)不公。但在具體操作中也應(yīng)認(rèn)識(shí)到：農(nóng)民失去土地之時(shí)，便是政府引導(dǎo)農(nóng)民建立長久生活基礎(chǔ)唯一的“歷史性時(shí)刻”。土地是農(nóng)民的命根子，大量土地被征用后必須做好補(bǔ)償工作。與此同時(shí)，要考慮到失地農(nóng)民今后的經(jīng)濟(jì)來源和生活保障問題。土地補(bǔ)償安置費(fèi)是農(nóng)民的“保命錢”，政府對村土地補(bǔ)償款分配和使用的監(jiān)管必須十分到位。各級政府要在思想上把失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境中去考慮問題，要通過廣播、電視等新聞媒體和各種靈活多樣的形式，積極宣傳保障失地農(nóng)民基本生活的客觀必然性和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重大意義。

二、建立和完善土地征用中的配套制度，維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益要在大制度框架內(nèi)解決失地農(nóng)民的保障問題。一要盡快制定征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦法。同地不同價(jià)、資金不到位、村集體濫用補(bǔ)償費(fèi)等等，是征地過程中最容易產(chǎn)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。有關(guān)人士指出，這些問題的產(chǎn)生，是政府繞過市場以行政方式征地的必然結(jié)果。因此，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)（含工業(yè)園區(qū)）內(nèi)，凡國家建設(shè)需要征用農(nóng)村集體所有土地的，要根據(jù)不同地段、地類、人均耕地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等情況，劃定區(qū)片，統(tǒng)一制定分片的“征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。要大力創(chuàng)新征地制度，淡化行政操作，強(qiáng)化市場引導(dǎo)，切實(shí)保護(hù)被征地農(nóng)民的利益?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍，安置費(fèi)為4至6倍。一方面，一些村鎮(zhèn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由于征地用途、耕地年均產(chǎn)值、計(jì)算倍數(shù)等不一樣而相差懸殊；另外一方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定過低，絕大多數(shù)農(nóng)民不滿意，是失地農(nóng)民上訪靠告狀的最主要原因。因此，各地政府出臺(tái)征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)辦法迫在眉睫。二要進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度。要根據(jù)農(nóng)民的需求、承受能力和目前條件，按分類分層保障原則擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋面，并且相應(yīng)提高參加社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的基數(shù)。要在完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)管理辦法的基礎(chǔ)上，盡快把失地農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等基本社保項(xiàng)目建立起來，保證失地農(nóng)民在工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、勞動(dòng)權(quán)益、勞動(dòng)安全等方面享受與城鎮(zhèn)職工同等待遇，并在逐步完善市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，使被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度并入城鄉(xiāng)一體化的軌道。三要著手建立“征地調(diào)節(jié)資金”制度。各地政府可以考慮從歷年土地出讓金收入中一次性籌集一定資金，每年從土地出讓金中再提取一定比例金額充實(shí)資金，多渠道籌措征地調(diào)節(jié)資金。這項(xiàng)資金主要用于統(tǒng)一墊付征地補(bǔ)償費(fèi)用，確保征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額到位，補(bǔ)助被征地農(nóng)民的基本生活、勞動(dòng)技能培訓(xùn)等。四要制定土地補(bǔ)償積金管理制度，進(jìn)一步完善村財(cái)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)制。要實(shí)行?？顚Ｓ谩Ｍ恋匮a(bǔ)償金屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，要制定制度杜絕鎮(zhèn)（街道）等其他任何單位截留或變相截留。征地補(bǔ)償款分配混亂容易引發(fā)糾紛，一般村民對于村留下部分補(bǔ)償款用于村道建設(shè)等集體公益性事業(yè)，或者發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)多半沒有什么意見。但由于留村的征地補(bǔ)償款份額較大，有的還沒有建立規(guī)范的村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開制度，少數(shù)村干部依靠手中權(quán)力大肆揮霍失地農(nóng)民的保命錢，有的干脆強(qiáng)取豪奪將集體資產(chǎn)收歸自家囊中。因此，要制定約束機(jī)制及時(shí)把國家征地政策要求征用土地方案和征地補(bǔ)償安置方案向農(nóng)民公告，并將土地補(bǔ)償費(fèi)的數(shù)額、分配和參加基本生活保障的對象一并公開，防止征地補(bǔ)償款被“村委會(huì)集體”濫用而產(chǎn)生不良后果。五要制定公平的農(nóng)民工就業(yè)政策，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就業(yè)要求的就業(yè)管理制度。按照“公平對待、合理引導(dǎo)、完善管理、搞好服務(wù)”的原則，徹底取消限制農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)歧視性政策，清理各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，使農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工享受同樣的政治生活及社會(huì)保險(xiǎn)待遇。要在就業(yè)安置中，大力鼓勵(lì)用地單位和企業(yè)把合適的崗位優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，并建立使用被征地農(nóng)民數(shù)量與用地規(guī)模掛鉤的制度，規(guī)定進(jìn)園區(qū)企業(yè)每使用一定畝數(shù)土地后，相應(yīng)安排一定數(shù)量的被征地農(nóng)民在本企業(yè)就業(yè)，并簽訂3年以上的勞動(dòng)合同。六要制定規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)制度。嚴(yán)格限制村級集體資產(chǎn)投資一般競爭性行業(yè)，對已經(jīng)介入的要逐步從一般競爭性行業(yè)退出，努力實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值、增值。要鼓勵(lì)土地連片征用，要求連片征用的土地按 照項(xiàng)目落實(shí)情況分期開發(fā)和投入使用，不得拋荒閑置。

三、積極推行集體資產(chǎn)股份制改革，切實(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)的經(jīng)營管理各級政府要尊重農(nóng)民集體對土地的所有權(quán)，準(zhǔn)許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以土地做股，使農(nóng)村集體組織參與土地增殖收益的分配，長期分享土地的增殖收益，防止出現(xiàn)失去保障；工商業(yè)用地則應(yīng)該實(shí)行租賃，由轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)村集體組織向企業(yè)收取租賃費(fèi)，用于解決失地農(nóng)民長期保障的問題。

四、鼓勵(lì)支持被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)

制定和完善關(guān)于鼓勵(lì)支持個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策，鼓勵(lì)被征地農(nóng)民通過非全日制、臨時(shí)性、季節(jié)性工作等靈活多樣的形式實(shí)現(xiàn)就業(yè)，支持一時(shí)找不到就業(yè)門路的被征地農(nóng)民發(fā)揮其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，承包經(jīng)營農(nóng)業(yè)園區(qū)、基地等，繼續(xù)從事種養(yǎng)業(yè)，不斷發(fā)展產(chǎn)業(yè)連條，壯大鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)，使其向集約化方向發(fā)展。

五、大力開展農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民就業(yè)競爭能力充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，把勞動(dòng)保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設(shè)、社會(huì)團(tuán)體等有關(guān)部門和行業(yè)現(xiàn)有的培訓(xùn)基地確定為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，落實(shí)培訓(xùn)職責(zé)和任務(wù)，形成工作合力。同時(shí)，積極探索創(chuàng)立政府和農(nóng)民攜手合作、利益分享的機(jī)制，鼓勵(lì)投資興辦民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。要定期開展形式多樣、內(nèi)容廣泛的實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭能力。

六、完善勞動(dòng)力市場的建設(shè)，加強(qiáng)鎮(zhèn)村勞動(dòng)保障管理，做好失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移就業(yè)工作