導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地節(jié)約集約利用的概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：節(jié)約集約利用；土地資源；問題；措施

中圖分類號：C93 文獻標(biāo)識碼： A

一、關(guān)于土地節(jié)約集約利用的概述

（一）相關(guān)概念

中外很多相關(guān)學(xué)者都從很多角度對土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵和概念進行過相關(guān)論述。一般意義上講，學(xué)者認(rèn)為土地節(jié)約集約利用，首先是節(jié)約土地，合理利用土地，提高土地的利用率；其次就是要通過調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)來有序地置換土地，達到集約程度的目的，增加土地有效利用面積。還有學(xué)者認(rèn)為從動態(tài)和靜態(tài)兩個方面解釋土地的集約利用，土地集約利用是相對于傳統(tǒng)粗放的土地利用模式提出的；除此之外，土地集約利用的含義是會隨著時展更變的，不是靜態(tài)的概念。隨著國民經(jīng)濟的高速發(fā)展，人們就會越來越依賴自然資源，這就也使得土地的承載能力得到了提升，也就致使土地的集約程度在不同的時間段會有相應(yīng)的不同。只有真正深刻理解了土地集約利用的內(nèi)涵，才能正確地確立土地集約節(jié)約利用的相關(guān)理念。因此在理解其內(nèi)涵的過程中，就可以從廣義和狹義兩個方面入手進行相關(guān)的分析。

從狹義上進行探討，就是要通過增加土地投入來做到土地集約利用的目的，最終也能夠獲得土地報酬的最大化。

廣義上來講，就是要通過先進有效的指導(dǎo)思想來做到土地集

約利用，通過改善經(jīng)營管理模式，增加存量土地投入量等方式來提升土地的經(jīng)濟效益和使用效率，使社會、經(jīng)濟、環(huán)境生態(tài)等效益達到最大化。所以土地集約利用的實際效果和具體各方面的投入量并無明顯的關(guān)系，同時土地集約利用的評價過程時動態(tài)的，因此其標(biāo)準(zhǔn)也比較模糊。集約利用土地的目的就是在最佳集約度的基礎(chǔ)上達到土地利用的各方面效益的綜合統(tǒng)一。因此，從這個角度來看，廣義上的土地集約利用更具有科學(xué)的發(fā)展思想，因此也就比狹義的概念就顯得更加科學(xué)準(zhǔn)確。

（二）實施的目的

實施土地節(jié)約集約利用的目的就是要將土地利用各方面的效益進行綜合統(tǒng)一，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用預(yù)計相關(guān)資源的優(yōu)化配置，對于城市土地來講，均是追求城市土地利用效率的最大化，節(jié)約用地，以實現(xiàn)土地可持續(xù)利用為最終目標(biāo)。研究土地節(jié)約集約利用就是要研究其余土地資源優(yōu)化配置的聯(lián)系。首先，兩者之間的研究的理論基礎(chǔ)基本上是類似的，都是以可持續(xù)發(fā)展、系統(tǒng)控制、土地經(jīng)濟等理論為依據(jù)。其次，兩者的實現(xiàn)途徑相似，主要包括宏觀調(diào)控、科學(xué)預(yù)測與評價、相互制約機制。第三，從范圍上來講，土地可持續(xù)利用的概念范圍大于土地節(jié)約集約利用的概念范圍，而土地集約利用的涵蓋范圍又大于土地資源優(yōu)化配置。

二、當(dāng)前土地資源節(jié)約集約利用中存在的問題

由于長期受到“地大物博”錯誤觀念的束縛，一些干部和群眾對土地國情認(rèn)識不到位，缺乏土地節(jié)約集約利用的觀念，思想上沒有引起高度的重視，甚至認(rèn)為土地問題是阻礙經(jīng)濟發(fā)展和項目上馬的制約因素，一些領(lǐng)導(dǎo)干部在發(fā)展社會經(jīng)濟的統(tǒng)籌布局中，沒有把土地利用問題作為重要的指標(biāo)和因素加以綜合考慮，導(dǎo)致在落實節(jié)約集約利用土地上造成很大的被動局面。一些項目缺乏節(jié)約集約用地觀念，攤餅式發(fā)展，星點式建設(shè)，造成土地資源的閑置浪費、低效用地現(xiàn)象。

（一）規(guī)劃管控不到位

長期以來形成用地結(jié)構(gòu)和布局不合理 ， 土地利用效率低的狀況，土地利用的綜合效益沒有實現(xiàn)最優(yōu)化。城市城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)中盲目占地、上項目、搞開發(fā)，導(dǎo)致規(guī)劃用地、規(guī)劃管控受到?jīng)_擊。一些城市過高追求建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，無原則地拉大城市框架，形成大量的耕地被蠶食。一些農(nóng)村建房沒有嚴(yán)格按照城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃進行統(tǒng)一規(guī)劃，居民建房隨意性較大，布局散亂，土地利用率低，少批多占和“一戶多宅 ”的現(xiàn)象沒有得到完全控制。

（二）土地供需矛盾仍然突出

近年是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的重要時期，許多地方對土地資源的需求依然十分旺盛，特別是一些地方在招商引資過程中，把土地的足量供應(yīng)作為一個基礎(chǔ)條件，土地供應(yīng)無原則地服從于項目上馬，導(dǎo)致土地資源的供需矛盾十分突出。長期以來，這個供需矛盾始終沒有得到有效緩解。

（三）土地的集約利用程度不高

土地利用十分粗放，利用率不高，存在大量閑置低效用地。有的存在批而未供土地的情況，粗放浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重；一些項目貪大求洋，使用土地寬打?qū)捰?，布局不緊湊，不能嚴(yán)格執(zhí)行集約用地的控制標(biāo)準(zhǔn)，土地利用率和單位土地投資強度偏低；有的項目由于種種原因，邊干邊停，干干停停，或者長期停產(chǎn)停業(yè)，造成土地長期閑置浪費或低效使用。在農(nóng)村，新建住宅不斷向生產(chǎn)生活更加便利的區(qū)域無序擴張，農(nóng)民住房零星分散，浪費土地較嚴(yán)重。

（四）后備資源少，土地開發(fā)空間嚴(yán)重不足

目前，土地開發(fā)潛力十分有限，土地后備資源少，分布不均衡，而有些潛力根本不可能變成現(xiàn)實的耕地資源。從當(dāng)前耕地占補政策的執(zhí)行上看，占優(yōu)補劣的情況在很多地方不同程度的存在，新開發(fā)復(fù)墾的耕地在使用價值上打了折扣。

（五）閑置土地盤活難度較大

一些項目由于資金、市場、政策等因素導(dǎo)致停工停產(chǎn)，對這些閑置低效用地亟待盤活利用，但由于這些項目往往存在復(fù)雜的債權(quán)債務(wù)糾紛，所以處置起來有很大難度；一些新上項目，由于受市場因素影響，資金不足或資金投入放緩，導(dǎo)致工期延長，也造成了一些土地的閑置。盡管相關(guān)土地法律法規(guī)對閑置土地明確了一些處置辦法，但可操作性不強，實際工作中情形復(fù)雜，工作難度大。

（六）違規(guī)違法用地現(xiàn)象仍然比較突出

一些地方打著發(fā)展的旗號，不計土地成本地進行招商引資；有的突破土地法律紅線，占用耕地甚至基本農(nóng)田破土動工，大肆建設(shè)；有的以“先上車，后補票”為借口，在沒有依法取得建設(shè)用地審批手續(xù)的情況下，先行施工建設(shè)，導(dǎo)致村企糾紛、村民上訪，引發(fā)了大量的社會矛盾；有的私設(shè)各類開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)區(qū)、產(chǎn)業(yè)示范區(qū)等，圈占土地，蠶食耕地。

三、土地資源節(jié)約集約利用的對策與措施

（一）宏觀調(diào)控，規(guī)劃引領(lǐng)，重點突出，提高土地使用效益

要切實加強政府的宏觀調(diào)控作用，要把土地資源的節(jié)約集約利用納入經(jīng)濟社會發(fā)展的大盤子中統(tǒng)籌考慮，全盤規(guī)劃，從嚴(yán)把好土地閘門。要把規(guī)劃引領(lǐng)、規(guī)劃用地放在經(jīng)濟社會發(fā)展的突出位置，要不折不扣地執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，規(guī)范用地分區(qū)，控制供地總量，優(yōu)化利用效益，逐步建立以供給引導(dǎo)、制約需求的土地供應(yīng)機制。要做好建設(shè)項目用地的預(yù)審工作，不符合產(chǎn)業(yè)政策，不符合土地規(guī)劃的堅決不予通過；要把土地投資強度和土地利用詳細規(guī)劃等列為項目用地的準(zhǔn)入指標(biāo)，在項目用地審批時，按照用地控制指標(biāo)及單位面積的投資強度的要求，確定是否供地或供地的數(shù)量，從源頭上提高土地使用的效率。優(yōu)先保障重點項目、重點工程土地供給；優(yōu)先保障自主創(chuàng)新、科技型項目土地供給；優(yōu)先保障解決民生問題項目土地供給。

（二）完善機制，嚴(yán)守紅線，確保耕地占補平衡

要嚴(yán)格落實土地管理和耕地保護責(zé)任制，層層簽訂耕地保護目標(biāo)責(zé)任書和基本農(nóng)田保護責(zé)任書。把耕地指標(biāo)和基本農(nóng)田保護指標(biāo)落實到地塊，落實到農(nóng)戶，嚴(yán)格按照“依法依規(guī)、確保數(shù)量、提升質(zhì)量、落地到戶”的要求，科學(xué)劃定永久基本農(nóng)田。將基本農(nóng)田保護圖、表、冊的內(nèi)容納入數(shù)據(jù)庫管理，及時維護，實時更新，實現(xiàn)基本農(nóng)田管理的信息化和網(wǎng)絡(luò)化。

通過采取有力有效措施，千方百計控制耕地總量不減少、質(zhì)量不降低。要盤活挖潛，復(fù)墾開源，確保耕地占補平衡。將土地復(fù)墾整理工作與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等工作相結(jié)合，大力實施項目工程，要加強廢棄低效用地的復(fù)墾管理，將廢棄礦地納入土地整治規(guī)劃范圍大力實施。在復(fù)墾實施過程中，要以科學(xué)選址為龍頭，以項目化管理為手段，嚴(yán)把工程項目的申報、立項、施工、監(jiān)理和驗收等各個環(huán)節(jié)，堅持項目公告制、法人制、監(jiān)理制、招投標(biāo)制和合同制等制度，確保新增耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

（三） 加大力度，全面清查，盤活資源，科學(xué)合理處置閑置低效用地

要全面清查，摸清底數(shù)，在掌握基本信息的基礎(chǔ)上，組織開展閑置、低效建設(shè)用地調(diào)查評價，要認(rèn)真分析形成土地閑置浪費的主要原因，分門別類提出處置的辦法；要對現(xiàn)有建設(shè)用地的開發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況進行綜合評估，切實掌握本區(qū)域土地利用的效率；要把空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地作為土地開發(fā)利用的重點，努力提高建設(shè)用地利用率；要把工作重點轉(zhuǎn)移到加快處置方面，積極盤活存量建設(shè)用地。對一些達到收回標(biāo)準(zhǔn)的閑置土地，要堅決收回，統(tǒng)一納入政府土地儲備庫，重新進行資源的市場化配置，有效提高土地利用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的集約化水平。

（四）抓住重點，調(diào)整布局，多管齊下，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村住宅用地規(guī)范化

農(nóng)村村民住宅普遍為低矮建筑，占地面積大，容積率低，且布局分散凌亂，配套設(shè)施滯后；加之近些年，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了大面積的“空心村”、“無人村”，土地閑置、低效、浪費的現(xiàn)象比較突出，因此，必須要加大對村民住宅用地的整治整合利用力度，采取布局調(diào)整辦法，引導(dǎo)城中村、空心村改造，促進城鄉(xiāng)建設(shè)由低效變高效，通過拆舊建新、整村搬遷、移民并莊，舊村復(fù)墾，積極推動“空心村”改造，既緩解了用地壓力，又保障了新農(nóng)村建設(shè)；大力推動城中村改造，通過異地安置等措施，進一步拓展用地空間，提高土地利用效率。

（五） 強化責(zé)任，落實制度，加強督查，全面推進土地資源節(jié)約集約利用

要建立和完善節(jié)約集約用地的責(zé)任化管理機制，特別是強化節(jié)約集約用地的共同責(zé)任機制，著力構(gòu)建“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、國土部門牽頭、相關(guān)部門配合、全社會廣泛參與、齊抓共管”的責(zé)任體系。要建立健全保障土地節(jié)約集約利用的長效機制，從根本上轉(zhuǎn)變土地利用方式，增強土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障能力。批前要嚴(yán)格依照土地利用總體規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策和土地供應(yīng)政策的規(guī)定，對項目用地各項指標(biāo)進行審查并提出預(yù)審意見，項目沒有達到集約用地規(guī)定的，預(yù)審不通過，不予安排用地計劃；批中要加強建設(shè)用地定額管理，嚴(yán)

控新增用地總量，依據(jù)省規(guī)定的定額指標(biāo)及市規(guī)定的單位面積投資強度等因素，綜合確定供地數(shù)量，堅決核減超指標(biāo)的用地，制止浪費土地、粗放用地行為；批后要加強日常監(jiān)督檢查，逐步建立建設(shè)項目竣工后的建設(shè)用地復(fù)核驗收制度，特別是加強對投資強度的跟蹤管理。對不按照合同約定條件使用土地的，要追究土地使用者的違約責(zé)任，給予一定處罰。跟蹤督促用地單位按集約用地的規(guī)定開發(fā)利用土地。

結(jié)束語：

總之，土地是城鄉(xiāng)發(fā)展空間擴張的首要載體?，F(xiàn)階段是建設(shè)全面小康社會的關(guān)鍵時期，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、國際化以及市場化的速度都在不斷加快，因此資源的利用消耗也不斷加快，由于受到土地供給總量的限制，城鎮(zhèn)發(fā)展用地的空間增量已達底線，土地的供需矛盾意境成為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展的主要影響因素，因此要健全相關(guān)的法規(guī)制度節(jié)約集約土地以及保護耕地。約集約用地是保障國民經(jīng)濟發(fā)展的前提，可以在很大程度上緩解我國土地的供需矛盾。

參考文獻：

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篇2

關(guān)鍵詞：節(jié)約集約用地；國家試點；雙向約束；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F293.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-5192(2011)05-0064-06

A Study on Innovation of Land Management System under Constraintsof Urban Land Intensification―A Case of Hefei

LI Xue-ming, SHI Lei

(Management School, University of Science and Technology of China, Hefei 230026, China)

Abstract:In connection with the contradiction of land supply and demand，theoretical analysis and empirical research were used in this paper. ‘Two-way constraint mechanism’ which used in urban land intensive and conservation was proposed in this paper. Based on empirical findings, the new strategies were proposed for conservation and intensive use of urban land.

Key words:intensive and conservation use; national experiment unit; two-way constraint mechanism; policy innovation

1 引言

土地供需矛盾日益尖銳已成為地方政府在推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中的重要障礙。2007年全國耕地面積為18.27億畝，按照到2020年18億畝耕地不可減少的“紅線”估算，每年可供占用的土地面積僅為200萬畝，不足建設(shè)用地需求面積的1/6。此外，土地利用方面還存在著土地資源短缺、城市土地低效利用和區(qū)域生態(tài)空間破碎化并存的現(xiàn)象?，F(xiàn)實的壓力決定了土地利用不能再走粗放式的老路，尋求在節(jié)約集約利用約束條件下的土地發(fā)展新模式，對于解決當(dāng)前中國土地利用問題具有重要意義。

2 土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵

西方學(xué)界很早就意識到土地的節(jié)約集約利用有益于提高土地的經(jīng)濟效益，并從不同的學(xué)科角度對這一問題予以闡述。1867年，馬克思注意到農(nóng)村集約耕作中存在著報酬遞增的規(guī)律性，“所謂耕作集約化，無非是指資本集中于同一土地上，而不是分散在若干毗連的土地上”［1］；而級差地租的存在，則促使土地利用者在空間上尋找最合理的節(jié)約集約用地方式，“地價昂貴的第一個后果便是，使人們不得不高度集約使用土地”［2］；伴隨著新制度經(jīng)濟學(xué)的興起，經(jīng)濟學(xué)家開始從土地產(chǎn)權(quán)配置的角度來研究此問題［3］；20世紀(jì)70年代以來，城市規(guī)劃學(xué)則進一步分析了土地節(jié)約集約利用與經(jīng)濟效益間更加復(fù)雜的內(nèi)在聯(lián)系：Arnott和Lewis從微觀行為理論出發(fā)，研究了影響城市土地利用的因素，發(fā)現(xiàn)在城市用地擴展中，投資密度（土地集約水平的重要指標(biāo)）與資本的利率成反比，與地租的預(yù)期變化方向成正比［4］；Brueckner利用居民效用最大化理論，擴展了城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的均衡模型，證明土地集約程度的重要指標(biāo)―建筑物層高從中心城市的CBD向遞減，且大城市的土地集約利用程度高于小城市［5］；Stern從城市發(fā)展的歷史路徑依賴特征出發(fā)，對不同形式的城市人口密度函數(shù)進行了估計，發(fā)現(xiàn)距離中心城市的遠近是解釋人口密度的重要因素［6］；西方學(xué)界在研究過程中逐漸出現(xiàn)了田園城市、衛(wèi)星城鎮(zhèn)、帶型城市、現(xiàn)代城市等多種土地節(jié)約集約利用模式，并最終形成了較為成熟和完整的土地節(jié)約集約利用理論―“精明增長（Smart Growth）”。

以這些理論為基礎(chǔ)，20世紀(jì)80年代開始，國內(nèi)學(xué)者結(jié)合中國實踐經(jīng)驗，以地理科學(xué)、土地科學(xué)、城市科學(xué)等為基礎(chǔ)，進一步探討了在中國情境下的土地節(jié)約集約利用問題。曹建海認(rèn)為：土地節(jié)約集約利用是一個相對性概念，相對于中國傳統(tǒng)的粗放用地模式，土地節(jié)約集約利用是一個動態(tài)調(diào)整的過程，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在中國不同歷史時期有不同的土地利用集約度，因此，不應(yīng)尋找最高的土地利用強度，而應(yīng)尋找最優(yōu)集約度，使土地利用的經(jīng)濟效益與環(huán)境效益、社會效益相統(tǒng)一［7］；毛蔣興認(rèn)為：土地節(jié)約集約利用應(yīng)當(dāng)引入“土地有效利用”的概念，原因在于土地利用效率在經(jīng)濟學(xué)中有一定的計量標(biāo)準(zhǔn)，達不到或者超過這個標(biāo)準(zhǔn)，都會導(dǎo)致土地利用效率的損失［8］；部分學(xué)者從不同空間尺度出發(fā)，認(rèn)為中國的城市土地集約利用應(yīng)包括宏觀、中觀和微觀3個層次［9］?？梢园l(fā)現(xiàn)，隨著研究的不斷深化，土地節(jié)約集約利用的內(nèi)涵和外延在不斷擴大。

雖然迄今為止，學(xué)術(shù)界關(guān)于城市土地集約利用的概念和內(nèi)涵尚未達成共識［10］，不難發(fā)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的基本內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是：對有限的土地資源，依靠科學(xué)的規(guī)劃、先進的管理，通過集中投入有效的資源、勞動和技術(shù)（設(shè)備），以環(huán)境消耗最小化為原則，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益三者綜合效益最大化；其中，節(jié)約用地強調(diào)用地效果，主要是從保護土地資源出發(fā)，通過政策、措施或技術(shù)手段，減少經(jīng)濟社會發(fā)展對具有自然價值的土地造成不可逆的消耗；集約用地則強調(diào)用地方式，主要通過增加生產(chǎn)要素投入、提高土地利用率、或優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)等措施，從而使土地利用強度和效率達到一個合理的水平。一般而言，集約用地必然導(dǎo)致節(jié)約用地，集約用地是節(jié)約用地的主要手段。

3 土地節(jié)約集約利用的實踐

中國政府自改革開放以后，一直在探索符合中國實際的土地節(jié)約集約利用模式。1984年中國科學(xué)院地理研究所率先開展了土地利用類型的研究，并完成了全國1∶100萬土地利用現(xiàn)狀圖的編制工作；1986年8月1日，國家土地管理局正式成立，有力地促進了土地的合理利用和管理，但當(dāng)時的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后，沒有相應(yīng)的體制、機制和法制作保證，對規(guī)劃引導(dǎo)用地的要求只是一紙空文，集約用地的思想，只能依賴與當(dāng)時生產(chǎn)方式相對應(yīng)的建設(shè)用地定額指標(biāo)體系進行管理；1998年以后，新修訂的《土地管理法》及其后續(xù)的規(guī)定，確立了社會主義市場經(jīng)濟體制下城市土地利用規(guī)劃、土地用途管制、耕地保護、建設(shè)用地管理以及土地使用制度改革的基本規(guī)范；2008年，國務(wù)院《關(guān)于促進土地節(jié)約集約利用的通知》要求：建立節(jié)約集約用地的長效機制，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子；此后，國土資源部專門召開研討會，研究全國范圍內(nèi)的土地節(jié)約集約利用問題，確定長沙黎托片、合肥市和廣東省為全國的區(qū)域、城市和省級層面的節(jié)約集約試點單位，并在全國范圍內(nèi)開展了開發(fā)區(qū)土地節(jié)約和集約用地評價工作。

在2008年確定的節(jié)約集約試點單位中，合肥市是唯一的國家試點市。作為經(jīng)濟快速發(fā)展和城市化率快速提升的省會城市，合肥市土地供求差距不斷擴大。為此，探索節(jié)約集約用地對于合肥市科學(xué)發(fā)展具有重要意義。在兩年多較為系統(tǒng)的探索與實踐中，合肥市在土地的節(jié)約集約利用模式方面進行了多方面的嘗試，總結(jié)了大量的經(jīng)驗，為全國推進節(jié)約集約用地工作提供了有益的借鑒。

4 合肥節(jié)約集約用地試點市的制度創(chuàng)新及成效

4.1 合肥市土地利用現(xiàn)狀分析

依據(jù)第二次全國土地調(diào)查統(tǒng)計，合肥市行政轄區(qū)總面積7055平方公里，現(xiàn)有耕地562萬畝，按照戶籍人口計算，人均耕地面積不足1.2畝，嚴(yán)格保護耕地等農(nóng)用地資源和節(jié)約集約利用土地非常必要。

合肥市城鎮(zhèn)市轄區(qū)面積838平方公里，其中建設(shè)用地416平方公里。2007年，合肥市開展閑置土地清理，當(dāng)年清理土地1600畝；2009年，再次清理閑置土地6700余畝，批而未用土地7000余畝；2010年，合肥市開展工業(yè)用地潛力調(diào)查，其中某國家級開發(fā)區(qū)工業(yè)用地總面積12.21平方公里，平均投資強度為220.22萬元/畝，閑置面積713.81畝；低效面積3911.17畝，占總量的25%。另外，合肥全市共有城中村358個，總占地7.9萬畝，除去30%的安置用地，還有約5.5萬畝潛力。由此，節(jié)約集約利用城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，非常重要。

合肥市農(nóng)村居民點布局松散，土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重。全市特別是三縣農(nóng)村居民點宏觀上布局松散，微觀上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，空隙地多，人均用地規(guī)模偏高。2009年末，全市農(nóng)村居民點人均用地面積達231平方米，遠高于《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》中相應(yīng)的最高人均用地標(biāo)準(zhǔn)(120~150平方米／人)。據(jù)統(tǒng)計，合肥市農(nóng)村現(xiàn)有70.74萬個住戶，農(nóng)村宅基地占地96萬畝，人均0.4畝，戶均1.35畝，其中約70萬人（約合21.4萬個住戶）已經(jīng)有1年以上不在農(nóng)村居住。按照農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米計算，實際農(nóng)村空置住房面積達2739萬平方米，浪費嚴(yán)重。如果按照人均綜合占地100平方米規(guī)劃，全市可退宅還耕60多萬畝。由此，節(jié)約集約利用農(nóng)村建設(shè)用地，非常必要。

伴隨著合肥經(jīng)濟和城市建設(shè)的快速推進，人多地少的矛盾還會進一步加劇。在市區(qū)增量土地的供應(yīng)方面，也存在著制約因素。從供給數(shù)量上看，城市建設(shè)用地增長潛力有限。難以作為城市建設(shè)用地的面積占市轄區(qū)增量土地總面積的68.9%。不考慮基本農(nóng)田的保護要求，可以作為城市建設(shè)用地的農(nóng)用地、居民點與工礦用地、閑置的荒草地與裸土地和其他可用于城市建設(shè)的土地面積只占市轄區(qū)增量土地總面積的31.1%。從布局上看，西北部分布有飲用水源―董鋪水庫和大房郢水庫，可利用的土地需要作為生態(tài)環(huán)保用地；東部分布大型鐵路編組站，受其分割，土地難以成片開發(fā)使用；西南部土地開發(fā)利用程度較高，增量土地資源較少，僅占6%，尚要在較高的土地利用水平基礎(chǔ)上挖掘利用潛力。節(jié)約集約利用土地，是保障合肥市未來經(jīng)濟社會發(fā)展和城鄉(xiāng)建設(shè)的必由途徑。

4.2 合肥市節(jié)約集約用地的制度創(chuàng)新

合肥市在具體工作實踐中，主要通過建立“雙向約束”機制、調(diào)整城鎮(zhèn)體系布局、集約建設(shè)開發(fā)園區(qū)、集中改造城中村、規(guī)模推進土地整理和緊湊開發(fā)濱湖新區(qū)等創(chuàng)新手段，實現(xiàn)節(jié)約集約用地目標(biāo)。

4.2.1 建立“雙向約束”機制

“雙向約束”機制是合肥市在土地節(jié)約集約用地探索過程中所實施的一種全新機制。它的核心內(nèi)容是在建設(shè)用地審批、管理和使用的全過程以合同方式約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，從而實現(xiàn)建設(shè)項目用地長效管理和過程管理。在以往土地的使用過程中，地方政府在土地利用問題上存在著博弈支付，地方政府與中央政府在土地利用上也存在著博弈支付，項目用地之間在排他性產(chǎn)權(quán)未界定情況下在土地利用上同樣存在著博弈支付，在排他性產(chǎn)權(quán)尚未建立的條件下，地方政府和企業(yè)以較低成本掠奪土地等生產(chǎn)要素，增加了土地利用的社會邊際成本，使得土地利用的綜合效益降低。一個負責(zé)任的政府和一個希望賺取穩(wěn)定效用的企業(yè)可以通過建立“雙向約束”機制很好地解決這一問題［11］。

在市場經(jīng)濟體系下，經(jīng)濟主體間的關(guān)系基于對雙方都有約束力的契約與合同上，主體的經(jīng)濟行為受嚴(yán)格的市場法規(guī)的約束與調(diào)節(jié)，可有效地降低交易費用，形成代價最小的規(guī)范性的經(jīng)濟行為方式。契約與合同以責(zé)、權(quán)、利三者清晰的劃定為內(nèi)涵，經(jīng)濟主體既受法律保護，也受法律約束，從某種意義上講，回歸到公共意志中去，最終保護的是公眾的利益。“雙向約束”機制體現(xiàn)了現(xiàn)代政府以效率和公平為基本目標(biāo)的治理理念，強調(diào)現(xiàn)代政府服務(wù)理念和現(xiàn)代企業(yè)節(jié)約集約用地的社會責(zé)任。政府要提供更多的公共產(chǎn)品，更平等地面對社會其他主體，充分顯示了政府與投資者之間的公開平等的契約關(guān)系，展現(xiàn)了現(xiàn)代服務(wù)型政府與土地利用者和諧的委托關(guān)系，為實現(xiàn)雙方互利共羸奠定了堅實基礎(chǔ)?！半p向約束”的具體措施包括：

對政府和項目建設(shè)單位雙方都制定約束制度，平等共羸?！半p向約束”機制最核心的是“約束的雙向性”。對建設(shè)項目設(shè)立投資強度、產(chǎn)出額度、上繳稅收、就業(yè)規(guī)模等指標(biāo)，明確項目建設(shè)周期和具體方式，建立建設(shè)履約保證金、驗收考核、項目退出等約束制度。對政府部門實行并聯(lián)審批、缺席默認(rèn)、限時辦結(jié)等一系列的約束機制，對重大項目，實行集中調(diào)度制和行政領(lǐng)銜督辦制。

政府負責(zé)凈地陽光供應(yīng)、降低成本。為真正落實“雙向約束”機制，合肥市所有待供土地均為“凈地”，凡不是“凈地”的，不予上市供應(yīng)。各類用地均在市場上實行陽光供應(yīng)，工業(yè)項目的業(yè)主可以就用地規(guī)模和用地方式等與土地管理委員會直接進行面對面溝通。既最大限度地保護了原土地使用者的利益，又給投資者吃了“定心丸”，使他們能聚精會神搞建設(shè)，一心一意謀發(fā)展。對一些大型用地項目實行“統(tǒng)一規(guī)劃、分塊供應(yīng)”。這其中，土地管理委員會集體決策機制的實施，在節(jié)約集約用地制度實施上，發(fā)揮了有效的“源頭”控制作用。

建立全方位跟蹤服務(wù)與監(jiān)管控制。在每一個項目前期招商階段，多個部門即介入服務(wù)。在土地上市之初，就以文字及要約的方式將土地的供應(yīng)條件寫進土地供應(yīng)文件內(nèi)，包括約束項目單位的產(chǎn)業(yè)類型、建設(shè)工期、投資強度、用地規(guī)模和稅收等及約束政府部門的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率、供地方式等；在依法依程序完成相關(guān)手續(xù)后，在簽訂土地出讓合同過程中，嚴(yán)格按照土地供應(yīng)文件的要求起草合同，并將“雙向約束”的內(nèi)容寫進合同里，作為合同履行的必要義務(wù)，同時，也將違約責(zé)任寫進合同，這樣就使得“雙向約束”的內(nèi)容通過合同形式受法律約束和保護；在項目的每一階段及項目全部完成后，對于雙方不能按照合同約定事宜執(zhí)行雙向約束要求的，都有一定的舉措作為罰則。若用地方不能履行約定義務(wù)，供地方可以采取提高土地成本、行政罰款直至收回土地的強力措施；若供地方不能履行約定義務(wù)，用地方可以采取向上級投訴及人民法院的多種有效方法。

4.2.2 調(diào)整城鎮(zhèn)體系布局

改變以往中心城區(qū)單中心和城鎮(zhèn)分散無序粗放的發(fā)展模式。以城市公共交通和產(chǎn)業(yè)布局為發(fā)展軸，促進設(shè)施共享、要素集聚、用地節(jié)約集約，構(gòu)建多中心、組團式、緊湊型融合協(xié)調(diào)的發(fā)展模式，實現(xiàn)主城區(qū)、新區(qū)、組團、重點鎮(zhèn)協(xié)調(diào)緊湊發(fā)展的目標(biāo)。

4.2.3 集約建設(shè)開發(fā)園區(qū)

嚴(yán)格禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)項目的低水平重復(fù)建設(shè)和無序蔓延，逐步釋放開發(fā)區(qū)的“發(fā)展空間”；通過完善用地指標(biāo)項目管理制度、實施用地評估控制、改革計劃分配等手段，使開發(fā)區(qū)內(nèi)土地利用的效益大幅提高。

4.2.4 集中改造城中村

以城市規(guī)劃為依據(jù)，以空間形態(tài)改造為重點，突破零散的土地使用權(quán)限制，對城中村集中連片改造。在改造過程中堅持統(tǒng)一規(guī)劃、陽光操作、綜合改造，配套建設(shè)，為城市提供了大量基礎(chǔ)設(shè)施用地，并為建設(shè)生態(tài)宜居城市奠定基礎(chǔ)。

4.2.5 規(guī)模推進農(nóng)村土地整理

將土地整理、宅基地整理、新村鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營“四位一體”結(jié)合起來，科學(xué)謀劃土地整理工作程序，整合支農(nóng)項目資金，統(tǒng)一實施，規(guī)模經(jīng)營，從而促進整個經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

4.2.6 緊湊式開發(fā)濱湖新區(qū)

在濱湖新區(qū)建設(shè)上，在區(qū)位優(yōu)勢較好的區(qū)域?qū)嵭芯o湊式開發(fā)，并引入了六大節(jié)約集約用地模式：方格網(wǎng)道路方式，利用方格網(wǎng)道路體系通達性強，土地利用率高的特點，相對其他自由式路網(wǎng)結(jié)構(gòu)節(jié)省土地5%~15%；綜合交通節(jié)地方式，按照公交都市理念，建立以BRT、軌道交通系統(tǒng)為骨干的快速公交系統(tǒng)，有效降低小汽車占用城市道路資源；立體城市開發(fā)方式，采用立體交通、人車分流，實現(xiàn)交通組織的平面布置向立體布置的轉(zhuǎn)變，節(jié)約道路用地面積；CBD節(jié)地方式，鼓勵辦公、酒店、酒店式公寓等多種功能混合的綜合開發(fā)項目及功能豐富的街區(qū)營造；社區(qū)中心節(jié)地方式，把社區(qū)服務(wù)單元和城市行政管理單元合二為一，采用社區(qū)中心模式，既提升設(shè)施的綜合服務(wù)能力，又實現(xiàn)節(jié)約集約用地；基礎(chǔ)設(shè)施走廊與城市綜合管溝節(jié)地方式，結(jié)合高速公路、鐵路用地形成的城市對外通道，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施走廊，形成綜合管廊骨干網(wǎng)絡(luò)。

4.3 主要成效

通過實施“雙向約束”機制，既保證了項目又好又快建設(shè)，又切實維護了投資者的合法權(quán)益，實現(xiàn)了政府和投資者的“雙贏”。以“濱湖世紀(jì)城”項目為例，通過與土地受讓人簽訂“雙向約束”合同，項目提前近5個月開工建設(shè)，提前一年半竣工使用，項目單位用兩年時間完成了近460萬平方米的開發(fā)總量（約相當(dāng)于合肥市環(huán)城公園內(nèi)的建筑總量），并且建筑質(zhì)量優(yōu)秀，人居環(huán)境良好。濱湖世紀(jì)城項目區(qū)也成為合肥市經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益最好的區(qū)域之一。再如總建筑面積60余萬平方米的萬達廣場項目一年內(nèi)建成，成為合肥房地產(chǎn)市場名列前茅的利稅大戶、品牌大戶和就業(yè)大戶?！半p向約束”機制還把一些土地投機者拒之門外，使得寶貴的土地資源免被圈占和浪費。

通過調(diào)整城鎮(zhèn)布局，工業(yè)項目容積率由過去的不足0.4提高到1.0以上，節(jié)地面積超過25%；居住項目由過去多層建筑為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿邔咏ㄖ橹鳎莘e率由過去的1.3提高到2.5以上，節(jié)地面積超過30%。大型商辦設(shè)施由過去的不足2.0提高到4.0以上，節(jié)地面積超過30%。

通過集約建設(shè)開發(fā)園區(qū)，工業(yè)項目容積率由過去平均不足0.4提高到0.7以上，新增工業(yè)項目容積率達到1.0以上，單位工業(yè)用地產(chǎn)出提高30%，節(jié)約工業(yè)用地25%，投資強度提高50%，畝均稅收提高50%?，F(xiàn)在，合肥市工業(yè)項目投資強度要求達到400萬元/畝，稅收要求達到30萬元/畝以上。

通過城中村的改建工程，為合肥市提供了5700畝的基礎(chǔ)設(shè)施用地，增加建筑面積4200萬平方米，相當(dāng)于節(jié)地面積21平方公里。

通過實施若干“規(guī)模推進”的土地整理項目，每年新增耕地約9000畝，其中村莊整治新增耕地5244畝，新增耕地率為12.54%。整理后的土地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和社區(qū)化管理，推進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程。這種以土地整理科學(xué)化規(guī)范化為特色的土地整理方式被譽為“合肥模式”。

通過緊湊式開發(fā)濱湖新區(qū)，共節(jié)約用地29.16平方公里，節(jié)地率23.1%。其中，居住用地由人均24平方米減少到18平方米，人均居住建筑面積達到30平方米。承載人口由126萬人增加到170萬人，可增加44萬人，相當(dāng)于節(jié)約居住用地10.56平方公里。

從總體上看，合肥市土地節(jié)約集約利用在全市范圍內(nèi)取得了良好的效果，據(jù)統(tǒng)計，2009年合肥市固定資產(chǎn)投資占全國總量的1%，用地量僅占全國用地量的0.002%，同時，開展土地節(jié)約集約利用工作以來，合肥市固定資產(chǎn)投資以40%比例遞增，而用地量卻以10%比例遞減。這兩組數(shù)據(jù)充分顯示了土地利用效率的不斷提高。合肥市成為全國土地節(jié)約集約利用的典范，為全國土地管理創(chuàng)造了新鮮的經(jīng)驗。

5 結(jié)論及政策建議

合肥市作為全國首個土地節(jié)約集約使用試點城市，兩年來的諸多探索為其他城市的土地節(jié)約集約使用提供了寶貴的借鑒。為深入推進土地節(jié)約集約利用，提高土地利用效率，結(jié)合合肥市的工作經(jīng)驗，本文提出如下政策建議：

（1）進一步推廣和完善“雙向約束”機制，加強對土地開發(fā)中的操作流程管理。以精細化管理為主要措施，完善土地審批、使用、管理全過程的“雙向約束”。第一，改進和完善國家土地出讓制式合同，強化節(jié)約集約用地的控制。保障優(yōu)質(zhì)項目早落地、早投產(chǎn)、早見效。第二，在經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃總平圖上應(yīng)標(biāo)注每幢主體工程的開工建設(shè)時序，逐步實現(xiàn)“一張圖”管理。第三，針對具體項目設(shè)置容積率、綠地率等其他指標(biāo)及開工建設(shè)要求。根據(jù)項目開工建設(shè)時序，統(tǒng)一規(guī)劃，分期供地。細化雙向約束的內(nèi)容和管理體制，在計劃申請階段，即需提交用地計劃預(yù)申請表、標(biāo)有具置的衛(wèi)星遙感圖、項目分布圖等材料和畝均投資強度、畝均產(chǎn)出等指標(biāo)，增加“雙向約束”的科學(xué)性。第四，重點加強對政府的約束，提高行政效能。將節(jié)約集約用地納入各級政府考核體系，堅持投資有強度，配套有限度，建設(shè)有進度，建筑有高度，監(jiān)管有力度的項目管理原則。年度用地計劃指標(biāo)安排與土地節(jié)約集約利用程度相掛鉤，做到有獎有罰，獎罰分明。建立“3+X” 并聯(lián)會審模式（3為規(guī)劃部門、發(fā)改委、經(jīng)信委，X為針對具體項目涉及相關(guān)參會單位，主要為國稅局、地稅局等），合理核定用地規(guī)模，并重點對開發(fā)園區(qū)管委會和其他用地單位進行考核，考核結(jié)果與用地指標(biāo)掛鉤。

（2）在城鎮(zhèn)體系建設(shè)和開發(fā)園區(qū)建設(shè)中建立新的節(jié)約集約用地指標(biāo)體系，提高土地使用效率。因地制宜，將用地由規(guī)劃計劃管理向規(guī)劃計劃和項目并重管理轉(zhuǎn)變。分類（如交通、水利、電力、教育等）建立節(jié)約集約用地指標(biāo)體系，對于重點開發(fā)園區(qū)要分區(qū)域設(shè)定投資強度、產(chǎn)業(yè)政策、稅收額度、就業(yè)崗位等綜合控制指標(biāo)。我國現(xiàn)行的工業(yè)項目用地指標(biāo)（如投資強度、容積率等）國家標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，應(yīng)逐步提高?？赏ㄟ^科學(xué)的指標(biāo)體系，引導(dǎo)用地向高效率、高附加值項目傾斜。

（3）在農(nóng)村土地整理工作中開展土地發(fā)展權(quán)交易，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。發(fā)揮市場機制的作用，開展“土地發(fā)展權(quán)交易”，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場?！巴恋匕l(fā)展權(quán)交易”不僅能優(yōu)化土地配置，提高土地利用效率，增加社會總收益。還能通過市場化的指標(biāo)交易，節(jié)省政府進行耕地保護、土地管理和土地開發(fā)的成本。此外，還可以使廣大農(nóng)村獲得寶貴的農(nóng)業(yè)發(fā)展資金，促進城鄉(xiāng)之間財力的轉(zhuǎn)移，也有助于鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標(biāo)，保證廣大農(nóng)民真正享受土地制度創(chuàng)新的成果。

（4）科學(xué)制定規(guī)劃，指導(dǎo)土地節(jié)約集約利用。土地利用規(guī)劃必須基于對所在區(qū)域未來經(jīng)濟社會與土地利用發(fā)展趨勢的準(zhǔn)確把握，對各類土地利用優(yōu)化配置，從而實現(xiàn)土地的節(jié)約集約利用。為提高規(guī)劃實施的可操作性，應(yīng)將土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、主導(dǎo)功能區(qū)規(guī)劃和節(jié)約集約用地規(guī)劃融為一起，在具體制定規(guī)劃時，需要以土地產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，編制節(jié)約集約用地標(biāo)準(zhǔn)分幅規(guī)劃圖。在農(nóng)村比例尺應(yīng)統(tǒng)一為1∶2000左右；在城市密集區(qū)，比例尺應(yīng)為1∶500左右。大比例尺的規(guī)劃圖有助于制作精細化的開發(fā)計劃。在規(guī)劃依法履行公示、審查和審批環(huán)節(jié)后，公告實施，接受社會的監(jiān)督。在土地管理中，嚴(yán)格按規(guī)劃用地和管地，依據(jù)規(guī)劃管理項目。

（4）在土地節(jié)約集約利用工作中積極探索生態(tài)閾值控制模式，提高土地利用的生態(tài)效益。土地利用必須堅持整體性原則和生態(tài)平衡原則，要著重體現(xiàn)下列要求：土地開發(fā)利用的環(huán)境容量是否允許；環(huán)境資源及生物多樣性是否得到保護；人口增長是否超越了土地生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，是否能有效避免局部地區(qū)的過度開發(fā)等等。分區(qū)、分片確定土地開發(fā)程度和模式，檢驗包括生態(tài)指標(biāo)在內(nèi)的綜合成效。嘗試開展以節(jié)約集約用地為目標(biāo)，以項目為載體的土地生態(tài)設(shè)計。

參 考 文 獻：

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篇3

關(guān)鍵詞：土地利用；理論基礎(chǔ)；節(jié)約集約；建議

中圖分類號： U412.1文獻標(biāo)識碼：A

一、土地節(jié)約集約利用的基本理論分析

（一）概念辨析

必須明確的是，土地節(jié)約利用(land save using)與土地集約利用（land intensive using）在內(nèi)涵上是存在較大差異的，節(jié)約針對無償，是相對于浪費而言，集約針對有償，是相對于粗放而言。具體來看，前者指的是在滿足土地使用基本功能的前提下，通過采取一系列政策、經(jīng)濟和技術(shù)措施，減少對土地資源的消耗。在土地開發(fā)利用中務(wù)必遵循力求節(jié)省、杜絕浪費，盡量不占或少占耕地。后者主要是指在合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的前提下，以可持續(xù)發(fā)展的思想為依據(jù)，通過增加對土地投入、改善經(jīng)營管理等途徑，充分發(fā)揮土地使用潛力，使土地使用效率得到合理的提高，最終取得良好的經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的過程。

（二）土地節(jié)約集約利用的理論依據(jù)

1. 區(qū)位理論

區(qū)位布局理論的形成與發(fā)展是土地資源優(yōu)化配置最原始的理論基礎(chǔ)，也最具有影響力。在它的指導(dǎo)下，眾多土地利用模式也應(yīng)運而生，如全球土地利用的極地模式、城市土地利用的同心圓模式、扇形模式、多核模式等。對土地集約利用模式設(shè)計具有重要指導(dǎo)意義。

2. 土地報酬遞減理論

17世紀(jì)中葉的威廉? 配第發(fā)現(xiàn)一定面積的土地的生產(chǎn)力有一最大限度，超過這一限度后，土地生產(chǎn)物的數(shù)量就不可能隨著勞動的增加而增加了。土地報酬遞減規(guī)律理論認(rèn)為在一定科技條件和若干要素投入量保持不變的情況下，土地收益隨某一投入量不斷增加將出現(xiàn)由遞增到遞減的現(xiàn)象。這一理論是優(yōu)化土地利用投入產(chǎn)出關(guān)系與經(jīng)營方式的根本依據(jù)。

3. 地租地價理論

由于土地受自然、社會、經(jīng)濟等多種因素的影響，處于不同地段的土地會表現(xiàn)出不同的利用方式，地價的高低和地租的多少直接影響土地利用潛力的發(fā)揮，即地租地價決定著土地的用途和利用方式。地租地價是引導(dǎo)土地合理和有效利用的重要經(jīng)濟杠桿。地租地價不僅為土地供給、需求者和管理者提供了土地區(qū)位指示，也為土地供求雙方以及管理方建立了利用效益或強度評價指標(biāo)。

4. 可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展思想以保護自然為基礎(chǔ)，與資源和環(huán)境的承載力相協(xié)調(diào)的發(fā)展，不僅重視數(shù)量的增長，更追求質(zhì)量的改善、效益的提高和能源的節(jié)約，從而為后代開創(chuàng)一個能夠持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。土地資源作為一種有限的自然資源，人們在利用時必須以可持續(xù)發(fā)展理論為指導(dǎo)，在不破壞土地生態(tài)平衡的前提下，挖潛存量土地，提高土地的相對供給能力，避免盲目的追求利益的最大化。

（三）節(jié)約和集約用地是我國土地利用的唯一出路

長期以來，粗放的經(jīng)濟增長方式造成了土地資源的浪費。主要表現(xiàn)在一些地方搞GDP至上，盲目投資，低水平重復(fù)建設(shè)，拼資源、高浪費、低產(chǎn)出；建設(shè)盲目鋪攤子，建寬馬路、大廣場，大量占用城郊良田；建設(shè)用地占地增長速度大大高于經(jīng)濟增長速度。這些都是粗放式的土地利用方式，其共同特點是占地多，產(chǎn)出率低，其后果是浪費土地資源，嚴(yán)重損害了子孫后代的利益。這種以巨大的環(huán)境和資源代價來換取眼前利益的方式已不適應(yīng)我國國情。我國土地資源是有限的，人多地少的國情，要求必須改變經(jīng)濟的增長方式，提高土地利用率，科學(xué)用地。這就是走集約用地之路。

節(jié)約和集約用地是由土資源有限性和我國土地基本國情決定的。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展，建設(shè)用地供給的缺口很大，土地資源供需矛盾突出。在我國土地資源有限的情況下，惟一出路在于節(jié)約和集約用地，走“內(nèi)涵挖潛”之路。利用好存量土地，提高土地利用率，以最少的土地役入，獲取最在的利用效益，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，由粗放的土地利用方式向集約化土地利用方式轉(zhuǎn)變。

二、促進節(jié)約與集約利用的思路

（一）建立常抓不懈的工作制度。

為實現(xiàn)土地利用方式的根本轉(zhuǎn)變，強化土地集約利用責(zé)任意識，需要做好以下五方面的工作。一是建立集約用地宣傳工作機制；二是建立集約用地工作征求意見制度；三是建立集約用地工作匯報制度；四是建立集約用地工作調(diào)查研究制度；五是建立集約用地工作年度考核評審制度。 要加強調(diào)查研究，摸清各類閑置土地的準(zhǔn)確數(shù)量。針對土地集約利用的內(nèi)容和特點，開展區(qū)域土地利用集約度評價工作，建立科學(xué)合理的土地集約利用評價體系和指標(biāo)，并作為建設(shè)用地規(guī)?？刂频幕疽罁?jù)之一。

（二）科學(xué)編制土地利用規(guī)劃，盤活城市存量土地。

首先，從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地規(guī)模。對城鎮(zhèn)建設(shè)用地及工礦、交通、能源等非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地，應(yīng)制定政策引導(dǎo)采用高度集約化的用地方式，立體利用土地的空間，最大限度地節(jié)約用地，少占耕地。其次，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)與布局。要從發(fā)揮土地適用的優(yōu)勢上，提高有限土地的利用效能。應(yīng)依據(jù)土地利用的生態(tài)經(jīng)濟適應(yīng)性使之用得其所，發(fā)揮最大綜合效益。再次，合理利用地下空間，深化土地節(jié)約和集約利用。對用地單位利用自有土地建設(shè)地下空間作為地上建筑配套或附屬設(shè)施的，可以劃撥方式使用；對利用地下空間從事經(jīng)營性活動、銷售或轉(zhuǎn)讓應(yīng)依法有償使用的，出讓金減半收取。最后，積極盤活存量土地，鼓勵土地優(yōu)化。對工業(yè)、倉儲等利用率較低的土地在符合城市規(guī)劃的前提下調(diào)整為科研用地的，可以協(xié)議出讓方式供地。

（三）充分發(fā)揮地價的經(jīng)濟杠桿作用，用經(jīng)濟手段來管理土地。

要發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)作用，最重要的杠桿就是地價。首先，要擴大國有土地有償使用范圍，穩(wěn)步推進工業(yè)用地的招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用，加快集體建設(shè)用地使用制度改革步伐。其次，完善激勵約束機制，通過調(diào)整土地收益分配，鼓勵企業(yè)開發(fā)、利用閑置土地。再次，制定地價與土地集約度的調(diào)節(jié)系數(shù)，對土地利用率低的項目提高供地價格，對土地投資強度高的項目降低廠房租金、地方稅收等。

（四）充分利用現(xiàn)有土地，提高容積率。

采取“兩高兩嚴(yán)”辦法節(jié)約集約利用土地，“兩高”是提高容積率和建筑高度；“兩嚴(yán)”是嚴(yán)控建筑密度和嚴(yán)保綠化率。倡導(dǎo)建筑向高空發(fā)展，謀求內(nèi)涵式發(fā)展，嚴(yán)格限制單層廠房，鼓勵支持建造多層、高層公寓、廠房。合理布局城市用地和人口的聚集程度，發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施所產(chǎn)生的規(guī)模效益，節(jié)約土地投入。

（五）設(shè)置土地閑置稅，充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，加大土地保有的機會成本，促進集約利用。改革現(xiàn)行土地閑置費為土地閑置稅，以占而不用的土地為課征對象，對空地的實際持有入課稅，發(fā)揮稅收的強制功能，有利于促進企業(yè)或個人節(jié)約用地，促進土地的合理利用，提高土地利用效率，杜絕浪費土地的現(xiàn)象發(fā)生。

三、結(jié)語

目前，我國正處于加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，發(fā)展和建設(shè)必然要用地，其中還要占用一部分耕地。因此，為了我們自身的生存和發(fā)展，根本的出路在于節(jié)約集約利用土地，讓有限的土地發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。

參考文獻：

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【關(guān)鍵詞】土地閑置；節(jié)約集約用地

1 土地閑置基本狀況

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地 。具有下列情形之一的，可以認(rèn)定為閑置土地：（1）國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動工開發(fā)建設(shè)的；（2）已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；（3）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它情形。本文中所涉及的閑置土地也包括空閑土地和批而未供的土地，即建設(shè)用地內(nèi)部的無主地、廢棄地，因單位撤消、遷移和破產(chǎn)等原因停止使用的土地；在已完成城鎮(zhèn)地籍調(diào)查的地區(qū)，主要指按照《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》確定的“其他用地”；依法已經(jīng)國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，而未供應(yīng)出去的土地。

2 土地閑置原因分析

2.1 政府管理方面

2.1.1 土地利用規(guī)劃調(diào)控力度不足

各層次土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃是政府管理土地的基礎(chǔ)，為實現(xiàn)最優(yōu)利用土地提供了重要保障，我國現(xiàn)階段各層次土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃變化較快，缺少對土地數(shù)據(jù)的管理，規(guī)劃的調(diào)控力度大大減弱，這些都可能導(dǎo)致土地閑置。其次，缺乏中、長期土地供應(yīng)計劃，計劃在年際間的相互協(xié)調(diào)不足，各年度計劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性較差，限制了其對未來城市土地供應(yīng)數(shù)量和時間序列的合理安排，這也容易使一些房地產(chǎn)開發(fā)商對未來城市土地供應(yīng)感到心中無數(shù)而產(chǎn)生盲目拿地和囤地的問題。

2.1.2 土地供給審批不夠嚴(yán)格

隨著城市的快速發(fā)展規(guī)劃，.城市政府過度強調(diào)城市土地的成片開發(fā)，從而導(dǎo)致越來越多大塊宗地的出讓，使得開發(fā)商難以在短時間內(nèi)全部開發(fā)，從而造成土地閑置。一些政府部門為了財政的支撐、GDP的提高和政績的突出而大量征收土地，放寬出讓條件，政府將這些土地出讓既滿足其獲取大額出讓金的需要，同時也滿足了一些用地單位的發(fā)展要求，然而缺少嚴(yán)格管制的出讓土地使得部分用地單位趁機占有大量土地，甚至囤積、炒賣土地，擾亂正常的土地市場，導(dǎo)致土地閑置現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2.1.3監(jiān)督管理不力

一般政府部門最重視的是征地和出讓兩個環(huán)節(jié)，在此之后，對于土地的開發(fā)利用活動則較少關(guān)注，甚至采取睜只眼閉只眼的態(tài)度，缺乏明確的責(zé)任制度，而且由于土地閑置是在獲得土地使用權(quán)后未按有關(guān)規(guī)定開發(fā)建設(shè)滿一年后才產(chǎn)生，所以監(jiān)管難度大，效率低，因此繳納土地閑置費更是成為了一種說法。同時巨額的利益使得一些政府官員在關(guān)于土地的問題上滋生腐敗，權(quán)利與金錢相勾結(jié)，對于用地單位故意推遲開發(fā)土地等問題不聞不問，任由其閑置土地，導(dǎo)致土地閑置現(xiàn)象更加嚴(yán)重。

2.1.4 閑置土地的法律規(guī)范不健全

閑置土地得不到有效的管理，其中一個很重要的因素是閑置土地的法律規(guī)范不夠健全，雖然《閑置土地處置辦法》對于閑置土地的概念和處置措施有所規(guī)定，但是具體實施過程中仍然有許多不足，如閑置土地的界定，辦法規(guī)定批準(zhǔn)后一年未動工開發(fā)建設(shè)即可被認(rèn)為是閑置土地，這些都很容易讓開發(fā)商鉆空子。

2.2 用地單位方面

2.2.1 用地單位占地目的不純

用地單位花巨資取得土地使用權(quán)，本意是為了擴大廠房、更新設(shè)備，以滿足自身發(fā)展的需要，由于近年來房地產(chǎn)市場繁榮的影響，讓許多投資者對稀缺的土地資源產(chǎn)生了新的認(rèn)識，誰掌握了土地，就等于誰取得了財富的增值權(quán)，一些開發(fā)商或者投資者取得一塊土地后，對其投入盡可能少的資金，然后拿這塊土地抵押后繼續(xù)購入新的土地，如此循環(huán)，以有限的資金取得了更多的土地，造成囤積、炒賣土地，哄抬地價，獲取土地的增值收益。

2.2.2 用地單位自身資金問題

大多數(shù)的土地閑置現(xiàn)象都是由于用地單位后續(xù)資金不足造成的，用地者的開發(fā)資金主要來源于銀行貸款，土地出讓實現(xiàn)由無償向有償轉(zhuǎn)化，主要以“招、拍、掛”形式實現(xiàn)，高額的土地出讓金就已經(jīng)讓一些實力不強的用地單位心有余而力不足，加上后期開發(fā)中出現(xiàn)的許多不可預(yù)測問題，資金的花費往往超出原有計劃，迫使用地單位中途放棄開發(fā)，這也是造成土地閑置的一個主要原因。

2.2.3 用地單位受市場環(huán)境影響

2008年的美國次貸危機引發(fā)全球的金融危機，對我國的房地產(chǎn)行業(yè)產(chǎn)生了巨大的影響，許多實力不夠雄厚的開發(fā)商紛紛破產(chǎn)，中國的商品房價格也迅速下跌，在北京、上海、深圳等一線城市下降幅度更是驚人，一些開發(fā)商之前拿到的土地不敢開發(fā)，開發(fā)商觀望土地市場，期待市場回暖，導(dǎo)致土地處于閑置狀態(tài)。

3 閑置土地的主要影響

土地閑置是一種浪費行為，使得土地資源不能得到有效利用，嚴(yán)重違背國家節(jié)約集約利用土地的政策，另外，其主要造成的影響還有以下幾種：

3.1 影響城市衛(wèi)生，破壞城市景觀。

閑置的土地往往無人管理，雜草叢生，塵土飛揚，甚至成為垃圾收集地，長期如此，細菌病毒繁殖，危害市民健康。另外，現(xiàn)代化的城市建設(shè)與閑置的土地形成強烈反差，嚴(yán)重影響城市形象。

3.2 造成客觀浪費，影響城市經(jīng)濟。

買地皮，拆遷、前期開發(fā)，每項都是巨資投入，如果不能按期完成項目獲得利益，閑置的土地光每年的投資利息損失就相當(dāng)可觀。對整個城市來說，寶貴的土地資源沒有得到很好的利用，也是一種潛在損失，對于那些占用耕地的閑置土地來說，帶來的損失更是加倍。同時它的客觀存在，必然給人某地段的蕭條之感，從而嚇退不少潛在的投資者，不利引進外資。

3.3 導(dǎo)致房價上升，危害購房人利益

相當(dāng)數(shù)量的土地被囤積和倒賣，開發(fā)商從銀行投機獲取貸款，然后高價從地方政府獲取土地，地方獲取了財政收入。開發(fā)商炒作房價又為稅收做出了貢獻。開發(fā)商獲取了暴利，地方獲取了稅收、銀行也有收益，而最終為這些倒賣土地買單的是廣大購房人。土地積壓不開發(fā)、大量的銀行信貸資金被壓在了房地產(chǎn)市場，真實的房地產(chǎn)市場供求關(guān)系被掩蓋，房地產(chǎn)信貸風(fēng)險加大。

4 閑置土地的預(yù)防和處置建議

4.1 科學(xué)規(guī)劃城市用地，加強行政管理

按照堅持科學(xué)發(fā)展觀，節(jié)約集約用地的要求，加快城市規(guī)劃相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂，制定出符合區(qū)域發(fā)展要求，促進城市土地合理配置的城市規(guī)劃。認(rèn)真做好土地利用總體規(guī)劃，科學(xué)完善城市布局和城市功能，對各自開發(fā)、零散分割的低效用地進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整合，大大提高土地利用效。對于不符合城市規(guī)劃的用地及時采取整治措施，并根據(jù)城市的發(fā)展及時調(diào)整土地利用規(guī)劃，保持土地利用規(guī)劃的科學(xué)性、有效性。

4.2 嚴(yán)格監(jiān)控土地供給過程

合理確定出讓土地的宗地規(guī)模，貫徹執(zhí)行“招拍掛”土地出讓制度，制止房地產(chǎn)商囤積、炒賣土地行為。推進土地節(jié)約集約利用，加強土地批后管理和供后的管理與監(jiān)督，定期組織閑置土地清查整理工作，建立閑置土地調(diào)查評價信息數(shù)據(jù)庫，并且及時制定合理有效的盤活閑置土地工作方案。加強政府對城市土地節(jié)約集約利用的導(dǎo)向和監(jiān)督政府要掌握好城市土地開發(fā)的整體性和統(tǒng)一性,增強宏觀調(diào)控能。

4.3 加強對政府人員的工作管理

加強政府人員的工作職能培訓(xùn)，落實工作人員責(zé)任制，建立科學(xué)合理的城市土地節(jié)約集約利用評價考核制度，并將其納入評價各級政府工作的責(zé)任考核體系，切實加強政府和用地單位的責(zé)任意識，并加大宣傳力度、廣泛發(fā)動，使節(jié)約集約用地不僅成為政府意志、政府行為，更要成為全民意志、全民行為，保障節(jié)約集約利用土地在各地真正落到實處。

4.4 健全法律體制為保障土地的科學(xué)合理使用，應(yīng)具有一套完整的土地管理法律，對于現(xiàn)行的閑置土地處置辦法要加以完善，明確閑置土地的概念、認(rèn)定依據(jù)等，嚴(yán)肅懲處土地違法違規(guī)行為，完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機制，加大對土地違規(guī)違法行為的查處力度，使閑置土地得到及時有效的利用，促進節(jié)約集約用地。

4.5 采取經(jīng)濟手段防止用地單位投機土地

鑒于近幾年來的“房地產(chǎn)熱”，以及美國次貸危機的影響，受國家經(jīng)濟政策和市場調(diào)控，國內(nèi)多家商業(yè)銀行紛紛出臺相應(yīng)政策，提高貸款條件，控制開發(fā)商的貸款額度，這樣做的目的在于制約用地單位的資金使用，增加用地單位的投資風(fēng)險，因此，用地單位不得不謹(jǐn)慎開發(fā)土地，防止開發(fā)商以投機為目的的土地開發(fā)，從而降低發(fā)生土地利用效率低和土地閑置情況的可能性。另外，針對不執(zhí)行土地利用強度和用途規(guī)定的用地單位制訂明確的懲罰措施，如提高土地閑置費的繳納標(biāo)準(zhǔn)，并附加一定的罰金，直至收回土地，開展土地節(jié)約集約利用情況評價，并采取適當(dāng)?shù)莫剳痛胧?/p>

4.6 及時幫助用地單位解決困難助其開發(fā)

對于那些惡意閑置土地的用地單位要采取嚴(yán)懲的態(tài)度，根據(jù)法律對其作出懲罰，而對于真正有經(jīng)濟困難的用地單位，政府可以積極為其尋找合作伙伴，幫助其順利進行土地開發(fā)項目，防止土地的閑置。對于已經(jīng)閑置的土地及時采取盤活措施，進行土地置換、納入土地儲備庫等。

篇5

【關(guān)鍵詞】耕地保護；土地征收；分析思考

一、目前土地征收和耕地保護中存在的問題

我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序雖然已經(jīng)作了較為詳細的規(guī)定，但有關(guān)土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計上仍然存在漏洞，表現(xiàn)在：

（一）公共利益界定不明確?！巴恋卣魇漳康谋仨毢戏?，必須是為了公共利益需要才能征收土地?！边@一原則在實施過程中受到了嚴(yán)重扭曲，公共利益在程序上沒有保障，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。我國目前還沒有對公共利益的范圍進行明確的界定,“公共利益”作為一個高度抽象、難于界定的概念，在實踐中對有關(guān)公共利益的解釋和界定過于靈活,在巨大經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，常常被人為地濫用，極易打著公共利益的幌子，憑借這條依據(jù)無視集體土地所有者和使用者的意志，強行征收農(nóng)民集體土地，損害農(nóng)民利益。

（二）缺乏民主參與，監(jiān)督制約機制不完善?！锻恋毓芾矸ā返?8條和《土地管理法實施條例》第25條規(guī)定，征地補償方案確定后，相關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見?！墩饔猛恋毓孓k法》第9條規(guī)定：被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補償、安置公告之日起10個工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。由此可見，在土地審批之前，政府并沒有將征地信息告知被征地人的義務(wù)，被征地人對征地?zé)o法提出異議，只有在審批通過后的征地過程中，才有對補償、安置方案提出意見或要求舉行聽證會的權(quán)利。缺乏廣泛有效的民主參與，使得政府的征地行為缺乏最有力的監(jiān)督——來自廣大人民群眾的監(jiān)督。

（三）缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督制約。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者、亦是執(zhí)行者。如在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、賠償方案確定權(quán)等方面都只規(guī)定由行政機關(guān)自主決定、具體實施，缺少對行政機關(guān)的必要監(jiān)督，導(dǎo)致行政機關(guān)既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，容易帶來行政權(quán)力的泛濫，危害社會穩(wěn)定。

（四）嚴(yán)格責(zé)任追究制的弱化。盡管近年來國土資源部不斷加大土地違法案件查處力度，但在結(jié)案的9萬余件中，只處理了相關(guān)責(zé)任人3593名，其中2名省級干部受到黨紀(jì)處分。4％的低處罰率，意味著超過96％的土地違法案件并未追究責(zé)任人，而刑事處罰率更是低到 5‰，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對稱的局面。

目前我國耕地面積約為18.26億畝，比1997年的19.49億畝減少1.23億畝，保護耕地的壓力不斷增大。2009年，國土資源部在全國開展保紅線、保發(fā)展的“雙保行動”，2011年，繼“雙保行動”后，全面升級啟動開展“雙保工程”，雖然取得了一定的成績，但是，在的一些地方，巧立名目占用耕地、耕地的性質(zhì)被改變、以罰代法、政府的不當(dāng)行政行為等時有發(fā)生，蠶食耕地的現(xiàn)象仍然非常嚴(yán)重。

二、進一步完善土地征收及耕地保護的建議及對策

（一）清理閑置土地，開展土地節(jié)約集約利用。城鎮(zhèn)用地要持續(xù)增多，耕地又必須嚴(yán)格保護，這似乎是一種兩難的選擇，如何做好土地節(jié)約集約利用便成為了當(dāng)前的一項重點工作。積極清理閑置土地，盤活存量土地，縮小地區(qū)城鄉(xiāng)用地差異，切實提高用地率；嚴(yán)格農(nóng)村建設(shè)用地管理，促進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用：

1、按照節(jié)約集約用地原則，審查調(diào)整各類相關(guān)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)。（1）強化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用，從規(guī)劃控制上保護耕地；（2）從嚴(yán)控制城市用地規(guī)模，按照循序漸進、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，科學(xué)確定城市定位、功能目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，增強城市綜合承載能力；（3）嚴(yán)格征收土地的使用標(biāo)準(zhǔn)，對超標(biāo)準(zhǔn)用地的，要核減用地面積。

2、鼓勵提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。在尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。按規(guī)劃穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

3、堅決制止耕地閑置、拋荒。全面清理占而未用、具備耕種條件的耕地，組織鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、戶及時復(fù)耕；對閑置一年以上的土地，要依法處以罰款；對閑置兩年以上的土地依法收回。把此項工作列入干部目標(biāo)管理考核責(zé)任制，對耕地拋荒嚴(yán)重的地方，堅決追究、嚴(yán)肅查處當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

（二）完善官員考評和晉升制度，樹立正確的耕地保護意識。地方政府及相關(guān)部門主要官員除了進行目標(biāo)考核外，還應(yīng)采用違法征地民主評議和“一票否決”制度，要將加強土地管理、切實保護耕地、合理利用土地資源工作情況，作為考核地方黨委和人民政府及其負責(zé)人工作的重要內(nèi)容。地方政府必須加強政治思想學(xué)習(xí)，充分認(rèn)識我國的國情和土地基本國策，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地的關(guān)系，強化經(jīng)濟發(fā)展的全局意識、責(zé)任意識和耕地資源節(jié)約意識，嚴(yán)格依法征地，切實保護耕地。

（三）完善土地征收程序及補償

1、合理界定“公共利益”，明確征收范圍。要嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營性兩種不同性質(zhì)的用地。要把為公益性項目而進行的征地與一般經(jīng)營性項目用地嚴(yán)格分開，縮小征地范圍。

2、建立土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格土地用途管制。根據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟、城鎮(zhèn)社會發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力和各項建設(shè)等對土地的客觀需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地和土地利用的實際狀況等編制土地利用年度計劃及征地年度計劃。堅決控制建設(shè)占地規(guī)模，加強耕地特別是基本農(nóng)田保護，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，把基本農(nóng)田這條 “紅線”變成“高壓線”。

3、認(rèn)真落實基本農(nóng)田保護制度，積極推進土地開發(fā)整理復(fù)墾。嚴(yán)格執(zhí)行“占一補一“，確保耕地占補平衡，全面實行建設(shè)項目補充耕地與土地開發(fā)整理復(fù)墾項目掛鉤制度，建立和完善土地開發(fā)整理復(fù)墾管理制度，以重點項目實施為導(dǎo)向，全面推進土地開發(fā)整理復(fù)墾，形成補償耕地的良性循環(huán)機制。

4、改進土地征用補償方式。調(diào)整土地收入分配結(jié)構(gòu)，確定補償安置最低標(biāo)準(zhǔn)，給被征地農(nóng)民及時、合理的補償，并不斷探索解決被征地農(nóng)民社會保障和長遠生計的辦法。

（四）建立科學(xué)的土地監(jiān)察制度，嚴(yán)防征地權(quán)力濫用

1、保證土地監(jiān)察執(zhí)法隊伍的獨立性與公正性。土地監(jiān)察部門應(yīng)作為一個獨立于政府的機構(gòu)的監(jiān)察機構(gòu)，而不受地方政府的干預(yù)。

2、規(guī)范政府征地行為。除了用法律約束政府征地權(quán)行使外，還要動員全社會的力量，逐步建立起符合我國土地國情的，結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的輿論監(jiān)督、社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用的土地違法監(jiān)督機制。

3、強化違法征地責(zé)任追究制。把“狠抓源頭、重心下移”作為控違的一把利劍，實行定人員、定責(zé)任、定范圍管理，做到橫向到邊、縱向到底、不留死角，實現(xiàn)控違全覆蓋。

篇6

【關(guān)鍵詞】三舊改造；城中村；改造更新策略

1、“城中村”與“三舊改造”的概念與關(guān)聯(lián)

“城中村”從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)，亦稱為“都市里的村莊”。從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。 “三舊改造”主要是指“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”的改造，其中“舊村莊”主要指城市規(guī)劃控制區(qū)范圍內(nèi)的城中村；大量用地被城市工業(yè)區(qū)、物流園等產(chǎn)業(yè)園區(qū)占據(jù)的園中村；不再適宜生活居住，村民須逐步遷出或整體搬遷形成的“空心村”等。

“城中村”這一概念由來已久，而“三舊改造”是近幾年廣東省在城市更新中提出的新口號，是新形勢下對城市土地改造賦予的新定義。廣州市“城中村”的改造屬于“三舊改造”的范圍，借助“三舊改造”政策的推廣與實施，“城中村”應(yīng)進行更為集約、有效的更新。

2、 “三舊改造”的背景及政策解讀

（1）背景

“三舊改造”是國土資源部與廣東省開展部省合作，推進節(jié)約集約用地試點工作的重要措施。廣東省政府下發(fā)了相關(guān)文件——廣東省人民政府粵府[2009]78號《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》；廣東省人民政府辦公廳粵府辦[2009]122號《轉(zhuǎn)發(fā)省國土資源廳關(guān)于“三舊”改造工作實施意見(試行)的通知》等。“三舊改造”已上升為廣東全省的發(fā)展戰(zhàn)略。

“三舊改造”重點在于集約用地，通過盤活存量土地來滿足發(fā)展用地的需求，控制和減少土地新增消耗，解決資源、環(huán)境瓶頸問題，對城市建設(shè)、固定資產(chǎn)投資、人居環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、拉動經(jīng)濟增長等有著巨大的影響。

（2）有關(guān)城中村“三舊改造”的政策解讀

城中村可直接將集體土地申報轉(zhuǎn)國有用地，只要有三分之二村民通過，村集體可以報給辦事處，再報給市政府，之后報給省政府辦理審批手續(xù)，不用按現(xiàn)在的征地程序，大大降低交易成本；不超過10%的小面積土地，如邊角地、插花地、夾心地等，可納入改造方案一同申報；土地收益可返還農(nóng)村集體，對農(nóng)村集體土地進行三舊改造，60%可返還給村集體；

同時，城中村改造還可享有政府優(yōu)惠政策：登記國有土地按照現(xiàn)狀確定，現(xiàn)在用作商業(yè)的為商業(yè)用地，現(xiàn)在用作住宅為住宅用地，從而使商業(yè)得到合理補償；村自主改造可協(xié)議出讓土地，并享受優(yōu)惠的土地出讓金政策，在符合城市規(guī)劃的前提下，以流轉(zhuǎn)的方式自主招商融資進行改造；不足基準(zhǔn)面積可補差價，廣州市將實行復(fù)建補償、貨幣補償?shù)榷喾N補償方式，對合法面積施行拆一補一；安置房轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)后可買賣，轉(zhuǎn)為國有用地的房屋，在交納了土地出讓金后可以進入市場進行出讓。

在城中村的改造中，應(yīng)充分利用政府給予的政策與優(yōu)惠，加快城中村改造進程。

3、城中村現(xiàn)狀及存在問題

九十年代開始，廣州市城市建設(shè)用地急劇擴張，其結(jié)果是導(dǎo)致城市邊緣區(qū)的大量自然村落為城市建成區(qū)包圍或納入城區(qū)建設(shè)范圍 ,城市邊緣農(nóng)村成為“城中村 ”。目前 ,廣州城市建成區(qū)范圍內(nèi)共有“城中村 ”139個，這些“城中村”分布范圍廣，幾乎遍布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一區(qū)、每一角落。與城市其他建成區(qū)相比，“城中村”的容積率較低，普遍不及城市居民的 1/2,而人均居住用地面積則大大高于城區(qū)居民人均居住用地面積，這與國土資源部要求的“提高土地使用效率，實現(xiàn)集約利用，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整土地性質(zhì)，建立合理結(jié)構(gòu)”的方針大不相符，很大程度上浪費了的城市土地資源。

廣州市“城中村”主要存在以下問題：

（1）人口雜亂?！俺侵写濉庇纱迕?、市民和流動人口混合構(gòu)成，且外來人口較多，租住在城中村的外來人口一般為本地人口的5—10倍，遠高于內(nèi)陸甚至沿海其它中心城市的水平。這無形中給“城中村”的治安及管理帶來了嚴(yán)峻的考驗。

（2）城市規(guī)劃滯后，違法違章建筑相當(dāng)集中。依城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，政府批給農(nóng)民的自有住宅一般為3層左右，但絕大多數(shù)村民都擅自加擴建到了5、6層，甚至10層以上，一戶多宅和一宅超面積現(xiàn)象普遍，違法建設(shè)和無證物業(yè)比重很高，出現(xiàn)“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”等，存在較大的安全隱患，整體人居環(huán)境質(zhì)量無法達標(biāo)。

（3）建筑老舊，上下水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施不配套且嚴(yán)重老化；內(nèi)部道路狹窄且不成系統(tǒng)，建筑密度過大，間距大多不滿足消防及通風(fēng)、采光要求。

（4）土地使用存在諸多問題，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織；存在大量亂占、亂圈地現(xiàn)象；非法租賃、轉(zhuǎn)讓、倒賣土地，管理混亂；以土地入股開辦各種實業(yè)；用集體土地抵押貸款；用集體土地進行非法的房地產(chǎn)開發(fā)、經(jīng)營等。

“城中村”不僅影響城市的美觀，也阻礙城市化進程，制約著城市的發(fā)展，已成為困擾城市發(fā)展的“痼疾”。因此，“城中村”的改造是自身發(fā)展的迫切要求，是“三舊”改造的政策要求，是土地集約化利用的客觀要求，是改善提升地區(qū)形象的心理要求；“城中村”的改造將在提高土地利用效率，完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化人居環(huán)境等方面起到積極的示范帶動作用。

4、城中村“三舊改造”原則及策略

（1）城中村“三舊改造”的原則

空間與政策相配合：空間規(guī)劃要有堅實的政策研究支持，政策研究也要針對具體的村來制定，從制度著手，從實體入手，才能把城中村改造中的各方利益落到實處。

照顧村民利益與城市發(fā)展：保證村民住得好，收入有增長，公共開支有著落。規(guī)劃必須自始至終要尊重村民現(xiàn)有的收入和生活習(xí)慣，在規(guī)劃中要合理解決利益分配問題，建立城中村按城市規(guī)劃改造建設(shè)激勵機制。通過村莊的更新改造來增強本地區(qū)的吸引力，促進城市發(fā)展。

近期與遠期相結(jié)合：規(guī)劃要考慮到實施的時序性，制定不同階段的發(fā)展目標(biāo)與具體的行動計劃，做到近遠期相結(jié)合。

通過城中村改造，實現(xiàn)城中村居民的深度城市化與和諧發(fā)展，其結(jié)果表現(xiàn)為三個方面：在經(jīng)濟上實現(xiàn)利益的平衡；在管理上實現(xiàn)社區(qū)的轉(zhuǎn)型；在空間上實現(xiàn)形象的變革。

（2）城中村“三舊改造”的策略

①改造“城中村”必須因地制宜，做到“一村一策”。通過政策創(chuàng)新達成各方認(rèn)同的政策標(biāo)準(zhǔn)和實施策略，由此推動改造規(guī)劃的進行。在統(tǒng)一制定政策前提下，區(qū)別不同情況，確定不同的改造方式，堅持維護村民合法權(quán)益的原則。維護集體經(jīng)濟和村民的合法權(quán)益，提升村民的生活質(zhì)量，是“城中村”改造成敗的關(guān)鍵。

②滾動式推進，逐步改造。采用滾動遷建和局部置換的方式逐步抽疏、更新舊村，分期分批推進改造，逐步實現(xiàn)城中村發(fā)展與城市規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)。這種做法一方面是采取以村民自主改造為主的模式所決定的，另一方面也是緩解資金壓力的必然選擇。

③社區(qū)規(guī)劃方法，互動式的規(guī)劃。變傳統(tǒng)的空間規(guī)劃為社區(qū)規(guī)劃，鼓勵村民、外來人口、企業(yè)等多方參與規(guī)劃過程，在參與過程中形成一致的規(guī)劃方案。過程中針對農(nóng)村社區(qū)人們文化水平不高和具有抵觸規(guī)劃的意識等現(xiàn)實，充分重視規(guī)劃過程中的交流、協(xié)商，深入社區(qū)進行規(guī)劃教育，普及和強化規(guī)劃意識。

④通過引入市場參與主體推進“城中村”改造，解決城中村改造資金難題。根據(jù)各區(qū)段城中村的條件類型差異，適當(dāng)輔之以綜合房地產(chǎn)開發(fā)、政府贖買等其它可行的改造模式。如采用房地產(chǎn)開發(fā)的方式，房地產(chǎn)開發(fā)以物業(yè)的市場租售籌集改造資金，政府給予規(guī)劃指標(biāo)和城建稅費上的優(yōu)惠，并將開發(fā)利潤留給村里以支持滾動改造。

⑤經(jīng)濟利益平衡。村民的經(jīng)濟收入不能降低，對經(jīng)濟利益的平衡補償是順利推進城中村改造的首要前提。在補償形式上，靈活采取物業(yè)換土地、商鋪換住宅的方式予以解決，而不一定采取單一實物補償，而是多種補償方式相結(jié)合。

5、引發(fā)的思考

在“城中村 ”改造過程中，眾多低收入外來人口如何居住是不容忽視的問題。外來人口在廣州的城市建設(shè)中扮演著重要的角色 ,很大程度上推動著城市建設(shè)的發(fā)展，同時，他們中的大部分人主要靠租用“城中村”的住房生活 ,一旦“城中村”進行改造完成 ,居住條件改善的同時，也使他們往往因為承擔(dān)不起高昂的房租，失去繼續(xù)租住的能力，被迫遷往更為偏遠的市郊，導(dǎo)致新的城中村的產(chǎn)生。城中村的拆遷、改造涉及到大量外來人員的遷徙，會引發(fā)一系列的社會問題，在改造中適當(dāng)考慮對這部分人群的安置，使他們可以以較為低廉的價格繼續(xù)租住在改造后的城中村，將更有利于社會的穩(wěn)定、和諧發(fā)展。

6、結(jié)語

目前，廣州市已為“三舊”改造制定了一系列計劃，包括10 年內(nèi)基本完成全市“三舊”改造；3 年～5年內(nèi)基本完成越秀、海珠、荔灣三大舊城區(qū)的重點區(qū)域改造，以及52 條城中村的改造等等。在廣東省在土地資源供需矛盾日益突出，國家城市建設(shè)土地供應(yīng)政策從嚴(yán)從緊的情況下，“三舊”改造拓展了建設(shè)空間，保障了發(fā)展用地，是為推進節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)探索出一條新路。同時，“城中村”的“三舊改造”是改善人居環(huán)境，提升城市品位、推進城市化進程的必經(jīng)之路，是建設(shè)文明、生態(tài)、和諧、宜居城市的重要保障。

參考文獻

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[2] 周曉 傅方煜．由廣東省“三舊改造”引發(fā)的對城市更新的思考［J］．現(xiàn)代城市研究．2011年08期

[3] 郭謙、吳昊潼．廣州城中村改造的問題和改造可行性模式研究［J］．四川建筑科學(xué)研究．第 33卷，2007年 6月第3期 廖遠濤、代欣召．城中村改造的政策及實施評價研究——以廣州為例［J］．現(xiàn)代城市研究2012年03期

[4] 廣州市三舊改造政策解讀．百度文庫

[5] 廣州城中村改造的思路、模式與對策研究．百度文庫

[6] 城中村改造的意義．百度文庫

[7] 廣東省人民政府粵府[2009]78號《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》；

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[6] 城中村改造的意義.百度文庫

篇7

土地是人類生產(chǎn)必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，人類社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展都與土地有很大的關(guān)聯(lián)，在歷史發(fā)展的各個階段人類利用土地的方式不同，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地的稀缺性越來越凸顯。改革開放以來，我國社會經(jīng)濟取得了巨大的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平有了很大的提高，我國還將迎來以大量土地為支撐的三大高峰：人口高峰、城市化高峰和工業(yè)化高峰，這都將增加對土地的需求，但土地資源是有限的，并且在土地的利用過程中土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，因此推進土地的集約利用就很有必要。土地集約利用涉及到社會的各個領(lǐng)域，應(yīng)科學(xué)建立全面測度土地集約利用的評價指標(biāo)體系，充分反映土地利用的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境等各方面。

關(guān)鍵詞：

物質(zhì)基礎(chǔ)；土地稀缺；土地集約利用；評價指標(biāo)體系

中圖分類號：F2

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：16723198（2013）02001804

人類社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展都與土地有很大的關(guān)聯(lián)，中國人多地少，我國土地總面積居于世界第三位，但人均土地資源僅占世界的1/3，我國的耕地不到世界的10%，卻養(yǎng)活了22%的世界人口，同時我國的耕地還在不斷的減少，我國耕地資源的三大特點是：人均耕地少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少，中國的人口還將繼續(xù)增加，糧食總量的需求將繼續(xù)擴大。另外，改革開放以來，我國社會經(jīng)濟取得了巨大的發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平有了很大的提高，城鄉(xiāng)發(fā)展空間擴張的首要載體是土地。我國還將迎來以大量土地為支撐的三大高峰：人口高峰、城市化高峰和工業(yè)化高峰，這些都使我國的土地資源面臨著巨大的挑戰(zhàn)，人地矛盾逐漸顯現(xiàn)，但是在土地的利用過程中土地浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，粗放的經(jīng)濟增長方式加劇了土地供需的矛盾。因此要破解“保障發(fā)展、保護資源”的難題，我國必須轉(zhuǎn)變土地的利用方式，提高土地利用效率，走土地的集約利用道路，緩解我國發(fā)展中的建設(shè)問題及土地資源的壓力，關(guān)系著當(dāng)前經(jīng)濟社會的發(fā)展和國家長遠的利益，也是建立集約型社會的主要任務(wù)之一。

1土地集約利用評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

土地集約利用的概念最早是由李嘉圖（David Ricardo）等古典經(jīng)濟學(xué)家在地租理論中通過對農(nóng)業(yè)用地的研究中提出的，李嘉圖認(rèn)為農(nóng)業(yè)用地的集約利用指的是在一定的面積的農(nóng)地上，集中投入較多的生產(chǎn)資料和活勞動，使用先進的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積土地上獲取高額的收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。土地集約利用的內(nèi)涵包括狹義和廣義，李嘉圖所說的即指的是狹義的土地集約利用。廣義的土地集約利用是指以城市的合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展為前提，通過增加存量土地投入、改善經(jīng)營管理和空間布局等途徑，充分發(fā)揮土地使用潛力，不斷提高土地的使用效率和利用效率，使土地利用的經(jīng)濟效益與社會效益、生態(tài)環(huán)境效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，兼顧當(dāng)前利益和長遠目標(biāo)。土地集約利用要把握好合適的“度”，土地集約利用是一個動態(tài)發(fā)展的過程，為了全面準(zhǔn)確的界定土地是否集約利用，應(yīng)設(shè)計一套指標(biāo)體系。

1.1土地集約利用水平評價指標(biāo)體系選擇的原則

土地的集約利用水平評價指標(biāo)體系建立的前提是要因地制宜，土地集約利用水平評價指標(biāo)體系的選擇除了遵循科學(xué)性的原則，以及地域差異性原則，將類似的地域劃分為同一集約利用的級別，還應(yīng)該遵循以下一些基本的原則，其指標(biāo)體系的選擇應(yīng)具備解釋、評價和預(yù)測的功能。

（1）前瞻性和導(dǎo)向性原則。

土地集約利用水平測度指標(biāo)體系的選擇和設(shè)置不僅是為了土地集約利用現(xiàn)狀評價的分析的要求，還要對未來土地的利用有預(yù)見性和指導(dǎo)性，評價指標(biāo)要能指導(dǎo)和督促評價目標(biāo)的實現(xiàn)。

（2）層次性和系統(tǒng)性原則。

土地集約利用在不同的空間層次上，依據(jù)的背景不同，在制定指標(biāo)體系時，在不同的地域范圍內(nèi)，從宏觀、中觀、微觀等不同的角度，針對不同的層次，選擇合理的指標(biāo)體系。土地集約利用是一個系統(tǒng)的概念，指標(biāo)體系要考慮各方面的系統(tǒng)功能，使各子系統(tǒng)相互聯(lián)系、相互統(tǒng)一，緩解土地供需矛盾，使社會協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。

（3）綜合性和代表性原則。

土地集約利用是一個綜合的概念，應(yīng)統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、生態(tài)三方面的功能，其指標(biāo)體系應(yīng)從不同的角度進行分析，反映土地利用情況、社會經(jīng)濟和生態(tài)效益等方面的內(nèi)容，但同時在繁多的指標(biāo)體系中要選擇有代表性的指標(biāo)體系，其要與評價目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度程度比較大。

（4）靜態(tài)與動態(tài)相結(jié)合的原則。

靜態(tài)分析是指標(biāo)體系設(shè)置的基礎(chǔ)，主要是同一時期，同級別城市、同類型橫向比較土地的利用狀況，同時還要從時間序列動態(tài)發(fā)展角度分析土地的利用演進、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展情況，更好的體現(xiàn)土地集約利用的發(fā)展趨勢。

（5）可比、可量與可行性原則。

土地集約利用的影響因素很多，各個指標(biāo)要從實際出發(fā)，概念要明確，計算和計量的范圍、口徑等一致，以便進行比較和分析，同時還要選擇合適的數(shù)學(xué)方法對土地集約利用水平進行測定，其測度結(jié)果為土地集約利用工作提供重要參考依據(jù)。

1.2土地集約利用水平評價指標(biāo)體系的建立

土地集約利用涉及到社會的各個領(lǐng)域，應(yīng)科學(xué)建立全面測度土地集約利用的評價指標(biāo)體系，在土地集約利用內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，包括1個目標(biāo)層即土地集約利用水平，4個準(zhǔn)則層包括：土地投入強度、土地使用強度、土地經(jīng)濟效益、土地生態(tài)效益與土地利用可持續(xù)發(fā)展的趨勢。

（1）土地投入強度主要包括地均固定資產(chǎn)投入、基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度，公共設(shè)施完善程度。

①地均固定資產(chǎn)投入是指固定資產(chǎn)投入與土地面積之比，是對土地利用投入程度總體反映，是正指標(biāo)，該值越大，說明土地投入越高，進而反映了土地集約利用的程度越高。

②基礎(chǔ)設(shè)施配套完善程度主要包括人均鋪裝道路面積、城市道路廣場面積比重、自來水普及率、污水處理率、生活垃圾處理率、工業(yè)廢水廢氣處理率等等?；A(chǔ)設(shè)施投入量越大，其配套設(shè)施的完善程度就越高，這個區(qū)域的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益也就越好，土地的集約利用程度就越高。

③公共服務(wù)設(shè)施完善程度是指教育、醫(yī)療、商業(yè)、文化娛樂等完善程度，主要包括每萬人擁有劇場數(shù)、每萬人擁有醫(yī)院床位數(shù)、每萬人擁有醫(yī)生數(shù)、每萬人擁有公車數(shù)等。對公共服務(wù)設(shè)施的投入量越大，其配套完善程度就越高，那么土地的集約利用程度也就越高。

（2）土地使用強度主要包括土地的使用程度、人口密度以及土地的利用強度。

①土地使用程度通常通過其逆指標(biāo)土地閑置率直接反映出來，呈負相關(guān)，等于閑置土地面積/建設(shè)用地總面積，當(dāng)閑置率較高時，閑置土地未使用，土地的效益肯定低下，土地集約利用程度較低。

②人口密度通常指的是年末人口總數(shù)與該區(qū)域的土地面積之比，反映了土地的承載人口的能力，是正指標(biāo)，人口密度越高，人均用地越少，說明土地集約利用程度越高，但是人口密度有個限度，超過了限度，就會使得環(huán)境和社會效益下降，某種程度上土地集約利用程度就低了。

③土地利用的強度總的來說主要是通過容積率和建筑密度這兩個指標(biāo)來反映的。這兩個指標(biāo)數(shù)值越高，說明土地利用的強度越大，土地集約利用程度越高，但是當(dāng)超過了一定的限度，就會產(chǎn)生負作用，反而造成土地集約利用在一定程度上的降低。其中綜合容積率，即建筑總面積/建設(shè)用地面積；人均建設(shè)用地，即建設(shè)用地面積/人口總數(shù)等等。

（3）土地經(jīng)濟效益是指通過土地的利用產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，通常的指標(biāo)有地均GDP、地均第二、三產(chǎn)業(yè)GDP、地均工業(yè)產(chǎn)值、地均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、地均財政總收入、地均社會消費品零售總額等，這些都是正指標(biāo)，指標(biāo)數(shù)值越大，說明土地的相應(yīng)產(chǎn)值越高，說明土地集約利用的程度越高。其中，地均GDP=GDP/土地總面積，地均工業(yè)產(chǎn)值=工業(yè)產(chǎn)值/工業(yè)用地面積，地均第二、三產(chǎn)業(yè)GDP=第二、三產(chǎn)業(yè)GDP/第二、三產(chǎn)業(yè)用地總面積，地均社會消費品零售總額=社會消費品零售總額/建設(shè)用地面積等等。

（4）土地生態(tài)效益與土地利用可持續(xù)發(fā)展的趨勢兩方面的指標(biāo)從土地生態(tài)效益和發(fā)展趨勢方面表明土地集約利用的程度。

①土地生態(tài)效益通常包括森林覆蓋率，城市建成區(qū)綠地覆蓋率等等。其中森林覆蓋率是指森林覆蓋面積與土地總面積之比，城市建成區(qū)綠地覆蓋率是指城市建成區(qū)綠化覆蓋面積與城市建成區(qū)面積之比，這兩個指標(biāo)都反映了區(qū)域的綠化程度，是正指標(biāo)，指標(biāo)越大，說明綠化越好，生態(tài)環(huán)境越好，土地集約利用程度越高。

②土地利用可持續(xù)發(fā)展的趨勢通常包括人口與用地增長彈性系數(shù)、固定資產(chǎn)投資與用地增長彈性系數(shù)、GDP與用地增長彈性系數(shù)等。其中人口與建設(shè)用地增長彈性系數(shù)指的是某一時段區(qū)域的人口增長百分比與建設(shè)用地面積增長百分比之比，反映了土地人口的承載能力的變化趨勢，是負指標(biāo)，數(shù)值越大說明近幾年內(nèi)土地承載力呈上升的趨勢。

2土地集約利用綜合評價

2.1評價指標(biāo)權(quán)重的確定

在綜合評價中，各評價指標(biāo)權(quán)重的確定是關(guān)鍵，其確定的主要方法有層次分析法（APH）和德爾菲法（專家咨詢發(fā)（Delphi））。

層次分析法是20世紀(jì)70年代由美國的運籌學(xué)家托馬斯.塞蒂提出的，它將定性與定量的決策相結(jié)合，將復(fù)雜的決策思維過程模型化和數(shù)量化，其主要特點是嚴(yán)謹(jǐn)和易于操作以及層次化、系統(tǒng)化，其原理是建立指標(biāo)體系的層次結(jié)構(gòu)，以要測定的土地集約利用水平為遞階結(jié)構(gòu)的目標(biāo)層，以土地投入強度、土地使用強度、土地利用經(jīng)濟效益、土地生態(tài)效益與土地利用可持續(xù)發(fā)展的趨勢為準(zhǔn)則層，以準(zhǔn)則層所包括的具體指標(biāo)為指標(biāo)層，綜合考慮各指標(biāo)相對性，對同一層次的指標(biāo)采取的是兩兩比較的方法，通過構(gòu)造矩陣，檢查了矩陣的一致性；德爾菲法也就是專家咨詢法是由赫爾姆和達爾克在20世紀(jì)40年代首創(chuàng)的，是指通過咨詢有關(guān)專家學(xué)者、土地規(guī)劃部門以及土地管理部門，然后進行簡單的推算，綜合分析研究對象，尋找其發(fā)展規(guī)律，并進行預(yù)測的一種方法，其主要有兩輪征詢，第一輪主要檢驗的是因素、因子體系是不是符合實際，進而確定各因子的權(quán)重值得變化范圍；第二輪是在第一輪的基礎(chǔ)上，根據(jù)總體意見的傾向?qū)Φ谝惠喌脑u估意見進行修改，最后根據(jù)統(tǒng)計分析的方法確定權(quán)重。

一般采用的是二者結(jié)合的方法，具體說是對根據(jù)層級分析法確定的權(quán)重和德爾菲法確定的權(quán)重進行平均值運算，進而確定土地集約利用評價指標(biāo)的權(quán)重，這樣可以減少主觀原因所造成的誤差。

2.2土地集約利用評價模型

土地集約利用具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性等得特點，土地集約利用評價指標(biāo)體系中含有多種評價指標(biāo)，選擇綜合評分法來確定土地利用集約度，其各指標(biāo)權(quán)重的確定方法是層次分析法和德爾菲法相結(jié)合的方法。

（1）評價指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化處理。

首先對原始數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化的處理，采用極差標(biāo)準(zhǔn)化的方法，也就是對其進行無量綱化處理，把性質(zhì)、量綱不同的指標(biāo)轉(zhuǎn)換為可以相互比較的。無量綱化處理的方法有直線型、折線型和曲線型。這里是采用的直線型的無量綱化的方法。

正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化公式：

其中：Wij為第i個評價單元第j個因子的權(quán)重，Yij為第i個評價單元第j個 因子的標(biāo)準(zhǔn)分值 ，Wi為第i個評價單元的權(quán)重，Yi為第i個評價單元的分值，Y為土地集約利用的綜合程度。土地集約利用綜合指數(shù)Y越大，表明土地集約利用程度越高。

3土地集約利用評價實例――天津濱海新區(qū)為例

天津濱海新區(qū)于1994年開始開發(fā)建設(shè)，其主要包括塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)三個行政區(qū)和天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、天津港保稅區(qū)、天津港以及東麗區(qū)、津南區(qū)的部分區(qū)域，規(guī)劃總面積2270km2。自從天津濱海新區(qū)開發(fā)建設(shè)以來，其第二、三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為了經(jīng)濟增長的主體，在2006年，二三產(chǎn)業(yè)GDP占新區(qū)GDP的99.6%，隨著工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，建設(shè)用地面積急速增加，同時耕地面積日漸減少，土地資源越來越稀缺。

根據(jù)選取評價指標(biāo)體系的原則，從土地利用的四個準(zhǔn)則層選取了濱海新區(qū)的11個指標(biāo)進行其土地集約利用的分析，并且采用AHP法確定各指標(biāo)的權(quán)重（如表1），土地集約利用的水平粗略的分為粗放利用、基本集約利用、比較集約利用和過度利用，其劃分標(biāo)準(zhǔn)分別為當(dāng)Y≤0.4、0.4≤Y≤0.6、0.6≤Y≤0.8、Y≥0.8。

確定土地集約利用指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值得方法一般有：國內(nèi)同類城市指標(biāo)值為標(biāo)準(zhǔn)，城市現(xiàn)代化指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值為標(biāo)準(zhǔn)、國家或地方相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)等。在這11個指標(biāo)中，地均固定資產(chǎn)投入、人口密度、地均GDP、地均社會消費品零售總額、地均工業(yè)產(chǎn)值以及地均二三產(chǎn)業(yè)增加值以國內(nèi)同類城市指標(biāo)值為標(biāo)準(zhǔn)，以北京、上海、深圳、大連作為目標(biāo)城市的2006年的平均值作為指標(biāo)的上限值，以濱海新區(qū)在1994年的實際數(shù)值作為指標(biāo)的下限值。建成區(qū)綠化覆蓋率這個指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)下限是國家標(biāo)準(zhǔn)的30%，其上限值為同類城市最高值的47.26%。人均建設(shè)用地、道路用地面積比重這兩項指標(biāo)是依據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》。城市人口與用地彈性系數(shù)是以專家經(jīng)驗值來確定標(biāo)準(zhǔn)，這里選取的標(biāo)準(zhǔn)上限值為1.12，標(biāo)準(zhǔn)下限值為1。還有一個指標(biāo)工業(yè)廢水達標(biāo)率的標(biāo)準(zhǔn)上線是理想值的100%，下限為1994年的實際數(shù)值。首先將指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)，即無量綱化，這11個指標(biāo)都是正向型的，將指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化（具體的如表2）。

（2）各準(zhǔn)則層的發(fā)展不協(xié)調(diào)。

在濱海新區(qū)土地集約利用評價的各準(zhǔn)則層中，土地投入強度、土地利用經(jīng)濟產(chǎn)出的集約利用水平雖然都是增加的，但是二者發(fā)展的速度很是不同，土地利用經(jīng)濟產(chǎn)出明顯的低于土地投入強度，尤其是從2003年以后二者的差距越來越大；土地的使用強度從1997年以前是快速上升的，1997年以后是很緩慢的上升，而土地投入強度卻是急速上升，二者不協(xié)調(diào)；土地利用的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的發(fā)展速度遠遠快于土地利用的經(jīng)濟產(chǎn)出，從1998年以后二者之間的差距越拉越大；土地集約利用的發(fā)展趨勢從2005年開始處于下降的趨勢，與其他的子系統(tǒng)發(fā)展方向相反，更是不協(xié)調(diào)的發(fā)展。這些準(zhǔn)則層的發(fā)展的不協(xié)調(diào)，會影響土地集約利用水平提高。

總的來說，濱海新區(qū)的土地集約利用的潛力很大，應(yīng)對土地進行合理的規(guī)劃，盤活存量土地，提高土地的使用強度、土地的經(jīng)濟產(chǎn)出和土地集約發(fā)展趨勢這三個準(zhǔn)則，提高土地的集約利用水平，使土地利用的社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益協(xié)調(diào)發(fā)展。

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篇8

[關(guān)鍵詞]土地儲備制度；耕地保護；關(guān)系

中圖分類號：TM461 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2017）12-0287-01

我國經(jīng)濟的發(fā)展、人口的增多、人民生活水平的進一步提高帶來的直接影響是對糧食的需求量大幅度上升。但城市化和工業(yè)化的不斷推進，占用了大量的農(nóng)用耕地，使耕地保護、糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾日益激化。所以土地儲備問題成為了城市土地利用管理中的熱點問題，雖然已有不少學(xué)者從各個不同的方面對此進行了探討，但收效甚微，耕地保護、糧食安全和經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾仍舊愈演愈烈。

1.我國土地儲備制度含義以及意義

土地制度最早起源于西方，是西方市場經(jīng)濟發(fā)達的國家城市化過程中發(fā)展起來的一項以促進社會保障、增進公民福利為目的的制度。這時的土地儲備有利于改善城市的居住環(huán)境、促進城市和諧有序的發(fā)展；有利于抑制土地的投機倒把行為，更能在一定程度起到降低住房價格的作用。而我國正式表明土地儲備制度成為法律制度是在2001年4月30日國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強國有土地資源管理的通知》中，首次在國家層面對土地儲備的概念進行界定是在2007年的11月19日，國土資源局、財政部、中國人民銀行三部門聯(lián)合頒布的《土地儲備管理辦法》中?！锻恋貎涔芾磙k法》提出土地儲備是市、縣人民政府國土資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用的目標(biāo)，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。相對應(yīng)的土地儲備制度則是政府按照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃對城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。是城市土地使用制度的一項創(chuàng)新。

和國外的土地管理儲備制度建立在土地市場建立后，用來彌補市場缺陷，限制地價上漲、投機不同，我國的土地儲備制度建立土地市場建立起前，是在地價受到了抑制的情況下，希望能通過這么一套制度來晚上市場，促進市場定型的。所以我國的土地儲備制度又具有著一些不同的意義。首先，它的建立和推廣使得土地交易逐步走向了市場化，打擊了土地交易的隱形市場，有利于調(diào)整和規(guī)范土地市場；其次它盤活了城市的存量用地，尤其是對國企改革發(fā)揮了重要的作用；最后它還幫助了地方政府增加收益，以加快城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)[1]。

2.我國土地儲備現(xiàn)狀分析

1996年我國第一家土地儲備機構(gòu)成立于上海；2001年，國土資源部真實全面推廣城市土地儲備制度。十多年來遍布全國的城市土地儲備機構(gòu)一有幾千家，這是我國城市土地儲備制度從初生到探索再到成長的過程。雖然在政府主導(dǎo)程度、機構(gòu)職責(zé)權(quán)限等方面各地的具體操作模式不盡相同。但縱觀整個國家政策的發(fā)展方向，土地儲備制度的發(fā)展趨勢正在逐漸清晰，即以市場導(dǎo)向的市場化運行方向來完成土地一級市場的主要職能，達到土地利用可持續(xù)發(fā)展?？杉幢阋呀?jīng)取得了這樣的成效，但就只誕生了不過十幾年的“毛頭小兒”來說，存在的問題也不在少數(shù)。首先，雖然我國占有全世界百分之七的土地，但要養(yǎng)活的確是全世界百分之二十二的人口，所以我國的基本國情就有人多地少、耕地后備資源嚴(yán)重不足這一條，另外人口的劇增引致生產(chǎn)生活對土地需求的增加，人地矛盾日益激化。其次，我國正處于經(jīng)濟社會多方面發(fā)展時期，此時期的經(jīng)濟活動多以企業(yè)化、集團化生產(chǎn)為主，人口向城鎮(zhèn)集中，城市規(guī)模擴大，社會生產(chǎn)和人民生活對土地的需求旺盛，人地矛盾十分突出，耕地保護形勢日益嚴(yán)峻。另外，耕地的減少甚至?xí)蔀橛绊懠Z食安全的直接原因，長此以往，更會影響到社會經(jīng)濟的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。最后，工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，使得土地的質(zhì)量嚴(yán)重受損，土地的承載力下降，水土流失、土地荒漠化、鹽堿化的現(xiàn)象接踵而至，造成了生態(tài)環(huán)境被破壞和土地資源被污染的嚴(yán)重后果。

3.土地儲備制度和耕地保護的關(guān)系探討

《土地儲備管理辦法》中總結(jié)了土地儲備的四個功能，包括服務(wù)于土地調(diào)控，促進土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地的保障能力與規(guī)范土地市場的運行。這其中的一個重要功能――促進土地節(jié)約集約利用就與用地觀念和報貨耕地息息相關(guān)。

另外，土地儲備有存量儲備和增量儲備兩種。存量儲備土地往大了講是城鄉(xiāng)建設(shè)中已經(jīng)占有或者使用了的土地，實則就是城鄉(xiāng)建設(shè)用地范圍內(nèi)的閑置、未利用，或者利用不充分、不合理的仍然巨頭開發(fā)利用潛力的土地。增量土地這是新增建設(shè)中所占用的，主要來源于城市周邊的農(nóng)用土地。如果增加存量土地的儲備，減少增量土地的儲備就能在一定程度上節(jié)約集約利用率。從而起到保護耕地的目的。

當(dāng)然，也不能一味地去增加存量土地的儲備與減少增量土地的儲備，因為城市經(jīng)濟的發(fā)展也是至關(guān)重要的，所以在進行具體控制的過程中要注意結(jié)合實際情況，可以再發(fā)覺城市內(nèi)部的用地潛力上面多下功夫，使其技能幫助保護耕地，又能促進城市經(jīng)濟的發(fā)展[2]。

4.有關(guān)如何通過土地儲備制度來促進耕地保護的建議

具體來說，保護耕地、促進集約用地是我國當(dāng)前關(guān)乎民生的一大目標(biāo)。一項制度的實施本身不是目的，其運行和完善要圍繞其使命來進行才是根本。除了要根據(jù)調(diào)控目標(biāo)和市場制定合理的征地、供地計劃外，還需要充分把握各個環(huán)節(jié)的運行策略，努力通過土地儲備制度來實現(xiàn)耕地保護。

4.1 地方政府提高耕地保護的認(rèn)識

政府壟斷著土地一級市觶控制著儲備土地的來源，所以政府在土地儲備與耕地保護中扮演著重要的角色。比如說在存量土地和增量土地的儲備問題上，如果當(dāng)?shù)卣疄榱俗非罄娴淖畲蠡瘉頊p少土地儲備的成本，偏離國家嚴(yán)格控制增量用地的基本要求，利用調(diào)整土地利用總體規(guī)劃改變地類性質(zhì)，規(guī)避國家相關(guān)的法律法規(guī)，影響到了儲備中對于增量土地儲備數(shù)量的要求就會直接影響到耕地數(shù)量，從而挫傷國家耕地保護目標(biāo)的實現(xiàn)。所以提高政府的耕地保護意識至關(guān)重要。除了上級政府加大對于耕地保護的宣傳力度外，建議可以在設(shè)置土地儲備目標(biāo)時加入耕地保護的相關(guān)內(nèi)容，通過把耕地保護融合在土地儲備中來保障耕地保護政策的嚴(yán)格執(zhí)行。最后針對政府盲目儲備土地、讓出土地來增加短期的財政收入的問題，要及時剔除當(dāng)?shù)卣缘厣數(shù)挠^念，讓他們意識到這樣不僅達不到調(diào)控土地市場的目的，更會帶來耕地的大量流失，由此危及糧食安全、阻礙可持續(xù)發(fā)展。

4.2 健全和規(guī)范土地儲備制度

《土地儲備管理辦法》等有關(guān)土地儲備制度的法律雖然有明確土地儲備的性質(zhì)定位、范圍、程序，確立了土地儲備機構(gòu)的法律地位，規(guī)范了土地儲備的資金管理以及促進了土地儲備制度的健康發(fā)展。但作為一部新生法律，并未十分健全，建議可以在今后的有關(guān)土地儲備法律制度建設(shè)過程中，增加有關(guān)耕地保護的內(nèi)容，不僅讓土地儲備管理制度能調(diào)控土地市場、增加財政收入，獲得經(jīng)濟效益，還能切實實現(xiàn)耕地保護，取得民生和環(huán)境效應(yīng)，從而健全自身發(fā)展[3]。

5.結(jié)語

綜上所述，作為行政手段與市場手段相結(jié)合的土地儲備制度，依中國國情而成長，并將在將來的土地調(diào)控中發(fā)揮重要作用。地方政府和土地機構(gòu)都需要以長遠發(fā)展的眼光處理好國家政策和地方發(fā)展間的關(guān)系，以求進入到相互支持并相互融合的良性循環(huán)之中。因為只有這樣，土地儲備制度才能發(fā)揮好自身的特有優(yōu)勢，以國家政策、調(diào)控目標(biāo)和科學(xué)的供地計劃為導(dǎo)向，充分把握好各個環(huán)節(jié)的運行策略，達到耕地保護、集約用地的高效統(tǒng)一，實現(xiàn)整個土地一級市場的健康發(fā)展。

參考文獻

[1] 曹飛.土地儲備制度中買方與賣方壟斷的聯(lián)動市場模型研究――兼對耕地保護和征地補償問題的思考[J].中國人口.資源與環(huán)境，2013，（06）：155-159.

篇9

關(guān)鍵詞：開發(fā)適宜性；廣安市；主成分分析法；熵值法

1 緒論

國土空間開發(fā)是根據(jù)不同地域自然資源條件、社會經(jīng)濟差異等因素所造成的利用國土空間的能力不同，圍繞如何實現(xiàn)高效配置資源及達到和諧人地關(guān)系展開。我國國土資源豐富，但人均占有量少，隨著人口的不斷增長，用地矛盾將會日益突出，使國土空間開發(fā)格局受到限制。

本文選取廣安市作為論文的研究區(qū)，主要原因有三。其一，四川作為我國西部地區(qū)經(jīng)濟實力第一大省，其國土空間開發(fā)卻鮮有研究。四川地形多位于丘陵山區(qū)，因此，選取廣安市作為典型案例進行評價。其二，廣安市作為川渝經(jīng)濟合作區(qū)的連接帶，具有良好的區(qū)位優(yōu)勢。其三，廣安市作為四川省第一個縣縣通高速的城市，交通基礎(chǔ)設(shè)施有效覆蓋國土空間，促進市區(qū)縣國土空間規(guī)模連片開發(fā)，易形成產(chǎn)業(yè)化鏈條促進發(fā)展。廣安市作為成渝經(jīng)濟區(qū)的接力帶，研究國土空間開發(fā)格局可以解決川渝經(jīng)濟合作區(qū)資源配置及交流合作，解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、保障生態(tài)安全。

2 研究區(qū)概況

2.1 地理位置及區(qū)位條件

廣安市位于四川省東部邊緣，北緯30°01′-30°52′，東經(jīng)105°56′-107°19′之間。廣安市幅員面積6344 Km2，整體形狀似扇形鋪開，東西寬134.5Km，南北長93.6 Km。廣安市自然資源豐富，交通便利，是成渝經(jīng)濟區(qū)的重要樞紐地區(qū)。其管轄廣安區(qū)、前鋒區(qū)、岳池縣、武勝縣、鄰水縣、代管華鎣市。作為川渝經(jīng)濟合作接力帶，廣安市立足于^域大融通、經(jīng)濟大發(fā)展，加速構(gòu)建川東綜合交通樞紐，加強其區(qū)位優(yōu)勢具有重大意義。

2.2 人地關(guān)系分析

（1）人均農(nóng)村建設(shè)用地

農(nóng)村建設(shè)用地布局是說明人地關(guān)系及土地利用效率的核心內(nèi)容，農(nóng)村建設(shè)用地主要存在兩個問題：首先，廣安市人均農(nóng)村建設(shè)用地面積較大，全部超出國家標(biāo)準(zhǔn)150m2上限，可以用于節(jié)約的農(nóng)村建設(shè)用地面積較大。第二，農(nóng)村建設(shè)用地分布散亂，根據(jù)廣安市2014年土地利用變更數(shù)據(jù)，農(nóng)村居民點單個獨立圖斑共計183365個，面積大于3公頃畝的斑塊僅僅只有523個。“大分散、小集中”的格局無法形成規(guī)模化的管理。

（2）土地利用率

土地利用率是除未利用地之外的土地與總土地面積的比值。這個概念表示土地開發(fā)利用的程度。廣安市土地利用率基本上都處于較高的水平，達到95.45%，開發(fā)利用水平較高，說明自然資源基地較好。但同時也說明后備資源嚴(yán)重不足，挖掘土地利用潛力及土地節(jié)約集約利用是今后的重要任務(wù)。

（3）農(nóng)用地保護與建設(shè)用地供需矛盾

通過收集廣安市各區(qū)縣土地利用數(shù)據(jù)，各區(qū)縣自2010年至2014年期間，農(nóng)用地面積減少的趨勢與建設(shè)用地增長的趨勢基本相應(yīng)。城市空間“攤大餅”式的增長方式，勢必會增加建設(shè)用地的供應(yīng)壓力。

3 基于主成分分析法的評價指標(biāo)體系構(gòu)建

3.1 評價對象與評價單元

本文選取廣安市范圍內(nèi)所有的允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)作為國土空間開發(fā)評價研究的對象，結(jié)合廣安市實際情況，選取縣級單位為評價單元，突出各區(qū)縣國土空間開況，因此，不宜放縮至鄉(xiāng)鎮(zhèn)單元。第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的相似性比較高，數(shù)據(jù)龐大；第二，從2013年，前鋒鎮(zhèn)升為前鋒區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位發(fā)生變化大；第三，資料不完善同時也是影響選取評價單元的原因。

3.2 評價指標(biāo)體系初步構(gòu)建

本文借助全國主體功能區(qū)規(guī)劃理論基礎(chǔ)，著手以研究區(qū)國土空間開發(fā)約束條件、國土空間現(xiàn)有開發(fā)強度、國土空間未來開發(fā)潛力三個維度分別展開評價。開發(fā)約束條件選取以下指標(biāo)：高程、地形坡度、林園覆蓋率、人均耕地面積、土地承載力、地均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、農(nóng)作物播種面積、地方公共財政收入、農(nóng)業(yè)機械化總動力、污水處理率、土地墾殖率?，F(xiàn)有開發(fā)強度選取以下指標(biāo)：人口密度、地均GDP、人均GDP、二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、煙粉塵排放量、開發(fā)強度變化指數(shù)、工業(yè)總產(chǎn)值、單位面積學(xué)校個數(shù)、城鎮(zhèn)人口增長幅度、城鎮(zhèn)居民恩格爾系數(shù)、農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)、城鎮(zhèn)用地面積比重。未來開發(fā)潛力選取以下指標(biāo)：規(guī)劃基本農(nóng)田指標(biāo)，全社會固定資產(chǎn)投資、人均消費水平、生態(tài)承載力、道路交通網(wǎng)密度、總?cè)丝谂c城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長彈性系數(shù)、可開發(fā)潛力空間、城鎮(zhèn)人口與城鎮(zhèn)工礦用地彈性系數(shù)、建設(shè)用地面積新增幅度。

3.3 基于主成分分析法（PCA）構(gòu)建評價指標(biāo)體系

影響國土空間開發(fā)的指標(biāo)較多，增加了評價計算過程的復(fù)雜性。指標(biāo)之間存在一定的相關(guān)性，易造成誤差。因此，首先要對所有具有影響力的指標(biāo)進行主成分分析，將多個相互關(guān)聯(lián)的數(shù)值指標(biāo)轉(zhuǎn)化為少數(shù)幾個不相關(guān)的新的指標(biāo)。

3.3.1 原始指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取

經(jīng)查閱資料與實際調(diào)查，本文數(shù)據(jù)來源主要分為三種，空間數(shù)據(jù)與統(tǒng)計匯總數(shù)據(jù)、統(tǒng)計計算數(shù)據(jù)?？臻g數(shù)據(jù)來源于地理空間數(shù)據(jù)云、廣安市2014年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。統(tǒng)計匯總數(shù)據(jù)與統(tǒng)計計算數(shù)據(jù)主要來源于2014年廣安市統(tǒng)計年鑒、廣安市農(nóng)業(yè)局、規(guī)劃局、交通局、經(jīng)信委等部門的規(guī)劃及統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

3.3.2 主成分分析確定參評因子與構(gòu)建評價指標(biāo)體系

指標(biāo)相關(guān)性系數(shù)矩陣、特征根與參評因子值等計算在IBM SPSS Statistics 21中完成，步驟：依次錄入開發(fā)約束條件指標(biāo)數(shù)據(jù)（現(xiàn)有開發(fā)強度數(shù)據(jù)、未來開發(fā)潛力數(shù)據(jù)同理），分析命令，降維，因子分析。提取方法為主成分，主成分個數(shù)由特征根>1判斷確定，計算因子分值，保存變量，得出參評因子值。

根據(jù)相關(guān)性系數(shù)矩陣計算特征根及特征向量，特征根用于確定主成分個數(shù)，特征向量即為參評因子值，進而確定了主成分與參評因子，選取特征根>1，并且累計方差貢獻率>85%為依據(jù)確定主成分（參評因子）個數(shù)，得到表1。構(gòu)建合理的評價指標(biāo)體系是國土空間開發(fā)評價工作的前提和基礎(chǔ)。評價指標(biāo)體系是由一系列相互聯(lián)系的指標(biāo)所組成的有機整體[1]。結(jié)合廣安市國土空間開發(fā)適宜性影響因素分析，借鑒層次分析法框架，構(gòu)建評價指標(biāo)體系。

4 廣安市國土空間開發(fā)適宜性評價

4.1 熵值法確定權(quán)重

常見的賦權(quán)方法有層次分析法、特爾菲法、熵值法等。前兩種方法屬于主觀賦權(quán)法，由專家主觀認(rèn)識對指標(biāo)相對重要性程度進行判斷或者對指標(biāo)直接打分。熵值法通過統(tǒng)計一組數(shù)據(jù)信息熵值的變化表示系統(tǒng)的混亂程度，所帶信息量的大小。信息熵值大，信息的無序度大，可用的信息少，權(quán)重??；信息熵分布的范圍在[0，1]之間，熵值趨近于1，混亂程度越大，可用的信息就會越少，權(quán)重小。根據(jù)熵值法計算權(quán)重過程得到各維度的權(quán)重如表2：

4.2 開發(fā)適宜性評價

多因素綜合分析法是將參評因子值與參評因子權(quán)重動態(tài)加權(quán)求和以求評價單元分值的方法[2]。本文選取多因素綜合評價法綜合制定三個維度得分值，以及適宜性評價的總分值。

wj為第j項參評因子的權(quán)重值。

通過計算開發(fā)約束條件、現(xiàn)有開發(fā)強度、未來開發(fā)潛力三個維度的得分值，并國土空間開發(fā)適宜性程度進行動態(tài)加權(quán)求和。其中開發(fā)約束條件為負向指標(biāo)，應(yīng)利用極差變換法進行處理，利用公式（1）多因素綜合評價法對表得到的開發(fā)約束條件、現(xiàn)有開發(fā)強度、未來開發(fā)潛力與各自權(quán)重值，加權(quán)求和得到廣安市各區(qū)縣國土空間開發(fā)適宜性總分值。

4.3 評價結(jié)果分析

適宜性I級：開發(fā)約束性條件較大，現(xiàn)有開發(fā)強度較小，未來開發(fā)潛力較小的區(qū)域，但并不都是“最低，最高”的水平，就廣安市國土空間開發(fā)的綜合能力并不是由某一個維度單獨決定。適宜性II級：開發(fā)約束性條件適中，現(xiàn)有開發(fā)強度一般，未來開發(fā)潛力大的區(qū)域，由這三個維度共同確定廣安市國土空間開發(fā)的綜合能力。適宜性III級：開發(fā)約束性條件較小，現(xiàn)有開發(fā)強度大，未來開發(fā)潛力較大的區(qū)域。由此可見，開發(fā)約束條件、現(xiàn)有開發(fā)強度及未來開發(fā)潛力對國土空間開發(fā)是相輔相成的關(guān)系，在國土空間開發(fā)過程中應(yīng)克服“短板”效應(yīng)，解決“顧此失彼”的問題，綜合發(fā)展。

4.4 優(yōu)化國土空間開發(fā)格局原則與建議

土地整治是盤活存量土地、強化節(jié)約集約用地、適時補充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段[3]。廣安市耕地中有近40%為坡耕地，質(zhì)量不高，產(chǎn)量較低，同時建造耕地護坡耗費大量人力物力。積極推進土地整治，提高土地利用效率。對于土地行業(yè)中項目量較多的土地整治類型――如高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、土地復(fù)墾、增減掛鉤，均可使用土地綜合測評系統(tǒng)為項目的規(guī)劃發(fā)展給出具有指導(dǎo)性的建議[4]。未來十幾年是廣安市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要時期。減少耕地的占用，挖掘土地潛力，提高土地利用效率才可以為國土空間開發(fā)留有充裕空間。

參考文獻

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[3]劉彥隨.農(nóng)村土地整治要讓農(nóng)民受益[N].人民日報，2010.

篇10

內(nèi)容摘要：本文認(rèn)為高效生態(tài)型的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體系的構(gòu)建和完善，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要組成部分，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)。而高效生態(tài)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的實現(xiàn)主要取決于加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變、高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的科技支撐體系、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與合作化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系、農(nóng)村土地經(jīng)營機制的創(chuàng)新體系、符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的新型農(nóng)業(yè)保障體系的構(gòu)建和完善。

關(guān)鍵詞：高效生態(tài)型農(nóng)業(yè) 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化 新型農(nóng)業(yè)保障體系

我國農(nóng)業(yè)發(fā)展普遍存在一種“四高一低”的模式，即高投入、高產(chǎn)出、高浪費、高污染、低效益的粗放式經(jīng)營。盡管從粗放式經(jīng)營開始向高效生態(tài)型農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，但改觀不大，距離高效生態(tài)型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系低投入、高產(chǎn)出、集約高效的要求相差甚遠。與“四高一低”的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式相比，高效生態(tài)農(nóng)業(yè)是具有典型生態(tài)系統(tǒng)特征的節(jié)約集約經(jīng)濟發(fā)展模式，是高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)技術(shù)與綠色安全技術(shù)的有機結(jié)合，體現(xiàn)出農(nóng)產(chǎn)品安全、綠色、特色以及高產(chǎn)、高效與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的兼容性，集約化經(jīng)營與循環(huán)型農(nóng)業(yè)的有機耦合，資源節(jié)約型農(nóng)業(yè)與創(chuàng)意型農(nóng)業(yè)的統(tǒng)一性。它既體現(xiàn)出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一般特性，又能反映出人多地少的農(nóng)業(yè)發(fā)展特殊性。發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)不僅是促進農(nóng)業(yè)增長方式根本性轉(zhuǎn)變的有效途徑，也是實現(xiàn)經(jīng)濟社會生態(tài)綜合效益最大化的重要途徑，更是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的重要路徑。

高效生態(tài)型農(nóng)業(yè)發(fā)展是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的目標(biāo)

在20世紀(jì)60年代，發(fā)達國家就在現(xiàn)代化的發(fā)展基礎(chǔ)上，開始探索高效生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展理論及其發(fā)展模式，試圖通過發(fā)展高效生態(tài)經(jīng)濟，力求實現(xiàn)生態(tài)、綠色經(jīng)濟的現(xiàn)代化。美國最早提出了高效生態(tài)經(jīng)濟概念，并將高效生態(tài)經(jīng)濟概念運用于生態(tài)系統(tǒng)與經(jīng)濟系統(tǒng)中，對推動系統(tǒng)的有機結(jié)合取得了一定的成效，并帶動了環(huán)境科學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟學(xué)體系的形成。而英、法、德三國又是最早把生態(tài)經(jīng)濟理論用于工農(nóng)業(yè)。到了20世紀(jì)80年代，世界各國都積極充分利用生態(tài)經(jīng)濟理論致力于高效生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展。其理論及模式有：一是以生態(tài)經(jīng)濟理論為指導(dǎo)，促進生態(tài)經(jīng)濟理論與工農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)的有機結(jié)合；二是把生物領(lǐng)域中的高新技術(shù)向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和滲透，20世紀(jì)90年代實現(xiàn)了高新技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化，促進了經(jīng)濟持續(xù)增長，使經(jīng)濟呈現(xiàn)出新的飛躍。進入21世紀(jì)，發(fā)達國家加快了高效生態(tài)經(jīng)濟的發(fā)展，加快對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造及提升，為經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展提供強大的發(fā)展動力。

與發(fā)達國家相比，我國工業(yè)化和城市化水平有著很大的差距，這就決定了我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進程既不能效仿人少地多的美國和加拿大，追求高勞動生產(chǎn)率的大規(guī)模經(jīng)營模式，也不能效仿高度工業(yè)化城市化的日韓兩國，依靠國家補貼來維持小規(guī)模農(nóng)戶的高收入和農(nóng)產(chǎn)品高價格模式，而是需要探索一條符合中國國情的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路。即要堅持走生態(tài)高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、技術(shù)密集、凸顯人力資源優(yōu)勢的新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路。我國農(nóng)業(yè)尚未徹底擺脫粗放式的經(jīng)濟增長方式，生產(chǎn)經(jīng)營水平還不高，生產(chǎn)規(guī)模較小，組織化程度較低，標(biāo)準(zhǔn)化、區(qū)域化布局尚未完全形成，仍然過度依賴對資源、投入品和各種生產(chǎn)要素的投入。由于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，人增地減、農(nóng)資要素緊缺的現(xiàn)實不可逆轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)進一步整合和優(yōu)化有限的自然資源，實現(xiàn)集約、高效生產(chǎn)，減輕資源和環(huán)境承載壓力。為此，我國只有以發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)， 加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷提升產(chǎn)業(yè)層次和生產(chǎn)經(jīng)營水平，才能有助于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性和持續(xù)性。

高效生態(tài)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)功能多元化

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)多功能性不僅體現(xiàn)為具有農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、供給、獲得收入的基本功能，還具有生態(tài)、社會和人文等功能。農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟功能主要表現(xiàn)在為社會提供豐富的農(nóng)副產(chǎn)品，以確保一個國家的食品安全，為工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展源源不斷地提供質(zhì)優(yōu)而量足的原材料。同時，通過觀光農(nóng)業(yè)、休閑旅游農(nóng)業(yè)、教育農(nóng)業(yè)等提供的服務(wù)獲得一定的經(jīng)濟價值。農(nóng)業(yè)的社會功能不僅能容納勞動就業(yè)，而且還肩負著為社會提供品質(zhì)優(yōu)良、安全可靠、量足的農(nóng)副產(chǎn)品，其質(zhì)量、數(shù)量以及其安全性直接影響著人們的健康狀況和最基本的生存需要，涉及到整個社會發(fā)展問題。對農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的一個農(nóng)業(yè)大國來講，農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞直接關(guān)系到我國絕大多數(shù)人的切身利益。此外，農(nóng)副產(chǎn)品還是國家的重要戰(zhàn)略儲備物資。隨著我國人口的總量增長、城鎮(zhèn)人口的比重上升、收入水平的提高和工業(yè)用途的拓展，農(nóng)產(chǎn)品的需求逐漸呈剛性增長態(tài)勢。與此同時，耕地在逐漸減少、水資源匱乏等資源約束日益凸顯，保障農(nóng)產(chǎn)品的供給壓力日趨增大。我國農(nóng)產(chǎn)品總量平衡的脆弱性越來越明顯，而且品種和區(qū)域結(jié)構(gòu)失衡的矛盾在不斷加劇。眾所周知，農(nóng)業(yè)各要素本身是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境的主體因子，因此，農(nóng)業(yè)對生態(tài)環(huán)境的支撐和改善方面，具有一定的生態(tài)功能。農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量好壞直接決定著農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)潛力，因此，必須從戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識到農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能。若忽視了這個源頭的影響作用，必將危及到農(nóng)產(chǎn)品的安全供給問題。盡管農(nóng)業(yè)是一個古老的產(chǎn)業(yè)，但發(fā)展到今天的農(nóng)業(yè)本身就是一個歷史文化的產(chǎn)物，蘊藏著豐富的文化資源；另一方面，農(nóng)業(yè)對教育、審美等有關(guān)人們的價值觀、世界觀和人生觀形成均有一定的作用，對于人與自然的和諧發(fā)展具有很重要的現(xiàn)實意義。因此，要想構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，就必須放棄狹隘農(nóng)業(yè)觀而樹立大農(nóng)業(yè)觀。

隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，對農(nóng)產(chǎn)品的消費需求逐步由追求溫飽變?yōu)橹v究營養(yǎng)、方便、快捷、安全。這種需求變化為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了更廣闊的發(fā)展空間，也推進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)由單一功能向多功能轉(zhuǎn)變。而發(fā)展功能多元化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就必須建立與之相適應(yīng)的多功能的產(chǎn)業(yè)體系，延伸現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)邊界。建立與之相適應(yīng)的多功能的產(chǎn)業(yè)體系，就必須注重農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的生態(tài)化；提高農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在產(chǎn)業(yè)體系中的比重；建立健全農(nóng)業(yè)服務(wù)產(chǎn)業(yè)體系，提高服務(wù)產(chǎn)業(yè)的支持水平；強化農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的發(fā)展機制。

高效生態(tài)型農(nóng)業(yè)發(fā)展的實現(xiàn)路徑

（一）加快農(nóng)業(yè)增長方式的轉(zhuǎn)變

目前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的基本要求還不相適應(yīng)，如龍頭企業(yè)規(guī)模不大，輻射帶動力不強；農(nóng)民組織化程度不高，規(guī)模經(jīng)營水平偏低；農(nóng)企聯(lián)動乏力，精深加工鏈短少；生產(chǎn)方式小農(nóng)粗放，環(huán)境依然面臨污染，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)脆弱不堪，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全難以保證。從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)優(yōu)質(zhì)資源的外流，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出率和商品率都不是很高，農(nóng)業(yè)增長尚未根本擺脫粗放型格局。因此，應(yīng)加快增長方式的轉(zhuǎn)變，摒棄掠奪性經(jīng)營，解決生產(chǎn)要素的分散性配置，加速農(nóng)業(yè)從數(shù)量型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)型，從資源高能耗、環(huán)境高污染向資源節(jié)約、環(huán)境友好型轉(zhuǎn)型，從小農(nóng)生產(chǎn)向產(chǎn)加銷一體化的大生產(chǎn)轉(zhuǎn)型。

（二）構(gòu)建高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的科技支撐體系

按照資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和農(nóng)業(yè)功能多樣化的發(fā)展要求，大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等高效生態(tài)的生產(chǎn)模式。這就需要把農(nóng)業(yè)高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效技術(shù)與循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)進行有機整合，建立起高效生態(tài)農(nóng)業(yè)的科技支撐體系。同時，圍繞科技支撐的生態(tài)高效農(nóng)業(yè)，培育多元化的科技創(chuàng)新和技術(shù)推廣體系，增強科技創(chuàng)新能力，加速成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提高農(nóng)業(yè)科技的貢獻率。建立適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體制，構(gòu)建農(nóng)科教相結(jié)合、產(chǎn)學(xué)研一體化和多元主體共同參與的農(nóng)業(yè)科技研發(fā)及其推廣服務(wù)體系。

（三）構(gòu)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與合作化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系

國內(nèi)外發(fā)展經(jīng)驗表明，唯有把提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的專業(yè)化、企業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營水平與發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織有機結(jié)合，才能有效地推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。目前主要值得推廣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與合作化經(jīng)營模式有：一是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)加銷、農(nóng)工貿(mào)一體化經(jīng)營模式。體現(xiàn)多元化的主體參與，形成“風(fēng)險共擔(dān)，利益共享”的利益共同體。二是市場化經(jīng)營模式，以市場需求為導(dǎo)向，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的商品化、農(nóng)用生產(chǎn)資料的商品化、以及產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后全過程的社會化服務(wù)的商品化。三是集約化經(jīng)營模式，提高資源的利用效率和勞動生產(chǎn)率，促進環(huán)境與經(jīng)濟的雙贏共進。四是規(guī)?；?jīng)營，即將分散的、互不聯(lián)系的個別生產(chǎn)過程轉(zhuǎn)變?yōu)榛ハ嗦?lián)系的規(guī)?；a(chǎn)。

（四）構(gòu)建農(nóng)村土地經(jīng)營機制的創(chuàng)新體系

要想推進實施適度規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營，必然涉及到土地資源的優(yōu)化配置，即涉及到土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度重構(gòu)以及租賃股份機制等現(xiàn)代化要素的優(yōu)化配置。在堅持農(nóng)村土地承包經(jīng)營基本制度的基礎(chǔ)上，運營市場機制對土地要素與生產(chǎn)力之間實現(xiàn)有效配置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，利用市場機制優(yōu)化配置土地要素。具體措施包括：一是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，促進土地有序流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，因勢利導(dǎo)，或以轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，推進土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。二是通過政府建立信托機構(gòu)，實施土地使用權(quán)信托流轉(zhuǎn)。參照“益陽模式”，即由政府設(shè)立土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，出資設(shè)立信托基金并成立信托投資公司，公司通過支付土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓費從委托方手中獲得土地，經(jīng)過土地集中連片調(diào)整后再以招標(biāo)競拍等形式確定土地經(jīng)營者，獲取土地信托直接效益。收益的一部分除返回基金外，剩余部分主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（胡芳，2011）。三是以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障。參照“嘉興模式”可在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)實施“兩分兩換”的土地流轉(zhuǎn)機制，即在依法、自愿的基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障（宗新建，2008）。在某種意義上講，這種模式既盤活了農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地存量，實現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用，還消除了農(nóng)村住房不能抵押、交易等體制障礙，有效地解決了“三化同步”推進過程中土地空間爭奪的矛盾。

（五）構(gòu)建符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的新型農(nóng)業(yè)保障體系

第一，建立現(xiàn)代工業(yè)裝備農(nóng)業(yè)和工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的建設(shè)機制，為高效生態(tài)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供支持和保障；第二，健全政府對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的支持和保障體系，一方面提高政府運用財政政策手段支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的能力；另一方面政策引導(dǎo)多種投資主體參與投資農(nóng)業(yè)的積極性。第三，構(gòu)建新型的農(nóng)村金融服務(wù)機制。創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，如建立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保組織來解決貸款難問題；探索構(gòu)建農(nóng)村集體所有建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款模式解決貸款難問題。第四，建立健全農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的法律保障體系，從而為確保農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的推進與發(fā)展構(gòu)建一個強大的法律保障體系。第五，構(gòu)建以公共服務(wù)和管理為保障的集技術(shù)、信息、金融、營銷等服務(wù)融為一體的新型服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。

（六）構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展體系

通過構(gòu)建循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展體系來提升農(nóng)業(yè)附加值。一是建立和完善適應(yīng)不同地區(qū)并體現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展特色的農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)，并大力推廣具有實踐經(jīng)驗的典型模式。二是繼續(xù)探索構(gòu)建適應(yīng)不同區(qū)域的循環(huán)型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。如建立以保護環(huán)境，節(jié)約資源為目標(biāo)的平原型循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式；建立以生態(tài)保護為宗旨的山區(qū)型循環(huán)立體發(fā)展模式；建立以循環(huán)利用一切可再利用的農(nóng)業(yè)資源為目的復(fù)合型循環(huán)生態(tài)模式；建立以結(jié)構(gòu)調(diào)整為突破口的綜合發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟模式。為保障循環(huán)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，需要進一步建立和完善推進循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要素投入保障體系。比如，技術(shù)創(chuàng)新是實現(xiàn)低碳農(nóng)業(yè)最重要的環(huán)節(jié)，而不斷進行技術(shù)創(chuàng)新需要增加資金投入。尤其是在循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展前期，必須有較大的資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。同時，現(xiàn)實中支撐循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的技術(shù)研發(fā)和推廣滯后，農(nóng)民素質(zhì)較低等制約因素也需要不斷改善。所以，從目前來看，應(yīng)從加強循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展的宣傳入手，讓農(nóng)民充分了解和掌握如何在其生產(chǎn)和生活中實現(xiàn)農(nóng)業(yè)循環(huán)。同時，將扶助資金適當(dāng)向有利于節(jié)能減排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)傾斜，以達到引導(dǎo)和扶植作用。

參考文獻：