導語：如何才能寫好一篇防震減災具體措施，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

【關鍵詞】地震；抗震設防；建設工程

1.單縣建設工程抗震設防管理措施及現(xiàn)狀

1.1單縣建設工程抗震設防管理措施

按照《菏澤市建設工程抗震設防管理辦法》和《菏澤市建設工程抗震設防管理實施細則（暫行）》的規(guī)定，為保障國家財產(chǎn)和人民群眾的生命安全，我縣加強了建設工程抗震設防管理。

1.1.1納入建設工程基本建設程序，明確管理機構(gòu)

根據(jù)《菏澤市建設工程抗震設防管理實施細則（暫行）》的具體要求,規(guī)范工程建設程序，將建設工程的抗震設計審查、抗震質(zhì)量監(jiān)理與檢測、抗震質(zhì)量驗收與備案工作納入建設工程基本建設程序。要求建設項目初步設計未經(jīng)抗震設計專項審查或?qū)彶槲赐ㄟ^的不得進行施工圖設計，不得進行建設項目報建。建設項目施工圖設計未經(jīng)抗震設計專項審查或?qū)彶槲赐ㄟ^的不得進行工程報建和工程招標、不得發(fā)放施工許可證、不得開工建設。并由單縣建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站具體負責我縣建設工程抗震設防管理工作。

1.1.2強化責任主體的抗震意識，健全管理制度

根據(jù)《菏澤市建設工程抗震設防管理實施細則（暫行）》的要求，加強對“五方”責任主體的責任落實和追究。要求建設工程的設計與施工應當嚴格遵守國家、省、市有關抗震設防的管理規(guī)定和國家工程建設強制性標準，確保任何單位和個人不得擅自降低建設工程的抗震設防標準進行工程建設。為此,縣立即組織全縣在建工程責任主體召開貫宣會，要求各責任主體認真學習有關抗震的法律法規(guī)，特別是對抗震設防工作有指導意義的《菏澤市建設工程抗震設防管理實施細則（暫行）》。同時確定了以單縣建筑工程質(zhì)量監(jiān)督站為主，抽調(diào)其他專業(yè)技術(shù)人員，組成檢查小組，以日常巡查結(jié)合抽查的形式，加大對在建工程抗震設防工作的檢查力度。

1.1.3按照抗震設防要求進行抗震設計，嚴把源頭關

根據(jù)實施細則規(guī)定，建設工程項目設計應當設立抗震設計專篇，設計文件由建設單位報市建設行政主管部門進行抗震設防專項審查，并對報送審查材料的真實性負責。我縣以書面形式通知新建工程建設、設計單位，確保建設工程嚴格按照抗震設防要求和行業(yè)抗震設計規(guī)范進行抗震設計。

1.1.4確保建設工程抗震施工質(zhì)量，嚴把建材質(zhì)量關

繼續(xù)加強建設工程抗震施工質(zhì)量要求，我縣要求參與在建工程的所有施工企業(yè)重視工程項目抗震質(zhì)量的施工與管理，建立健全相應的組織管理機構(gòu)，確保國家有關法律法規(guī)和技術(shù)政策的貫徹與落實。同時要求工程項目開工建設前，施工企業(yè)應嚴格按照國家有關法律法規(guī)、技術(shù)標準和已經(jīng)審定的設計圖紙進行施工；認真編寫抗震施工方案，并做好抗震設計和抗震施工方案技術(shù)交底，以確?？拐鹗┕べ|(zhì)量。同時要求監(jiān)理單位嚴格按照有關法律法規(guī)和技術(shù)政策實施抗震質(zhì)量監(jiān)理，制定專項監(jiān)理方案，重要部位實行旁站監(jiān)理，進行專項質(zhì)量驗收。通過以上措施，加大了在建工程抗震設防管理，提高了工程的抗震能力，確保了工程質(zhì)量。

在建材質(zhì)量管理方面，我縣要求施工單位對涉及抗震主要建材采取100%見證取樣，對所涉及抗震要求重點部位的保證試塊、試件重點管理。同時要求檢測單位將不合格建筑材料及時上報，特別是涉及抗震要求的主要建筑材料，如：鋼材、水泥、砼、砂漿等，發(fā)現(xiàn)一起處理一起，今年已發(fā)現(xiàn)不合格建材300余組，現(xiàn)已清除現(xiàn)場。

1.1.5大力開展農(nóng)村抗震管理工作，立足當前形勢

新農(nóng)村建設是我縣當前建設工作的一項重要工作。從以往的地震災害經(jīng)歷看物質(zhì)損失最重的在農(nóng)村，人員損失最大的也在農(nóng)村，主要問題為農(nóng)村自建房抗震措施不到位和農(nóng)村危舊房屋的抗震能力極差。所以新農(nóng)村建設和農(nóng)村危舊房屋改造工作是我們防震減災的主要工作，目前我縣在農(nóng)村抗震管理工作中，具體措施如下：

（1）在圖紙設計方面全部按規(guī)定由有資質(zhì)的設計單位嚴格按照建筑抗震設防要求進行設計。

（2）在建筑材料和施工質(zhì)量管理方面，新農(nóng)村建設的工地安排專業(yè)監(jiān)理人員現(xiàn)場監(jiān)理，所有建筑材料嚴格按進出場規(guī)范進行把關，絕不允許質(zhì)量不合格建材進入施工場地。同時工程重點部位實施旁站監(jiān)理，確?？拐鹗┕べ|(zhì)量。

1.2單縣建設工程抗震設防管理現(xiàn)狀

近年來，我縣加大了對建設工程抗震設防的管理力度，也取得了顯著成效。按照《中華人民共和國防震減災法》和《山東省地震安全性評價管理辦法》的有關規(guī)定，我縣對單縣中心醫(yī)院、東大醫(yī)院、時代廣場、永順國際花園、萬隆批發(fā)城等一批重大建設工程項目進行了地震安全性評價，規(guī)劃、建設部門也依法對建設工程進行抗震設計和監(jiān)理，有效地提高了我縣建設工程抗震設防能力。其中時代廣場小區(qū)榮獲“首個菏澤地區(qū)縣級住宅樓盤抗震設防示范小區(qū)金獎”。 2010年，我縣委托山東省地震工程院在我縣城區(qū)開展了地震活動斷層探測和地震小區(qū)劃工作，小區(qū)劃成果已在書香苑、財富廣場等建設工程中推廣應用。2010年 7月23日全市地震系統(tǒng)行政執(zhí)法人員現(xiàn)場會在我縣舉行，對我縣建設工程抗震設防要求行政審批事項服務工作、地震行政執(zhí)法程序、建設工程抗震設防現(xiàn)場等進行了參觀指導。各縣區(qū)地震局長、地震行政執(zhí)法人員共計30余人參加。單縣地震局做了典型發(fā)言，市領導對我縣建設工程抗震設防工作給與了充分肯定。

2.單縣建設工程抗震設防存在的問題

近年來，我縣的防震減災事業(yè)取得了較大進展，但與國家和省、市的要求還有很大差距，還存在著十分突出的問題。

2.1防震減災指揮體系不健全

縣抗震救災指揮中心和地震臺網(wǎng)中心還沒有列入建設規(guī)劃；我縣地震局雖獨立設置，但內(nèi)設機構(gòu)不完善，沒有配備專業(yè)人員，沒有執(zhí)法車輛和執(zhí)法設備，工作經(jīng)費和專項經(jīng)費沒有列入縣財政預算。

2.2建設工程抗震設防要求落實不到位

全縣70%以上的建設工程沒有依法進行抗震設防和地震行政審批，95%以上的易產(chǎn)生地震次生災害的工程沒有依法進行地震安全性評價，新農(nóng)村建設和舊村改造工程處于不設防狀態(tài)。為抗御地震災害埋下重大隱患。

2.3抗震設防管理沒有全部納入建設工程審批程序

目前我縣只有部分醫(yī)院及住宅小區(qū)建設工程納入了建設工程審批程序，學校及工業(yè)生產(chǎn)建設項目未納入管理，使學校和一些易發(fā)生嚴重次生災害的建設項目未按要求進行抗震設防。

3.單縣建設工程抗震設防的建議

針對嚴峻而復雜的震情和我縣防震減災工作的現(xiàn)狀，特提出防震減災工作措施及建議如下：

3.1加強防震減災隊伍建設

按照《菏澤市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)的通知》（菏辦發(fā)[2002]107號）要求，我縣已獨立設置了地震局，但沒設內(nèi)部機構(gòu)，人員編制較少。急需健全機構(gòu)、增加編制。

3.1.1健全內(nèi)部機構(gòu)

在地震局內(nèi)設置辦公室、管理股、地震監(jiān)察大隊三個股室，實行規(guī)范化、制度化管理。

3.1.2設置單縣地震臺管理站

目前我縣已建立數(shù)字測震臺、數(shù)字強震臺、地震前兆觀測臺各1個，地震宏觀觀測點22個。按照《菏澤市十二五防震減災規(guī)劃》，我縣仍需建立1個數(shù)字強震臺，1個地震前兆觀測臺，2個煤礦地震監(jiān)測網(wǎng)。為加強地震監(jiān)測臺的管理，需設立單縣地震臺管理站，為股級事業(yè)單位，負責地震監(jiān)測臺的管理、組織專業(yè)人員進行地震數(shù)據(jù)監(jiān)測和信息傳送。

3.1.3增加編制

菏辦發(fā)[2002]107號要求縣區(qū)地震局應配備編制人數(shù)5至8人，目前我局編制數(shù)為5人。但由于我縣是人口和地域大縣，地質(zhì)構(gòu)造復雜，需建設的地震臺、宏觀觀測點較多，現(xiàn)有人員編制已不能滿足我縣防震減災工作需要，需增加編制8人，其中，局增加編制3人，地震臺管理站增加編制5人。

3.2加強建設工程抗震設防管理

3.2.1將抗震設防管理納入建設工程審批程序

將抗震設防要求作為建設工程項目立項、規(guī)劃、選址的必備條件，將抗震設防要求落實情況作為建設工程竣工驗收的必須條件。沒有抗震設防要求的，發(fā)改等有關部門不能立項和辦理相關手續(xù)；沒落實抗震設防要求的，建設、房管等部門不能驗收、不得交付使用。

3.2.2加大對建設工程抗震設防的監(jiān)管檢查力度

嚴格建設項目地震安評制度和抗震設防審批制度。對重大建設工程、生命線工程和可能發(fā)生嚴重次生災害的工程等依法進行地震安全性評價，對其他建設工程嚴格設防標準。同時加大監(jiān)督檢查力度，組織人員到建設工地進行執(zhí)法檢查。重點檢查建設工程是否按標準進行了抗震設防、在施工中是否落實到位。對沒有抗震設防要求的，督促其盡快辦理地震安全性評價和抗震設防標準。拒不辦理的，依法進行查處，并強制其辦理相關手續(xù)。

3.2.3對已建工程進行一次清理檢查

全面排查消除地震安全隱患，以確保達到抗震設防要求。一是對已建的“三產(chǎn)”項目，特別是醫(yī)院、學校、大型商場等人員密集區(qū)的建設項目，進行全面清理排查。重點檢查是否進行了地震安全性評價、是否按標準進行了抗震設防。對未進行地震安全性評價的工程，要補辦地震安評手續(xù)；對未進行抗震設防或抗震設防不達標的工程，要按要求進行加固。沒有加固價值的，要堅決拆除，以消除致災后患。二是對已建的工業(yè)生產(chǎn)項目，特別是可能產(chǎn)生嚴重次生災害的項目，進行一次全面清理排查，重點檢查化工、造紙、水泥、供熱、供氣等建設項目。對這些項目，必須嚴格依法開展地震安全性評價，做到“應評盡評”，并依據(jù)評價結(jié)果嚴格審定、落實抗震設防要求。

3.2.4加強農(nóng)村建設工程抗震設防管理，實施農(nóng)村民居地震安全示范工程

按照《山東省防震減災條例》和《菏澤市建設工程抗震設防管理辦法》，加強對農(nóng)村民居建設的管理。在新農(nóng)村建設和舊村改造工作中進行抗震設防管理，按要求進行抗震設防。并開展實施農(nóng)村民居地震安全示范點工程，從而全面提高農(nóng)村民居的抗震水平。

3.3加大對防震減災工作的投入

將防震減災工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，增加防震減災工作的投入，將防震減災工作經(jīng)費納入縣財政預算。經(jīng)測算：每年需列入財政預算的辦公經(jīng)費、地震執(zhí)法工作經(jīng)費、宣傳教育培訓費、群測群防費、宏觀觀測點人員補助等工作經(jīng)費20萬元，防震減災專項資金40萬元（市政府常務會議要求每年30—50萬元防震減災專項經(jīng)費）。購置或調(diào)配執(zhí)法車輛一部，并配備相應的執(zhí)法設備。

篇2

災害發(fā)生之后產(chǎn)生大量的業(yè)務，往往超過包括政府機關等單個組織的應對界限，根據(jù)調(diào)查，日本阪神一淡路大地震后兵庫縣災害對策本部，能夠?qū)φ麄€指揮部實施有組織地應對至少花費了2周時間。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生一方面由于現(xiàn)代生活的復雜化，另一方面在于政府對受災群眾施與豐厚救援思想的普及，正是對政府救助的期待不斷提高，導致災后應對往往單靠一家無法完成。因而，多種多樣的志愿者組織，作為災害應對對策主體，不論是在發(fā)展中國家還是發(fā)達國家都越來越重要。

中國2008年的5·12地震以及發(fā)生在其他國家的大的災害，都從實踐的角度提出了志愿者活動的課題。本文在探討了志愿者的概念后，考察日本志愿者的實踐活動，明確日本志愿者的活動是在防災減災體制內(nèi)和行政互動的關系。

有關防震減災志愿者的概念

本文中的志愿者指有組織地開展防災減災活動的個人或團體，這種有組織的活動包括參加減災活動前的既有組織，也包括災后臨時產(chǎn)生的組織。根據(jù)志愿者活動的地域特色，志愿者分為社區(qū)志愿者和社團志愿者。社區(qū)志愿者指由居住在同一社區(qū)的居民組成的志愿者團體；社團志愿者的特點在于其成員不受地域限制。在日本有代表性的社區(qū)志愿者主要有自主防災會、消防團等；社團志愿者主要有各種民間團體和NGO（Nongovernmental Or ganizafion）等。社團志愿者根據(jù)和政府的關系又可以劃分為官辦NGO和草根志愿者團體，在日本比較有代表性地從事防災減災的官辦NGO有：紅十字會和地域福祉協(xié)議會等。

在災害研究中，一般將災害看作是一個減災時間鏈，分為預防、緊急救援、應急和在日本消防員屬于公務員，需要通過公務員考試；消防團員屬于志愿者，是地方特別公務員，參加減災救助活動可以得到小額的補貼，不需要參加公務員考試，完全是業(yè)余參加防災減災活動。

恢復重建等階段，隨著時間的變化，在災害發(fā)生后的不同時間段，受災者的需求會發(fā)生變化，政府或志愿者的應對對策也不同。根據(jù)志愿者參加減災活動的類型，又可以將他們劃分為減災志愿者、緊急救援志愿者和恢復重建志愿者。

減災志愿者主要指在預防階段從事救助培訓等活動的志愿者；緊急救援志愿者指在緊急救援階段，從事災后生存救援、緊急避難所運營活動的志愿者；恢復重建志愿者指在恢復重建時期參與社區(qū)重建，從事弱勢群體救助的志愿者。由于志愿者活動的延續(xù)性，定義不能完全區(qū)分他們在實踐中的活動，但是通過定義防災減災志愿者，能幫助我們更好地理解日本志愿者的實踐活動。

日本防災減災志愿者的實踐活動

首先，日本防災減災志愿者活躍在防災減災的各個時間段。在預防階段，減災志愿者主要從事防災演習，普及防災減災知識等活動。日本非常注重防災演習，每年9月1日全國防災日都要進行防災減災演習，除了全國性的演習，不同地區(qū)還會結(jié)合當?shù)貫暮Φ奶攸c，開展演習，比如靜岡縣每年7月在舉辦開海節(jié)時都會舉行海嘯避難演習。防災減災演習需要社區(qū)志愿者的參與，很多時候社區(qū)志愿者是主角；平時，社區(qū)志愿者負責管理本社區(qū)的防災倉庫，保管為社區(qū)居民配備的擔架、醫(yī)藥用品、臨時廁所、純凈水處理裝置等，一旦災害發(fā)生，社區(qū)居民首先自己能夠自救；有關器材的使用方法，都是在平時的防災演習中學到的。近幾年，日本大力推廣避難訓練，通常同一社區(qū)的居民圍繞本地區(qū)的地圖，共同討論合理的避難路徑，以及適合本社區(qū)的避難場所，這種訓練更多地在于培養(yǎng)社區(qū)居民的共同體意識，便于在鄰里關系疏遠的城市開展災后鄰里互救。

其次，緊急救援志愿者要學習如何避難、搶救傷員以及避難所的運營等，具體而言，避難所的運營主要是確保有飲用水，食物的分發(fā)以及廁所清潔等一系列涉及到避難所生活的環(huán)節(jié)。越是到小城市或是農(nóng)村，緊急救援志愿者中消防團員或是有過消防團員經(jīng)歷的人越多。比如1995年的阪神淡路大地震，由于災后快速救援活動而知名的北淡町，震后10個小時，近300名被倒塌房屋掩埋的群眾全部被安全救出。長期以來，在北淡町做消防團團員被看做是男子成人禮的一部分，北淡町町政府認為由于消防團團員熟悉當?shù)厣鐓^(qū)情況，從而有效的提高了震后救援的效果。

最后，日本防災減災志愿者的活動還具有形式多樣、實用的特點，近年尋求突破、追求快樂減災的活動也隨處可見。比如，活躍在日本名古屋地區(qū)的減災NP01（Non-profit Organization），在當?shù)氐幕顒又虚_展減災運動會，把滅火或是救人等傳統(tǒng)的減災活動設計成運動會的形式，力求吸引更多的人參加；表演小品宣傳減災知識，或是教兒童學習用吸管搭建房子，宣傳房屋抗震設計的重要性。

日本國內(nèi)如此多種多樣的防災減災志愿者活動，和日本國內(nèi)擁有豐富的志愿者團體資源等社會背景密不可分，同時也具有制度背景。

災害應對機制中的日本志愿者

日本的防災減災志愿者的活動不完全是單純的個人行為，是在完善的防災減災行政體制框架內(nèi)的活動，而且伴隨日本社會的變遷，防災減災行政對志愿者作用的認識也有一個變化的過程。

第一，日本防災減災制度的特點是根據(jù)災害的不同階段，確定不同的活動目標和服務人群。日本從明治維新之后開始現(xiàn)代化的防災減災行政體系建設，這種積累僅在第二次世界大戰(zhàn)中有過停頓，經(jīng)過多年的積累今天日本有關防災減災法律多達150-200個。日本防災減災制度的完善，既包括法律法規(guī)的完善，還包括組織制度的完善。和中國相比，日本除了對國家、地方自治體、居民義務做了規(guī)定外，把日本紅十字會、電力、運輸、通訊等涉及社會公益的團體和企業(yè)作為“指定公共團體”，對其在防災減災中的義務作了規(guī)定。

對各種防災減災主體的義務進行規(guī)定后，日本在防災計劃中對志愿者的活動作了如下的規(guī)定：面向居民普及防災減災知識，實施防災減災訓練，強化居民自主防災會，整備志愿者活動的環(huán)境，促進企業(yè)防災等。應急對策具體有避難所收容活動、食品、飲用水、避難生活時的保健衛(wèi)生、維持社會秩序、面向受災群眾的災情信息傳達、捐款的接收等。尤其在避難所的運營、高齡者和外國人的救助等項目上，對居民的參加寄予厚望。

除了如上軟件建設，防災減災志愿者的活動在硬件上也得到了政府的支持，比如社區(qū)減災倉庫的物品配備，是由地方自治體資助的。

第二，日本災害防御體制有兩個重要的轉(zhuǎn)折點，即1959年的伊勢風和1995年的阪神淡路大地震。伊勢風后日本制定了《災害對策基本法》，阪神一淡路大地震后，日本全面修改了《災害對策基本法》，制定了《受災者生活重建支援法》和《特定非盈利活動促進法（簡稱NPO法）》。

志愿者在防災減災中的重要性也是在阪神一淡路大地震之后受到了重新評價。直到1991年，日本《防災白皮書》中提到的防災志愿者還是紅十字會志愿者，1995年阪神一淡路大地震后，在修改的《防災基本計劃》第23條才開始出現(xiàn)“政府要和紅十字會、社會福祉協(xié)會和志愿者團體合作”的句子。從這個時期開始，日本政府的防災減災理念發(fā)生了變化，提出了“公助、共助、自助”的概念?！肮笔侵竾液偷胤叫姓裙矙C關的援助、救援活動；“共助”是指借助鄰居、民間組織、志愿者團體等的力量，互相幫助從事救助和救援活動；“自助”是指災民依靠自己和家人的力量在災害中保全自己。近年，日本的防災行政官員往往向居民強調(diào)災后頭三天需要依靠自己的觀念。

對志愿者重要性的再認識在實踐中包含兩層意思：提高和加強社區(qū)志愿者的活動能力，具體措施包括推進自主防災會的組織率和提高組織率高的地區(qū)的自主防災會的活躍度。重視社團志愿者在防災減災活動中的作用，新舉措包括緊急救援期在災區(qū)設置災害志愿者中心，在恢復重建期推行“地區(qū)協(xié)調(diào)員”制度。為了吸取阪神大地震災后板房區(qū)“孤獨死”的教訓，以社會福祉協(xié)會為主，官辦NGO從活躍在災區(qū)的志愿者中招收“地區(qū)協(xié)調(diào)員”，通過項目運作的方式，給招募的志愿者適當?shù)慕?jīng)濟補貼，使其能夠繼續(xù)在災區(qū)從事一定時間的活動，這種制度在2005年的中越地震和2007年的中越?jīng)_地震中都得到了很好的應用。

綜上所述，日本防災減災志愿者的活動作為防災減災制度建設的一部分不斷得到完善，但是其制度化的過程不僅僅是單純的政府行為，在這個過程中民間團體的自主活動及其成長也為志愿者的制度建設發(fā)揮了作用。

政府和志愿者的互動

阪神大地震又被稱為志愿者元年，此后災害志愿者變得大眾化，1998年以后，在發(fā)生了洪災的高知縣等地區(qū)，開始普遍設立災害志愿者中心，到2001年日本國內(nèi)開始形成災害NPO網(wǎng)絡，通過有效地開展災害救援，不僅共有災害的經(jīng)驗和教訓，也形成了幾個全國規(guī)模的災害NPO網(wǎng)絡。比如，1997年成立于神戶的“震災聯(lián)系全國網(wǎng)絡”，到2008年發(fā)展成擁有團體會員23個的松散志愿者救援網(wǎng)絡，主要從事：阪神大地震的經(jīng)驗傳承；召開防災減災研討會、學習會；從事災后緊急救援志愿者的組織協(xié)調(diào)工作；提供團體網(wǎng)絡化的信息交流平臺。

今天社團志愿者的活躍及其作用越來越受到關注，災害發(fā)生后會有很多有組織和無組織的志愿者奔赴災區(qū)，在災區(qū)設立災害志愿者中心，臨時組織和規(guī)范并為志愿者提供服務，已經(jīng)成為潮流。根據(jù)日本內(nèi)閣府的調(diào)查，2004年日本在全國設立了60個災害志愿者中心，其中36個由社會福祉協(xié)議會開設。有49家災害志愿者中心回答“政府和災害志愿者中心合作內(nèi)容”時，提到“交換有關受災群眾需求信息”，有26家提到“提供對志愿者的物資支援”，24家回答“災害志愿者中心運行合作”。另據(jù)2005年內(nèi)閣府的《都道府縣防災擔當部局對象調(diào)查》，在47個都道府縣中有44個在5都道府縣防災計劃中6有災害志愿者的條款，更有41個自治體回答設有“自治體和災害志愿者團體聯(lián)合協(xié)議會和研究會等”。

為了配合災害志愿者中心的開設，日本全國培養(yǎng)了眾多的志愿者中心工作人員，2006年5防災志愿者人才培育問卷調(diào)查6 l顯示，不包括政府公職人員和市區(qū)町村單獨舉辦的項目，2005年日本全國實施了168個人才培養(yǎng)項目。這些人才培養(yǎng)大多以學者、資深志愿者團體、社會福祉協(xié)議會為主，由具有災害志愿者活動經(jīng)驗的NPO活動家和學者等提供教案和培訓計劃。

篇3

為加強對十二五期間地震應急工作的領導和管理，提高應對地震災害的能力，使地震應急工作能夠協(xié)調(diào)、高效、快速、有序進行，最大限度地減少人員傷亡、減輕經(jīng)濟損失和社會影響，保持社會穩(wěn)定和經(jīng)濟建設的有序進行。依據(jù)《中華人民共和國防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《國家地震應急預案》、《河北省地震應急預案》和《石家莊市地震應急預案》要求，結(jié)合我縣實際，編制本預案。

二、組織指揮體系與職責

縣內(nèi)發(fā)生較大、重大、特別重大地震災害后，經(jīng)縣政府批準，縣防震減災工作領導小組轉(zhuǎn)為縣抗震救災指揮部，統(tǒng)一領導、指揮和協(xié)調(diào)地震應急與救災工作?？h抗震救災指揮部由縣政府縣長任指揮長，縣政府分管副縣長、人武部部長、政府辦主任、公安局局長、科技局局長、發(fā)改局局長、民政局局長任副指揮長，由縣工信局、財政局、住建局、衛(wèi)生局、國土局、教育局、水務局、交通運輸局、氣象局、商務局、藥監(jiān)局、安監(jiān)局、糧食局、消防隊、紅十字會、環(huán)保局、電視臺、供電局、人保財險支公司、移動、網(wǎng)通、電信公司負責人為成員?？h抗震救災指揮部下設辦公室，辦公室設在縣科技局。辦公室主任由縣科技局局長兼任，辦公室成員由縣抗震救災指揮部成員單位負責人組成。

1、縣抗震救災指揮部主要職責：分析、判斷地震趨勢和確定應急工作方案；部署和組織縣政府有關部門和有關鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對受災地區(qū)進行緊急救援，協(xié)調(diào)駐元部隊迅速組織參加搶險救災，必要時，向市政府提出請求，提出跨縣（市）、區(qū)的緊急應急措施以及干線交通管制等緊急應急措施的建議，承擔其他有關地震應急和救災的重要工作。

2、縣抗震救災指揮部辦公室主要職責：擬定抗震救災方案，提出具體措施建議；貫徹和傳達縣抗震救災指揮部的指示和部署，協(xié)調(diào)震區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣抗震救災指揮部成員單位之間的應急工作，并督促落實，協(xié)調(diào)各救援隊伍的救援行動；匯集、上報震情災情和抗震救災進展情況；起草指揮部文件、簡報，并負責文書資料的準備和整理歸檔等日常工作。

三、應急響應

（一）分級響應

1、地震災害事件分級

（1）特別重大地震災害。是指造成人員死亡300人以上，或直接經(jīng)濟損失占本縣上年生產(chǎn)總值1%以上的地震；發(fā)生在人口較密集地區(qū)7.0級以上地震，可初判為特別重大地震災害。

（2）重大地震災害。是指造成人員死亡50人以上、300人以下，造成一定的經(jīng)濟損失的地震；發(fā)生在人口較密集地區(qū)6.5－6.9級地震，可初判為重大地震災害。

（3）較大地震災害。是指造成人員死亡20人以上、50人以下，造成一定的經(jīng)濟損失的地震；發(fā)生在人口較密集地區(qū)6.0－6.4級地震，可初判為較大地震災害。

（4）一般地震災害。是指造成人員死亡20人以下，造成一定的經(jīng)濟損失的地震；發(fā)生在人口較密集地區(qū)5.5－5.9級地震，可初判為一般地震災害。

2、地震應急的分級響應和啟動條件

（1）分級響應。應對特別重大地震災害，啟動Ⅰ級響應；應對重大地震災害，啟動Ⅱ級響應；應對較大地震災害，啟動Ⅲ級響應；應對一般地震災害，啟動Ⅳ級響應。

（2）應急響應權(quán)限。Ⅳ級響應由災區(qū)所在縣級人民政府決定，Ⅲ級響應由市人民政府決定，Ⅱ級響應由省人民政府決定，Ⅰ級響應由國務院決定。Ⅳ、Ⅲ、Ⅱ級響應由省人民政府報國務院辦公廳和中國地震局。

（二）信息報送和處理

1、地震災情速報：震區(qū)各地震群測群防網(wǎng)絡系統(tǒng)迅速啟動地震災情速報網(wǎng)，收集地震災情并速報；迅速派人到震中和可能造成較大損失的地區(qū)了解震害信息匯總上報縣地震主管部門，同時上報市地震局?？h級地震主管部門盡快了解震區(qū)地震影響和大致破壞情況，包括地震破壞的范圍、人員傷亡、經(jīng)濟損失和社會影響，震后1小時后（夜間延長至2小時）將初步了解到的情況報市地震局。隨后，按1、2、6、6、6、…小時間隔向市地震局報告動態(tài)信息。如有新的突出災情，應隨時報告。

2、各級政府及有關部門的災情報送和處理：震區(qū)政府迅速調(diào)查了解災情，向縣政府報告，同時抄送縣地震主管部門；特別重大和重大地震災害情況可越級報告?？h民政、公安、安監(jiān)、交通、水務、住建、環(huán)保、教育、衛(wèi)生等有關部門應迅速了解震情災情，及時報縣政府，并抄送縣抗震救災指揮部辦公室。縣科技局（地震辦）負責匯總災情、社會影響等情況，即時報縣政府、市政府和市地震局，并及時續(xù)報。同時，向新聞宣傳主管部門通報情況，及時組織輿論引導工作。發(fā)現(xiàn)因地震傷亡、失蹤或被困人員有港澳臺人員或外籍人士，當?shù)卣坝嘘P單位要迅速核實并上報縣政府，并抄送縣抗震救災指揮部辦公室、縣僑務外事辦和縣民政局?？h政府辦公室按照有關規(guī)定向有關地區(qū)、機構(gòu)通報。

3、震情災情公告：縣抗震救災指揮部辦公室（縣科技局或地震辦）依照有關信息公開規(guī)定，及時公布震情、災情信息。在地震災害發(fā)生2小時內(nèi)，組織關于地震時間、地點和震級的公告；在地震災害發(fā)生24小時內(nèi)，根據(jù)初步掌握的情況，組織災情和震情趨勢判斷的公告；適時組織后續(xù)公告。

（三）通訊

移動、網(wǎng)通、電信等通信公司要迅速了解震區(qū)的通信狀況并派出人員進行維護和搶修，確保震區(qū)通信暢通。

（四）緊急處置

地震災害現(xiàn)場實行政府統(tǒng)一領導、地震主管部門綜合協(xié)調(diào)、各部門參與的應急救援工作體系。現(xiàn)場緊急處置的主要內(nèi)容是：溝通匯集并及時上報信息，包括地震破壞、人員傷亡和被埋壓的情況、災民自救互救成果、緊急救援行動進展情況；分配救援任務、劃分責任區(qū)域，協(xié)調(diào)各級各類救援隊伍的行動；組織查明次生災害危害或威脅；組織力量消除次生災害后果；組織協(xié)調(diào)搶修通信、交通、供水、供電等生命線設施；估計救災需求的構(gòu)成與數(shù)量規(guī)模，組織救援物資的接受與分配；組織建筑物安全鑒定工作；組織災害損失評估工作。

各級各類救援隊伍要服從現(xiàn)場指揮部的指導與協(xié)調(diào)。救援隊伍到達災區(qū)后向現(xiàn)場指揮部報到，報告隊伍實力，了解災情與救援行動進展；由現(xiàn)場指揮部劃定責任區(qū)，部署救援任務；必要時向現(xiàn)場指揮部請示大型機械等條件支持；在救援行動進程中報告救援行動進展、新發(fā)現(xiàn)的情況、需要請示的問題；現(xiàn)場指揮部協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)移、撤離的安排。

（五）人員搶救與工種搶險

縣人武部負責組織縣地震災害緊急救援隊開展震區(qū)搜救搶險工作；縣公安局負責組織調(diào)動公安消防部隊趕赴震區(qū)，搶救被壓埋人員；縣衛(wèi)生局負責組織醫(yī)療救護和衛(wèi)生防疫隊伍搶救傷員；縣住建局負責組織力量對震區(qū)被破壞的給排水、燃氣熱力、市政設施進行搶排險，盡快恢復上述基礎設施功能；縣交通運輸局負責組織對被破壞的公路、水路交通設施進行搶修，盡快恢復交通暢通。

（六）應急人員的安全防護

縣安監(jiān)局負責協(xié)調(diào)縣國土局、住建局、科技局等部門對震損建筑物能否進入、能否破拆進行危險評估；探測泄漏危險品的種類、數(shù)量、泄漏范圍、濃度；評估危險品泄漏的危害性，采取處置措施；監(jiān)視余震、火災、爆炸、放射性污染、滑坡崩塌等次生災害、損毀高大建筑物繼續(xù)坍塌的威脅和因破拆建筑物而誘發(fā)的坍塌危險，及時向救援人員發(fā)出警告，采取防范措施。

（七）群眾的安全防護

縣民政部門負責做好災民的轉(zhuǎn)移和安置工作；震區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府具體制定群眾疏散撤離的方式、程序等方案，規(guī)定疏散撤離的范圍、路線、避難場所和緊急情況下保護群眾安全的必要防護措施。

（八）次生災害防御

縣公安局負責協(xié)助震區(qū)采取有效措施保持災區(qū)社會穩(wěn)定，保證救災工作順利展開；縣水務局、住建局、科技局、安監(jiān)局、環(huán)保局對處在震區(qū)的易于發(fā)生次生災害的設施采取緊急處置措施并加強監(jiān)控，防止災害擴展，減輕或消除污染危害；縣環(huán)保局負責加強環(huán)境監(jiān)測、控制；縣國土局會同縣水務局、氣象局、交通運輸局監(jiān)測地質(zhì)災害險情；縣發(fā)改局、質(zhì)監(jiān)局、安監(jiān)局督導和協(xié)調(diào)震區(qū)易于發(fā)生次災害的地區(qū)、行業(yè)和設施采取緊急處置措施。

（九）地震現(xiàn)場監(jiān)測與分析預報

縣科技局（地震辦）配合市地震局向震區(qū)派出的地震現(xiàn)場監(jiān)測與分析預報工作組，依托省地震局現(xiàn)場工作隊，對地震和前兆資料進行收集、處理、分析，對重大異常進行核實與判斷并收集宏觀異常，及時會商，對震區(qū)地震類型、地震趨勢、短臨預報提出初步判定意見，并及時上報縣政府和縣政府抗震救災指揮部辦公室。

（十）社會力量動員與參與

一般、較大、重大、特別重大地震災害事件發(fā)生后，地震災區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府組織各方面力量搶救人員，組織有關單位和人員開展自救和互救。

（十一）地震災害調(diào)查與損失評估

縣科技局（地震辦）配合省、市地震局現(xiàn)場工作隊，開展地震烈度調(diào)查，確定發(fā)震構(gòu)造，調(diào)查地震宏觀異?，F(xiàn)象、工種結(jié)構(gòu)震害特征、地震社會影響和各種地震地質(zhì)災害等，共同開展地震災害損失評估。

（十二）信息

信息要堅持實事求是、及時準確的工作原則，縣科技局、民政局按照《國家突發(fā)公共事件新聞應急預案》和本部門職責做好信息工作。

（十三）應急結(jié)束

應急結(jié)束的條件是：地震災害事件的緊急處置工作完成；地震引發(fā)的次生災害的后果基本消除；災區(qū)基本恢復正常社會秩序。達到上述條件，縣抗震救災指揮部或者現(xiàn)場指揮部向縣政府提出結(jié)束現(xiàn)場應急工作的報告。經(jīng)批準結(jié)束應急行動，撤銷應急現(xiàn)場指揮部，宣布災區(qū)震后應急期結(jié)束。

四、保障措施

（一）通信隊伍保障

縣移動、網(wǎng)通、電信公司要各組織一支20人左右的通信保障隊伍，負責盡快恢復受破壞的通信設施，若震區(qū)公共通信系統(tǒng)破壞中斷，縣移動、網(wǎng)通、電信應立即啟用應急機動通信，保證抗震救災通信暢通。

（二）救援搶險隊伍保障

縣人武部要組織不少于500人的武警中隊、駐元部隊和民兵預備役為主的救援搶險隊伍，編制成若干分隊，隨時聽從縣抗震救災指揮部的調(diào)遣，主要負責震災區(qū)的人員與工種搶險。

（三）交通運輸隊伍保障

縣交通運輸局負責組織一支不少于100輛大型運輸車的車隊和一支公路搶修專業(yè)隊伍。主要負責救災物資的優(yōu)先運輸和對被毀壞的路橋涵等有關設施的搶修。

（四）急救醫(yī)療隊伍保障

縣衛(wèi)生局負責組織一支200人左右的急救醫(yī)療隊伍，從縣醫(yī)院、縣中醫(yī)院、雙惠醫(yī)院、縣疾控中心等單位抽調(diào)骨干力量，主要負責對震區(qū)可能發(fā)生的傳染病進行預警并采取有效措施預防和控制，做好災區(qū)的飲用水源、食品等衛(wèi)生監(jiān)督工作。

縣藥監(jiān)局協(xié)助縣衛(wèi)生局、食安辦負責震區(qū)所需藥品、醫(yī)療器械的緊急調(diào)用，對震區(qū)進行食品、藥品的安全監(jiān)督和管理。

（五）物資供應隊伍保障

縣民政局負責組織一支100人左右的物資供應隊伍，主要負責做好各類救災物資的發(fā)放和接收工作，負責籌集各種生活必需品。

（六）社會治安隊伍保障

縣公安局從全縣各級公安機關、武警中隊中抽調(diào)人員，組成一支200人左右的治安隊伍，視災區(qū)情況聽從縣抗震救災指揮部統(tǒng)一指揮。主要負責加強災區(qū)治安保衛(wèi)工作，預防和打擊各種違法犯罪活動，維護道路交通秩序，保證搶險救災工作順利進行。

（七）技術(shù)儲備與保障

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【關鍵詞】：地鐵車站；區(qū)間；隧道結(jié)構(gòu)；抗震分析

中圖分類號： TU352.1+1 文獻標識碼： A 文章編號：

1、前言

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的城市化進程不斷加快，城市路面交通狀況日益惡化，路面交通的擁擠和效率低下成為各大城市面臨的問題，而且城市用地的緊張，使得拓寬路面交通的措施變得更加不切實際，在這種情況下，發(fā)展地下交通成為一種必然。但是對于地鐵車站及區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)的抗震研究卻相對比較滯后，這主要是以前的地震作用下，地下結(jié)構(gòu)并沒有出現(xiàn)太大的震害，比如1976年發(fā)生的唐山大地震，剛建成的天津地鐵經(jīng)受住了地震的考驗，僅在沉降部位發(fā)生外涂面層局部脫落或者出現(xiàn)裂縫等情況，而未發(fā)現(xiàn)其他的破壞形式，又如1985年的墨西哥地震，建設在軟弱地基上的地鐵結(jié)構(gòu)僅車站在側(cè)墻與邊表相交處發(fā)生結(jié)構(gòu)分離的現(xiàn)象，這些地震實例，使得人們堅信了地震對地下結(jié)構(gòu)的影響不是很大，可以忽略。然而1995年日本阪神地震，卻顛覆了人們認識，發(fā)現(xiàn)并不是所有的情況下，地震對地下結(jié)構(gòu)的影響都可以忽略。所以對地下結(jié)構(gòu)進行抗震分析具有非常重要的意義。本文以下內(nèi)容將對地鐵車站及區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)抗震進行分析和探討，僅供參考。

2、地鐵車站及區(qū)間隧道震害特征分析

2.1、地鐵車站震害特征分析

根據(jù)作者多年的實踐經(jīng)驗，認為地鐵車站震害主要有如下幾個方面的特征：第一，箱型結(jié)構(gòu)剛度突變的地方震害現(xiàn)象比較集中，比如貫穿頂板的垂直裂縫，混凝土保護層開裂脫落，鋼筋外漏。第二，對于多層箱型結(jié)構(gòu)的地鐵車站，頂層構(gòu)件發(fā)生的震害形式多于底層構(gòu)件，并且損壞程度也比較嚴重。第三，車站里的混凝土中柱損壞最為嚴重，中柱一般沿縱向長度縮短，混凝土保護層開裂，縱向鋼筋壓彎外凸，箍筋接頭脫離，甚至 有些混凝土中柱完全喪失承載能力。第四，車站的側(cè)墻部位混凝土表面出現(xiàn)龜裂裂縫，嚴重的地方表層混凝土脫落，可以看見內(nèi)部鋼筋。

2.2、區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)震害特征分析

根據(jù)作者的經(jīng)驗，認為區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)震害的特征主要有：第一，結(jié)構(gòu)斷面形狀及剛度發(fā)生明顯變化的部位，如隧洞進出口，隧洞轉(zhuǎn)彎部位及兩洞相交部位均為抗震的薄弱環(huán)節(jié)。第二，區(qū)間隧道的破壞形式主要表現(xiàn)為豎向裂縫、彎曲裂縫以及混凝土脫落、鋼筋外露等。第三，在地質(zhì)水文條件有較大變化的區(qū)域，區(qū)間隧道比較容易發(fā)生災害，如土質(zhì)由軟質(zhì)到硬質(zhì)的過渡區(qū)域。相反，如果地質(zhì)水文條件雖差但很均勻的話，在同等級的地震情況下，結(jié)構(gòu)發(fā)生災害的損壞程度會比較輕。

3、地鐵車站及區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)的抗震分析

3.1、地鐵車站抗震分析

作者認為地鐵車站的抗震主要表現(xiàn)在如下幾個方面：第一，在地震作用下，地鐵車站結(jié)構(gòu)的最大內(nèi)力如剪力和彎矩都有不同程度的提高，這種情況充分說明水平地震作用對地鐵地下車站的影響不容忽視。第二，頂板的最大動剪力發(fā)生在頂板與中柱連接處，頂板與側(cè)墻連接處的動剪力稍小于頂板與中柱連接處的動剪力；中板的最大動剪力發(fā)生在中板與中柱連接處；側(cè)墻的最大動剪力規(guī)律和最大動軸力規(guī)律一樣，在墻與中頂板連接處和墻與底板連接處的動剪力大于墻與頂板連接處的動剪力，在墻與底板連接處的動剪力達到最大；中柱的動剪力分布規(guī)律是從柱與頂板連接處到柱與中板連接處不斷增大，柱與底板連接處的動剪力則較小。這充分說明了相對于靜力荷載下的車站結(jié)構(gòu)內(nèi)力，水平地震作用下地鐵車站的最不利受力位置為頂板和上側(cè)墻等車站上部結(jié)構(gòu)，從而表明了在水平地震力的作用下拱形頂板不利于結(jié)構(gòu)的抗震。第三，在整個車站結(jié)構(gòu)中，側(cè)墻和底板連接處的動剪力和動彎矩都達到最大，中柱與底板處的動剪力最大。第四，車站結(jié)構(gòu)底板的最大動軸力發(fā)生在中柱與底板連接處；頂板的最大動軸力發(fā)生在頂板與中柱連接處；中板的最大動軸力發(fā)生在中板與中柱連接處；側(cè)墻的動軸力在墻與中板連接處和墻與底板連接處，動軸力均比墻與頂板連接處的動軸力大，其中側(cè)墻與底板連接處的動軸力最大；中柱的最大動軸力發(fā)生在下柱與底板連接處。

基于地震對地鐵車站結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的影響，對結(jié)構(gòu)的薄弱部位應重點進行抗震設計，采取相應的對策，如增加側(cè)墻與底板、頂板與側(cè)墻連接處的剛度，加大截面的尺寸和混凝土構(gòu)件的配筋，配置一定數(shù)量的抗剪鋼筋為加密墻底部水平鋼筋，增加底板端部的鋼筋。另外，應注意的是在實際抗震設計中，應適當加大中柱和底板的剛度，以使車站結(jié)構(gòu)構(gòu)件的抗震能力相互協(xié)調(diào)，由此提高車站結(jié)構(gòu)的整體抗震能力作為具體措施，對底板應適當增加配筋數(shù)量或在轉(zhuǎn)角處加肋，對中柱則宜適當加大截面尺寸，同時適當增加配筋量，板柱的接頭結(jié)構(gòu)適當增加構(gòu)造鋼筋，以進一步提高車站結(jié)構(gòu)的整體抗震能力。

3.2、區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)抗震分析

作者認為區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)的抗震分析應注意以下幾個方面：第一，常時荷載作用產(chǎn)生最大負彎矩的位置與地震荷載作用產(chǎn)生最大負彎矩的位置基本相同，但是兩者產(chǎn)生最大正彎矩的位置有所不同，前者在隧道的頂部，后者在與隧道頂部大約呈45°的位置。第二，在地震烈度為7度的地震力作用下，襯砌產(chǎn)生的最大彎矩相當于常時荷載作用下的2倍，地震烈度提高一度，正彎矩最大值增大一倍。第三，常時荷載作用與地震荷載作用下，兩者產(chǎn)生最大剪力與最大軸力產(chǎn)生的位置基本相同。第四，正彎矩的增幅比負彎矩的增幅要大得多，在抗震設計時，要加強隧道內(nèi)側(cè)的抗拉強度。第五，隨著隧道埋深的增加，發(fā)生最大內(nèi)力的位置基本沒變，地震作用的最大彎矩的位置只與地震波的方向有關。

通過以上分析，可以得出如下結(jié)論：在地震力作用下，結(jié)構(gòu)主要受水平地震力的影響。在埋深較淺的情況下，豎向荷載作用沒有水平力作用明顯；地震荷載使得盾構(gòu)隧道頂部最大彎矩向地震波輸入方向偏移，常時荷載與地震荷載共同作用下，隧道的最不利荷載出現(xiàn)在45°位置；在盾構(gòu)隧道中，地震荷載對結(jié)構(gòu)的影響很明顯，破壞性很大；盾構(gòu)隧道的圓形斷面，與地震產(chǎn)生的彎矩有局部抵消的效應，因此，盾構(gòu)隧道的圓形斷面有利于抗震。

4、結(jié)尾

以上內(nèi)容首先對地鐵車站及區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)的震害特征進行了論述，隨后對地鐵車站及區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)抗震進行了分析和探討，表達了自己的觀點，提出了自己的見解。但是作者深知，國內(nèi)在這方面的研究比較滯后，作為一名設計人員，必須要多實踐，多借鑒國外相關研究成果，以提高地鐵車站及區(qū)間隧道結(jié)構(gòu)抗震性能，不斷優(yōu)化地鐵結(jié)構(gòu)設計。

【參考文獻】

[1] 《防震減災工程理論與實踐新進展》房貞政等；中國建筑工業(yè)出版社

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關鍵詞:農(nóng)業(yè)巨災保險;政府主導;政策扶持

Abstract:More and more frequent catastrophic risk has seriously affected the agricultural areas and even social stability and development,so the establishment of catastrophe insurance system is urgent. The government played a leading role in the agricultural catastrophe insurance based on the quasi-public goods of agricultural catastrophe,and the decision theory of agricultural protection. Government should supply financial subsidies,tax concessions,supporting measures and policies,establish diverting mechanism of agricultural catastrophe risk and the related measures such as supervision and management mechanism ,to solve the problems completely caused by agriculture catastrophic risk.

Key Words:agricultural datastrophe insurance,leading role of government,government’s supporting measures

中圖分類號:F840.66文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2010)06-0077-03

2008年初,我國南方發(fā)生大面積的冰凍災害,造成直接經(jīng)濟損失達1516.5億元,保險賠付率卻只有5.8%;2008年5月12日,汶川大地震造成8451億元的直接經(jīng)濟損失,賠付比例更低,為2.9%,遠遠低于發(fā)達國家36%的賠付比例。越發(fā)頻繁的農(nóng)業(yè)巨災給我們敲了一次警鐘,不禁讓大家對巨災風險多了一分畏懼,對農(nóng)業(yè)巨災風險又多了一分關注和思考。由于農(nóng)業(yè)巨災保險的特殊性,目前我國農(nóng)業(yè)巨災保險存在嚴重的供求“雙冷”局面,因此不可能按照市場經(jīng)濟運行實現(xiàn)農(nóng)業(yè)巨災保險市場的效率均衡,只能通過發(fā)揮政府的主導作用構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)巨災保險制度,才能較完善地分散農(nóng)業(yè)巨災風險,減輕農(nóng)民負擔。

一、農(nóng)業(yè)巨災風險保險的的概念和性質(zhì)

(一)農(nóng)業(yè)巨災保險的相關概念

目前國際上對農(nóng)業(yè)巨災并沒有形成統(tǒng)一的定義,但是研究角度可概括為三個方面:一是從一個國家或地區(qū)出發(fā)對農(nóng)業(yè)巨災進行定義,如T.L.Murlidharan(2003)認為,巨災是一個涉及生命和財產(chǎn)的大損失的小概率事件,對當?shù)刭Y源配置和社會經(jīng)濟生產(chǎn)過程產(chǎn)生制約作用,以至于落后地區(qū)和國家被迫大量借貸和減少儲蓄來恢復災后經(jīng)濟生產(chǎn);二是從整個保險行業(yè)角度,如美國保險服務局(ISO)把導致財政直接損失超過2500萬美元(以1998年價格為基準)并影響到大范圍保險人和被保險人的自然災害定義為巨災風險;三是從單個保險公司的角度,如馮玉梅(2003)提出巨災是與保險公司的償付能力相比較而言的,是導致保險公司賠款超過其一般償付能力的風險。

農(nóng)業(yè)巨災保險有廣義和狹義之分,我們集中討論狹義的農(nóng)業(yè)巨災保險,僅包括種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的保險。農(nóng)業(yè)巨災保險是指保險人對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)、加工過程中因巨大自然災害或意外事故所造成的經(jīng)濟損失而提供經(jīng)濟補償?shù)囊环N保障制度。農(nóng)業(yè)巨災保險是特殊的農(nóng)業(yè)保險,對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟生產(chǎn)和社會穩(wěn)定發(fā)揮重要的作用。表現(xiàn)在:第一,加強農(nóng)業(yè)保護,提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力;第二,可以調(diào)節(jié)資源配置,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展;第三,有利于維護農(nóng)村社會穩(wěn)定,提高農(nóng)民生活水平。另外,農(nóng)業(yè)巨災保險還可以緩解災后政府救災資金的壓力。

(二)農(nóng)業(yè)巨災保險的準公共品性質(zhì)

對于農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)理解,學者有兩種截然相反的觀點。一批學者從各種角度出發(fā),認為農(nóng)業(yè)保險是具有公共物品屬性的產(chǎn)品,另外有少部分學者則認為農(nóng)業(yè)保險具有排他性和競爭性,是私人物品。

國外很早就對農(nóng)業(yè)保險性質(zhì)進行研究:Hazell(1981)的觀點是,農(nóng)業(yè)保險能夠帶來產(chǎn)量的增加,雖然對農(nóng)產(chǎn)品供給者和需求者來說都是有益的,但是由于農(nóng)產(chǎn)品需求曲線缺乏彈性,購買保險導致農(nóng)場主收入減少,卻不會減少消費者的消費剩余,農(nóng)業(yè)保險的利益被消費者占有,因此農(nóng)業(yè)保險具有正的外部效應。國內(nèi)學者如庹國柱、馮文麗、劉京生分別從農(nóng)業(yè)保險的公益性特征、準公共物品屬性和屬于商品和非商品的兩重性角度進行了研究,認為農(nóng)業(yè)保險具有公共物品的屬性。少部分學者認為農(nóng)業(yè)保險是私人物品。Siamwalla和Valdes經(jīng)過比較農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)科研活動與農(nóng)作物種子生產(chǎn),最后得出結(jié)論,只有農(nóng)業(yè)科研活動屬于公共物品,需要政策扶持,工業(yè)保險和農(nóng)業(yè)種子生產(chǎn)屬于私人物品,不同于農(nóng)業(yè)科研活動。

但實踐證明,農(nóng)業(yè)巨災保險具有外部性,其帶來的社會效益大于私人效益,社會成本小于私人成本,顯著具有公共物品的特性。農(nóng)業(yè)保險具有公共物品的特性使得農(nóng)業(yè)巨災保險具有生產(chǎn)和消費的雙重正外部性,再加上農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性就決定了必須建立由政府主導的政策性農(nóng)業(yè)巨災保險制度。因此,在農(nóng)業(yè)巨災保險制度的構(gòu)建經(jīng)營過程中,政府應該起主導作用。

二、政府在巨災保險中起主導作用的理論基礎

(一)馬克思政治經(jīng)濟學的農(nóng)業(yè)保險基金理論

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),對自然環(huán)境有強烈的依賴性,其發(fā)展需要政府的扶持。馬克思提出,在提供相等勞動量的情況下,農(nóng)業(yè)勞動產(chǎn)品會由于自然條件的不同而出現(xiàn)較多或較少的產(chǎn)量或使用價值,“如果我們把‘勞動所得’這個用語首先理解為勞動總產(chǎn)品,那么集體勞動所得就是社會總產(chǎn)品?，F(xiàn)在從它里面扣除:第一,……,第三,用來應付不幸事故、自然災害等的后備基金或保險基金”。由此可以得出,馬克思政治經(jīng)濟學認為自然災害具有不可避免性,應從農(nóng)業(yè)總產(chǎn)品中進行扣除,也就是要從社會總收入中扣除一部分用于農(nóng)業(yè)保險費用或農(nóng)業(yè)保險基金。

(二)農(nóng)業(yè)保險公共產(chǎn)品屬性決定政府主導地位

按照經(jīng)濟學理論,農(nóng)業(yè)巨災保險屬于準公共產(chǎn)品,具有外部經(jīng)濟性、非排他性、非競爭性等公共產(chǎn)品的特點,主要由政府統(tǒng)一提供。農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險,可以在災害發(fā)生時保證自己穩(wěn)定的收入,并以此促進整個社會農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定增長,邊際社會收益大于邊際私人收益。同時,保險機構(gòu)提供農(nóng)業(yè)巨災保險的邊際私人成本大于邊際社會成本。因此,按市場經(jīng)濟規(guī)律運行農(nóng)業(yè)保險對保險人和被保險人都是不公平的,也導致農(nóng)業(yè)巨災保險“雙冷”的局面。這時,政府介入對農(nóng)業(yè)巨災保險給予補貼或稅收優(yōu)惠是必要的。

(三)市場失靈理論

在市場經(jīng)濟條件下,“看不見的手”對資源配置發(fā)揮著重要作用,在一系列假設條件下,完全競爭市場可以使整個經(jīng)濟達到一般均衡狀態(tài),實現(xiàn)資源配置的帕累托最優(yōu)。但是完全競爭市場及其假設條件對于農(nóng)業(yè)巨災保險這一準公共產(chǎn)品并不是有效率的,無法實現(xiàn)資源有效配置的目標,市場機制出現(xiàn)失靈。斯蒂格利茨等在“后華盛頓共識”中提到,發(fā)展中國家及轉(zhuǎn)型時期存在市場機制不健全和信息不對稱,因此需要一定程度的政府干預行為。

(四)福利經(jīng)濟學社會福利最大化理論

福利經(jīng)濟學觀點認為,不論是作為社會風險還是個人風險,任何一種資源配置只要能使社會中的各個主體的總福利最大化,那么這種資源配置就是最有效率的。參與農(nóng)業(yè)巨災保險的社會總福利大于不保險的社會總福利,最大受益者是廣大的消費者。因為農(nóng)業(yè)巨災保險利益具有外部性,農(nóng)民不愿意也沒有能力購買保險,但不保險就會損壞整個社會的福利,因此政府有必要提供保費補貼、稅收優(yōu)惠,減少農(nóng)民和保險公司的福利損失,提高整個社會的福利水平。

三、政府鼓勵農(nóng)業(yè)巨災保險的具體措施

(一)制定《農(nóng)業(yè)保險法》

國外農(nóng)業(yè)巨災保險制度實踐證明,只有具備完善的巨災農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)才能保證農(nóng)業(yè)巨災保險制度正常運行。到目前為止,我國雖然頒布《防洪法》、《防震減災法》等法律支持相關保險業(yè)務活動,但是還未出臺專門的農(nóng)業(yè)巨災保險的法律,因而應當盡快建立農(nóng)業(yè)巨災保險法律體系。法律應明確規(guī)定巨災保險的性質(zhì)、巨災保險的基本原則、保險制度的具體內(nèi)容、約束行為主體的關系、組織安排制度等,從而分散巨災所帶來的風險和損失。通過立法確定政府在農(nóng)業(yè)巨災保險中的主導地位,維護政府干預宏觀經(jīng)濟的權(quán)威性,保證農(nóng)業(yè)巨災風險得到根本的解決。但為了防止政府職能出現(xiàn)“缺位”、“越位”、“錯位”,法律應明確規(guī)范和約束政府行為。依法建立農(nóng)業(yè)巨災保險體系,鼓勵商業(yè)保險公司參與農(nóng)業(yè)風險分擔機制的構(gòu)建,在政府的支持下參與農(nóng)業(yè)保險再保險。

(二)加強對農(nóng)業(yè)巨災保險的財政支持

我國收入水平差距越拉越大,農(nóng)村家庭收入主要用于日常消費支出,根本沒有額外的資金用于購買農(nóng)業(yè)保險。對于保險公司而言,風險大、保費難以厘定等是保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災保險的重要制約因素。我國政府目前對農(nóng)業(yè)巨災風險分散實行的主要是“政府災害救助”,對經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)只是給予免征營業(yè)稅的優(yōu)惠。由于我國財政能力有限和對農(nóng)業(yè)保險的認識偏差,政府對農(nóng)業(yè)保險的財政支持很乏力。

農(nóng)業(yè)巨災保險采取政策性農(nóng)業(yè)保險模式,因此,要加強各級政府對農(nóng)業(yè)巨災保險的支持力度,從財政稅收等多方面給予補貼。首先,對農(nóng)民進行保費補貼。中央政府和當?shù)卣畯呢斦杖胫袆澇鲆徊糠钟糜谕侗＾r(nóng)戶的保費補貼。考慮到東、中、西部地區(qū)的差異,每個地區(qū)發(fā)生的保費補貼比例存在一定程度的差別,但不得低于一定比例,從而提高農(nóng)民投保的積極性。其次,對經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災保險的保險公司實行業(yè)務費用補貼。對保險公司的各項費用及農(nóng)作物推廣和教育費用等進行分攤,以保證農(nóng)業(yè)保險業(yè)務的順利進行。最后,對涉農(nóng)保險機構(gòu)開展稅收優(yōu)惠。我國目前只是免除農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)的營業(yè)稅,可以考慮在一定范圍內(nèi)減免農(nóng)險經(jīng)營機構(gòu)的所得稅和其他稅種;補貼措施要循序漸進,補貼力度量力而行,補貼幅度要和農(nóng)民負擔能力相匹配,保證補貼效用最大化。

(三)以政府為主導建立農(nóng)業(yè)巨災風險分散體系

結(jié)合巨災風險和農(nóng)業(yè)的特點,不可能通過單一的方式來彌補農(nóng)業(yè)巨災造成的損失和重建經(jīng)濟;商業(yè)保險公司都是以營利為目的,直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災保險會導致“逆向選擇”問題;農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性也要求政府參與構(gòu)建多層次的農(nóng)業(yè)巨災分散機制。

首先,構(gòu)建與完善農(nóng)業(yè)巨災再保險制度。政府組建的保險公司、政府支持的保險公司經(jīng)營再保險業(yè)務,針對不同的保險業(yè)務,進行風險分析,采取恰當?shù)脑俦ｋU方式(比例再保險或非比例再保險),確定自留額和分保額并對分入分出業(yè)務及承擔責任做出明確規(guī)定。其次,建立農(nóng)業(yè)巨災專項基金組織。在全社會范圍內(nèi)建立農(nóng)業(yè)巨災風險基金,并以政府為主導,基金來源主要是中央政府的財政補貼額、地方政府的財政支持金額、巨災救災款以及從農(nóng)戶提交的年度保費中提取的一定比例金額。巨災發(fā)生后,可從巨災風險基金中按比例抽取,用于補償保險公司和農(nóng)戶,既可緩解政府的財政壓力,又可以分散農(nóng)業(yè)巨災風險。再次,開展農(nóng)業(yè)巨災保險風險證券化。我國應學習國外資本市場的成功經(jīng)驗,通過巨災保險期貨、期權(quán)、債券、巨災互換等證券化手段分散巨災風險,建立相應的法律法規(guī)及配套制度,規(guī)范資本市場分散風險的操作。最后,農(nóng)業(yè)巨災保險隸屬于農(nóng)村金融體系,應實行強制保險與自愿保險相結(jié)合,政府提供保費補貼。一是對貸款農(nóng)戶實行強制投保,對非貸款農(nóng)戶實行自愿性投保;二是對關系國計民生的產(chǎn)品(如水稻、小麥、牛等)實行強制保險,對其他產(chǎn)品則采取自愿保險;三是對達到一定生產(chǎn)規(guī)模的農(nóng)戶采取強制保險,對小規(guī)模生產(chǎn)的農(nóng)戶采取自愿保險的方式。

(四)促進內(nèi)部和外部監(jiān)控有效結(jié)合

農(nóng)業(yè)保險公司要提高自我約束意識,建立內(nèi)部制衡機制,即內(nèi)控機制,便于及時發(fā)現(xiàn)和解決公司的經(jīng)營風險,維持良好的財務狀況。完善內(nèi)部控制主要包括兩個方面:一是建立農(nóng)業(yè)風險預警體系,利用先進的科學技術(shù),建立災害的觀察系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)測、處理、分析體系,提高監(jiān)測水平。二是對保險的日常管理工作進行授權(quán)管理。僅有內(nèi)部控制并不能保證農(nóng)業(yè)巨災保險的順利落實,因此,需要對農(nóng)業(yè)保險進行外部監(jiān)管。首先,成立專門負責農(nóng)業(yè)保險的監(jiān)督管理部門。農(nóng)業(yè)保險監(jiān)管部門可設中央和省兩級,分別隸屬于中國保監(jiān)會和省保監(jiān)會,負責農(nóng)業(yè)保險制度的設計、規(guī)劃和監(jiān)管,對農(nóng)業(yè)保險的險種、費率、農(nóng)業(yè)保險業(yè)務資格及補貼等進行審批。其次,規(guī)范管理農(nóng)業(yè)巨災保險資金,實行農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)保險分賬管理。農(nóng)業(yè)巨災保險基金更注重的是安全性,因此,農(nóng)保資金和商業(yè)資金應單獨核算、管理,農(nóng)業(yè)保險基金的余額不參與保險公司商業(yè)利潤的分配。農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)內(nèi)部控制與外部監(jiān)管機制應相互協(xié)調(diào),可采取外部定期與不定期對內(nèi)部控制進行檢查的方式,嚴格審查內(nèi)部權(quán)限的控制和執(zhí)行力度。

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