導(dǎo)語：如何才能寫好一篇法律援助中心的性質(zhì)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、法律援助工作站的性質(zhì)

法律援助工作站是經(jīng)縣級司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所設(shè)立的，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理和組織實施本轄區(qū)法律援助工作的機(jī)構(gòu)。工作站應(yīng)積極爭取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對法律援助工作的支持，保障本鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律援助工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

法律援助工作站實行主任負(fù)責(zé)制。

二、法律援助工作站的主要職責(zé)

（一）協(xié)助上級法律援助機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理本轄區(qū)法律援助工作。

（二）接待來訪群眾，解答法律咨詢，代擬法律文書，出具法律意見書。

（三）受縣法律援助中心委托，按照國務(wù)院《法律援助條例》和《陜西省法律援助條例》的規(guī)定，受理并初步審查非訴訟及民事法律援助申請。

審查內(nèi)容包括：

1、申請人的身份狀況；

2、申請事項是否屬于法律援助的范圍；

3、申請人的家庭經(jīng)濟(jì)困難證明是否真實；

4、申請材料是否齊全；

對符合條件的申請，出具書面審查意見，及時移送本縣法律援助中心，由縣法律援助中心決定是否準(zhǔn)予法律援助。

（四）接受縣法律援助中心的指派，辦理縣法律援助中心批準(zhǔn)的法律援助案件和法律援助事項。

（五）收集和總結(jié)典型案例，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)本轄區(qū)法律援助宣傳工作。

（六）負(fù)責(zé)本轄區(qū)法律援助統(tǒng)計工作，收集并上報本轄區(qū)法律援助信息材料，負(fù)責(zé)法律援助對象的調(diào)查摸底工作。

（七）盡職盡責(zé)地做好上級法律援助機(jī)構(gòu)交辦的其他事項。

三、法律援助工作站的管理

（一）法律援助工作站是縣區(qū)法律援助中心在基層的工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一設(shè)立在司法所，統(tǒng)一命名為：“彬縣法律援助中心XX（鄉(xiāng)鎮(zhèn)名）工作站”。

法律援助工作站主任由司法所負(fù)責(zé)人兼任。

（二）法律援助工作站應(yīng)當(dāng)有辦公場所、有牌子、有印章，建立法律援助咨詢登記冊和法律援助案件登記冊，設(shè)立法律援助工作站工作人員公示牌，并建立健全來訪接待制度、法律援助申請審查制度、學(xué)習(xí)和日常管理制度、重大事項報告制度等相應(yīng)的規(guī)章制度，確保工作規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）法律援助工作站在縣法律援助中心指導(dǎo)下開展工作，接受縣法律援助中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。法律援助服務(wù)一律為無償服務(wù)，不得以法律援助名義承攬、辦理非法律援助案件或其它有償服務(wù)。

（四）法律援助工作站受理法律援助案件和非訴訟法律援助事項，必須報縣級法律援助中心審批并接受其指派。

（五）法律援助工作站辦理法律援助案件的卷宗統(tǒng)一送交縣法律援助中心歸檔存放，卷宗的質(zhì)量檢查由縣法律援助中心負(fù)責(zé)。

法律援助工作站安排本站工作人員承辦或指派其他人員承辦的法律援助案件，在辦結(jié)后15日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將案件材料移交縣法律援助中心審查并統(tǒng)一歸檔。

歸檔的案件材料包括：法律援助指派函；委托協(xié)議及其他委托手續(xù)；書、上訴書、申訴書等法律文書副本；會見委托人、當(dāng)事人、證人談話筆錄及其他有關(guān)調(diào)查材料；開庭筆錄；答辯狀、辯護(hù)詞、詞等法律文書；裁判文書、調(diào)解協(xié)議等法律文書副本；由法律援助中心簽發(fā)的與案件有關(guān)的各種文書送達(dá)回證；結(jié)案報告表；其他與承辦案件有關(guān)的材料。

（六）法律援助案件辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)由縣法律援助中心核準(zhǔn)發(fā)放。

法律援助工作站不得私自克扣、截留縣法律援助中心發(fā)放的辦案補(bǔ)貼；凡私自克扣、截留縣法律援助中心發(fā)放的辦案補(bǔ)貼；凡私自克扣、截留挪用辦案補(bǔ)貼者一經(jīng)查實，將進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

（七）縣法律援助中心負(fù)責(zé)對法律援助工作站工作人員的教育培訓(xùn)工作，每年至少要進(jìn)行一次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，時間不能少于一周?？h法律援助中心每年至少要召開一次法律援助工作站負(fù)責(zé)人的聯(lián)席會議，分析、研究工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，探討搞好法律援助工作的新辦法和新途徑。

在日常管理中，縣法律援助中心應(yīng)當(dāng)定期或不定期派人到各種法律援助工作站了解情況，指導(dǎo)和協(xié)助法律援助工作站開展工作。

篇2

隨著我國社會主義現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，法制建設(shè)得到了不斷的完善，并取得了顯著成效。由于我國處于社會主義初級階段，仍然存在著大面積的弱勢群體，特別是社會主義新時期的法盲依然存在。為了更好地促進(jìn)我國法制文明建設(shè)，特別要在高校法制文明建設(shè)的進(jìn)程中，大學(xué)生法律援助中心的成立對于大學(xué)生和社會弱勢群體，能讓他們打得起官司，能平等地用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益重大意義。本文將結(jié)合筆者在石河子大學(xué)法律援助中心的工作，來探究大學(xué)生法律援助的存在意義。

關(guān)鍵詞：石河子大學(xué)法律援助中心法律援助弱勢群體

“國無法不立”，法對于一個國家而言就像鐵軌對于火車一樣，脫離了這條軌，必將導(dǎo)致國家的混亂甚至國家的存亡。法律對于國家是如此之重要。我國的法制建設(shè)雖已取得了顯著成效，但是由于我國所處的特殊歷史階段，我國公民在法律知識方面仍然很欠缺。特別是位于西部邊陲的人們。因此，加強(qiáng)法制建設(shè)，大力宣傳法律知識，不僅是國家的事，更是我們每個法學(xué)專業(yè)者的責(zé)任。同時，法學(xué)專業(yè)的學(xué)生大力普法宣傳，還是鍛煉自己的一個好機(jī)會。本著“學(xué)法用法，服務(wù)社會”的宗旨，石河子大學(xué)法律援助中心在這種情況下應(yīng)運(yùn)而生了。

一、法律援助的產(chǎn)生

據(jù)相關(guān)材料調(diào)查顯示，我國最早出現(xiàn)的從事法律援助方面的組織是武漢大學(xué)的“社會弱者權(quán)利保護(hù)中心”，它是一家民間的法律援助組織。由此可見，法律援助并不是從來就有的，而是近幾年才產(chǎn)生的，還是個新生兒。2003年7月16日國務(wù)院第15次常務(wù)會議通過并于2003年9月1日頒布施行《法律援助條例》后，我國法律援助事業(yè)進(jìn)入了嶄新的階段，進(jìn)入了法律化的階段。那么怎樣來給法律援助定義呢？

廣義上的法律援助是指為經(jīng)濟(jì)困難的或者特殊案件的當(dāng)事人（社會上的弱勢群體）提供減收或者完全免費(fèi)的法律幫助的一種制度。服務(wù)的形式可以是法律咨詢，代擬法律文書，提供刑事、民事、行政訴訟、非訴訟法律事務(wù)和公正。狹義上的法律援助是指符合資格的申請人，在民事、行政、刑事訴訟中提供代表律師（法律援助工作者）的服務(wù)，目的是確保任何具備充分理由提出訴訟或答辯的人，不會因為缺乏經(jīng)濟(jì)能力或出于弱勢群體地為而無法打官司，保護(hù)自己的合法權(quán)益。

《法律援助條例》第三條第一款規(guī)定，法律援助市政府的責(zé)任，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展；第八條規(guī)定，國家支持和鼓勵社會團(tuán)體、事業(yè)單位等社會組織利用自身的資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助。由此可見，社會各界法律援助組織的成立是有法律依據(jù)的。石河子大學(xué)法律援助中心就是依據(jù)《法律援助條例》的規(guī)定，依靠法學(xué)專業(yè)的法律知識資源優(yōu)勢，經(jīng)院團(tuán)委同意，報校團(tuán)委批準(zhǔn)成立的。

二、石河子大學(xué)法律援助中心的成長歷程

（一）、石河子大學(xué)法律援助中心的成立及內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)

“大學(xué)生法律援助組織,是一個以大學(xué)生為主體,面向社會,無償為公眾服務(wù)的公益性組織,它有著先天的優(yōu)越性,對于培養(yǎng)法律后備人才和解決法律援助供需矛盾起著極其重要的作用?！?#61547;石河子大學(xué)法律援助中心正是本著“學(xué)以致用，服務(wù)社會”的宗旨而成立的。

石河子大學(xué)法律援助中心前身為石河子大學(xué)學(xué)生法律援助中心，成立于2003年11月，它是一個以在校法律系本科生為主要成員，并聘請校內(nèi)外教師，律師為指導(dǎo)老師和顧問，面向社會經(jīng)濟(jì)困難的公民依法提供無償?shù)姆煞?wù)的志愿者社團(tuán)。

該中心以理論聯(lián)系實際為工作原則，以義務(wù)法律咨詢、宣傳法律法規(guī)為其基本的工作內(nèi)容；以論壇、講座等方式學(xué)習(xí)法律法規(guī)，總結(jié)實踐經(jīng)驗；組織其成員深入社會開展多種形式的法律服務(wù)活動，并且積極開展同國內(nèi)各法律院校同類社團(tuán)的學(xué)術(shù)交流與合作。

成立之初，中心下設(shè)團(tuán)支部，主任，秘書處，事務(wù)部一部，事務(wù)部二部，事務(wù)部三部。秘書處（下設(shè)網(wǎng)絡(luò)組、刊物組、外聯(lián)組）的主要工作是辦公室日常事務(wù)，值班、負(fù)責(zé)接待來訪等。事務(wù)一部的主要工作為行政復(fù)議，勞動糾紛，婦女，兒童權(quán)益來案件的咨詢及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳；事務(wù)二部的主要工作為一部以外的民事類案件的咨詢及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳；事務(wù)三部的主要工作為刑事案件的咨詢及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。石河子大學(xué)法律援助中心有其自己完整的章程，法律援助服務(wù)范圍，法律援助審核程序，法律援助中心工作制度和值班守則，以確保法律援助中心的一切工作能順利開展。

事物總在不斷發(fā)展中壯大，作為石河子大學(xué)學(xué)生面向社會開展的法律援助的專業(yè)性公益性社團(tuán)，該中心自它成立起的第一天就謹(jǐn)奉“學(xué)以致用，服務(wù)社會”的宗旨，圍繞“學(xué)法、用法、普法、援助”這一核心大膽嘗試，盡其所學(xué)積極為在校師生和社會弱勢群體服務(wù)。

石河子大學(xué)學(xué)生法律援助中心發(fā)展到今天的石河子大學(xué)法律援助中心，由于工作的需要，精簡了一些部門，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)為委員會，團(tuán)支部，主任，副主任，事務(wù)部，檔案部，外聯(lián)部和宣傳部部門。

（二）、石河子大學(xué)法律援助中心的活動

石河子大學(xué)法律援助中心，以接待咨詢?yōu)槿粘９ぷ?。同時舉辦自成立以來的每年的重大法制宣傳日活動。例如，舉辦每年的“315消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日”法制宣傳活動；舉辦每年的“五一”、“六一”、“十一”校園法制宣傳活動；舉辦每年的“124憲法宣傳日”普法宣傳活動；并成功舉辦了首屆“十一物權(quán)法宣傳”活動，承辦石河子大學(xué)政法學(xué)院“大學(xué)生暑期三下鄉(xiāng)”送法下鄉(xiāng)活動，以及協(xié)辦每年的“西域法學(xué)高峰論壇”。

在活動中，我們組織學(xué)生參加，邀請指導(dǎo)老師帶隊，接受相關(guān)的新聞媒的采訪報道。我們發(fā)放各種法制宣傳單，接待來訪咨詢，現(xiàn)場為他們解決疑難問答，提供解決辦法，若遇有重大案件，則有專門人員負(fù)責(zé)接待，并給予滿意答復(fù)。在三下鄉(xiāng)中，我們送出了法律咨詢，普法宣傳，法律援助，不僅發(fā)放法律法規(guī)傳單，接待咨詢，還進(jìn)行了問卷調(diào)查，深入群眾，知群眾之所難，給群眾之所需，真正地做到了學(xué)以致用，服務(wù)群眾，并受到了群眾的一致好評。

石河子大學(xué)法律援助中心成立以來，共接待來訪咨詢上萬次，接待案例上千個，并案件近十余起，真正地幫助了經(jīng)濟(jì)困難的公民，收到了良好的社會效果。

2006年9月2日，我校成功舉辦了“第三屆西域法學(xué)高峰論壇”。我國著名法學(xué)家，刑法學(xué)泰斗，武漢大學(xué)博士生導(dǎo)師，資深法學(xué)教授馬克昌來我校作專題講座，并高興地給法律援助中心題詞：“維護(hù)弱者權(quán)利，保護(hù)公平正義”。馬克昌教授治學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，學(xué)貫中西，享譽(yù)學(xué)界，與中國人民大學(xué)高銘暄教授合成為我國刑法學(xué)界的“北高南馬”。馬老對法律援助中心給予厚望，他希望我們能夠運(yùn)用所學(xué)知識為弱勢群體做好法律援助工作，加大普法宣傳工作，提高人們的法律意識，真正做到保護(hù)弱者權(quán)益，維護(hù)公平正義，我們將繼續(xù)努力，不辜負(fù)馬老厚望。

2007年10月13日，我校再次成功地舉辦了“第四屆西域法學(xué)高峰論壇”。北京大學(xué)法學(xué)院院長朱蘇力，憲法與行政法學(xué)研究室主任姜明安，憲法與行政法學(xué)研究室副主任兼石河子大學(xué)政法學(xué)院院長王磊，刑法學(xué)研究室主任陳興良一行四人來到我校，分別作了專題講座，并分別高興地給石河子大學(xué)法律援助中心題詞，對石河子大學(xué)法律援助中心給予了厚望。

三、大學(xué)生法律援助存在的重要意義

從以上的論述可知大學(xué)生法律援助的存在有著多方面的意義，下面筆者結(jié)合以上論述來具體分析大學(xué)生法律援助存在的意義。

（一）、大學(xué)法律援助中心存在對學(xué)生的重要意義

石河子大學(xué)法律援助中心是一個以在校法律系本科生為主要成員，并聘請校內(nèi)外教師，律師為指導(dǎo)老師和顧問，面向社會經(jīng)濟(jì)困難的公民依法提供無償?shù)姆煞?wù)的志愿者社團(tuán)。該中心自它成立起的第一天就謹(jǐn)奉“學(xué)以致用，服務(wù)社會”的宗旨，圍繞“學(xué)法、用法、普法、援助”這一核心大膽嘗試，盡其所學(xué)積極為在校學(xué)生和社會弱勢群體服務(wù)。

根據(jù)石河子大學(xué)法律援助中心成立的宗旨，石河子大學(xué)法律援助中心的日常事務(wù)及開展的活動，（這些已在上文中論述過了，這里不在贅述）組織學(xué)生開展案例分析討論，論壇及模擬法庭等內(nèi)部活動，提高了學(xué)生的基礎(chǔ)理論水平，使學(xué)生的專業(yè)技能更加堅實，還為對外援助打下了堅實的基礎(chǔ)。

由此可見，石河子大學(xué)法律援助中心首先為石河子大學(xué)政法學(xué)院法學(xué)專業(yè)學(xué)生提供了一個很好的學(xué)習(xí)，實踐平臺，有利于自身理論的提高，真正體現(xiàn)了“法律援助可以全面培養(yǎng)學(xué)生的專業(yè)技能”。

其次，石河子大學(xué)法律援助中心給學(xué)生提供了解社會法律需求的窗口，促進(jìn)學(xué)生良好法律職業(yè)道德素質(zhì)的形成。法援通過對外開展普法宣傳，法律咨詢與援助活動，幫助需要幫助的弱勢群體，為他們提供無償?shù)姆勺稍?，案件等，在很大程度上鍛煉了我們自己的專業(yè)技能，真正地做到了邊學(xué)習(xí)邊實踐，理論與實踐相結(jié)合的效果。

石河子大學(xué)法律援助中心，能夠為貧困者提供有效的法律服務(wù)創(chuàng)造一種很好的法律援助模式?！胺ㄔ修k的每一件案件都是貧困者的案件,這有助于學(xué)生了解社會最普通民眾的法律需求，使學(xué)生在承辦具體的案件中了解什么是真正的司法公正。在這樣的案件中進(jìn)行律師職業(yè)道德教育所達(dá)到的效果是學(xué)生在課堂上不可能達(dá)到的。這有利于培養(yǎng)承辦案件的學(xué)生對于全社會特別是當(dāng)事人的責(zé)任心,培養(yǎng)學(xué)生對于實現(xiàn)司法公正目標(biāo)的奮斗、獻(xiàn)身精神。學(xué)生在辦案中能夠培養(yǎng)社會正義感和職業(yè)道德,從而使法律援助案件有質(zhì)量上的保證。”

總之，大學(xué)生法律援助的存在不僅可以使法援的成員學(xué)到法律方面的知識，更能學(xué)到社會實踐的本領(lǐng)。我們運(yùn)用自己所學(xué)的知識，服務(wù)于社會，不僅把我們所學(xué)的理論得到了應(yīng)用，還鍛煉的我們的溝通交際等綜合能力。

（二）、大學(xué)法律援助對社會的重要意義

石河子大學(xué)法律援助中心是一個面向社會經(jīng)濟(jì)困難的公民依法提供無償?shù)姆煞?wù)的志愿者社團(tuán)。學(xué)生法律援助中心自它成立起的第一天就謹(jǐn)奉“學(xué)以致用，服務(wù)社會”的宗旨，圍繞“學(xué)法、用法、普法、援助”這一核心大膽嘗試，盡其所學(xué)積極為在校學(xué)生和社會弱勢群體服務(wù)。從該中心的性質(zhì)就能看出它的成立對社會有著不可替代的作用。

石河子大學(xué)法律援助中心每年利用節(jié)假日和法制宣傳日開展的法律宣傳活動，大力宣傳法律法規(guī)，一方面使更多的人了解了法律知識，增強(qiáng)了他們的用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益的意識，使廣大群眾受益。另一放方面也為國家普法，進(jìn)行法制建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)，收到了良好的社會效果。

四年來，法援通過定期的普法宣傳，法律知識講座和舉辦法律咨詢等多種活動方式，使法援在學(xué)校師生和觀大市民及周邊團(tuán)場連隊里有了一定的影響。特別是近兩年來，該中心立足于團(tuán)場，扎根團(tuán)場，在團(tuán)場司法辦的大力支持下成立實踐基地，為團(tuán)場職工全心全意服務(wù)。另外，法援以節(jié)假日為契機(jī)，廣泛開展市內(nèi)街頭的法律咨詢活動，接觸到諸如勞動糾紛，債權(quán)債務(wù)糾紛，離婚財產(chǎn)等各種常見的法律問題，為不少的人提供了良好的解決方案。法律援助中心安排由人員值班，接受來訪、來電咨詢。一旦遇到無法一次性給予答復(fù)的疑難糾紛，我們會向我們強(qiáng)大的依靠力量——法律系精通各部門法的老師請教，集體協(xié)商爭取找到最為經(jīng)濟(jì)有效的方案，以解決當(dāng)事人的困難。

我們中心每年舉辦的各種法制宣傳活動，有利于進(jìn)行普法宣傳，分擔(dān)了國家的職責(zé)，為進(jìn)行社會主義法制文明建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。特別是今年，我中心又成功的聯(lián)合烏魯木齊一所高校的法學(xué)會共同開展“124憲法宣傳日”活動，得到了兵團(tuán)電視臺的特別采訪，受到了烏魯木齊市民的一致好評。同時，我們中心提供的無償?shù)姆稍瑤椭四切┱嬲?jīng)濟(jì)上困難，又需要法律援助的公民，為我國司法部門減輕了工作負(fù)擔(dān)。

總之，石河子大學(xué)法律援助中心，用它的經(jīng)歷證明了它存在的意義，證明了大學(xué)生法律援助存在的意義，用它的付出餞行了“學(xué)以致用，服務(wù)社會”的宗旨。淋社會底層風(fēng)雨，方知書本知識的有限和自身力量的微??；睹眾生艱辛的生存掙扎，才會真正明白法制、法律這些字眼與現(xiàn)實生活自然存在的天塹距離?！懊駷楸?，法為器”，“學(xué)法、用法、普法、援助”，本著心中無比堅定的信念，我們每一個法援學(xué)子以青春的激情和有限的學(xué)識投入到社會需要幫助的人們的無償法律援助中。一代又一代的法律人會秉承為“天地立心，為生命立命，為萬世開太平”的古訓(xùn)，用我們最真誠的心和熱情服務(wù)周圍的人，讓更多的人用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益，讓更少的人陷入權(quán)益無從救濟(jì)的困境，讓社會所有人知道法律是我們每個人最親近的守護(hù)神。風(fēng)雨成長路，我們攜手走過；坎坷未來路，期待你的關(guān)心和支持！相信在我們所有法律援助組織的不斷努力之下，相信我們笑傲挫折的年輕，相信我們的明天不是夢，法律援助的隊伍會更大、更強(qiáng)，法律援助的明天會更好！

注釋：

《法律援助條例》.新疆維吾爾自治區(qū)司法廳法律援助中心翻印.2003年7月21日.

練琪，歐陽梅，陳建軍.大學(xué)生法律援助中心與法科學(xué)生實踐能力的培養(yǎng).中國期刊網(wǎng)，第5期，/kns50/detail.asp*?QueryID=68&CurRec=1

邱文華.法律援助與法學(xué)教育職業(yè)化改革探索.中國期刊網(wǎng)，第23期，2005年，/kns50/scdbsearch/cdbinde*.asp*

篇3

一、我國法律援助實施模式的現(xiàn)狀及不足

( 一) 我國法律援助實施模式的現(xiàn)狀

法律援助的實施模式即法律援助服務(wù)的提供方式，國外法律援助實施模式主要有私人律師模式、公職律師模式和混合模式( 私人律師和公職律師混合提供法律援助) 。有學(xué)者認(rèn)為，我國法律援助的實施模式是在形式上借鑒國外法律援助的混合模式，選擇既能體現(xiàn)法律援助的國家責(zé)任、又最經(jīng)濟(jì)有效的專職法律援助律師與社會律師相結(jié)合的特殊混合模式。

目前，我國法律法規(guī)關(guān)于法律援助實施模式的規(guī)定有以下幾個方面: 一是《法律援助條例》第21條規(guī)定的: 法律援助機(jī)構(gòu)可以指派律師事務(wù)所安排律師或者安排本機(jī)構(gòu)的工作人員辦理法律援助案件; 也可以根據(jù)其他社會組織的要求，安排其所屬人員辦理法律援助案件。二是《刑事訴訟法》第34 條確立的指定辯護(hù)人制度，即由法院為特定被告人指定承擔(dān)法律援助義務(wù)的律師為其擔(dān)任辯護(hù)人。三是《法律援助條例》第8 條規(guī)定的: 國家支持和鼓勵社會團(tuán)體、事業(yè)單位等社會組織利用自身資源為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助。同時，《律師法》第42 條也明確規(guī)定了提供法律援助服務(wù)是律師和律師事務(wù)所的義務(wù)。因此，有學(xué)者指出，我國法律援助服務(wù)模式的多元化特征已十分明顯。

筆者以寧波市為例，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，法律援助中心的工作人員主要負(fù)責(zé)法律援助的咨詢、申請、審查、案件承辦過程的監(jiān)督以及結(jié)案后的歸檔等工作，幾乎不承辦法律援助案件。法院需要為特定被告人指定辯護(hù)律師的，需要向法律援助中心發(fā)函，再由法律援助中心指派社會律師來承辦案件。社會組織比如婦聯(lián)、殘聯(lián)等多是對非訴案件進(jìn)行調(diào)解，其內(nèi)設(shè)的法律援助工作站，只是代為受理法律援助申請，仍需要轉(zhuǎn)交給法律援助中心審查以指派社會律師承辦案件。結(jié)合其他省市法律援助模式的現(xiàn)有資料和以上分析可知，我國法律援助的實施模式在理論上具有多元化的特征，實踐中則主要是由法律援助機(jī)構(gòu)指派社會律師或本機(jī)構(gòu)工作人員承辦案件的模式。

( 二) 我國法律援助實施模式的不足

實踐表明，在法律援助制度建立初期，政府起著主要的推動作用，法律援助實施模式中的指派方式在一定程度上是符合當(dāng)時國情。然而，隨著國際法律援助理念的革新和我國民主法治建設(shè)進(jìn)程的加快，法律援助現(xiàn)行模式已不再是制度的最優(yōu)選擇。

1. 法律援助案件質(zhì)量不能完全保證。由法律援助機(jī)構(gòu)指派的法律援助案件，經(jīng)費(fèi)只是部分辦案補(bǔ)貼。盡管大多數(shù)律師基于職業(yè)道德和法律義務(wù)對法律援助案件勤勉盡責(zé)，但其作為市場主體，行政指派無疑會導(dǎo)致律師及機(jī)構(gòu)工作人員積極性不高，甚至出現(xiàn)不調(diào)查取證、不會見被告人等現(xiàn)象。同時，法律援助機(jī)構(gòu)的行政化思維導(dǎo)致有些地方的質(zhì)量監(jiān)控措施形同虛設(shè)，對于政府而言，它熱衷于設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)，卻并不是積極提供法律援助服務(wù); 更熱衷于法律援助服務(wù)有與無，而不是需要多少，提供的辦案質(zhì)量多高。

2. 法律援助服務(wù)資源不能有效利用。法律援助服務(wù)經(jīng)費(fèi)在我國本身并不充裕，地方財政劃撥方面也存在一系列官僚作風(fēng)問題。在實踐中，多數(shù)社會公眾不信任法律援助，許多法律援助機(jī)構(gòu)的工作者比較清閑，法律援助服務(wù)資源并沒得到有效利用。法律援助實質(zhì)上是國家通過制度化的形式，對法律服務(wù)資源進(jìn)行分配，以保障貧弱殘疾者不因經(jīng)濟(jì)能力、生理缺陷所限而平等地獲得法律幫助的制度。而我國法律援助的實施模式在法律服務(wù)資源的再分配中相對來說是缺乏效率的，資源的浪費(fèi)比制度的虛置更為可怕。

3. 法律援助服務(wù)的提供忽視了市場和社會的力量。法律援助服務(wù)的供需失衡，除了我國法律援助資金緊張、偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)法律援助人員缺乏等原因之外，正如有學(xué)者所言，我國現(xiàn)有的相關(guān)制度設(shè)計和運(yùn)作中所反映出來的問題恰恰就是對市場力量認(rèn)識得不夠充分。基于政府設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)的行政性質(zhì)和管理權(quán)限，一是其行政管理制度與市場難以接洽，二是社會組織既沒有決定和指派的權(quán)力，又沒有法律援助服務(wù)資源，不得不將責(zé)任再推給了政府。法律援助作為一項社會公共服務(wù)工程，應(yīng)當(dāng)需要更多的市場和社會力量投入才能滿足貧弱者權(quán)益保護(hù)的需求和實現(xiàn)法律援助的社會化發(fā)展。

二、法律援助實施市場化運(yùn)作模式的基礎(chǔ)分析

( 一) 法律援助的國家責(zé)任

西方國家的法律援助發(fā)展經(jīng)歷了由個人慈善行為到國家責(zé)任階段，進(jìn)而成為福利國家社會體系的一部分。其起源于15 世紀(jì)的英格蘭，最初是個人道義和慈善行為。資產(chǎn)階級革命后，受保障公民訴訟權(quán)利的理論影響，國家責(zé)任隨之產(chǎn)生。二戰(zhàn)以后，隨著社會本位思想的發(fā)展，法律援助不僅被視為一種權(quán)利，而且被視為國家福利的組成部分。法律援助的國家責(zé)任說明了提供無償?shù)姆稍菄业牧x務(wù)，享受法律援助也是符合條件的社會貧弱者的法定權(quán)利。法律援助制度的國家責(zé)任在一定程度上標(biāo)志著社會的文明程度和法治國家的完善，我國2003 年頒布的《法律援助條例》明確規(guī)定了法律援助是政府責(zé)任。

( 二) 法律援助實施過程中的主體關(guān)系

在我國，法律援助實施的過程中牽涉到三方主體，分別是政府、受援人和法律援助服務(wù)的提供者( 即法律援助工作者、律師或者社會組織) 。其實質(zhì)與如今多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域的政府購買服務(wù)制度相契合。三者關(guān)系可以看做是一個過程中的兩個階段。一是政府向符合條件的受援人提供法律援助階段。法律援助服務(wù)在此是一個公共資源。所謂公共資源是指在使用上沒有排他性，但在消費(fèi)中有競爭性，一個人使用了公共資源就減少了其他人對它的享用。在這個階段，法律援助服務(wù)本身沒有排他性，即是由政府來提供，社會大眾中符合條件者都可以免費(fèi)來使用。二是政府出資獲得法律援助工作者或者社會律師的法律服務(wù)階段。政府提供法律援助是責(zé)任，但其本身并不擅于技術(shù)性較強(qiáng)的法律服務(wù)提供，實踐操作中是通過出資獲得法律援助工作者或者社會律師的法律服務(wù)，再由該第三方主體提供給受援人。假設(shè)有一個案件需要援助，那么也就只需要一個法律援助者或者律師來承辦，此時法律服務(wù)作為提供者的私有物品就具有了競爭性，也具備了形成市場的基本條件。

( 三) 法律援助實施市場化運(yùn)作模式的提出

由以上分析可知，現(xiàn)代法律援助以國家責(zé)任為基礎(chǔ)，為法律援助提供經(jīng)費(fèi)支持是政府的義務(wù)，而法律援助服務(wù)的提供者和消費(fèi)者都是私人主體。既然法律援助服務(wù)本質(zhì)上具備商品的屬性，那么在第二階段就可以形成一個買方市場，即政府出資購買法律援助服務(wù)。以市場作為配置資源的最佳方式，法律援助的提供者之間自然會產(chǎn)生競爭，競爭帶來的是兼具較低價格與優(yōu)質(zhì)服務(wù)的勝出者，再由政府與勝出者簽訂法律援助服務(wù)協(xié)議，最后將法律援助服務(wù)提供給受援者，如此即是法律援助實施的市場化運(yùn)作。

三、法律援助實施市場化運(yùn)作的必要性和可行性

( 一) 法律服務(wù)商品屬性的利益動機(jī)

有學(xué)者指出，按照政府提供公共產(chǎn)品的理論來構(gòu)建法律援助制度必然缺乏法律援助內(nèi)在的激勵機(jī)制。我國現(xiàn)行的由政府指派和定價的法律援助實施模式限制了法律服務(wù)作為商品的利益動機(jī)。即使法律援助是以司法行政部門新設(shè)法律援助機(jī)構(gòu)來管理和執(zhí)行，依然不能改變其行政化屬性。法律服務(wù)既然是商品，就應(yīng)當(dāng)由市場來定價和配置。政府的購買和市場的定價，無疑會激起提供者的利益動機(jī)。從法律援助未來發(fā)展趨勢來講，最大限度社會化是其必然出路，其中制度設(shè)計的市場化是一個重要的改革方向。將法律援助實施進(jìn)行市場化運(yùn)作，既可以優(yōu)化法律援助資源的配置，又可以克服法律援助行政化的影響; 既可以提高法律援助服務(wù)提供者的積極性，又可以緩和法律援助與經(jīng)費(fèi)不足的矛盾。

( 二) 國外法律援助實施的實踐經(jīng)驗

英國的法律援助近幾年在危機(jī)中不斷改革，改革的方向是以市場化為基礎(chǔ)的法律援助運(yùn)作方式。例如，英國在2007 年引入了民事統(tǒng)一合同制度，規(guī)定提供民事法律援助服務(wù)需要通過招投標(biāo)活動與法律服務(wù)委員會訂立合同。時隔一年，又在刑事法律援助服務(wù)領(lǐng)域引入了刑事統(tǒng)一合同制度。與此同時，法律服務(wù)委員會將進(jìn)一步構(gòu)建法律援助服務(wù)市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制在法律援助服務(wù)工作中的自我約束、激勵和淘汰作用。美國的法律援助提供模式包括專職律師模式、合同律師模式和私人律師模式。合同辯護(hù)律師項目有兩種基本類型: 一種是固定價格合同，另一種是個案定價合同。從國外的實踐經(jīng)驗可以看出，政府引入合同制購買法律援助服務(wù)，由律師事務(wù)所通過競標(biāo)的形式和法律援助中心簽訂協(xié)議，并通過規(guī)定簽約律師條件和法律援助中心監(jiān)督其辦案質(zhì)量，提高了法律援助的質(zhì)量和效率。

( 三) 我國法律援助實施市場化運(yùn)作的社會背景

首先，在社會主義法治進(jìn)程不斷推進(jìn)的當(dāng)下，通過法律援助保障社會貧弱者盡可能通過公正法律程序?qū)崿F(xiàn)自己的合法權(quán)益具有深遠(yuǎn)意義，其不僅是保障弱勢群訴權(quán)的實現(xiàn)，更是保障基本人權(quán)的制度體現(xiàn)。其次，政府購買服務(wù)制度在我國的試點和發(fā)展，已逐漸凸顯出其市場效益優(yōu)勢。2015 年1 月4 日由財政部、民政部、國家工商總局聯(lián)合對外公布了《政府購買服務(wù)管理辦法( 暫行) 》，并于2015 年1月1 日起施行。如此，將政府購買服務(wù)進(jìn)一步納入法律規(guī)范領(lǐng)域，對于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，推進(jìn)我國社會管理改革創(chuàng)新具有重要作用。再次，與其他國家相比，我國法律援助制度確立較晚，先天不足需要后天補(bǔ)足，各地法律援助機(jī)構(gòu)在鼓勵和促進(jìn)法律援助發(fā)展方面發(fā)揮著積極作用，并不斷探索在現(xiàn)有資源下的機(jī)制創(chuàng)新。最后，國家在十一五規(guī)劃中將法律援助列入規(guī)范和發(fā)展商業(yè)服務(wù)業(yè)條目之中，其意圖明顯地是欲引入市場競爭機(jī)制。十二五規(guī)劃中提出改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競爭機(jī)制，擴(kuò)大購買服務(wù)，實現(xiàn)提供主體和提供方式的多元化。十八屆三中全會進(jìn)一步指出社會改革創(chuàng)新的主要內(nèi)容之一就是加大政府購買服務(wù)。

四、法律援助實施的市場化運(yùn)作設(shè)計

( 一) 法律援助市場化運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系定位

法律援助的市場化運(yùn)作隸屬于政府購買服務(wù)制度，其自身制度特點與經(jīng)濟(jì)法宏觀調(diào)控和市場規(guī)制之間具有天然的契合度。法律援助的市場化運(yùn)作，實質(zhì)即政府購買法律服務(wù)，由法律服務(wù)者提供給受援人。其經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的主體即是政府、法律服務(wù)提供者和受援人。經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的內(nèi)容分為三個方面: 一是政府與法律服務(wù)提供者之間具有基于經(jīng)濟(jì)合同的權(quán)( 力) 利義務(wù)關(guān)系，具體包括政府對法律服務(wù)提供者作為管理主體的經(jīng)濟(jì)職權(quán)和職責(zé)。相應(yīng)地，法律服務(wù)提供者對政府具有談判協(xié)商抗辯的權(quán)利，并有對受援人提供法律服務(wù)的義務(wù)。二是受援人具有對法律服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。三是受援者有對政府行政權(quán)力的監(jiān)督權(quán)和法律服務(wù)的反饋救濟(jì)權(quán)。

( 二) 法律援助機(jī)構(gòu)作為公共管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能轉(zhuǎn)變

政府是法律援助的責(zé)任主體，實現(xiàn)法律援助服務(wù)提供的市場化運(yùn)作，既需要政府參與，也須糾正目前政府行政化過多的傾向。因此，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)脫離政府職能部門，改革其行政機(jī)構(gòu)屬性，使其作為相對獨(dú)立的第三方事業(yè)單位，參照英國法律援助委員會屬于非政府部門的公共管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，依法行使政府對法律援助的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，負(fù)責(zé)對法律援助服務(wù)市場化運(yùn)作的各環(huán)節(jié)進(jìn)行基本的管理和質(zhì)量監(jiān)督。對符合條件的法律援助者進(jìn)行資格審查，確定其法律受援權(quán)，負(fù)責(zé)援助過程中發(fā)生的撤銷援助、辦案過程中的監(jiān)督以及結(jié)案后案件的審查和歸檔等工作，同時負(fù)責(zé)辦理非訴訟類法律援助案件和日常的法律援助咨詢等。

( 三) 實行競標(biāo)方式和定量分配簽訂經(jīng)濟(jì)合同

借鑒國外法律援助市場化的模式，仿效我國政府采購制度，依據(jù)我國《政府購買服務(wù)管理辦法( 暫行) 》、《政府采購法實施條例》、《招投標(biāo)法》等，使法律援助的市場化運(yùn)作以競爭性招標(biāo)的方式與律師事務(wù)所或法律社團(tuán)組織簽訂經(jīng)濟(jì)合同的模式來進(jìn)行。首先，由法律援助機(jī)構(gòu)根據(jù)地域差別對本地的法律援助案件進(jìn)行統(tǒng)計，估算近年來平均每年的案件數(shù)量和經(jīng)費(fèi)數(shù)額，估算社會律師基本可以接受的一年內(nèi)案件的總價格。其次，以年為單位進(jìn)行定量分配，將未來一年的不特定案件打包和標(biāo)價，公開面向當(dāng)?shù)厣鐣蓭熞愿偁幮哉袠?biāo)的方式選擇律師事務(wù)所或法律社團(tuán)組織。另外，各地可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，將不特定案件劃分為刑事、民事和行政類別分別進(jìn)行打包等靈活的方式招標(biāo)。最后，法律援助機(jī)構(gòu)通過審查競標(biāo)勝出者的資格和條件，確保法律援助案件的承辦質(zhì)量，再與其簽經(jīng)濟(jì)合同。經(jīng)濟(jì)合同的內(nèi)容包括法律援助服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和簽約律師的權(quán)利義務(wù)等。對于資金供應(yīng)者來說，合同方式最主要的吸引力在于能夠通過限定合同總額來準(zhǔn)確計劃來年的花費(fèi)。以市場來配置資源，采用競標(biāo)程序和固定價格可使簽約律師積極追求訴訟費(fèi)用的最小化，降低法律援助的總費(fèi)用。

( 四) 法律援助機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和質(zhì)量控制

法律援助服務(wù)質(zhì)量是法律援助事業(yè)的生命。各個國家在質(zhì)量控制方面采取了多種措施。其中，英國法律援助服務(wù)的契約化模式改革，雖然精簡了法律援助的律師，但其目的主要在于保證服務(wù)質(zhì)量，而非通過市場競爭來壓低價格。與此相較，美國的法律援助在刑事辯護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行了契約化改革卻造成了服務(wù)質(zhì)量的下降。在歐洲國家，PPI 模式( 即市場化運(yùn)作模式) 有益于法律援助同時，也產(chǎn)生了諸如市場上公平的競爭環(huán)境、合同簽訂過程的合規(guī)性、PPI 相關(guān)法律問題等。因此，我國實行法律援助的市場化運(yùn)作仍需要完備的質(zhì)量監(jiān)控措施。首先，制定《法律援助法》，并在其中明確規(guī)定法律援助市場化運(yùn)作的主體、正當(dāng)程序、法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量監(jiān)控機(jī)制等，使其納入法律規(guī)制。其次，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)審查和評估競標(biāo)者的資格，保證合格者才能簽訂協(xié)議并保證合同簽訂程序公正合法。再次，在法律援助案件承辦過程中，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)采取分派監(jiān)督員、定期聽取報告以及錯案糾正等措施來充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。最后，在協(xié)議期滿后，對簽約律所和律師進(jìn)行整體評估，以決定是否續(xù)約和將個人律師評估納入律師年度考核等方法來保證法律援助案件的質(zhì)量。

( 五) 我國法律援助實施市場化運(yùn)作的制度配合

美國法律援助服務(wù)公司曾作過一個研究，結(jié)論是沒有任何一個單一的最好的提供法律援助服務(wù)的模式。澳大利亞的全國法律援助委員會在1989 年審查并回顧了法律援助的現(xiàn)狀后，致力于鼓勵廣泛的法律援助方式，包括社區(qū)援助、社會福利、政府資助的私人組織、法官、社會組織等?？梢姡稍峁┠Ｊ蕉嘣谴髣菟?。同時，由于我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展不平衡，從我國法律援助的需求狀況、資源狀況和經(jīng)費(fèi)等方面考察，單一進(jìn)行法律援助的市場化運(yùn)作不可行也不符合我國實際國情。因此，我國法律援助的實施模式應(yīng)當(dāng)以市場化運(yùn)作為主，以多元化提供方式為輔，包括法律援助機(jī)構(gòu)提供法律咨詢等非訴訟法律援助、積極鼓勵和支持社會組織以自身資源提供法律援助等。法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)將這些多元化方式共同納入管理和監(jiān)督體制以便發(fā)揮各自的作用且相互配合。

篇4

【關(guān)鍵詞】勞動爭議處理 調(diào)解 仲裁 訴訟 工會作用

工會參與勞動爭議處理的制度現(xiàn)狀及運(yùn)行情況

為保障工會勞動爭議處理的參與能力，《工會法》、《勞動法》、《勞動合同法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》等法律規(guī)定中對這一問題均作出了規(guī)范。結(jié)合幾部法律的相關(guān)規(guī)定，工會的參與職責(zé)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，參與勞動爭議協(xié)商過程；其二，參加企業(yè)的勞動爭議調(diào)解工作；其三，作為地方勞動爭議仲裁組織成員參加仲裁；其四，職工提起勞動爭議仲裁或者向法院的，給予支持和幫助；其五，工會有權(quán)針對企業(yè)違反集體合同的行為申請仲裁或提訟?？梢哉f現(xiàn)行制度肯定了工會參與勞動爭議處理的職能，其參與可以滲透到協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟等各個環(huán)節(jié)。

為切實實現(xiàn)前述參與職能，全國總工會先后了《工會參與勞動爭議處理試行辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)工會勞動爭議處理工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)勞動爭議調(diào)解工作的若干意見》、《工會法律援助辦法》等文件。全國各級工會在法律、法規(guī)及全總文件的規(guī)范與指導(dǎo)下開展了多元化、多層次的勞動爭議處理參與活動。取得了以下幾方面的工作成績：其一，正逐步形成“全方位、多層次、廣覆蓋”的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)；其二，努力加強(qiáng)與人力資源和社會保障部門、用人單位代表組織的協(xié)調(diào)，積極參與勞動爭議仲裁工作；其三，在勞動爭議訴訟中，工會不僅對職工當(dāng)事人負(fù)有提供法律援助的義務(wù)，同時具有參與并協(xié)助人民法院辦理勞動爭議案件的職責(zé)。根據(jù)最高人民法院司法解釋和勞動爭議訴訟案件的審判需要，一些地方工會接受人民法院委托，開展勞動爭議案件訴前調(diào)解工作；一些基層人民法院設(shè)立勞動爭議審判庭、職工維權(quán)合議庭和勞動爭議巡回法庭，依照法定程序任命符合條件的工會干部擔(dān)任陪審員，參與勞動爭議案件的審理，使熟悉勞動法律法規(guī)、善于協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的工會干部的作用得到充分發(fā)揮，大量案件經(jīng)工會調(diào)解員和職工陪審員訴前調(diào)解得到妥善解決。①

工會勞動爭議處理職能存在的問題

協(xié)商雖已被列為勞動爭議處理的程序，但工會參與協(xié)商的操作性規(guī)范缺失，配套制度有待完善?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》規(guī)定勞動爭議的處理程序為協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟，第一次以法律形式肯定了協(xié)商程序的法律地位。同時規(guī)定了工會在勞動爭議協(xié)商中的作用，但只有一條，“發(fā)生勞動爭議，勞動者可以與用人單位協(xié)商，也可以請工會或者第三方共同與用人單位協(xié)商，達(dá)成和解協(xié)議”。工會找誰協(xié)商，通過什么方式協(xié)商，協(xié)商的具體步驟是什么，協(xié)商的實質(zhì)要件和程序要件都沒有具體的條文規(guī)定，缺乏可操作性。而且協(xié)商達(dá)成的和解協(xié)議并沒有法律約束力，這可能會導(dǎo)致人們不愿多此一舉走協(xié)商程序。

工會在調(diào)解制度轉(zhuǎn)型中的角色定位還有待進(jìn)一步明確?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》實施后，勞動爭議調(diào)解組織呈現(xiàn)多元化，在保留原有的企業(yè)調(diào)解委員會的基礎(chǔ)上，增加了依法設(shè)立的基層人民調(diào)解組織和在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立的具有勞動爭議調(diào)解職能的組織。這顯然對原有工會主導(dǎo)的勞動爭議調(diào)解制度造成了一定的沖擊，并且會對工會在勞動爭議調(diào)解中的地位和作用產(chǎn)生較大的影響。雖然法律規(guī)定對工會組織在各種調(diào)解組織中的地位與作用有所涉及，但只是些原則性的規(guī)定。

勞動爭議仲裁的三方原則未能真正落實，工會參與不到位。三方原則作為勞動爭議處理的總的原則，不僅是勞動爭議仲裁委員會的組織原則，還是仲裁委員會的工作原則、辦案原則和制度原則。目前，中國的工會在三方機(jī)制中作為不大或不明顯，主要是因為工會對用人單位在經(jīng)濟(jì)上有一定的依附性，其所有的維權(quán)言行必須嚴(yán)格控制在用人單位可以“容忍”和“認(rèn)可”的限度之內(nèi)。經(jīng)濟(jì)體制與政治體制的變革把工會推到維護(hù)勞動者合法權(quán)益的前端，工會維權(quán)職能逐漸凸現(xiàn)，然而傳統(tǒng)工會對外部環(huán)境卻表現(xiàn)得無所適從。我國對新形勢下工會職能的認(rèn)識還相當(dāng)模糊和有限，認(rèn)識上的偏差使工會的地位、作用在實踐中一直未能妥善解決。

工會的法律援助工作面臨法律人才缺乏及援助資金短缺等現(xiàn)實困難。工會的法律援助要真正落實到位，必須解決工會存在的幫助職工打官司的兩個瓶頸問題：法律人才的缺乏和法律援助資金的缺乏。人員及經(jīng)費(fèi)的影響，使目前工會為職工提供法律服務(wù)與幫助的范圍只能限定在困難職工這一群體中，不能擴(kuò)展至全部工會會員及全部職工。這與工會為全體會員、及所有職工提供幫助與服務(wù)的職責(zé)不相匹配。

工會參與勞動爭議處理的理論基礎(chǔ)

工會組織的自身性質(zhì)決定了其應(yīng)當(dāng)在勞動爭議處理中發(fā)揮作用。工會是職工群眾性的自治組織，這一性質(zhì)決定了維護(hù)職工合法權(quán)益是該組織的活動宗旨。勞動者的合法權(quán)益體現(xiàn)在勞動關(guān)系運(yùn)行的各個環(huán)節(jié)，工會組織的維權(quán)行動當(dāng)然也需貫穿于勞動關(guān)系始終。勞動爭議的出現(xiàn)意味著勞動者與用人單位之間的利益沖突顯性化，也可以認(rèn)為勞動爭議是勞動者的一次權(quán)益危機(jī)。那么，作為勞動者權(quán)益衛(wèi)士的工會組織必然應(yīng)當(dāng)在這一環(huán)節(jié)上發(fā)揮作用。

工會組織的先天優(yōu)勢為其參與勞動爭議處理提供了效能保障?；鶎庸锹毠さ慕Y(jié)社團(tuán)體，同時又在用人單位內(nèi)運(yùn)行。因此，與行政部門、仲裁庭、法院等其他組織、部門相比，能夠更及時和直接地了解爭議的萌芽、產(chǎn)生及演變過程。這種天然優(yōu)勢為工會建立相應(yīng)預(yù)警機(jī)制，將爭議化解在萌芽狀態(tài)提供了可能，同時爭議信息獲得的直接性和充分性也為工會參與的有效性提供了一定的保障。

勞動爭議頻發(fā)的社會現(xiàn)實要求借助工會力量解決。勞動爭議的發(fā)案率在全國范圍內(nèi)呈明顯上升的趨勢，這一現(xiàn)象使勞動爭議處理的各機(jī)構(gòu)面臨巨大的壓力，同時也成為了引起廣泛關(guān)注的社會問題，關(guān)涉穩(wěn)定與繁榮。這一問題的解決需要調(diào)動多方力量的參與。工會作為與勞動者利益密切相關(guān)的社會團(tuán)體，其組織機(jī)構(gòu)完整，且擁有長期參與勞動爭議處理的經(jīng)驗。在這一特殊歷史時期自然應(yīng)當(dāng)在勞動爭議處理的過程中發(fā)揮其不可替代的作用。

提高工會勞動爭議處理效能的路徑探索

重構(gòu)工會的勞動爭議協(xié)商機(jī)制，建立多層次的工會協(xié)商通道?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》實施前，工會的協(xié)商工作主要指工會與用人單位為簽訂集體合同而進(jìn)行的集體協(xié)商?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》以法律的形式豐富了工會的協(xié)商職能，規(guī)定了勞動爭議發(fā)生后的工會協(xié)商。此外，還重申和深化了三方機(jī)制的勞動爭議處理能力。結(jié)合相關(guān)法律規(guī)定，工會的協(xié)商機(jī)制呈現(xiàn)出多層次、多元化的特點，因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)工會在工資集體協(xié)商、三方協(xié)商機(jī)制、個人爭議協(xié)商、集體爭議協(xié)商以及重大問題出現(xiàn)時的三方協(xié)商機(jī)制中的作用，健全工會全程參與勞動爭議預(yù)防及處理的工作機(jī)制。

積級拓展調(diào)解工作，力爭在多元化的調(diào)解格局中發(fā)揮重要作用。為促進(jìn)調(diào)解制度的健全、完善工會組織應(yīng)該從以下幾方面開展工作：健全調(diào)解組織。主要針對調(diào)解組織還沒有建立或不太健全的一些企業(yè)，盡快依法健全調(diào)解組織；完善規(guī)章制度。調(diào)解組織中規(guī)章制度的完善是有效調(diào)解的保障，是工會組織的必要工作內(nèi)容之一；提高調(diào)解人員的素質(zhì)可以作為工會組織提高自身處理勞動爭議案件有效性的手段。

確保勞動爭議仲裁委員會依法仲裁，樹立仲裁的權(quán)威性和公信力。作實三方機(jī)制，工會需要切實加強(qiáng)參與勞動爭議仲裁的工作。各級地方工會應(yīng)當(dāng)建立健全仲裁工作責(zé)任制，配強(qiáng)和配齊勞動爭議仲裁委員會中的工會代表和工會勞動爭議兼職仲裁員，積極參與仲裁委員會的各項工作，尤其是仲裁庭的辦案工作。同時，加大工會勞動爭議兼職仲裁員資格培訓(xùn)力度，加強(qiáng)工會勞動爭議仲裁員隊伍建設(shè)。對符合兼職仲裁員條件的工會干部全部進(jìn)行資格培訓(xùn)，對已取得仲裁員資格的工會干部，要督促各級勞動爭議仲裁委員會及時聘任。以仲裁員素質(zhì)為依托確保勞動爭議仲裁的權(quán)威性和公信力。

多渠道培育法律援助力量，推進(jìn)勞動關(guān)系領(lǐng)域的法治化進(jìn)程。加速工會法律人才的培養(yǎng)、引進(jìn)，應(yīng)作為工會在新的形勢下干部隊伍建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。這是落實職工法律援助制度的重要組織保證。借助專業(yè)法律人才的力量，進(jìn)一步推行職工法律援助專職律師兼職制度，在法律援助中心建立一支專兼結(jié)合的法律援助律師隊伍。同時，我們還應(yīng)借鑒一些國家和地區(qū)設(shè)立法律援助專項基金，并以其收益作為法律援助資金的一個重要來源的做法，在建立職工法律援助中心的同時，同步建立職工法律援助基金，基金的來源可以來自三個方面：政府投入、工會拔款和社會捐助。

勞動爭議大量涌現(xiàn)的社會現(xiàn)實要求中國社會的各階層、各利益團(tuán)體應(yīng)該具有一種大局觀、歷史觀和社會觀，不能僅關(guān)注自身的利益狀況。還要認(rèn)識到，只有共存才可以共贏。（作者為中國勞動關(guān)系學(xué)院法學(xué)系講師，武漢大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生；本文系中國勞動關(guān)系學(xué)院2009年院級青年項目“新時期勞動爭議的特點及工會作用”研究成果，項目編號：09YQA006）

篇5

診所法律教育(Clinical Legal Education)是20世紀(jì)60年代興起于美國的一種法學(xué)教育模式。它借鑒醫(yī)學(xué)院的臨床診斷教學(xué)方法，讓學(xué)生在“法律診所”中接受當(dāng)事人的委托，在教師的指導(dǎo)下為當(dāng)事人提供法律咨詢、診斷法律問題，開出“處方”，提供解決問題的途徑和建議。診所法律教育通過實體法、程序法等法學(xué)原理與司法實踐的聯(lián)系和結(jié)合，使學(xué)生在實踐中學(xué)習(xí)法律、運(yùn)用法律，同時培養(yǎng)學(xué)生的執(zhí)業(yè)技能和社會責(zé)任感。診所法律教育是典型的法律實踐教育。法學(xué)院通過建立法律診所的方式，給學(xué)生提供真實的案件以實踐法律，參與法律的實際運(yùn)用。診所學(xué)生在教師指導(dǎo)下接受當(dāng)事人委托、法律事務(wù)，如調(diào)查取證、出庭辯論等，從分析問題、解決問題、證據(jù)收集、文書寫作等方面，對法學(xué)理論有更深入的理解和掌握，并獲得法律實踐能力和律師執(zhí)業(yè)技能。診所法律教育的最大特點在于其實踐性，具體闡釋如下:首先，診所法律教育的教學(xué)目標(biāo)是培養(yǎng)學(xué)生學(xué)習(xí)法律、運(yùn)用法律的能力。法律運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律和特點要求法學(xué)教育的理念應(yīng)當(dāng)是教給學(xué)生自我學(xué)習(xí)、自我更新、自我發(fā)展的能力，而不是單純地背誦和記憶法律條文?，F(xiàn)代法治社會，法律條文的數(shù)量以令人震驚的速度不斷增長，把基于法律條文之上的所有法律知識全部灌輸給學(xué)生不僅不現(xiàn)實，而且也沒必要。學(xué)生在診所教育課堂上接觸到的不是抽象的法律知識，而是實踐中具體的法律問題，診所法律教育從學(xué)生辦案的實際出發(fā)，有針對性地傳授律師執(zhí)業(yè)技能、法律的檢索和運(yùn)用以及法律職業(yè)道德的教育，更注重對學(xué)生法律執(zhí)業(yè)能力的培養(yǎng)，使學(xué)生在辦理案件的過程中能夠自己提出問題、解決問題，學(xué)習(xí)分析法律、解釋法律和運(yùn)用法律的能力，即培養(yǎng)學(xué)生持續(xù)學(xué)習(xí)的能力。由于法律總是落后于現(xiàn)實，而現(xiàn)實又總是鮮活而生動，學(xué)生在法律診所中承辦的案件作為現(xiàn)實中的一部分，將會促使學(xué)生在變化的社會中去理解法律的實質(zhì)和精髓，從而更好地應(yīng)用法律，也更為容易地發(fā)現(xiàn)法律的缺陷，從而為實踐研究法律、完善法律而努力。其次，診所法律教育以學(xué)生作為教學(xué)主體，實行教師與學(xué)生的互動式教學(xué)。這種教學(xué)方法的主要內(nèi)容是，學(xué)生在法律診所中接觸真實的案件當(dāng)事人，刑事、民事、行政等各類案件，大部分工作在教師指導(dǎo)下由學(xué)生親自完成。學(xué)生在法律診所中所從事的是真正律師的工作，寫訴狀、調(diào)查取證、詢問證人、查閱案卷、與對方律師或當(dāng)事人談判，并向當(dāng)事人提出行為建議等。教師負(fù)責(zé)全程監(jiān)督、引導(dǎo)，為學(xué)生提供咨詢并指導(dǎo)其作出決定。教師在這里只是平等的討論參與者，學(xué)生則處于主角地位，教師引導(dǎo)學(xué)生去探討解決問題的各種可能性，指導(dǎo)學(xué)生去檢索有關(guān)的法律規(guī)范，收集事實材料和相關(guān)證據(jù)。在實際演練和操作過程中，學(xué)生對法學(xué)理論、法律條文、案件性質(zhì)、訴訟關(guān)系以及社會狀況、人際關(guān)系將會有更深入的理解和體會?？梢?，診所法律教育可以最大限度地調(diào)動學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性，取得事半功倍的教學(xué)效果。值得說明的是，診所法律教育作為實現(xiàn)法律教育職業(yè)化的一種方式，旨在培養(yǎng)學(xué)生經(jīng)驗式學(xué)習(xí)的能力以及憑借經(jīng)驗進(jìn)行反思的能力，它的運(yùn)作不可避免地要以真實案件作為教學(xué)內(nèi)容的載體，這就使得其承擔(dān)了一定的社會服務(wù)功能。因此，教學(xué)理念和服務(wù)功能的沖突是診所法律教育與生俱來的內(nèi)在張力。［1］若強(qiáng)調(diào)教學(xué)目的和效果，當(dāng)事人利益就有可能受損;若單從當(dāng)事人角度考慮，教學(xué)目的又會受到影響。筆者認(rèn)為，診所法律教育的目的在于為學(xué)生提供一種學(xué)習(xí)法律、鍛煉實務(wù)能力的“課堂”，其本質(zhì)是法學(xué)教育而不是辦理案件，所以首先要考慮的應(yīng)是教學(xué)目的和教學(xué)效果，指導(dǎo)教師應(yīng)主要關(guān)注如何在實現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)的前提下，為當(dāng)事人提供適當(dāng)?shù)姆煞?wù)，此所謂“質(zhì)量控制”。［2］(P110)雖然診所受理的案件當(dāng)事人多是社會貧弱者，學(xué)生辦案的過程實際上也是為他們提供法律幫助，但診所的中心永遠(yuǎn)是學(xué)生，以法律援助為手段學(xué)習(xí)法律知識和職業(yè)技能是法律診所的出發(fā)點和最終目的。

二、移植診所法律教育的必要性

(一)診所法律教育可以彌補(bǔ)我國傳統(tǒng)法學(xué)教育的弊端

現(xiàn)階段我國已經(jīng)形成了比較完備的法學(xué)教育體系，以民法、刑法、訴訟法等14個部門法為教材體系，同時以本科教育為主導(dǎo)，?？平逃?、本科教育、研究生教育相輔相成，形成了多層次的教育體系模式，可以說我國的教育體系是完備的。但長期以來，我國高校的法學(xué)教育基本上是一種學(xué)歷教育，教學(xué)目標(biāo)及教育模式圍繞學(xué)歷教育設(shè)立并展開。課堂教學(xué)以傳授法學(xué)理論為主導(dǎo)模式，講授內(nèi)容基本停留在理論分析、法律詮釋層面，引導(dǎo)學(xué)生從學(xué)理角度分析法律現(xiàn)象，通過邏輯推理得出正確答案，其目的只限于掌握法律知識、理解法律條文，很少考慮對學(xué)生實際操作能力的培養(yǎng)和社會的實際需求，距離司法實踐的要求差距較大。這種法學(xué)教育模式忘記并拋棄了法學(xué)教育的另一個重要功能，即培養(yǎng)學(xué)生的實踐和操作能力，顯然有悖于法學(xué)教育的宗旨。診所法學(xué)教育的生命力源于它不同于傳統(tǒng)法學(xué)教育模式的自身優(yōu)點與價值，從而帶來教學(xué)理念的多方面轉(zhuǎn)變。第一，診所法律教育注重學(xué)生的社會參與，通過法律義務(wù)咨詢、法律援助案件的以及調(diào)查取證、出庭辯護(hù)等方式，培養(yǎng)學(xué)生的社會責(zé)任感和正義感，增強(qiáng)學(xué)生的法律職業(yè)道德和職業(yè)紀(jì)律，實現(xiàn)從知識教育到素質(zhì)教育的轉(zhuǎn)變。第二，診所法律教育是一種實踐性教育，這種教育形式需要學(xué)生將所學(xué)法律知識付諸法律實踐，通過實踐發(fā)現(xiàn)不足并及時豐富和補(bǔ)充法學(xué)理論，實現(xiàn)從課堂教學(xué)到實踐教學(xué)的轉(zhuǎn)變。第三，診所法律教育以學(xué)生為本位，改變知識從教師到學(xué)生的單向灌輸，給予學(xué)生學(xué)以致用和練習(xí)執(zhí)業(yè)技能的機(jī)會，實現(xiàn)從被動學(xué)習(xí)到主動學(xué)習(xí)的轉(zhuǎn)變。

(二)診所法律教育可以克服我國法學(xué)實踐教育的不足

目前，我國高校的法學(xué)實踐教育多采用課外法律實踐和畢業(yè)實習(xí)等形式。課外法律實踐的具體形式主要包括法律咨詢、參觀監(jiān)獄和看守所、模擬法庭等，學(xué)生在咨詢和宣傳過程中獲得的主要是對法律現(xiàn)象的感性認(rèn)識，法律技能并不能得到切實的訓(xùn)練和提高。模擬法庭教學(xué)雖然可以訓(xùn)練學(xué)生對審判程序的認(rèn)識，但模擬審判主要是一種審判程序的訓(xùn)練，通常選取理論典型且應(yīng)用結(jié)論沒有分歧的案例，缺乏真實案件的突發(fā)性、隨機(jī)性、復(fù)雜性，也缺少真實審判中的臨場發(fā)揮環(huán)境，很難喚起學(xué)生積極、主動地思考。此外，由于參與主體和案件當(dāng)事人的虛擬性，模擬法庭教學(xué)無法對學(xué)生進(jìn)行職業(yè)道德訓(xùn)練。所有實踐教學(xué)活動中，專業(yè)實習(xí)無疑是最重要的，但由于專業(yè)實多由學(xué)生自行聯(lián)系實習(xí)單位，對實習(xí)環(huán)節(jié)學(xué)校不能實現(xiàn)全程控制，也缺乏必要的監(jiān)督。再加上專業(yè)實習(xí)多安排在第7學(xué)期或第8學(xué)期，相當(dāng)一部分學(xué)生因忙于考研和就業(yè)壓力而無暇顧及，導(dǎo)致實習(xí)效果大打折扣，沒有發(fā)揮其在整個教學(xué)環(huán)節(jié)中應(yīng)有的作用?？梢?，我國高校法學(xué)教育在具體環(huán)境與培養(yǎng)方式上，普遍存在著重視理論教學(xué)、忽視法律實踐的傾向。［3］而診所法律教育強(qiáng)調(diào)理論與實踐的結(jié)合，學(xué)生在指導(dǎo)教師的指導(dǎo)下，學(xué)習(xí)法律文書的寫作、調(diào)查取證、出庭應(yīng)訴等必不可少的技能，不僅使學(xué)生學(xué)到理論知識，還可以積累法律實踐經(jīng)驗，增強(qiáng)分析和解決問題的能力以及運(yùn)用法律知識的能力。由于學(xué)生辦理的是真實的案件，沒有明確的問題設(shè)定，更沒有統(tǒng)一的答案，法律分析和法律評價需要學(xué)生自己去探索，并且可能會出現(xiàn)各種難以預(yù)料的情況變化，這就促使學(xué)生的實踐性思維能力、開拓性思維能力、創(chuàng)造性思維能力和綜合判斷能力等得到充分的啟動和鍛煉。因此，法律診所作為法律職業(yè)技能的訓(xùn)練平臺，作為法律實踐的場所，可以從一定程度上擺脫現(xiàn)階段法學(xué)實踐教育的困境。對于域外法律文化，我們應(yīng)當(dāng)本著開放、借鑒、創(chuàng)新的態(tài)度予以對待。診所法律教育不是對我國現(xiàn)行法學(xué)教育的否定，更不是取代，而是西學(xué)中用，將其作為改革和完善我國法學(xué)教育的重要機(jī)制，對我國傳統(tǒng)法律教育進(jìn)行補(bǔ)充和修正，這不僅有利于提高學(xué)生的法律綜合素養(yǎng)，培養(yǎng)符合時代需求的優(yōu)秀法律人才，而且對我國的立法、司法及法制現(xiàn)代化也具有重要意義。因此，我國法學(xué)教育應(yīng)當(dāng)確定診所法律教育在法學(xué)教育中的應(yīng)有地位，使之成為課程體系中不可或缺的有機(jī)組成部分。

三、診所法律教育的本土化困惑

診所法律教育的引入為我國法學(xué)教育的改革提供了新的參考模式，但任何法律都不是非背景化的普適制度，［4］(P92)法律教育方法也不例外。由于法律文化環(huán)境以及具體國情的不同，“法律診所教育”在中國的本土化尚存在一定的障礙，具體表現(xiàn)在:

(一)法學(xué)教育觀念的障礙

我國法學(xué)教育受大陸法系文化環(huán)境的影響，采用講座式教學(xué)模式，以研習(xí)法典、教授理論知識為主導(dǎo)，注重研究法律的概念、特征和邏輯結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)法律的理論性、科學(xué)性，而法典也為這種教育模式提供了現(xiàn)成的材料。［5］這種教學(xué)模式的傳承使我國法律教育者注重法學(xué)理論知識的灌輸，輕視職業(yè)技能的訓(xùn)練，教師研究法律的方法也日益學(xué)院化，更傾向于“學(xué)術(shù)教育”，建設(shè)“研究型法學(xué)院”，法學(xué)家對于發(fā)展和構(gòu)筑理論科學(xué)體系的興趣遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對解決具體問題的興趣。［6］這種認(rèn)識將導(dǎo)致學(xué)校不愿意投入經(jīng)費(fèi)開展診所法律教育，教師也不愿意把時間和精力花費(fèi)在被認(rèn)為唯有操作性、沒有理論價值的職業(yè)訓(xùn)練上。

(二)辦案經(jīng)費(fèi)不足

與一般的課堂教學(xué)相比，開展診所法律教育的成本較高，需要一定的資金或物質(zhì)條件支持。首先，診所式法律教育活動的開展需要辦公場所，以便學(xué)生接待、會見當(dāng)事人，也便于那些需要法律援助者聯(lián)系提供法律服務(wù)的學(xué)生。其次，學(xué)生案件須有必要的辦案經(jīng)費(fèi)，如交通費(fèi)、出差的住宿費(fèi)、資料復(fù)印費(fèi)等。在法律診所中，學(xué)生為社會弱勢群體提供法律援助是無償?shù)?，若向?dāng)事人收取費(fèi)用則違反司法管理方面的法律、法規(guī)，也違背法律診所建立的宗旨，但讓學(xué)生自付費(fèi)用辦案又不切合實際。再次，法律診所需要有一定法律理論功底和實踐經(jīng)驗豐富的教師給學(xué)生提供指導(dǎo)，我國目前參與診所教育的指導(dǎo)教師大部分是兼職教師，他們在正常的授課和學(xué)術(shù)研究之外無償?shù)爻袚?dān)著診所教育任務(wù)。但這不是長久之計，診所教育要取得持續(xù)發(fā)展，就必須建立合理、公正的報酬機(jī)制以吸引優(yōu)秀教師的參與。

(三)案件來源有限

真實案件是診所法律教育的重要環(huán)節(jié)，但受諸多因素的影響，法律診所普遍面臨著案源有限的困境，難以提供合適的案件給眾多的學(xué)生去實踐法律。首先，中國的法學(xué)教育總體而言是通識教育，學(xué)生相對年輕并缺乏社會閱歷，難以取得當(dāng)事人的信任，有些案件的當(dāng)事人以學(xué)生不具備社會經(jīng)驗為由拒絕學(xué)生案件。其次，法律案件的司法處理周期往往比較長且具有不確定性，這從客觀上要求法律診所教育需要具備比較充裕的時間，而法律診所教育作為一門課程，有著嚴(yán)格的課時限制，這就導(dǎo)致學(xué)生案件不能形成連續(xù)性，在一定程度上也影響了法律診所的案件來源。再次，由于司法環(huán)境欠佳，社會公眾對法學(xué)院學(xué)生是否具備為他人提供法律服務(wù)的能力大多持懷疑態(tài)度。這種由于法治化程度差異而導(dǎo)致的較低的社會心理期待，無形中成為法律診所教育在中國推行的重要障礙。此外，越來越多的大學(xué)城將學(xué)生隔在遠(yuǎn)離市中心的郊區(qū)，客觀上也影響了案源。因此，如何保證法律診所有穩(wěn)定的、適合學(xué)生辦理的案件，是診所法律教育實現(xiàn)本土化必須解決的問題。

(四)缺乏應(yīng)有的制度保障

高等院校開展法律診所教育，首先要設(shè)立法律診所。但依我國現(xiàn)行法律規(guī)定，社團(tuán)設(shè)立受到嚴(yán)格的條件、資格限制，高等學(xué)校開設(shè)對外進(jìn)行法律服務(wù)的各類機(jī)構(gòu)即法律診所，將會遇到來自法律規(guī)定的制度障礙。其次，診所學(xué)生由于沒有取得律師執(zhí)業(yè)資格，依我國目前法律規(guī)定只能是以普通公民的身份案件。雖然我國現(xiàn)行訴訟法并未限制律師以外的公民擔(dān)任訴訟人、辯護(hù)人，但普通公民作為訴訟人和辯護(hù)人所享有的訴訟權(quán)利與地位遠(yuǎn)不及律師，在訴訟中會處于劣勢地位。如在刑事訴訟中，律師擁有查閱案卷的權(quán)利、調(diào)查取證的權(quán)利、與在押犯罪嫌疑人會見或通訊的權(quán)利等，但律師以外的辯護(hù)人未經(jīng)司法機(jī)關(guān)許可不能查閱案卷材料，不能會見在押的犯罪嫌疑人，這不利于診所學(xué)生工作的開展，許多職業(yè)技能得不到訓(xùn)練，也影響到法律診所的訓(xùn)練目標(biāo)。且我國立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及律師協(xié)會的行政規(guī)定也都沒有給診所法律教育留有適當(dāng)?shù)目臻g。

四、診所法律教育的本土化路徑

筆者認(rèn)為，在中國特有的法律傳統(tǒng)和制度文化環(huán)境中，診所法律教育若想成就“青出于藍(lán)而勝于藍(lán)”的佳績，避免淪為“南橘北枳”的現(xiàn)代版本，必須解決以下問題:

(一)診所法律教育的合理定位

診所教學(xué)法具有真實性、互動性、職業(yè)性、技能性等特點，這在一定程度上彌補(bǔ)了現(xiàn)有法學(xué)教育的不足和缺陷，是法學(xué)教育改革的有益嘗試，但它不可能取代現(xiàn)有教學(xué)法而只能成為其補(bǔ)充。即使在美國等實行法律診所教育的國家，診所教育模式也沒有取代案例教學(xué)法。我國是一個成文法國家，成文法典是我國重要的法律淵源，在法學(xué)教育中，學(xué)生主要通過學(xué)習(xí)法律條文來掌握基本的法律知識，而不可能僅僅依靠案例學(xué)習(xí)法律。此外，我國的法學(xué)形態(tài)以理論研究為主，注重對法律的詮釋和邏輯推理，由此形成以法條為中心的注釋法學(xué)與概念法學(xué)，也會對法學(xué)教育方法產(chǎn)生重大影響。所以，診所法律教育模式完全取代我國傳統(tǒng)的法律教育在目前情況下并不現(xiàn)實，它只能是傳統(tǒng)教學(xué)方法的補(bǔ)充，作為一種輔教學(xué)手段，成為傳統(tǒng)教學(xué)法的有力臂助。有學(xué)者認(rèn)為，增強(qiáng)和加大實踐教學(xué)的力度，診所法律教育最值得重視和提倡，宜將診所法律教育單獨(dú)開設(shè)為一門選修課程，由學(xué)生根據(jù)自己的發(fā)展方向和興趣愛好進(jìn)行選擇。［7］也有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)確定法律診所的實踐課地位，建立法律診所實習(xí)課程制度，并將其規(guī)定為必修課程，學(xué)生必須獨(dú)立辦理一宗完整的案件，取得相應(yīng)學(xué)分方可畢業(yè)。［8］筆者認(rèn)為，鑒于我國法學(xué)教育本身已經(jīng)存在社會實踐部分，引進(jìn)法律診所教育將其作為我國法學(xué)實踐教學(xué)的一部分，從而成為傳統(tǒng)法學(xué)教育方法的有益補(bǔ)充，這是對診所法律教育在我國法學(xué)教育中的合理定位。

(二)經(jīng)費(fèi)與案源的多元化

我國實施診所法律教育的經(jīng)費(fèi)目前主要來自美國福特基金會的資助，但要將診所法律教育作為常規(guī)的法律職業(yè)技能訓(xùn)練課程推廣到我國所有的法學(xué)院，高校就必須自己解決經(jīng)費(fèi)問題，確保穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)和案件來源，以支持法律診所的持久、長期發(fā)展。筆者認(rèn)為，可以從以下方面進(jìn)行嘗試:第一，將現(xiàn)有的實踐教學(xué)環(huán)節(jié)和內(nèi)容進(jìn)行整合，即將法學(xué)院的模擬法庭、學(xué)生的畢業(yè)實習(xí)、假期調(diào)研以及開設(shè)的《律師實務(wù)》、《司法文書》等課程在法律診所的平臺上進(jìn)行重新配置。首先，法學(xué)專業(yè)本科學(xué)生的畢業(yè)實習(xí)期限一般為三至六個月，但由于實習(xí)單位難以落實、監(jiān)督管理措施欠缺等原因，實習(xí)效果一直難隨所愿。鑒于參加畢業(yè)實習(xí)的法學(xué)本科生已經(jīng)具備基本的法律知識，他們需要而且也適合通過法律實踐的參與，鍛煉其法律運(yùn)用能力和分析問題、解決問題的能力，因此，將用于畢業(yè)實習(xí)的資金投入法律診所，既可以解決診所法律教育所需要的時間和經(jīng)費(fèi)，又能夠?qū)崿F(xiàn)較好的法律實踐效果。其次，法學(xué)院開設(shè)的《律師實務(wù)》、《司法文書》等課程，普遍采用課堂講座的方式傳授經(jīng)驗知識，學(xué)生一旦遇到真實的案件仍然不知所措。此類課程可以納入診所法律教育中，讓學(xué)生結(jié)合具體而又真實的案例，在實踐中學(xué)習(xí)會更有收效，這樣的整合也可以解決診所法律教育的學(xué)時、經(jīng)費(fèi)以及師資問題。再次，法學(xué)院設(shè)立的模擬法庭目前主要由訴訟法教師用來演示訴訟程序，可以考慮以現(xiàn)有的模擬法庭為依托建立法律診所，既充分發(fā)揮模擬法庭的利用價值，又可以解決法律診所的辦公場地。此外，學(xué)校必須抽出一部分教育資金，支持法律診所教育的持續(xù)開展，并且采取措施鼓勵教師參與診所教學(xué)。第二，爭取社會資源的支持。法律診所應(yīng)當(dāng)與政府的法律援助中心建立密切聯(lián)系和合作，獲得法律援助的案源以及相應(yīng)的財政支持。診所學(xué)生通過向社會弱勢群體提供無償法律服務(wù)，既可以解決法律援助中心人力不足問題，又滿足了弱勢群體對政府法律援助的需求，更重要的是為法律診所提供穩(wěn)定的案源和資金，使診所法律教育得以開展。學(xué)校還應(yīng)加強(qiáng)與當(dāng)?shù)厮痉ǜ鹘?、律師協(xié)會、律師事務(wù)所以及社區(qū)組織的聯(lián)系，建立實踐教學(xué)基地或簽訂合作協(xié)議配合教學(xué)。同時，利用新聞媒體、社會輿論宣傳法律診所的教育目的，讓社會公眾認(rèn)識、知悉法律診所，通過社會捐贈、公益基金等形式籌措診所教育經(jīng)費(fèi)，增加案源。

篇6

一、新鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)化過程中城中村改造的現(xiàn)狀

新鄉(xiāng)縣地處中原經(jīng)濟(jì)區(qū)中心地帶，縣域面積382平方公里，轄1個省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和6鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，178個行政村，35萬人，耕地35萬畝。全縣綜合經(jīng)濟(jì)實力連續(xù)多年保持全省20強(qiáng)。2006年將全縣178個行政村規(guī)劃成54個新型農(nóng)村社區(qū)，截至目前，已啟動建設(shè)32個，其中，市級示范社區(qū)8個。累計投入新型農(nóng)民住宅建設(shè)資金28.7億元，建成和在建新型農(nóng)民住宅15509套，建筑面積306.5萬平方米，32個社區(qū)均開始入住，入住農(nóng)戶12276戶，入住率達(dá)70%。

城中村改造中發(fā)現(xiàn)的問題

1、土地問題。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)模大、速度快、對土地的需求大與建新房拆舊宅的周期長、難度大并不易及時騰出土地的現(xiàn)狀是當(dāng)前深入推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的突出矛盾。

2、資金問題。一是新鄉(xiāng)縣城中村改造主要靠各級財政資金投入支撐，特別是依靠縣財政投入，近年來，新鄉(xiāng)縣投入新型農(nóng)村社區(qū)的各類項目資金6.4億元，其中投入新建社區(qū)的近5億元，目前僅夠完成20個新建社區(qū)一期基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)及部分拆遷補(bǔ)償。如果保持目前的投入機(jī)制，不但縣財政將被拖跨，社區(qū)建設(shè)也將難以為繼。二是農(nóng)民到新型農(nóng)村社區(qū)建房，戶均投資需20萬元左右，由于農(nóng)民的信用意識薄弱，而銀行貸款門檻又過高，導(dǎo)致農(nóng)民較難獲得銀行的貸款。

3、舊宅拆遷問題。舊宅拆遷成本高、難度大。新鄉(xiāng)縣由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，2000年以來全縣50%以上的農(nóng)戶都完成了新一輪的房屋翻建，且翻建的房屋全部是兩層以上樓房。以古固寨鎮(zhèn)后辛莊村為例，拆除160多戶，已投入拆遷資金1400萬元，平均每戶需投入拆遷資金8萬元，如果不引入市場機(jī)制，巨額的舊宅拆除補(bǔ)償資金根本無法籌措。

4、運(yùn)行管理問題。在城中村改造推進(jìn)中，雖然各項公共服務(wù)設(shè)施按照規(guī)劃配套跟進(jìn)實施，但由于上級對組織機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成及辦公經(jīng)費(fèi)來源沒有明確意見或規(guī)定，加上公共服務(wù)設(shè)施內(nèi)部軟件配置也需要資金投入和過渡周期，導(dǎo)致社區(qū)組織機(jī)構(gòu)和人員配備無法及時到位，出現(xiàn)了重建設(shè)、輕運(yùn)行的問題。

5、規(guī)劃管理問題。新鄉(xiāng)縣成立“村改居”工作機(jī)構(gòu)——制定村集體資產(chǎn)共有者身份確認(rèn)方案——清產(chǎn)核資——產(chǎn)權(quán)界定——資產(chǎn)評估——評估確認(rèn)——制定村集體經(jīng)濟(jì)組織改制和村集體資產(chǎn)量化方案——征求村民意見——修改完善方案——村民會議表決通過——報鎮(zhèn)政府或街道辦事處備案——組織實施。共規(guī)劃54個新型農(nóng)村社區(qū)，目前已啟動32個，調(diào)研表明，雖然很多規(guī)劃已制定出臺，但在規(guī)劃執(zhí)行中仍存在不少問題。一是規(guī)劃優(yōu)先的理念沒有得到很好落實，部分規(guī)劃層次偏低、前瞻性不強(qiáng)；二是總體規(guī)劃與重點規(guī)劃的制定、銜接還有待進(jìn)一步完善；三是城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃執(zhí)法體制尚未理順，導(dǎo)致規(guī)劃執(zhí)法不到位。

二、集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及問題

首先，集體資產(chǎn)運(yùn)營收益難以在城中村民之間實現(xiàn)公平分配。在城中村改造過程中，許多地方采取了對集體資產(chǎn)進(jìn)行量化分配、對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行股份制改造的措施，旨在通過建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度，使產(chǎn)權(quán)明晰，保障每一個城中村民的經(jīng)濟(jì)利益，但是，大部分城中村民目前尚不具備作為現(xiàn)代企業(yè)股東的知識與素質(zhì)，不懂得如何行使自己對企業(yè)的權(quán)利以及保護(hù)自身的合法利益，對企業(yè)經(jīng)營狀況和盈利狀況缺乏知情權(quán)，企業(yè)經(jīng)營管理者的行為得不到股東的監(jiān)督和制約，企業(yè)改制只是一個表面化的形式，并未真正建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，收益分配的不公平難以避免。其次，城中村集體資產(chǎn)經(jīng)營收益具有不確定性。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，城中村股份制經(jīng)濟(jì)的盈利狀況既取決于其自身的競爭能力，又取決于宏觀經(jīng)濟(jì)背景，具有極大的不確定性，以此作為城中村民生活福利和社會保障資金的來源，顯然具有較大的風(fēng)險。

三、關(guān)于集體成員權(quán)受損害的現(xiàn)狀及問題

通過土地流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民放棄土地進(jìn)入城鎮(zhèn)成為市民，這一過程中的農(nóng)民權(quán)益再次引起關(guān)注。集體成員權(quán)受損害的現(xiàn)狀及問題有：1.農(nóng)民的農(nóng)村集體土地的所有權(quán)面臨被剝奪的危險。在土地流轉(zhuǎn)中，給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)囊矁H限于農(nóng)民承包地和宅基地。整組整村搬遷后集體建設(shè)用地、未承包土地、公用地要么不給于補(bǔ)償，要么補(bǔ)償與農(nóng)民無緣。2.以土地承包經(jīng)營權(quán)換社保的方式，既不合法也不合理。首先，以土地?fù)Q社保違背了中央土地承包經(jīng)營權(quán)長久不變的政策導(dǎo)向。其次，以土地?fù)Q社保的做法，是社會保障制度城鄉(xiāng)分割的產(chǎn)物。目前我國城鎮(zhèn)已經(jīng)建立起了比較完善的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險在內(nèi)的社會保險制度，住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房、廉價住房等住房保障制度，基本涵蓋了社會保障的所有項目。若農(nóng)民的社保要用其主要的生產(chǎn)資料--土地交換為代價，顯然與中央統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、實行城鄉(xiāng)一體化的精神背道而馳。再次，以可以世代繼承的土地承包經(jīng)營權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)的成員受益權(quán)換取這一代農(nóng)民的社會保障，無疑是對農(nóng)民的不公。這種制度安排，農(nóng)民付出的代價和承擔(dān)的風(fēng)險是巨大的。第四，沒有考慮農(nóng)民的穩(wěn)定就業(yè)和收入的增長。失去土地承包經(jīng)營權(quán)后，斷了非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民的退路，減少于兼業(yè)農(nóng)民的收入來源，特別是純農(nóng)戶失地意味著失業(yè)，尤其是中老年農(nóng)民，不少將依靠領(lǐng)取的基本生活補(bǔ)助費(fèi)維持生計。

3.集中居住后農(nóng)民失多得少。一是農(nóng)民貢獻(xiàn)了較大面積的宅基地，但只是得到集中居住區(qū)面積有限的住房。二是減少了部分農(nóng)民的家庭副業(yè)收入。三是集中居住后農(nóng)民的生活成本大幅度增加。集中居住后，蔬菜等副食品消費(fèi)全部要購買，水電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)等的支出大幅度增加。

四、土地征收補(bǔ)償費(fèi)的分配問題

（1）關(guān)于在政府、集體、村民之間的分配：筆者認(rèn)為：集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)是村民集體管理集體經(jīng)濟(jì)而設(shè)立的組織，村內(nèi)集體收入應(yīng)當(dāng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分配，但在實踐中，很多地方?jīng)]有成立村集體經(jīng)濟(jì)組織，其收入分配由村民委員會或村民小組代為行使權(quán)利。因而，當(dāng)土地收益分配糾紛發(fā)生訴訟時，便發(fā)生在村民與村集體經(jīng)濟(jì)組織、或村民委員會、或村民小組之間。因村民委員會、村民小組是村民自治組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)管理的組織，兩者均不是一級政府機(jī)構(gòu)，所以，進(jìn)行的管理、分配等活動不具有行政性。

（2）關(guān)于村民各家各戶之間的分配：法律已規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，所以有權(quán)參與分配的也只能是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而認(rèn)定的依據(jù)一般應(yīng)以戶籍為原則，但戶籍又不是惟一依據(jù)。在實際分配時應(yīng)注意區(qū)分如下幾種情況：1、為了分配土地補(bǔ)償費(fèi)，以不正當(dāng)手段遷入戶口，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；2、為了成就某種便利條件而將戶口遷入，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格，如許多中、小學(xué)和幼兒園的就讀條件中包括戶口所在地，部分家長為子女擇校而將子女的戶口遷入親戚處；3、因在大中專院校就讀而將戶口遷出，其父母仍以集體經(jīng)濟(jì)組織的基本生產(chǎn)資料為經(jīng)濟(jì)生活保障，為確保其安心學(xué)習(xí)所必要的生活費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；4、大中專院校畢業(yè)后又將戶口遷回，已屬居民戶，且已在外工作，有生活來源，雖然未將戶口遷至其工作所在地，但不應(yīng)當(dāng)以戶口在本村認(rèn)定其分配資格；5、已嫁入的婦女，戶口已遷入，應(yīng)查明其娘家所在地是否已收回其責(zé)任田，如未收回，其作為農(nóng)民的合法權(quán)益未被侵犯，不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格；6、確系本村新生人口，根據(jù)法律規(guī)定，人的民事權(quán)利能力始于出生，故不能以其戶口手續(xù)未辦好而拒絕發(fā)放，只要能夠確認(rèn)征地補(bǔ)償費(fèi)產(chǎn)生于其出生之后，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其分配資格。另外，筆者認(rèn)為：1、服刑人員的合法財產(chǎn)權(quán)利不受剝奪，不應(yīng)當(dāng)以其正在服刑為由拒絕發(fā)放；2、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)扣留村民的合法財產(chǎn)，確實存在其他糾紛應(yīng)通過正當(dāng)途徑、合法程序解決。

五、城中村改造過程中成員權(quán)益保護(hù)的對策與措施

集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)包括了對于集體財產(chǎn)的所有權(quán)，還包括了對于集體事務(wù)的管理權(quán)。集體組織成員權(quán)包括：（1）監(jiān)督和參與對集體財產(chǎn)民主管理的權(quán)利。（2）有權(quán)根據(jù)章程選舉集體財產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)人。（3）有權(quán)依據(jù)法律規(guī)定分得宅基地建造房屋。（4）有權(quán)要求分取收益。（5）在集體財產(chǎn)遭受侵害的情況下，有權(quán)推選代表人向法院提訟。一些地方集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會的負(fù)責(zé)人在涉及農(nóng)村征地補(bǔ)償、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面，違反法定程序出售、出租集體財產(chǎn)、發(fā)包集體土地、侵吞土地補(bǔ)償款，損害了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。這一規(guī)定在這些方面賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織成員以司法救濟(jì)權(quán)，但是其可操作性和適用范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于實際的需要。

1、修改現(xiàn)行法律，建立有利于農(nóng)民土地權(quán)益保障的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。現(xiàn)行憲法規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有。本著“耕者有其田”的精神，通過新的立法或司法解釋，明晰集體土地的具體含義，“農(nóng)村集體”可以理解為所有農(nóng)戶或成員聯(lián)合成一個整體，對所擁有的土地享受法律上的最終歸屬權(quán)、管理和控制權(quán)、收益權(quán)；還可以理解為集體中每個成員對于土地?fù)碛泄降恼加袡?quán)和使用權(quán)，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每一個成員都擁有按股分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利，可以將土地入股、向企業(yè)出租，從而分享不斷上升的土地級差收益。

2、改革農(nóng)村土地征收制度，切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。首先，嚴(yán)格界定“公共利益”的內(nèi)涵與外延，借鑒國外立法對“公共利益”做出列舉性規(guī)定，將國家的征地權(quán)嚴(yán)格限定于公共利益的需要，防止征地權(quán)的濫用。其次，制定科學(xué)合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。必須制定新的補(bǔ)償辦法，以市場補(bǔ)償為原則，補(bǔ)償費(fèi)要以土地的市場價格為依據(jù)，同時要考慮農(nóng)民失地后選擇就業(yè)、居住、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本需要以及土地的區(qū)位、市場供求狀況、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及政府的宏觀政策等因素，讓農(nóng)民分享到經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益，保障農(nóng)民不因土地被征收而生活水平下降。再次，增加土地征收的安置方式。改一次性的貨幣補(bǔ)償為分期和終身的貨幣補(bǔ)償；改貨幣補(bǔ)償?shù)膯我环绞綖榘ㄘ泿虐仓?、社會保險安置、土地使用權(quán)入股安置等多種形式的復(fù)合安置，以根本解決失地農(nóng)民的后顧之憂。最后，建立嚴(yán)格、透明的土地征收程序。主要包括：預(yù)先通告，確保失地農(nóng)民知情權(quán)；召開征地聽證會，確保有關(guān)權(quán)利人的話語權(quán)；建立集體土地征用異議制度，對有異議的，應(yīng)當(dāng)允許行政相對人通過行政復(fù)議或行政訴訟尋求救濟(jì)；加強(qiáng)監(jiān)督，使征地行為透明化，避免以各種理由和形式截留、挪用、侵占農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用。

3、制定《農(nóng)民權(quán)益保障法》，明確農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)涵。農(nóng)民土地權(quán)益具體包括：1、財產(chǎn)權(quán)，既農(nóng)民對土地的使用、收益和增值的權(quán)利。2、生存權(quán)，即農(nóng)民依靠土地進(jìn)行生產(chǎn)和生活的權(quán)利。3、就業(yè)機(jī)會的權(quán)利，即農(nóng)民以土地為勞動對象，實現(xiàn)勞動價值的權(quán)利。4、農(nóng)地發(fā)展權(quán)。即將農(nóng)地改為最佳利用方向的權(quán)利。它是內(nèi)生于土地所有權(quán)而又可從土地所有權(quán)中分離出來的一種用益物權(quán)，農(nóng)民作為集體土地所有者和土地承包經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)享有這種權(quán)利。5、成員權(quán)，即農(nóng)民作為集體土地的共同擁有者成員之一，對于集體土地的處置、收益等事務(wù)，天然地享有決策權(quán)。6、與土地有關(guān)的一系列相關(guān)權(quán)利。

篇7

關(guān)鍵詞： 新生代； 農(nóng)民工； 城鎮(zhèn)化

中圖分類號： D422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）04-0117-03

Research on the Obstacles and Countermeasures of Improving the Quality of the New Generation of Migrant workers

ZHANG LI

Ideological and Political Department of Xi’an Petroleum University， Xi’an 710065 China）

Abstract： The new generation of migrant workers to enhance the quality of our city is not to be ignored in the process of. To solve this problem， proposed the government to play a guiding role， to create a good social system environment， encourage enterprises to attach importance to staff training and social organizations to jointly committed to the new generation of migrant workers to enhance the quality of solutions.

Key words： the new generation of migrant workers； quality； countermeasures

黨的十提出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。意味著我國在政策、法律層面上解決農(nóng)民工市民化問題加快了步伐。戶籍制度的改革，為農(nóng)民工成為新市民提供了有力的平臺。然而農(nóng)民工要真正在城市扎根落腳，必須提高其自身素質(zhì)和勞動技能，實現(xiàn)其在城市的穩(wěn)定就業(yè)。根據(jù)中華全國總工會最新調(diào)查統(tǒng)計，當(dāng)前新生代農(nóng)民工占整個農(nóng)民工群體的將近一半，與老一代農(nóng)民工相比，他們普遍文化水平較高、易于接受新生事物。因而，新生代農(nóng)民工素質(zhì)的進(jìn)一步提升，是我國實現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵。

一、新生代農(nóng)民工素質(zhì)提升的障礙

（一）觀念障礙

對大多數(shù)農(nóng)民工而言，通過學(xué)習(xí)技能掌握扎實技術(shù)，逐漸向技術(shù)人員、高技術(shù)人員的轉(zhuǎn)變以達(dá)到在城市的安居樂業(yè)，是最有可能也較穩(wěn)妥的出路。中國當(dāng)前現(xiàn)狀是：高校教師、科研人員的職稱評定進(jìn)行得轟轟烈烈，無數(shù)人為了職稱費(fèi)盡心力讀研考博，論文抄襲、造假事件不斷涌現(xiàn)。而與之相對應(yīng)技術(shù)工人的等級認(rèn)定卻門庭冷落。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，從觀念層面上有這樣幾點：（1）上千年的科舉制度所形成的中國人重理論輕實踐的思維模式，明明中國需要大量的具有實際操作能力的技術(shù)人員，但在實際中卻對從事此類行業(yè)的人較為輕視。（2）企業(yè)經(jīng)營理念尚未轉(zhuǎn)變，仍然停留在大量使用廉價勞動力的舊思維模式上。不注重科技的創(chuàng)新，企業(yè)文化理念的塑造。據(jù)調(diào)查獲得技術(shù)證書的農(nóng)民工與沒有獲得證書的農(nóng)民工相比，收入差異不大?，F(xiàn)實的殘酷毫無疑問影響農(nóng)民工提升技能的積極性。

（二）資金障礙

（1）新生代農(nóng)民工的支付能力有限。絕大多數(shù)新生代農(nóng)民工在勞動力市場上屬于弱勢群體，工資微薄，沒有相應(yīng)的各種社會保障作為支撐，扣除房租后所剩無幾，無力支付較高的培訓(xùn)費(fèi)用。（2）企業(yè)缺乏投資動力。根據(jù)北京和寧波兩地對農(nóng)民工的培訓(xùn)情況調(diào)查顯示：經(jīng)常對員工進(jìn)行培訓(xùn)的企業(yè)僅占2%，10%，從未培訓(xùn)的占71.7%。[1] 究其原因可能主要有農(nóng)民工工作變換頻繁、流動性強(qiáng)的因素。據(jù)統(tǒng)計，南方和沿海很多企業(yè)每年新招員工占到20%，有的甚至占到40%，而且大部分公司常年招工。西安情況也與之相類似，筆者對西高新某廠調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該廠全部在職員工1000余名，近五年平均每年人員流動量為三四百名左右，其中有不少人是二次進(jìn)廠。流動頻繁使得追逐利潤最大化的企業(yè)不愿出資用于員工培訓(xùn)，反過來影響農(nóng)民工自身的發(fā)展，造成惡性循環(huán)。（3），政府的教育資金撥付相對有限。近幾年，我國才開始關(guān)注農(nóng)民工教育培訓(xùn)問題。2004年中央財政用于“三農(nóng)”投入為2，626億元，其中直接安排的農(nóng)民工培訓(xùn)預(yù)算為2.5億元，不足1%。2004年至2006年，中央政府投入農(nóng)民工培訓(xùn)工程12.5億元；近兩年，全國省區(qū)市級政府部門也為農(nóng)民工培訓(xùn)投入約12億元。[2] 這些投入對于數(shù)以億計的農(nóng)民工而言，往往是杯水車薪，覆蓋率極低。

（三）制度障礙

（1）傳統(tǒng)城鄉(xiāng)有別的二元制度模式下，國家對城鎮(zhèn)教育的投資力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村。一方面導(dǎo)致在農(nóng)村接受基礎(chǔ)教育的農(nóng)民工無論是師資力量配備還是對教育的普遍認(rèn)識明顯弱于城市，這是農(nóng)民工較早輟學(xué)走上社會的原因之一。進(jìn)城后由于身份的限制又被排除在城鎮(zhèn)居民培訓(xùn)之外。（2）政府管理體制不順。目前對職業(yè)學(xué)校教育實施宏觀領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃的是教育部，而負(fù)責(zé)農(nóng)民工教育培訓(xùn)的部門則是農(nóng)業(yè)部和勞動與社會保障部門，因此，在農(nóng)民工教育培訓(xùn)工作的實際開展中就形成了職責(zé)不清、相互扯皮、效益低下的局面。政府管理體制不順是農(nóng)民工素質(zhì)提升難以形成合力。[3]

（四）培訓(xùn)供給與需求存在不足

農(nóng)民工參加教育培訓(xùn)有這樣幾種方式：（1）企業(yè)組織培訓(xùn)；（2）職業(yè)教育院校培訓(xùn)；（3）行政指令方式成立的臨時培訓(xùn)班；（4）私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)實中只有大型企業(yè)或從事電梯修理等特種行業(yè)能組織有效的培訓(xùn)，絕大多數(shù)企業(yè)重用輕養(yǎng)。私人培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由于較高的培訓(xùn)費(fèi)用令農(nóng)民工望而生畏。我國的職業(yè)院校教學(xué)形式與內(nèi)容難以滿足農(nóng)民工的真正需求。職業(yè)院校通常以學(xué)歷教育為主，教師往往理論知識過硬而實際操作能力較弱。教學(xué)中側(cè)重理論化的教學(xué)與新生代農(nóng)民工實用性、興趣性的需求脫節(jié)。政府組織的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)以完成培訓(xùn)任務(wù)甚至賺取財政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)為導(dǎo)向，很難保證培訓(xùn)的實效性。對于新生代農(nóng)民工自身而言，培訓(xùn)的預(yù)期收益不明朗，接受職業(yè)培訓(xùn)不一定能帶來近期收入的提升，加之工作、居住的不穩(wěn)定性等是影響他們培訓(xùn)積極性的主要原因

（五）社會組織角色缺位

農(nóng)民工要真正融入城市生活，不是簡單地學(xué)習(xí)一門甚至幾門職業(yè)技能就能達(dá)到目標(biāo)，他們更需要適應(yīng)城市市民的行為方式和生活方式，并內(nèi)化城市的文化價值理念，在心理上獲得認(rèn)同，在情感上獲得歸宿。[4]然而實際生活中與之相對應(yīng)的是農(nóng)民工的邊緣化狀態(tài)，包括工作性質(zhì)邊緣化、居住邊緣化、心態(tài)邊緣化等等。破除邊緣化、全面提升農(nóng)民工全面素質(zhì)需要社會的共同努力。社會組織的民間性、多樣性和靈活性使得它能夠全面真實了解農(nóng)民工的需求并提供一定服務(wù)，以彌補(bǔ)政府和市場的不足。當(dāng)前能夠為農(nóng)民工提供服務(wù)的社會組織主要包括兩大類：社區(qū)組織和其他非政府組織。我國對社區(qū)的管理，依然以黨政管理為主，社區(qū)福利提供也強(qiáng)調(diào)以街道、居委會為依托進(jìn)行。街道和居委會承擔(dān)著上傳下達(dá)的行政功能，很少提供職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、就業(yè)信息引導(dǎo)、開展文化教育等內(nèi)容，少有的一些福利服務(wù)，通常以是否為常住戶口為設(shè)限原則，外來人口基本被排除在福利服務(wù)的范圍之外。非政府組織主要包括工會、各種民辦職業(yè)技能學(xué)校、法律援助中心、農(nóng)民工維權(quán)中心、各種心理咨詢機(jī)構(gòu)、各種文化娛樂組織、志愿者組織以及婦聯(lián)、共青團(tuán)等組織。2003年8月，全國總工會宣布將盡可能多地組織農(nóng)民工加入工會。短短一個多月的實踐，便有3400多萬農(nóng)民工加入了數(shù)以百計的大大小小的打工地城鎮(zhèn)工會組織。[5] 然而據(jù)筆者調(diào)查，大多數(shù)農(nóng)民工認(rèn)為工會在維護(hù)自身權(quán)益、個人素質(zhì)提升方面作用不大，僅停留在組織一些文體活動、野外旅游等內(nèi)容上。法律援助中心的職責(zé)使得其在滿足農(nóng)民工多樣化的法律需求方面力不從心。如我國新生代農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)愿望強(qiáng)烈但與創(chuàng)業(yè)有關(guān)的法律風(fēng)險防范措施、國家在創(chuàng)業(yè)問題上的金融扶持制度等農(nóng)民工渴望掌握的相關(guān)知識，如何通過網(wǎng)絡(luò)媒介獲得有效的法律信息、解讀媒介信息背后深層次法律內(nèi)涵進(jìn)而提升法律素質(zhì)等內(nèi)容，需要動員全社會的法律智力資源以提高農(nóng)民工法律素質(zhì)?，F(xiàn)實社會存在大量的法律智力資源，如大學(xué)生免費(fèi)法律咨詢、創(chuàng)業(yè)志愿者專家團(tuán)等，有一定的支持意愿，但缺乏合理性、統(tǒng)一性指導(dǎo)與供給。因此，需要職業(yè)技能學(xué)校、農(nóng)民工維權(quán)中心、志愿者中心、心理咨詢機(jī)構(gòu)的密切配合，形成合力，做好資源配置，提升新生代農(nóng)民工的法律素質(zhì)和心理素質(zhì)。我國社會組織發(fā)展普遍面臨資金短缺問題，除政府扶持力度不夠外，也和目前我國沒有專門為農(nóng)民工服務(wù)的基金組織和慈善組織，很多輔工作開展乏力相關(guān)。如何通過社會組織的介入，吸引更多的人關(guān)注、參與農(nóng)民工問題，促進(jìn)其素質(zhì)的提升，是當(dāng)前工作的新視點。

二、提升新生代農(nóng)民工素質(zhì)的對策

綜上所述，新生代農(nóng)民工素質(zhì)提升需要全社會群策群力。具體而言，須從以下幾方面著手：

（一）發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，構(gòu)建良好社會環(huán)境

政府在新生代農(nóng)民工素質(zhì)提升中要找準(zhǔn)定位，發(fā)揮應(yīng)有作用。（1）轉(zhuǎn)變觀念，構(gòu)建良好的社會輿論環(huán)境。各級政府要采取激勵措施，支持企業(yè)舉辦參與不同級別的技能大賽，同時充分發(fā)揮報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)媒體的宣傳作用，引導(dǎo)全社會形成尊重、崇尚和爭做高技能人才的良好氛圍。（2）從基礎(chǔ)做起，打造良好的基礎(chǔ)環(huán)境。要加大對農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)的投入，縮小農(nóng)村教育與城市的差距，從根本上逐漸消除農(nóng)民工先天不足的現(xiàn)象。加大中小城市扶植力度，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村中等職業(yè)教育免費(fèi)進(jìn)程，使農(nóng)民工就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。（3）構(gòu)建良好的政策制度環(huán)境。加快戶籍制度、社會保障制度的改革步伐，使農(nóng)民工和城市市民一樣享有平等的就業(yè)、生活、獲得服務(wù)的權(quán)利，從而保證農(nóng)民工在素質(zhì)提升問題上免受制度層面的負(fù)面影響。參照國外立法的成功經(jīng)驗，加快新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的立法工作建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急是教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的建立，逐步建立以政府投資為主體、多元化投資相結(jié)合的農(nóng)民工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。要打破部門和行業(yè)界限，廣泛動員農(nóng)業(yè)、教育、勞動、建設(shè)和科技等部門的豐富資源，發(fā)動數(shù)量龐大的社會資源，建立政府主導(dǎo)、面向市場、多元辦學(xué)、開放辦學(xué)的新生代農(nóng)民工職業(yè)教育體系。[6] （4）創(chuàng)建良好的信息環(huán)境。政府應(yīng)積極為農(nóng)民工提供暢通的信息渠道和平臺，使農(nóng)民工擺脫初級社會網(wǎng)絡(luò)的影響，獲取信息渠道多元化。讓農(nóng)民工在有效信息氛圍中自由馳騁、選擇自我人生目標(biāo)并確立事業(yè)發(fā)展方向。

（二）綜合運(yùn)用多種手段，激勵企業(yè)注重員工培訓(xùn)工作

當(dāng)前，企業(yè)之所以不愿意培訓(xùn)農(nóng)民工一是企業(yè)負(fù)擔(dān)較重，導(dǎo)致員工培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療等支出盡可能擠壓。二是很多中小企業(yè)仍然表現(xiàn)為簡單、機(jī)械、重復(fù)性勞動，以廉價勞動力作掠奪式用工為工廠的主要收益。三是不愿為他人做嫁衣。針對這些問題，（1）適度減少企業(yè)的稅負(fù)，鼓勵企業(yè)設(shè)定實用有效的培訓(xùn)制度。地方政府可通過一系列獎勵制度的設(shè)置督促企業(yè)做好培訓(xùn)工作。（2）加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，以此淘汰生產(chǎn)效率低的企業(yè)，使企業(yè)充分認(rèn)識到技術(shù)在生產(chǎn)收益中的效用。（3）注重運(yùn)用企業(yè)文化管理員工，增強(qiáng)員工的歸屬感。要以企業(yè)文化熏陶人，以人文關(guān)懷安撫人，讓農(nóng)民工的職業(yè)愿望與企業(yè)發(fā)展目標(biāo)一致，增加他們的歸屬感和幸福感，從根本上培養(yǎng)農(nóng)民工的使命感和責(zé)任感，使他們真誠地服務(wù)于企業(yè)，與企業(yè)實現(xiàn)雙贏。

（三）以社區(qū)為依托，構(gòu)建農(nóng)民工有序培訓(xùn)環(huán)境

當(dāng)前，服務(wù)于新生代農(nóng)民工的各社會組織之間基本處于各自為戰(zhàn)的零散狀態(tài)。以農(nóng)民工居住地所在社區(qū)為依托，通過聯(lián)合攻關(guān)，項目合作的形式，取長補(bǔ)短，優(yōu)勢互補(bǔ)，有利于提高社會組織的工作績效。2013年3月18日，國務(wù)院總理主持召開新一屆國務(wù)院第一次常務(wù)會議，研究加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，重點是抓緊把政府職能轉(zhuǎn)變的各項任務(wù)落到實處。會議強(qiáng)調(diào)，抓緊制定城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織實行民政部門直接登記制度的方案。簡化社區(qū)組織的登記制度，意味著我國政府扶持社區(qū)組織自主管理社會方面的決心和勇氣。在城市社區(qū)中建立以街道、居委會、專業(yè)機(jī)構(gòu)（心理咨詢中心、法律援助中心、婚姻輔導(dǎo)等）、企業(yè)、工會組織、職業(yè)院校等組成的相互聯(lián)系、相互配合的社區(qū)生活服務(wù)體系和社會支持救助網(wǎng)站。以技能提升為例，當(dāng)前在用工問題上出現(xiàn)了這樣的怪圈：市場需求的高端技術(shù)工種人才短缺，大量的農(nóng)民工學(xué)習(xí)技能苦無出路，難以尋找突破口，同時繼續(xù)教育院校、高職院校培養(yǎng)的學(xué)生就業(yè)難。其主要原因是就業(yè)市場信息匱乏，院校培養(yǎng)的人才與社會需求脫節(jié)。因而，加強(qiáng)企業(yè)、院校、社會組織之間密切合作，改革現(xiàn)有的職業(yè)院校培養(yǎng)模式，通過培訓(xùn)、教育、市場服務(wù)三方面密切合作，才是解決問題的出路?？梢詤⒖及拇罄麃喡殬I(yè)教育培訓(xùn)（TAFE）模式的特點，在各地結(jié)合社區(qū)人員狀況建立多所服務(wù)中心，服務(wù)中心免費(fèi)向社會提供服務(wù)，幫助培訓(xùn)機(jī)構(gòu)（企業(yè)或公司，職業(yè)院校）和勞動者雙方達(dá)成培訓(xùn)協(xié)議，獲得政府的財政資助。服務(wù)中心可通過社區(qū)網(wǎng)站的形式定期向居民用工動態(tài)及職業(yè)院校情況，為居民提供擬從事的行業(yè)和職業(yè)的相關(guān)資料，幫助其尋找適合自己的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，協(xié)助其填寫必備的表格，合理安排培訓(xùn)內(nèi)容、時間和活動，簽訂培訓(xùn)合同等。

（四）充分發(fā)揮職業(yè)院校的技能培訓(xùn)特色

就目前現(xiàn)狀而言，最能集中力量對農(nóng)民工展開培訓(xùn)的是職業(yè)院校。改革以學(xué)歷為主的培訓(xùn)方式，設(shè)立多層次、多樣化教學(xué)。（1）面向社會，增強(qiáng)課堂內(nèi)容實用性。根據(jù)行業(yè)技能特點、崗位需求等，設(shè)置模塊化、項目化培訓(xùn)內(nèi)容，將教育培訓(xùn)與就業(yè)市場、產(chǎn)業(yè)升級及企業(yè)需求相掛鉤，動態(tài)性、科學(xué)性地安排培訓(xùn)課程。[7] （2）師資配置規(guī)范化?？蛇m當(dāng)增加兼職教師比例。兼職教師由高級技術(shù)工人、創(chuàng)業(yè)能手、退休專業(yè)技術(shù)人員等組成。設(shè)置以突出實用性為特點的專職教師招聘標(biāo)準(zhǔn)，專職教師應(yīng)有3年以上行業(yè)工作實踐經(jīng)驗，盡量避免直接從院校畢業(yè)生中招聘教師。（3）建立靈活的學(xué)分制與學(xué)歷相結(jié)合的教學(xué)模式。學(xué)分制允許學(xué)習(xí)彈性進(jìn)行，依積累學(xué)分的多少發(fā)給相應(yīng)的結(jié)業(yè)證書、資格證書或文憑，短期培訓(xùn)發(fā)給學(xué)習(xí)證明等。

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[5]舒迪.農(nóng)民工真正成為中國工人階級的主要力量[J].金融信息參考，2004，（9）.

篇8

“您好，這里是968111公眾服務(wù)熱線，請問有什么可以幫您？”

“我們已經(jīng)為您聯(lián)系了維修門鎖的師傅，他今天上午就會上門查看，謝謝您的來電。”

11月某日上午，位于福州海都大廈的968111公眾服務(wù)中心坐席區(qū)，數(shù)十名客服人員進(jìn)入了工作狀態(tài)。這個隸屬福建日報報業(yè)集團(tuán)、由海峽都市報社建立起來的公眾服務(wù)熱線，正處于一天中最繁忙的時刻，緊張而有序。

釋放媒體的力量傳統(tǒng)媒體創(chuàng)新轉(zhuǎn)型

近年來，紙媒的市場收益率下滑速度很快，尤其是一些都市類報紙的利潤，有些甚至以兩位數(shù)的百分比下降。究其原因，一部分是由于多媒體時代的變革，新興媒體的崛起搶占了傳統(tǒng)媒體的市場份額，內(nèi)容已經(jīng)不容易體現(xiàn)一個報社的特點，但從媒體自身原因來分析，長期以來，紙媒多靠內(nèi)容博取受眾眼球，以廣告收入作為支撐報紙發(fā)展的主要方式，這種過于單一的經(jīng)營模式，使得多數(shù)報社抗風(fēng)險能力薄弱。

加大培育和鞏固紙媒讀者群，成為紙媒尋求發(fā)展所面臨的共同課題。2007年，海峽都市報社968111呼叫中心成立，并喊出了“奉獻(xiàn)的不僅僅是新聞”的口號。通過走市場化的道路，海都報不僅僅將968111作為報紙業(yè)務(wù)運(yùn)營平臺和便民服務(wù)平臺，更賦予了它更大的使命，作為傳統(tǒng)媒體創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的一大利器。

最初，968111只是讓市民進(jìn)行新聞爆料的一個平臺。隨著海都報以及968111平臺自身公信力、影響力的提升，呼叫中心還承接了一些綜合性的市民生活公共服務(wù)，逐步形成一個24小時為市民、企業(yè)、政府提供對接服務(wù)，業(yè)務(wù)覆蓋家政服務(wù)、健康服務(wù)、電子商務(wù)、綜合服務(wù)、臺胞服務(wù)、報業(yè)服務(wù)的全國性多功能綜合服務(wù)中心。

短短數(shù)年之后，這種以客戶為中心的服務(wù)方式和盈利模式，逐步成為這家報社進(jìn)軍新媒體、拓展新領(lǐng)域、參與差異化市場競爭的有力武器，更有效地釋放著媒體的力量。在此背景下，2012年福建省海都公眾服務(wù)股份有限公司成立，這是福建日報報業(yè)集團(tuán)全資控股的一家公司，也是福建日報報業(yè)集團(tuán)的第一家股份公司。

為臺胞服務(wù)塑造公益特色品牌

“全時全能，您身邊的24小時生活管家?！焙６脊姺?wù)中心提供的服務(wù)極具普適性，對現(xiàn)代都市家庭生活來說，一個號碼解決了所有問題。其中，臺胞服務(wù)，更是頗具海西區(qū)域特色。

2011年6月18日，全國首條統(tǒng)一的臺胞公共服務(wù)熱線4001968111在中國臺中市長榮桂冠酒店舉行開通儀式。這是第三屆海峽論壇期間福建省推出的重要惠臺措施之一，也是福建省在加快兩岸交流方面的一個重要舉措，在省政府和省臺辦的指導(dǎo)下設(shè)立，首創(chuàng)閩南語專席，用普通話、閩南話和客家話三種語言，及時了解臺胞、臺商、臺生的需求，全天24小時服務(wù)。

臺胞公共熱線的主要服務(wù)內(nèi)容包括：信息服務(wù)——接受臺胞在生活、工作、投資、經(jīng)商等方面的信息咨詢，包括辦事指南、尋根謁祖、旅游、交通等；法律服務(wù)——提供涉臺法律咨詢和法律援助；新聞服務(wù)——推出專門針對臺胞的服務(wù)性新聞；生活服務(wù)——匯集了一批優(yōu)質(zhì)服務(wù)商，可以提供房屋維修、清洗保潔、家教家政、機(jī)票預(yù)訂等數(shù)百項便利服務(wù)；健康服務(wù)——臺胞患者如有就診需要，可撥打熱線，呼叫中心人員將在第一時間與醫(yī)院聯(lián)系，迅速建立就診綠色通道。

據(jù)《新商務(wù)周刊》記者了解，4001968111是祖國大陸地區(qū)直撥的統(tǒng)一號碼，在任何省份的臺胞，直撥便可接入服務(wù)中心。同時開通國際長途支持，全世界的臺胞，只需加撥國家區(qū)號0086，均可在世界上的任何角落打入該號碼。

臺灣青年張力友在福州上大學(xué)，他被聘為海都公眾服務(wù)中心臺胞公共熱線的企劃顧問，他告訴記者，臺灣同胞在祖國大陸的學(xué)習(xí)、工作、生活中會遇到很多疑問，臺胞熱線的開通為他們提供了極大的便利：“不僅是臺灣人，有時候，甚至有港澳同胞也會打進(jìn)熱線進(jìn)行咨詢，因為一些針對他們的問題是相似的。”

熱線開通一年多以來，為廣大臺胞提供了許多實實在在的幫助。

63年前，兩名就讀于福建省立師范?？茖W(xué)校的老同學(xué)余瑞霖和陳秀華相約畢業(yè)后去臺灣教書，可世遷，陳女士最后沒有赴臺，雙方自此失去聯(lián)系，這成了87歲的老余的一個心結(jié)。他從臺南輾轉(zhuǎn)通過在漳州紅十字會的親屬撥通“臺胞服務(wù)熱線4001968111”。經(jīng)過海都報“海峽一線通”版面的報道，許多讀者打進(jìn)熱線提供線索，不出兩天便聯(lián)系上了陳女士的女兒，她表示自己的母親仍然記得余老先生，并發(fā)來了母親最近的照片和通信地址，托臺胞熱線轉(zhuǎn)交給余老先生。

這些關(guān)于信息咨詢的特色服務(wù)多是公益性質(zhì)，本身并不收費(fèi)，但是卻在為民眾服務(wù)的過程中積累了影響力與社會關(guān)注度，為海都公眾服務(wù)中心的品牌塑造打下了堅實的基礎(chǔ)?！拔覀冎饕ㄟ^網(wǎng)絡(luò)及線下的配合來實現(xiàn)宣傳，網(wǎng)絡(luò)上主要是通過官方電子商務(wù)網(wǎng)站、微博、業(yè)務(wù)群等進(jìn)行宣傳營銷，而線下則通過報紙、社區(qū)、戶外廣告、移動廣告、DM等進(jìn)行業(yè)務(wù)宣傳?！焙６脊姺?wù)股份有限公司的總經(jīng)理周晞如是說。

發(fā)揮平臺優(yōu)勢全程把控服務(wù)品質(zhì)

臺胞熱線只是海都公眾服務(wù)中的其中一個項目，在以服務(wù)為導(dǎo)向，以呼叫中心為接觸渠道的平臺基礎(chǔ)上，逐漸開展多渠道的經(jīng)營。拿968111海都公眾服務(wù)中心來說，旗下?lián)碛?00多家優(yōu)質(zhì)加盟服務(wù)企業(yè)，為市民提供數(shù)百項便利家政服務(wù)，涉及百姓生活的方方面面：包括各類維修、各類清洗、各類鐘點工、各類租賃、各類票務(wù)等等服務(wù)。

篇9

【關(guān)鍵詞】《貸款通則》 《放貸人條例》 民間借貸登記服務(wù)中心

【中圖分類號】D913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近兩年來，陜西省榆林市借貸危機(jī)問題凸顯，造成榆林借貸危機(jī)的因素比較復(fù)雜，有經(jīng)濟(jì)、政治、法律因素，也有民眾盲目投資的因素，對該問題的解決不應(yīng)采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的辦法，而應(yīng)從不同層次“對癥下藥”，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，維護(hù)社會的穩(wěn)定。下面筆者就從不同角度，結(jié)合榆林現(xiàn)狀，提出建議，以期為應(yīng)對榆林民間借貸危機(jī)提供借鑒。

國家宏觀層面―完善相關(guān)法律規(guī)定

修訂《貸款通則》的相關(guān)規(guī)定。依據(jù)借貸理論和相關(guān)規(guī)定，民事性民間借貸只需由《民法通則》、《合同法》等民事性法律規(guī)制即可，縱使借貸合同是有償?shù)模膊粫淖兤涿袷滦蕴卣?，因為民事性民間借貸合同和商事性民間借貸合同的主體要求是不一樣的，前者可能是自然人、法人或其他組織，但都是普通的民事主體，而后者則具有了商主體的特性，必須經(jīng)過法定機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，才能從事相關(guān)的借貸業(yè)務(wù)。更何況，有償和營利是既有聯(lián)系又有區(qū)別的。商事性民間借貸合同必須同時具備營利性、連續(xù)性與持續(xù)性特點。而在民事性民間借貸中比較特殊的就是企業(yè)之間的借貸，如我國《貸款通則》第二條、第二十一條及六十一條規(guī)定，否認(rèn)了非金融企業(yè)的貸款主體資格，直接導(dǎo)致了我國司法實踐中對企業(yè)貸款的一律否認(rèn)。在此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該借鑒美國紐約州《放債人法》的相關(guān)規(guī)定，企業(yè)與個人之間偶爾的借貸行為，不需要企業(yè)必須具備放債人資格，因為以營利為劃分標(biāo)準(zhǔn)，這種行為可以不認(rèn)為是商事行為，而是一種民事行為。

因此，建議我國的立法中，應(yīng)逐步放松對企業(yè)之間借貸的管制，如有合作關(guān)系或投資關(guān)系的企業(yè)，確系因生產(chǎn)、經(jīng)營需要而相互借貸的，不應(yīng)否認(rèn)其借貸合同的效力。當(dāng)然，放松管制也應(yīng)是適度的，完全放開企業(yè)借貸的話無疑會威脅到金融市場的秩序和安全。因此，法律對企業(yè)之間的借貸應(yīng)通過列舉的方式放開部分，保持普通的監(jiān)管即可。而商事性民間借貸，則需要由專門的商事性立法來規(guī)制和引導(dǎo)，即筆者將在下文中分析的《放貸人條例》。但《貸款通則》對貸款人作出嚴(yán)格限制，即要求其必須是在中國境內(nèi)依法設(shè)立的經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的中資金融機(jī)構(gòu)，這與《放貸人條例》對貸款人身份界定存在沖突，正是《放貸人條例》未能通過的首要法律障礙。由此可見，《貸款通則》相關(guān)放款人資格的修訂，不但涉及到民事性民間借貸的主體范圍，也關(guān)系著商事性民間借貸的主體資格。因此，《貸款通則》的修訂對民間借貸立法的完善至關(guān)重要。

加快《放貸人條例》的出臺腳步。國內(nèi)立法領(lǐng)域在民間借貸方面存在諸多不足。2008年以來，人民銀行就開始起草《放貸人條例》，以對民間借貸的現(xiàn)有法律法規(guī)體系進(jìn)行完善，至2012年兩會召開前上報至國務(wù)院法制辦審核已經(jīng)是第五稿。這些舉措，體現(xiàn)了我國對商事性民間借貸領(lǐng)域的關(guān)注和重視。筆者認(rèn)為，如果《放貸人條例》頒布，其應(yīng)該重點規(guī)制以下一些問題：

第一，確定放貸人的市場準(zhǔn)入機(jī)制，堅持“只貸不存”原則?！斗刨J人條例》的最大突破是對放貸主體資格的放寬，即允許符合條件的個人通過注冊開展放貸業(yè)務(wù)。但不論是企業(yè)還是個人，要獲得放貸人資格，必須要具備成熟的條件并經(jīng)過嚴(yán)格的審查程序，從而確保金融領(lǐng)域的安全與穩(wěn)定。

首先，放貸人注冊資金的準(zhǔn)入門檻不應(yīng)過高，可以參照《小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定，即有限責(zé)任公司類和股份有限公司類的小額貸款公司的注冊資本分別不得低于500萬元和1000萬元。當(dāng)然，也有學(xué)者提出，該條件可以適當(dāng)放寬，以更好地鼓勵商事性民間借貸的發(fā)展，促使民間金融更好地服務(wù)于中小微企業(yè)。

其次，申請人的資格應(yīng)該經(jīng)過嚴(yán)格的審查，應(yīng)該學(xué)習(xí)美國和我國香港地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗，對申請人或者公司的高管進(jìn)行嚴(yán)格的“背景審查”，查看其信貸記錄及犯罪記錄等。通過對“軟信息”的嚴(yán)格把關(guān)，為金融安全網(wǎng)的構(gòu)建打好基礎(chǔ)。

同時，必須堅持“只貸不存”，放貸的錢必須是放貸人的自有資金，嚴(yán)禁吸收存款。可采納有些學(xué)者的觀點，在《放貸人條例》中明確規(guī)定：“一旦發(fā)現(xiàn)有人利用放貸非法集資，就將取消他的放貸資格”。

第二，實行利率有上限的市場化，預(yù)防高利貸犯罪?！盁o利不起早”，民間借貸制度中的重要內(nèi)容之一就是利率問題。根據(jù)我國相關(guān)立法規(guī)定，民間借貸的利率最高不得超過銀行同類貸款利率的4倍。”全球經(jīng)典的民間借貸金融立法之一就是香港《放債人條例》，而其中關(guān)于民間借貸利率的規(guī)制，對我國立法有極大的借鑒意義。

該條例主要利用刑事懲罰的方式打擊高利貸犯罪，其中設(shè)定了兩個高利貸界限，即年息四分八厘和年息六分，放貸人會因為違反不同的利率限制而遭受不同的懲罰。其中，若利息超過六分年息，就屬于放貸人違反其中第二十四條，經(jīng)公訴程序定罪，可能被判“罰款五百萬元及監(jiān)禁十年”；若利息超過四分八厘年息，屬于違反第二十五條，被認(rèn)定為交易屬欺詐。其規(guī)定明確了利率的上限及相關(guān)行為人的責(zé)任，使法律的操作性增強(qiáng)。鑒于此，人民銀行在制定《放貸人條例》時，也應(yīng)結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)、金融等各方面因素，制定一個合理的利率上限，在該上限范圍內(nèi)允許民間借貸利率的市場化，從而在保障金融秩序和安全的前提下，給民間借貸充分的自由和空間，使其發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。

探索擔(dān)保模式，規(guī)避借貸風(fēng)險。民間借貸合同的擔(dān)保模式可以是保證，也可以是抵押和質(zhì)押。但是，在民間借貸的實踐中，借款人往往是沒有資產(chǎn)用于抵押或質(zhì)押，無法向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款而選擇融資門檻較低，手續(xù)便捷的民間借貸。因此，保證擔(dān)保這種以保證人信用為基礎(chǔ)的擔(dān)保方式就倍受青睞。而保證擔(dān)保的風(fēng)險大小則取決于保證人的信譽(yù)程度，像陜北榆林、鄂爾多斯等地，當(dāng)“全民放貸，全民受害”的情形出現(xiàn)之后，保證人的信譽(yù)已然解決不了擔(dān)保問題，因為無論是借款人還是保證人都有可能是“跑路”者，其中曾經(jīng)有實力、口碑好的老板比比皆是。因此，為了能有效降低民間借貸的風(fēng)險，保障放貸人的權(quán)利，創(chuàng)新?lián)ＤＪ揭嗍橇⒎ǖ闹匾蝿?wù)之一。

而實踐中出現(xiàn)的民間投資擔(dān)保公司，是擔(dān)保模式創(chuàng)新中取得的重大突破性成果。民間投資擔(dān)保公司的性質(zhì)是從事融資性擔(dān)保業(yè)務(wù)的非銀行金融服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，不得從事吸收民間閑散資金和對他人發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)。當(dāng)然，對于該中介機(jī)構(gòu)必須通過相關(guān)立法確立其合法地位，同時加強(qiáng)對其監(jiān)管，從而保證民間借貸市場的安全性。多人保證貸款及輔助擔(dān)保的擔(dān)保模式屬于浙江泰隆商業(yè)銀行推行的一種創(chuàng)新?lián)ＤＪ?，該行的此種擔(dān)保模式將小企業(yè)貸款償還責(zé)任與企業(yè)法定代表人或者實際控制人或者大股東掛鉤，從而促使企業(yè)經(jīng)營者謹(jǐn)慎投資。甚至要求以個人的“無限責(zé)任”擔(dān)保企業(yè)的“有限責(zé)任”，由其夫妻提供共同擔(dān)保。因此，各地可結(jié)合實際情況，依法成立民間投資擔(dān)保公司，為民間融資業(yè)務(wù)的開展提供服務(wù)。因此可以借鑒泰隆銀行的成功經(jīng)驗，并不斷探索和完善。

地方政府層面―制定地方性法規(guī)、規(guī)章、辦法或者決定

據(jù)了解，《放貸人條例（草案）》幾年內(nèi)被修改了四五次，至今還是因種種原因被擱置。有學(xué)者指出，至上而下推行金融改革有種種阻力和困難。鑒于此，陜西省人大或者政府，甚至榆林市人大或政府也可以借鑒鄂爾多斯市的經(jīng)驗，制定相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章、辦法或者決定，來應(yīng)對當(dāng)前的民間借貸危機(jī)，引導(dǎo)日后的民間借貸，使其發(fā)展更規(guī)范、更合理 。

2012年6月5日鄂爾多斯市人民政府頒布了《鄂爾多斯市規(guī)范民間借貸暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），屬于國內(nèi)系統(tǒng)規(guī)范民間借貸的首部文件，也享有國內(nèi)首部“地方性民間借貸法”的美譽(yù)。該《暫行辦法》的亮點有以下四點：一是主動承認(rèn)了民間借貸的合法性；二是明確放貸人不得用非法集資等資金進(jìn)行放貸，只能利用自有資金展開放貸業(yè)務(wù)；三是探索設(shè)立民間借貸登記服務(wù)中心，推動借貸的規(guī)范化、陽光化展開；四是允許自行約定利率，默認(rèn)利率市場化。該辦法的出臺，標(biāo)志著鄂爾多斯引領(lǐng)了我國民間借貸規(guī)范化的潮流，將民間借貸的事后救濟(jì)變成事前規(guī)范與引導(dǎo)，是探索地方性辦法解決地方性問題的有效途徑。

陜西省在制定相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章、辦法或者決定中，主要應(yīng)包含以下一些內(nèi)容：

強(qiáng)調(diào)民間借貸合同的規(guī)范性。在榆林市范圍內(nèi)，民間借貸基本發(fā)生在親朋好友之間，借貸雙方可能關(guān)系密切，礙于情面或者出于信任，少則幾千多則數(shù)百萬的借款，可能一個電話就能搞定，沒有任何書面的協(xié)議。而且好多人不習(xí)慣銀行的轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，喜歡現(xiàn)金交付，連銀行的存款憑條都沒有，借貸危機(jī)爆發(fā)后，信任危機(jī)也隨之而來，而此時的出借人只能是啞巴吃黃連。當(dāng)然大部分民間借貸合同的表現(xiàn)形式基本上都是一張簡單的借據(jù)，載明：“今借到張三人民幣拾萬元（100000元）。利息3分/月。李四，2010年6月1日。”關(guān)于借款金額，基本沒有人會出錯，但有些人會忽略了借款利息和借款時間，為借貸糾紛埋下隱患。因此，借貸雙方最好訂立完備的書面協(xié)議，以減少糾紛，保障自己的權(quán)益。借貸合同應(yīng)包括的內(nèi)容有：出借人和借款人的姓名；借款金額；借款用途；借款時間和還款時間；是否有償，有償?shù)脑挘唧w利率及結(jié)息方式；還款方式和違約責(zé)任等內(nèi)容。

設(shè)立、完善民間借貸登記服務(wù)中心，提供登記備案和配套服務(wù)。溫州金融改革和鄂爾多斯對待借貸危機(jī)的《暫行辦法》都涉及到了一個共同的方案，即民間借貸登記服務(wù)中心（以下簡稱登記中心）。該登記中心在性質(zhì)、功能上基本相同。登記中心并非行政機(jī)關(guān)，也非由行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)，而是由民間資本發(fā)起組建的，具有獨(dú)立運(yùn)作、自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)法人特點，為借貸雙方提供登記備案和配套服務(wù)。當(dāng)然也有學(xué)者對民間借貸的登記備案的約束力提出懷疑。只要在溫州登記中心有過備案的民間借貸，通過中心的相關(guān)證據(jù)，公檢法系統(tǒng)將在同類案件中優(yōu)先辦理，開啟所謂“綠色通道”。

鄂爾多斯的《暫行辦法》也有相關(guān)規(guī)定，經(jīng)登記備案的借貸關(guān)系法院優(yōu)先受理。首先，其效力的優(yōu)先性是否符合規(guī)定也值得探究。類似的《暫行辦法》其效力只是地方規(guī)章，而當(dāng)事人的訴訟權(quán)利是《憲法》賦予的，具體是通過《民事訴訟法》等程序法來體現(xiàn)和實現(xiàn)的，而《民事訴訟法》作為法律，其效力位階是高于地方規(guī)章的。因此，經(jīng)過登記的民間借貸可優(yōu)先受理的規(guī)定僅限于地方的應(yīng)急階段的措施，不具有普遍性。其次，登記備案的實際操作意義并不大，只要民間借貸糾紛的當(dāng)事人提出訴訟請求，即使未進(jìn)行登記備案，人民法院也不得拒絕受理，因為訴權(quán)是公民的基本權(quán)利。只要借貸利率不超過標(biāo)準(zhǔn)利率的4倍，該民間借貸合同本身就是合法的。最后，備案登記中關(guān)于借貸雙方的隱私保護(hù)，也是值得深入研究的。因為登記中心的性質(zhì)為中介機(jī)構(gòu)的法人，其保護(hù)客戶信息的工作也需相應(yīng)的監(jiān)管。因此，登記中心這一制度，需要在實踐中不斷探討和摸索，從而更好地發(fā)揮其中介平臺的作用和功能。

盡管經(jīng)過登記的民間借貸在司法領(lǐng)域的優(yōu)先效力值得商榷，但在地方范圍內(nèi)，在應(yīng)對危機(jī)的形勢下，其積極作用是非常顯著的。首先，在形式要件上，該登記中心可以為借貸雙方提供規(guī)范的格式化民間借貸合同文本，明確雙方權(quán)利義務(wù)，降低借貸雙方因約定不明確而出現(xiàn)糾紛的幾率；其次，登記中心可以為借貸雙方提供對方的資信狀況，尤其是為貸款人提供借款人的資信信息，為貸款人在貸款選擇時提供參考；再次，在地方范圍內(nèi)，經(jīng)過登記的借貸糾紛，法院給開綠燈，可優(yōu)先受理；最后，登記中心提供完善的配套服務(wù)，如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所進(jìn)駐登記中心，不但能及時為借貸雙方提供相關(guān)業(yè)務(wù)咨詢，有效防范糾紛的產(chǎn)生，而且可以為發(fā)生糾紛的雙方提供合理的解決方案。

陜西省榆林市神木縣在借貸危機(jī)爆發(fā)后積極到各地進(jìn)行調(diào)研、學(xué)習(xí)，并于2014年3月19日成立了省內(nèi)首家金融綜合服務(wù)中心―神木縣金融綜合服務(wù)中心。該中心主要有以下五類窗口：民間借貸登記、法律咨詢、公證、中小企業(yè)政策咨詢和信息服務(wù)。為了提高公信力，該中心由政府主導(dǎo)。除了提供民間借貸登記服務(wù)外，神木金融綜合服務(wù)中心還提供各種民間融資需要的配套服務(wù)，專門設(shè)置法律服務(wù)區(qū)域，提供法律援助、咨詢、民間借貸公證等服務(wù)。這無疑是榆林市神木縣積極進(jìn)行金融改革的有益探索。

堅持用自有資金放貸，明確民間借貸與非法吸收公眾存款罪的界限。無論是地方性法規(guī)、規(guī)章、辦法還是決定，必須堅持放貸人“只貸不存”的原則，即放貸人不得從事非法集資等行為，保證放貸資金是其自有資金。通過這種強(qiáng)制性規(guī)定，從而有效預(yù)防集資類犯罪，保障金融體系的安全與穩(wěn)定，保障民眾投資的安全性。當(dāng)然，其中的具體規(guī)定和監(jiān)管措施都有待于相關(guān)規(guī)范性文件及實踐的不斷探索、創(chuàng)新、發(fā)展和完善。

要預(yù)防民間借貸危機(jī)，必須變“堵”為“疏”，從根本上確立民間借貸的合法地位，制定、完善相關(guān)法律規(guī)范，引導(dǎo)其陽光化、規(guī)范化、專業(yè)化發(fā)展。當(dāng)然，當(dāng)前應(yīng)對民間借貸危機(jī)情況緊迫，“自上而下”立法可能不利于問題的及時解決，陜西省人大、陜西省政府或者榆林市政府可以借鑒各地的先進(jìn)經(jīng)驗，制定類似《暫行辦法》的相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章、辦法或者決定等，“自下而上”進(jìn)行金融改革，使榆林盡早度過借貸危機(jī)，保障經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展。

當(dāng)然，該問題已然不僅是一個單純的經(jīng)濟(jì)問題或者法律問題，而是一個復(fù)雜的地方社會問題。因此，要解決該問題，國家和政府必須多管齊下，從經(jīng)濟(jì)、金融、法律、社會等方面著手，進(jìn)行綜合應(yīng)對和改革。在此，筆者只是結(jié)合自身認(rèn)識，將法律方面的問題進(jìn)行了總結(jié)和歸納，希望能對榆林應(yīng)對民間借貸危機(jī)有所裨益！

篇10

關(guān)鍵詞：社會保障權(quán)；可訴性；合法性；機(jī)構(gòu)能力

中圖分類號：D922.182　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A　文章編號：1001－8204(2012)0l－0045-04

社會保障權(quán)可訴性是指社會保障權(quán)在國際和國內(nèi)層面通過司法或準(zhǔn)司法的方式尋求實現(xiàn)的可行性。從法治精神而言，凡權(quán)利皆有救濟(jì)，在各種救濟(jì)途徑中，司法救濟(jì)是最重要的救濟(jì)。故此，霍爾姆斯給基本權(quán)利下了個一針見血的概念――“作為對人民政府的限制，是一個憲法上承認(rèn)的，司法上可執(zhí)行的權(quán)利?！笨墒?，在世界人權(quán)語境下，有關(guān)社會社會保障權(quán)的可訴性之爭似乎從來沒有停止過。理論界對社會保障權(quán)的可訴性質(zhì)持否定的觀點源于社會保障權(quán)符合以下三個一般性的假設(shè)：(1)社會保障權(quán)與公民權(quán)利和政治權(quán)利有著內(nèi)在性質(zhì)的不同；(2)若法院介入社會和經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域就會構(gòu)成不合法、不正當(dāng)行使司法權(quán)力，破壞三權(quán)分立的基本原理；(3)法院及其它決策機(jī)構(gòu)能力有限，不能夠準(zhǔn)確地裁判和執(zhí)行社會保障權(quán)。本文認(rèn)為上述三個假設(shè)都是頗值質(zhì)疑的。

一、公民和政治權(quán)利與社會保障權(quán)的差異分析

否定社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利有可訴性的觀點源于對社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利與公民和政治權(quán)利之間的界定不清楚。為了敘述的方便，本文所指的“社會權(quán)利”一律以“社會保障權(quán)”代稱，理由是社會保障權(quán)屬于社會權(quán)之一種。大凡認(rèn)為社會保障權(quán)與公民權(quán)利和政治權(quán)利有不同者，其理由包括：(1)就不同的權(quán)利對國家施加的義務(wù)而言，公民權(quán)利和政治權(quán)利、社會保障權(quán)所施加的義務(wù)有消極性與積極性之分；(2)從資源的量而言，社會保障權(quán)會因資源的稀缺而變得不可實行，而公民權(quán)利和政治權(quán)利任何時間都是現(xiàn)實可行的，這類權(quán)利屬于“即時”兌現(xiàn)的權(quán)利；(3)有一種理念認(rèn)為國家履行逐步實現(xiàn)社會保障權(quán)的義務(wù)涉及到法院對國家不作為的審查，而公民權(quán)利和政治權(quán)利涉及法院對國家作為的審查。

(一)權(quán)利對應(yīng)的義務(wù)性質(zhì)之不同

筆者認(rèn)為，上述認(rèn)識和觀念是由于對兩組權(quán)利的性質(zhì)的錯誤解讀造成的。正如南非著名人權(quán)學(xué)家桑德拉，李本伯格(Sandra Liebenberg)教授在其著作《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利公約，及其對南非的意義》所指出的那樣，“一般認(rèn)為，所有人權(quán)均要求國家從事消極行為和積極行為并要求各個層次的資源配給?！憋@然，社會保障權(quán)對國家施加的不是純粹的積極義務(wù)。一項權(quán)利同時要求國家承擔(dān)消極義務(wù)和積極義務(wù)的情形，已經(jīng)為國際人權(quán)條約在表述權(quán)利時所明文承認(rèn)。許多國家憲法也是如此規(guī)定的，比如《南非共和國憲法》第7條第2款就規(guī)定國家必須尊重、保護(hù)、促進(jìn)和實現(xiàn)《權(quán)利法案》中承認(rèn)的權(quán)利。另外，國際條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的聲明也是如此宣揚(yáng)的，比如經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會反復(fù)強(qiáng)調(diào)所有的人權(quán)對締約國都施加了三類或三層義務(wù)：尊重義務(wù)、保護(hù)義務(wù)和實現(xiàn)義務(wù)。義務(wù)層次中的尊重和保護(hù)義務(wù)，國家在這個層面，所負(fù)的義務(wù)也是積極的。換言之，兩類權(quán)利均要求國家采取行動實現(xiàn)個人享有的權(quán)利，但是社會保障權(quán)要求國家承擔(dān)的更多的是作為義務(wù)，而公民權(quán)利和政治權(quán)利要求國家承擔(dān)的更多的是消極不作為的義務(wù)。

(二)權(quán)利救濟(jì)的成本差異

對社會保障權(quán)持否定論者提出的第二項假設(shè)的中心命題是：由于公民權(quán)利和政治權(quán)利屬于“某些事情不得為之的權(quán)利”，因此，它們多數(shù)無需成本也對資源沒有任何依賴，總是可以實現(xiàn)的。比較之下，社會保障權(quán)被認(rèn)為不可避免地要依賴于資源的豐富程度，所以，若資源稀缺，則社會保障權(quán)無以實現(xiàn)。一項權(quán)利是否為無成本的權(quán)利，其決定性因素是對應(yīng)的義務(wù)，而非取決于一項權(quán)利被歸類為公民權(quán)利和政治權(quán)利抑或社會保障權(quán)利。比如獲得公正審判權(quán)至關(guān)重要，但是建造和維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施來實現(xiàn)該政治權(quán)利卻必然花費(fèi)成本。另一方面，社會保障權(quán)要求國家承擔(dān)的諸多積極義務(wù)從長遠(yuǎn)來看，根本不需要花費(fèi)任何成本，甚至實際上可能為國家節(jié)約相當(dāng)大的開支。比如，要求國家確保提供適足的教育或培訓(xùn)、消除獲得土地、住房和就業(yè)機(jī)會的障礙都可能削減國家為維護(hù)社會穩(wěn)定、減少失業(yè)和避免國民無家可歸而支出的成本。一個不爭的事實是：有些與社會保障權(quán)相關(guān)的義務(wù)更可能需要耗費(fèi)資源，但是兩套權(quán)利體系之間的這點差異僅表現(xiàn)為程度上的而非性質(zhì)上的。

(三)兩套權(quán)利對審查國家行動與不作為的差異

對社會保障權(quán)持否定論者認(rèn)為，要求國家承擔(dān)的實現(xiàn)或逐步實現(xiàn)社會保障權(quán)的義務(wù)必然要求法院對政府的不作為進(jìn)行審查義務(wù)，而公民權(quán)利和政治權(quán)利必然要求法院對國家行動進(jìn)行審查。筆者認(rèn)為上述認(rèn)識同樣是過于簡單的看法。“國家作為與不作為二分法”作為判定某項權(quán)利是否可訴的依據(jù)時，法院通常會發(fā)現(xiàn)這一標(biāo)準(zhǔn)極為棘手，部分是由于絕大多數(shù)“不作為”的例子均可視為“作為”的例子。比如，加拿大最高法院在1998年Vriend v?Alberta案中宣稱：任何試圖限制法院的自由裁量權(quán)范圍，使之僅憑“立法作為與不作為”這一棘手的二分法作為認(rèn)定權(quán)利違反的依據(jù)，將是不切實際的，也是不公平的。法院認(rèn)為，不作為或者疏忽導(dǎo)致違反權(quán)利的結(jié)果，這就表明更多的順從立法機(jī)關(guān)對救濟(jì)的規(guī)定，而不太可能表明爭議的權(quán)利屬于不可訴的權(quán)利。從司法實踐層面來看，某項權(quán)利是否被侵犯不應(yīng)當(dāng)看被指控的情勢是構(gòu)成國家的作為而不是構(gòu)成不作為。一項權(quán)利是否被侵犯、該項權(quán)利是否為法院所保護(hù)和執(zhí)行，應(yīng)該取決于被指控的法律或政策的效果，不得以系爭的措施是否被歸屬于國家作為或不作為的范疇。

二、社會保障權(quán)可訴性的合法性之質(zhì)疑及反駁

(一)民主合法性的考量

對社會保障權(quán)的可訴性內(nèi)含的合法性的反對者認(rèn)為，對社會保障權(quán)的司法裁判具有“反民主”和“反多數(shù)主義”的性質(zhì)。他們的理由是管理公共錢袋或者制定社會經(jīng)濟(jì)政策都應(yīng)該僅由選舉產(chǎn)生的人民代表們來行使權(quán)力。然而，有必要思考的是：這些關(guān)切或擔(dān)憂在社會保障權(quán)上要表現(xiàn)得突出一些，而在公民權(quán)利和政治權(quán)利上卻表現(xiàn)得不太強(qiáng)烈呢?在民主國家凡是符合憲法的人權(quán)規(guī)范將約束、限制和指導(dǎo)民主選舉產(chǎn)生的人民代表們的行為。所以，指責(zé)社會保障權(quán)裁判有反民主性質(zhì)的反駁者所提出的質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)放到一個更加寬泛的框架內(nèi)探討――司法約束的合法性，也即：對民主選舉的機(jī)關(guān)和人權(quán)對于改進(jìn)而不是破壞民主治理的作用的司法審查的合法性問題。

反對以不合民主的方式侵入政府的財政決定有著深刻的歷史淵源，特別是在普通法系國家，更是如此。財政決策較之于其他治理領(lǐng)域要求更嚴(yán)格的保護(hù)議會和行政權(quán)的觀念最早可以追溯到英國17世紀(jì)中葉的議會改革，當(dāng)時要求限制國王的權(quán)力，將征收權(quán)交

給議會獨(dú)享。然而，認(rèn)為司法機(jī)關(guān)可以通過審查政府決定是否遵守了基本權(quán)利的方式而極大地改善民主治理這一現(xiàn)念，起源極不相同。此類審查的民主合法性源于這樣的需要――確保少數(shù)者的權(quán)利和政治上無權(quán)者的權(quán)利不受多數(shù)主義決策程序的侵犯。歷史上屬于政府部門專門管轄的事項可能會因社會保障權(quán)的計劃或政策的決定而遭遇財政上的不利后果，但是它們也可能屬于最弱勢者和政治上被邊緣化的群體最希望主張個人安全與尊嚴(yán)的領(lǐng)域。

因此，筆者認(rèn)為，若將人權(quán)爭議人為地劃分為“社會的和經(jīng)濟(jì)的”抑或“公民的和政治的”，或者兩者兼而有之，并不能幫助我們回答法院裁判社會保障權(quán)所扮演的角色的民主合法性問題。

(二)權(quán)力分立的考量

法院對社會保障權(quán)進(jìn)行司法審查的合法性受到可訴性否定論者的質(zhì)疑。否定論者所持的一個理由是司法干預(yù)社會保障權(quán)的訴求將導(dǎo)致違反三權(quán)分立原則。比如，西方學(xué)者杰拉德?霍格教授2001年撰文《指令性原則、社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利與憲法》指出，“法院審查社會保障權(quán)爭議的時候，法院若要審查被指控的行為，它必然行使傳統(tǒng)上屬于其它政府部門的部分職能，比如，社會保障權(quán)的預(yù)算意義和政府支出的優(yōu)先領(lǐng)域問題。”否論定者的結(jié)論就是――正如西方學(xué)者杰拉德?霍格教授2001年發(fā)表的論著《司法審查與社會保障權(quán)》所指出的那樣，“如果社會保障權(quán)被認(rèn)定為‘可訴的’，并且為法院的判決所支持，那么，這樣的結(jié)果傾向于扭曲傳統(tǒng)的司法機(jī)關(guān)與政府其它部門之間的平衡狀態(tài)，使更多的權(quán)力轉(zhuǎn)移給了司法機(jī)關(guān)。”筆者認(rèn)為，否定論者的上述說法都是難以成立的。

首先，就社會保障權(quán)的司法裁判結(jié)果的預(yù)算意義而言，聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利委員會早已指出：“一般而言，法院總是要介入大量的有重大資源意義的事項?！币簿褪钦f，法院對某一爭議的司法審查必然涉及資源分配問題，不可以據(jù)此就否定凡是涉及資源分配的爭議都不具有可訴性。如南非最高法院在“第一認(rèn)證判決(First Certification Judgment)”中也得出了類似的結(jié)論。法院明確地駁回了這樣的觀點――《南非憲法》所記載的社會保障權(quán)違反了三權(quán)分立思想，這是因為其結(jié)果會導(dǎo)致法院指導(dǎo)政府到底該怎樣進(jìn)行預(yù)算的分配。南非最高法院對此反駁說：“法院可能要求政府向那些原本不在接受福利者范圍的特定階層的人提供法律援助或者給予國家福利。我們的觀點是不可以認(rèn)為通過將社會保障權(quán)載入一項權(quán)利法案，一項任務(wù)就交給了法院之后，與傳統(tǒng)上導(dǎo)致權(quán)力分立的權(quán)利法案所分配給法院的任務(wù)截然不同。社會保障權(quán)幾乎不可避免地會引起此類后果。這樣的事實于我們而言似乎并不能夠構(gòu)成社會保障權(quán)有可訴性的障礙?！币簿褪钦f，法院審理社會保障權(quán)爭議必然引起像權(quán)利分配與資源分配之類的后果，涉及政府其它部門的職能，這是常態(tài)。所以，因為擔(dān)心預(yù)算后果而否定社會保障權(quán)的可訴性的論斷是站不住腳的。

其次，權(quán)力向司法機(jī)關(guān)的過度轉(zhuǎn)移并不能夠構(gòu)成否定社會保障權(quán)可訴性的正當(dāng)根據(jù)。對國家行動進(jìn)行審查，檢驗其是否遵守了基本人權(quán)的任務(wù)通常是分配給法院或類似的司法機(jī)關(guān)。法院負(fù)責(zé)審查政府的決定、政策或計劃是否遵守基本人權(quán)的時候，“權(quán)力轉(zhuǎn)向”司法機(jī)關(guān)，實屬理所當(dāng)然。因為司法審查是基于人權(quán)建立的民主國家普遍實行的權(quán)力平衡觀念的組成部分。

相反，如果將社會保障權(quán)爭議排除出司法審查的范圍，這在本質(zhì)上是將司法的角色向立法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移，這必將扭曲民主國家實行的各項制度的傳統(tǒng)角色。向立法機(jī)關(guān)授予審查自身行為是否尊重了基本權(quán)利的權(quán)力就相當(dāng)于賦予立法機(jī)關(guān)一項通常保留給司法機(jī)關(guān)的職能；如此也就是向經(jīng)選舉產(chǎn)生的部門授予了無限制的權(quán)力。雖然權(quán)力分立理論意義重大，但是它必須結(jié)合其它原則一致性地予以適用，比如要與法治原則和憲法至上原則保持一致。所有政府部門都必須遵守和履行它們依法承擔(dān)的憲法義務(wù)，包括與社會保障權(quán)相關(guān)的義務(wù)。

2002年南非審理的“Minister 0f Health v，Treatment Action Campaign(No，2)一案”處理的是司法干預(yù)政府決策是否會構(gòu)成對權(quán)力分立理論的破壞的問題。南非法院解釋說：某些事項顯然屬于此一部門管轄的事項而不屬于另一部門管轄的事項。所有部門應(yīng)當(dāng)對此一分權(quán)模式很敏感并予以尊重。然而，這不意味著法院就不可以或不得作出任何對政府政策有沖擊的命令。法院的基本義務(wù)是向憲法和法律承擔(dān)的，“法院應(yīng)當(dāng)無所畏懼、毫無偏見地公正適用”。

三、法院裁判社會保障權(quán)爭議的機(jī)構(gòu)能力不足

對社會保障權(quán)的可訴性持否定論者認(rèn)為，法院裁判社會保障權(quán)爭議超越了法院作為司法機(jī)關(guān)本身所具備的機(jī)構(gòu)能力，理由如下：(1)法院缺乏處理社會保障權(quán)爭議必備的信息和專業(yè)知識與技能；(2)法院應(yīng)付不了“多中心的任務(wù)”。筆者認(rèn)為這兩個理由也是站不住腳的。

(一)法院信息、知識與技能的缺乏及反駁

一方面，對社會保障權(quán)可訴性持否定論者認(rèn)為法院缺乏必要的信息，無法審判社會保障權(quán)爭議，他們主要擔(dān)心的是：法院不能夠確切地查明和領(lǐng)會特定的社會保障政策或決定的合理理由是什么、為什么對某些特定的領(lǐng)域要進(jìn)行資源的優(yōu)先配置。

筆者認(rèn)為上述否定論者的擔(dān)心是多余的。這是因為法官可以通過多種渠道獲取信息，且可以通過多種不同的方式獲取信息。個案中當(dāng)事人的律師有一條基本的責(zé)任就是確保獲得足夠的信息并遞交給法院。一旦上庭，此類信息就必須接受質(zhì)證，由此鼓勵當(dāng)事人盡可能多地向法院提交支持己方主張的證據(jù)，防止當(dāng)事人提交不準(zhǔn)確的和不完整的信息。在審理過程中法院也可能會從律師或目擊證人那里搜集更多的證據(jù)。在許多司法管轄區(qū)法院還可以通過“法庭之友”獲得額外的信息，也可以從第三方那里獲得信息。

另一方面，也有人爭辯說：法官由于可能缺乏經(jīng)驗和技術(shù)，解釋和處理不了那些具有財政性質(zhì)和社會保障性質(zhì)的專業(yè)化的信息。因此，法官也就沒有能力裁決社會保障權(quán)爭議。本文認(rèn)為如果因為擔(dān)心法官不具備財經(jīng)和社會保障方面的專業(yè)知識就直接斷定法院不能裁判任何類型的權(quán)利爭議，這是極其武斷的。權(quán)利請求人請求法院審理社會保障權(quán)爭議的目的不是要從法院那里獲得多少高深的政策問題的專業(yè)知識，相反，請求人需要法院做的是運(yùn)用法律知識審查政府的決定或政策是不是違反了法律的要求。當(dāng)事人信賴的是法院的“傳統(tǒng)職能”：聽取權(quán)利請求人和其他證人對具體案情的訴說、聽取對方當(dāng)事人的辯解，最后將法律公平和公正地適用于本案的事實。即使法院可能在特定領(lǐng)域不具備專業(yè)知識，但是法官完全可以通過審判經(jīng)驗和司法教育獲得。

此外，往往存在的一種可能性是：法官被“委派”特定的任務(wù)，有一個前提是所委派的任務(wù)被視為是合適的任務(wù)。比如，在美國，法院往往會聘請個人和團(tuán)體，包括專家、咨詢團(tuán)、法院任命的專家，幫助法院專門評估證據(jù)并解決技術(shù)難題。因此，筆者認(rèn)為，一旦法院收集到了足夠的信息，愿意對社會保障權(quán)爭議進(jìn)行司法審查的話，我們就不可以斷定法院沒有足夠的機(jī)構(gòu)能力去處理那些具有統(tǒng)計、社會保障、金融質(zhì)的證據(jù)，

(二)法院難以應(yīng)付多中心任務(wù)及反駁

西方著名憲法學(xué)者隆?富勒(Lon Fuller)教授早在1978年就在《哈佛法律評論》上撰文《司法裁判的形式與限制》斷言：法律裁判不可能成功地應(yīng)對“多中心的情勢?！本退痉ㄕZ境而言，多中心的情勢指的是司法決定將會對之產(chǎn)生復(fù)雜的反響并超越當(dāng)事人和事實條件。有人認(rèn)為，法院不太適合作出多中心的決定。這是因為司法裁判程序有若干特征阻礙法院成功地完成社會保障權(quán)爭議的司法審查。南非的奧里根大法官曾經(jīng)指出，法院裁判的有預(yù)算意義的爭議屬于典型的多中心的問題，他說：“如果法院判定將一筆錢分配給特定的功能，這就意味著另一項功能就會少獲得一部分錢。因為預(yù)算的資金總量是不變的。分配的任何變化都將對所有其他涉及預(yù)算的判決發(fā)生或大或小的沖擊?！币簿褪钦f，社會保障權(quán)裁判也可能涉及復(fù)雜的政策選擇問題，會輻射出深遠(yuǎn)的社會和經(jīng)濟(jì)意義。毫無疑問的是，法院面臨社會保障權(quán)爭議的時候，它必須敏銳地洞察到那些對資源有競爭性需要和訴求的情形。這樣法院才可能有效地裁決社會保障權(quán)爭議。