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關(guān)鍵詞:高校;行政管理專業(yè);公共行政;教學(xué)

一、公共行政與高校行政管理專業(yè)

(一)公共行政的起源與特質(zhì)

公共行政是社會(huì)科學(xué)中的重要研究領(lǐng)域之一。它從政治學(xué)當(dāng)中分離出來、形成自身特有的學(xué)術(shù)研究體系，至今已有上百年的歷史。公共行政研究起源于美國，而后經(jīng)由不斷的探索和創(chuàng)新而拓展到世界各地，為現(xiàn)代政府的行政管理改革和發(fā)展做出了不可替代的貢獻(xiàn)。對(duì)公共行政研究的產(chǎn)生是當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展和政治環(huán)境的必然要求。19世紀(jì)末的資本主義發(fā)展迅速，在實(shí)現(xiàn)了社會(huì)生產(chǎn)力高速向前推進(jìn)的同時(shí)、也使得社會(huì)矛盾日益復(fù)雜、層出不窮。當(dāng)時(shí)，美國的政治舞臺(tái)上“政黨分贓制”(Spoilssys-tem)一度大行其道，由選舉造成的周期性政治震蕩導(dǎo)致了一輪又一輪的政治官員更替;這種人員頻繁更迭進(jìn)一步使得政府管理工作非常不穩(wěn)定，公共政策也難以長期堅(jiān)持和落實(shí)。行政管理變革的要求迫在眉睫，1883年美國通過了《彭德爾頓法案》，宣告了美國行政文官制度的建立和“政黨分贓制”的終結(jié)。為了回應(yīng)社會(huì)現(xiàn)代化對(duì)政府管理的新要求，同時(shí)也作為對(duì)行政文官制度的深度理論闡釋，1887年托馬斯•伍德羅•威爾遜(ThomasWoodrowWilson)在《政治科學(xué)(季刊)》上發(fā)表了名為《行政學(xué)研究》的論文，明確地提出了在當(dāng)時(shí)社會(huì)背景下公共行政學(xué)作為一門獨(dú)立學(xué)科產(chǎn)生出來的必要性。1900年，弗蘭克•約翰遜•古德諾(FrankJohnsonGoodnow)發(fā)表了《政治與行政》一文，指出了美國環(huán)境下實(shí)現(xiàn)政治與行政二者協(xié)調(diào)的特有方式即法外調(diào)節(jié)。與此同時(shí)，弗雷德里克•溫斯洛•泰勒(FrederickWinslowTaylor)和亨利•法約爾(HenriFayol)在各自的大型企業(yè)管理實(shí)踐當(dāng)中也總結(jié)了可以用于行政管理的、普適性的管理原則，認(rèn)為管理是可以通過學(xué)校教育來習(xí)得的。由此可見，公共行政研究自其誕生之初，就是兼具理論性與實(shí)踐性的;而這一特點(diǎn)在后來的公共行政研究發(fā)展當(dāng)中則得到了更為充分的體現(xiàn)。1926年倫納德•懷特(LeonardD．White)所寫作的《行政學(xué)導(dǎo)論》作為世界上第一本論述公共行政學(xué)的大學(xué)教材，對(duì)各大學(xué)的公共行政專業(yè)教學(xué)提供了前所未有的幫助。同期盧瑟•古利克(LutherGulick)根據(jù)自己在美國公共行政研究所的實(shí)踐研究提出了“一體化行政原則”，由此公共行政研究的“價(jià)值中立”取向和“政治無涉”立場達(dá)到了一個(gè)新的高峰。至此，傳統(tǒng)的公共行政研究在理論和實(shí)踐兩方面都奠定了深厚的學(xué)科基礎(chǔ)。隨著各派學(xué)者對(duì)公共行政研究探索的不斷深入，這門學(xué)科的內(nèi)容逐漸變得更加豐富，其研究視角和價(jià)值判斷立場也不時(shí)有變化的傾向，整體呈現(xiàn)出“螺旋式前進(jìn)”的狀態(tài)。歷經(jīng)一百多年的發(fā)展，公共行政如今已經(jīng)成為政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等多種學(xué)科相互交叉和滲透的一門綜合性學(xué)科。由此，高校當(dāng)中建立的行政管理專業(yè)也與之相適應(yīng)，體現(xiàn)出了綜合性、交叉性和應(yīng)用性強(qiáng)的特點(diǎn)。

(二)我國公共行政學(xué)的重建與高校行政管理專業(yè)發(fā)展

我國高校的行政管理專業(yè)的建立，源于我國社會(huì)科學(xué)界對(duì)公共行政這一研究領(lǐng)域的重新重視。1982年1月29日，人民日?qǐng)?bào)發(fā)表了學(xué)者夏書章的文章《把行政學(xué)的研究提上日程是時(shí)候了》，使得原本在1952年的全國高校院系大調(diào)整過程中被撤銷的公共行政學(xué)科目得以恢復(fù)，重新回到我國學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究領(lǐng)域。1984年8月，國務(wù)院辦公廳和勞動(dòng)人事部共同舉辦的行政管理研討會(huì)在吉林市召開，反映出政府對(duì)公共行政研究開始了正式的重視。而1988年中國行政管理學(xué)會(huì)的成立，更是被譽(yù)為中國公共行政研究發(fā)展史上的重要里程碑之一［1］。自學(xué)科重建之始直到20世紀(jì)90年代末期，中國公共行政研究的主要任務(wù)是學(xué)科重建，即建立學(xué)位點(diǎn)和教育體系。有相當(dāng)一部分質(zhì)量較高的公共行政研究都在這一時(shí)期產(chǎn)生，但從整體上來講仍然存在著某些不足之處，例如:研究隊(duì)伍規(guī)模有限，對(duì)于研究的重視程度還有待進(jìn)一步提高;研究范圍仍然比較狹窄，專業(yè)化的程度需要繼續(xù)加強(qiáng);研究內(nèi)容大多以概念討論和辨析的層面為主，對(duì)我國的本土實(shí)踐問題的關(guān)注也較少，以及對(duì)研究方法的重視和應(yīng)用尚顯不夠。對(duì)于根植于西方國家的公共行政這一領(lǐng)域的研究，基本上處在吸收借鑒的階段，并且主要是通過吸取西方對(duì)公共行政研究早期與中期的成果來實(shí)現(xiàn)的。隨著研究的不斷深入，以及全球化和國際化大環(huán)境的廣泛影響，我國的公共行政研究也在逐步拓寬領(lǐng)域、越來越多地結(jié)合本土實(shí)踐分析和解決實(shí)際問題，呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭［2］38—39。我國各大高校設(shè)立的行政管理專業(yè)也呈現(xiàn)出了與公共行政研究存在某些相似之處的發(fā)展趨勢。自學(xué)科重建至今為止，我國各大高校相繼開設(shè)的行政管理專業(yè)作為對(duì)公共行政這一領(lǐng)域的教學(xué)研究的延展，與國外高校的相近專業(yè)相比較而言，可以說是雖然起步較晚，但卻發(fā)展較快，無論是在辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)質(zhì)量方面都一直有所提升，三十多年的時(shí)間里已經(jīng)為我國的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)輸送了大批兼?zhèn)鋵I(yè)知識(shí)與實(shí)踐能力的高素質(zhì)人才。截至2010年9月，全國開設(shè)行政管理專業(yè)的院校已有308所［3］。我國高校的行政管理專業(yè)學(xué)術(shù)研究推動(dòng)著公共行政研究不斷取得新的進(jìn)展，而學(xué)術(shù)研究水平的提高反過來又為高校行政管理專業(yè)的教學(xué)提供了進(jìn)一步的基礎(chǔ)和素材。因此，高校行政管理專業(yè)教學(xué)當(dāng)中遇到的難點(diǎn)，也正是公共行政這一研究領(lǐng)域的內(nèi)容與特質(zhì)所決定的。

二、高校行政管理專業(yè)教學(xué)中的難點(diǎn)所在

我國公共行政學(xué)的發(fā)展過程帶有濃厚的“移植”色彩，主要表現(xiàn)為研究范疇與學(xué)科結(jié)構(gòu)的“移植”，理論范式和研究方法的效仿，以及西方公共行政學(xué)的流派、思潮、熱點(diǎn)問題等等在我國國內(nèi)引起的關(guān)注與共鳴。在我國，公共行政研究是國際化與本土化的有機(jī)統(tǒng)一:國際知識(shí)的引進(jìn)和消化屬于國際化，立足本土需求的外來知識(shí)的加工和新知識(shí)的生產(chǎn)屬于本土化，本土知識(shí)的輸出又屬于國際化的范疇。而就目前的情況而言，我國“對(duì)西方理論和治理模式的了解具有高度同質(zhì)化色彩，而對(duì)其內(nèi)部的豐富性和異質(zhì)性缺乏足夠的把握”［4］。因此，如何正確認(rèn)識(shí)西方理論與中國國情之間的適配性，避免在西方的理論視角和研究方法面前被動(dòng)受限，落入“簡單西化”的窠臼，則成為值得我們給予高度關(guān)注的研究議題。這一議題在高校行政管理專業(yè)的教學(xué)環(huán)節(jié)當(dāng)中，則凸顯出更為重要的一面。高校的行政管理專業(yè)教學(xué)分為本科生教學(xué)和研究生教學(xué)兩類，這兩類教學(xué)在課程體系設(shè)置、教材選擇和教學(xué)過程管理等方面雖然有一定的差異，但仍存在某些共性可循，教學(xué)環(huán)節(jié)遇到的難點(diǎn)也具有共同之處。

(一)課程體系設(shè)置

高校行政管理專業(yè)的課程體系設(shè)置體現(xiàn)了公共行政研究的理論實(shí)踐雙重性。一般來說，本科階段設(shè)置的課程主要分為學(xué)科基礎(chǔ)課、專業(yè)課(分為專業(yè)必修課和專業(yè)選修課兩類)、全校選修課、社會(huì)實(shí)踐和學(xué)位論文這幾大模塊。其中，除了全校選修課內(nèi)容與行政管理專業(yè)理論沒有直接關(guān)系之外，其他幾大模塊的課程都在一定程度上與公共行政研究有直接聯(lián)系。例如，學(xué)科基礎(chǔ)課涉及政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等;專業(yè)課則有中國政府與政治、西方政治制度、西方行政學(xué)說史、行政領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、市政管理學(xué)、公共政策分析、公共關(guān)系學(xué)等;社會(huì)實(shí)踐要求學(xué)生參與一定的政府機(jī)關(guān)或者企事業(yè)單位等相關(guān)職位的實(shí)習(xí)活動(dòng);學(xué)位論文更是考量學(xué)生對(duì)本科四年學(xué)習(xí)的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。而在研究生階段，課程的幾大模塊劃分基本不變，但受到學(xué)習(xí)年限的影響，使得每個(gè)模塊所包括的課程種類和數(shù)量都有所減少，但在課程內(nèi)容和深度上較之本科階段卻有了進(jìn)一步的提升，對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)自主性和思維創(chuàng)新性也提出了更高的要求。正如我們對(duì)公共行政學(xué)這門學(xué)科的理解，行政管理專業(yè)的課程同樣呈現(xiàn)出綜合性、交叉性、理論實(shí)踐并重性的多學(xué)科復(fù)合特色。首先，目前我國高校行政管理專業(yè)的課程設(shè)置體系始于我國公共行政研究在20世紀(jì)80年代中期的復(fù)興，故而起初基本上借鑒的就是國外高校的相關(guān)專業(yè)設(shè)置模式，其課程包容性強(qiáng)、涵蓋了公共行政研究涉及到的絕大多數(shù)學(xué)科，而這一模式一直沿用至今。其次，公共行政研究不僅重視理論的學(xué)習(xí)，更加注重實(shí)踐應(yīng)用，并非純粹“務(wù)虛”的研究學(xué)習(xí)。因此，不僅僅是社會(huì)實(shí)踐這一門課程在整個(gè)專業(yè)課程體系當(dāng)中很必要，而是所有課程都需要學(xué)生經(jīng)過自己對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的參與、理解和感悟才能夠真正融會(huì)貫通。再次，課程體系中涉及到的大部分課程所在學(xué)科都產(chǎn)生于西方國家并在西方得到了長足發(fā)展，已經(jīng)積累起了相當(dāng)?shù)难芯炕A(chǔ)并取得了大量的研究成果。雖然在我國的研究時(shí)間也已不短，但學(xué)術(shù)界長期以來的理論視角和研究路徑仍然是以參考西方的研究成果為主，中國化的研究理論尚未真正充分建立起來。由上所述，如何對(duì)課程體系加以改進(jìn)，在課程體系中更多凸顯中國特色，是值得深思的。

(二)課程教材選擇

想要一門課程達(dá)到良好的教學(xué)效果，與適當(dāng)?shù)慕滩氖褂檬欠植婚_的。高校行政管理專業(yè)課堂教學(xué)所使用的教材，大體上可以分為三類:一是國內(nèi)學(xué)者根據(jù)自己的研究經(jīng)驗(yàn)積累，參考了大量學(xué)術(shù)資料之后進(jìn)行的原創(chuàng)編寫，此類教材有北京大學(xué)出版社的“新編公共行政與公共管理學(xué)系列教材”“21世紀(jì)公共管理學(xué)系列教材”、中國人民大學(xué)出版社的“21世紀(jì)公共管理系列教材”等等;二是國內(nèi)學(xué)者挑選比較經(jīng)典的、評(píng)價(jià)較高的、使用口碑較好的國外著作，通過合法渠道得到授權(quán)，再翻譯成中文版本并在國內(nèi)出版(中譯本一般都會(huì)適度地去除不適宜中國國情的內(nèi)容)，此類教材有中國人民大學(xué)出版社的“公共管理與公共行政經(jīng)典譯叢”系列著作等等;三是原版的外文教材，或者是前面所述中譯本的原文教材，或者是其他在國內(nèi)尚未有中譯本但質(zhì)量較好的學(xué)者著作。原版外文教材大多由一線教師推薦給學(xué)生用作前兩類教材的補(bǔ)充，或者對(duì)教學(xué)內(nèi)容感興趣的學(xué)生可以將其當(dāng)作課外參考書目使用。不同高校的行政管理專業(yè)的教學(xué)安排差異性很大，所使用的教材也包括了以上三大類，具體到著作的作者和出版社可以說是不計(jì)其數(shù)。以上三類教材各自具有不同的特點(diǎn)，在實(shí)際的教學(xué)使用當(dāng)中也各有利弊:第一類國內(nèi)學(xué)者自行編寫的原創(chuàng)教材，從目錄章節(jié)編排到行文用詞都更為貼合中國人的閱讀習(xí)慣和學(xué)習(xí)思維，因此學(xué)生使用起來難度最低，適合本科生教學(xué)使用;缺陷是往往以純粹的文字內(nèi)容為主，顯得內(nèi)容枯燥。第二類國內(nèi)學(xué)者出版的國外教材中譯本，根據(jù)中國國情適度刪除了書中不適合教學(xué)的內(nèi)容，較好地保留了原書中基本的理論體系和趣味敘述，無論是理論知識(shí)還是具體案例都能夠體現(xiàn)出顯著的西方特色。由于語言敘述差異和文化習(xí)慣有別，學(xué)生初始閱讀可能會(huì)存在某些理解難點(diǎn)，需要教師指點(diǎn)和多次反復(fù)學(xué)習(xí)才能適度克服，適合研究生教學(xué)以及學(xué)有余力的本科生使用;缺陷是教材內(nèi)容完全來自西方，與我國本土現(xiàn)實(shí)差異較大，學(xué)習(xí)有一定的難度。另外，由于原書語言所限，文字難免不夠簡練。第三類原版的外文教材，則是直接采取“拿來主義”進(jìn)行知識(shí)灌輸，從語言到內(nèi)容都是“全盤西化”的，因此適合外文基礎(chǔ)較好的學(xué)生使用，也可作為研究生教學(xué)的推薦參考書目;缺陷是書中可能存在不適合于我國本土教學(xué)的內(nèi)容，容易對(duì)學(xué)生的理解造成一定的干擾。因此總體來說，如何管理、使用好教材，使其更有利地服務(wù)于教學(xué)也是難點(diǎn)之一。

(三)教學(xué)過程控制

根據(jù)對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況的考察可以發(fā)現(xiàn):高校行政管理專業(yè)的課堂教學(xué)大多以理論傳授為主，雖然有相當(dāng)程度的社會(huì)實(shí)踐要求，但并不是課堂教學(xué)的主體活動(dòng)，因此對(duì)理論知識(shí)的傳授成為課堂教學(xué)過程當(dāng)中最主要的一個(gè)環(huán)節(jié)。由前所述可知，在高校行政管理專業(yè)的課堂教學(xué)過程中傳授的基礎(chǔ)知識(shí)有不少來自西方理論。然而，如何在指導(dǎo)學(xué)生理解基本理論的同時(shí)，闡明來自西方的理論知識(shí)在中國特色背景下的適用局限性;如何在掌握和辨別西方理論的基礎(chǔ)之上自發(fā)提煉出新的適合中國國情的公共行政學(xué)理論，解釋中國國情下的本土實(shí)踐，這些都是課堂教學(xué)過程中經(jīng)常會(huì)面臨的問題。高校行政管理專業(yè)的本科教學(xué)以基礎(chǔ)知識(shí)為主，由于考慮到現(xiàn)實(shí)需求和學(xué)生的實(shí)際學(xué)習(xí)能力，主要目標(biāo)是讓學(xué)生了解和掌握一定的學(xué)科基礎(chǔ)理論，努力拓寬知識(shí)面，盡量按照“寬口徑”的人才培養(yǎng)模式來進(jìn)行教學(xué)。因此，教學(xué)的課程科目雖然較多，但內(nèi)容一般不會(huì)過深。這就突顯出課堂教學(xué)中教師引導(dǎo)的重要作用。政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科基礎(chǔ)課，對(duì)學(xué)生要求的重點(diǎn)放在理論知識(shí)理解方面和對(duì)課程內(nèi)容體系的整體把握方面;專業(yè)課對(duì)于學(xué)生的要求較之學(xué)科基礎(chǔ)課要略高一些，考察學(xué)生在掌握了學(xué)科基礎(chǔ)知識(shí)之后對(duì)于更加復(fù)雜問題的分析能力，而且教學(xué)內(nèi)容也更為集中傾向于公共行政的研究視角。因而，如何引導(dǎo)學(xué)生在接受理論知識(shí)的同時(shí)，對(duì)其在解釋中國本土實(shí)踐的局限性方面形成清晰認(rèn)識(shí)，仍是需要克服的難點(diǎn)。在研究生教學(xué)過程當(dāng)中，則更應(yīng)注意以上問題。研究生階段的教學(xué)科目較少但具有一定的研究深度，在學(xué)生已然具備了一定的知識(shí)基礎(chǔ)和理解能力之后，鼓勵(lì)學(xué)生進(jìn)行自發(fā)思考、提問與探索。這就對(duì)教師的課堂掌控能力提出了更高的要求，如何做好“中”實(shí)踐與“西”理論的有機(jī)結(jié)合，避免學(xué)生的思維被西方價(jià)值觀所占據(jù)，杜絕“言必稱西方”的情況在課堂出現(xiàn)，也是擺在教師面前的難題，這些都必須要引起足夠的重視。

三、解決高校行政管理專業(yè)教學(xué)難點(diǎn)的若干建議

分析高校行政管理專業(yè)教學(xué)中的難點(diǎn)，有利于我們對(duì)在教學(xué)過程中已經(jīng)取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行反思和總結(jié)，對(duì)教學(xué)實(shí)踐當(dāng)中存在的不足之處得出更加清醒的認(rèn)識(shí);而明確了問題所在之后，接下來就要積極提出解決問題的對(duì)策，做到有的放矢，方能避免資源浪費(fèi)，也能幫助我們聚焦問題的核心，從而進(jìn)行更加有針對(duì)性的處理。

(一)課程設(shè)置方面

1.完善課程體系，增加實(shí)踐內(nèi)容

要對(duì)現(xiàn)有的行政管理專業(yè)課程設(shè)置方案進(jìn)行優(yōu)化整合，在保留現(xiàn)有的學(xué)科基礎(chǔ)課、專業(yè)課、學(xué)位論文等模塊的基礎(chǔ)上，增加社會(huì)實(shí)踐在整個(gè)課程設(shè)置體系當(dāng)中所占的學(xué)分比例，要求學(xué)生在課余到黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位進(jìn)行實(shí)習(xí)或者志愿服務(wù)等活動(dòng)，并且要求上交實(shí)習(xí)證明，撰寫實(shí)踐報(bào)告和論文;在具體的課程教學(xué)當(dāng)中，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)學(xué)生通過參與課外實(shí)踐的形式切身感受公共行政學(xué)在中國本土實(shí)踐當(dāng)中的實(shí)際應(yīng)用情況，從而加深對(duì)學(xué)科知識(shí)的真正理解，有條件的高校還可以探索將學(xué)生課外實(shí)踐情況以一定的比例計(jì)算進(jìn)該門課程的總成績當(dāng)中;鼓勵(lì)學(xué)生將課外實(shí)踐中的所思所想作為學(xué)位論文的研究問題提出來，并且根據(jù)自己所獲得的一手資料撰寫學(xué)位論文;加強(qiáng)對(duì)學(xué)生參與課外實(shí)踐的重要性的宣傳。

2.調(diào)整課程科目，增加選修課程

要對(duì)現(xiàn)有的行政管理專業(yè)課程科目進(jìn)行一定的調(diào)整，在保證專業(yè)必修課數(shù)量、不過分增加學(xué)生負(fù)擔(dān)的前提下，增加專業(yè)選修課的數(shù)量，給學(xué)生更多的自主選擇性;教師在開設(shè)專業(yè)選修課的時(shí)候，應(yīng)以研究中國本土公共行政學(xué)相關(guān)問題為核心，增加對(duì)于國內(nèi)公共行政學(xué)相關(guān)問題的探討，引導(dǎo)學(xué)生對(duì)本土實(shí)踐問題產(chǎn)生興趣，鼓勵(lì)學(xué)生閱讀國內(nèi)學(xué)者關(guān)于中國本土公共行政學(xué)相關(guān)研究的著作并認(rèn)真思考。

(二)教材選擇方面

1.鼓勵(lì)使用國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫的教材

對(duì)于國內(nèi)已經(jīng)有相當(dāng)多研究積累成果的學(xué)科和課程，在教學(xué)過程中應(yīng)當(dāng)讓教師優(yōu)先選用國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫的教材，作為該門課程的主要參考書目使用;應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)教師根據(jù)自身的研究成果、教學(xué)經(jīng)驗(yàn)和本專業(yè)教學(xué)大綱來自行編寫課堂教學(xué)講義，作為學(xué)生溫習(xí)與參考之用，但要注意教師不應(yīng)強(qiáng)行向?qū)W生指定必須購買自己編寫并出版的教材。

2.適度使用國內(nèi)學(xué)者翻譯的國外教材

對(duì)于國內(nèi)已經(jīng)有一定研究成果的學(xué)科和課程，在優(yōu)先選擇國內(nèi)學(xué)者原創(chuàng)編寫教材的同時(shí)，可以根據(jù)實(shí)際情況需要適度使用一些國內(nèi)學(xué)者所翻譯的、較為優(yōu)質(zhì)的、已去除不適合內(nèi)容的原版教材中譯本，作為課堂教學(xué)的補(bǔ)充參考書目，供感興趣的或是學(xué)有余力的學(xué)生在課外閱讀;在研究生教學(xué)當(dāng)中，可以適度增加原版教材中譯本在參考書目當(dāng)中的使用比例;教師應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎處理原版教材中譯本的使用，向?qū)W生闡明該種參考書目的特質(zhì)和局限性，必要時(shí)加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的指導(dǎo)。

3.嚴(yán)格管理西方原版教材的使用

對(duì)于某些學(xué)科由于國內(nèi)研究和發(fā)展水平所限，需要使用西方原版教材以便于學(xué)生理解和吸收最新知識(shí)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專門備案。教育部部長袁貴仁指出:“加強(qiáng)對(duì)西方原版教材的使用管理，絕不能讓傳播西方價(jià)值觀念的教材進(jìn)入我們的課堂?！保?］目的是堅(jiān)決捍衛(wèi)高校這一與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要陣地，防止高校課堂教學(xué)被“精神污染”所侵蝕。因此，對(duì)于西方原版教材的使用，必須嚴(yán)格進(jìn)行管理;教師在需要使用西方原版教材的時(shí)候，要指導(dǎo)學(xué)生認(rèn)真分辨教材內(nèi)容，自覺批判和抵制其中不適宜的部分。

(三)教學(xué)過程方面

1.把握好教學(xué)流程

教師要在有限的時(shí)間內(nèi)講解教學(xué)內(nèi)容的重點(diǎn)和難點(diǎn)。在采用具體案例分析時(shí)要強(qiáng)調(diào)“中”和“西”之間的差異。同時(shí)，還要注意掌控課堂討論的方向，不向?qū)W生傳遞歪曲錯(cuò)誤的言論和思想觀念，發(fā)現(xiàn)學(xué)生有理解偏差時(shí)要及時(shí)糾正。教師本人要堅(jiān)定不移地踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，端正學(xué)術(shù)態(tài)度，課堂教學(xué)也絕對(duì)不能“言必稱西方”;若發(fā)現(xiàn)學(xué)生當(dāng)中出現(xiàn)不良話題，也必須堅(jiān)決予以制止和勸導(dǎo)。正如教育部部長袁貴仁所講:“決不允許各種攻擊誹謗黨的領(lǐng)導(dǎo)、抹黑社會(huì)主義的言論在大學(xué)課堂出現(xiàn);決不允許各種違反憲法和法律的言論在大學(xué)課堂蔓延;決不允許教師在課堂上發(fā)牢騷、泄怨氣，把各種不良情緒傳導(dǎo)給學(xué)生。要強(qiáng)化理論武裝和正面引導(dǎo)，充分發(fā)揮課堂教學(xué)主渠道作用。”［5］

2.以教學(xué)促進(jìn)科研

教師要對(duì)教學(xué)過程中遇到的問題進(jìn)行總結(jié)，并在科研過程中努力解決這些問題，整體地提升經(jīng)驗(yàn)研究的質(zhì)量，通過繼續(xù)拓展研究領(lǐng)域、扎根真實(shí)世界，開展中國公共行政的經(jīng)驗(yàn)研究，并基于對(duì)中國經(jīng)驗(yàn)的研究基礎(chǔ)進(jìn)行具有本土特色的理論建構(gòu);要繼續(xù)重視規(guī)范研究，探討和反思我國在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期產(chǎn)生的價(jià)值規(guī)范性問題并做出合理的闡釋;提高公共政策研究的科學(xué)化程度，積極吸收學(xué)科前沿的學(xué)術(shù)成果來豐富和發(fā)展我們對(duì)于公共行政學(xué)的新的認(rèn)知，滿足中國特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期的理論和實(shí)踐需求［2］42—44。

四、結(jié)束語

整體縱觀我國的行政管理本土實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其復(fù)雜程度絕非僅僅是通過西方的公共行政學(xué)理論視角就可以完全涵蓋和充分解釋的。我國的公共行政學(xué)研究應(yīng)當(dāng)在國家轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，形成屬于自己的概念、建立一套屬于我們自己的理論體系，而并非只是跟隨美國公共行政學(xué)的理論解釋而為。因此，我國的公共行政學(xué)應(yīng)該努力超越傳統(tǒng)公共行政學(xué)研究當(dāng)中的“管理學(xué)定位”［2］42。與此相應(yīng)，我國高校的行政管理專業(yè)教學(xué)也應(yīng)積極跟隨本土公共行政學(xué)研究的步伐，立足中國國情，處理好“中西結(jié)合”中的難點(diǎn)，區(qū)分開“中西之間”的差異，在熟悉研習(xí)西方理論的基礎(chǔ)上構(gòu)建出一套能夠充分闡釋中國國情的特色理論體系，并且將其應(yīng)用拓展到高校的教學(xué)實(shí)踐當(dāng)中，使學(xué)生能夠在價(jià)值觀的指引下端正學(xué)習(xí)態(tài)度、服務(wù)社會(huì)，從而真正實(shí)現(xiàn)中國本土公共行政學(xué)的教研一體化。

作者:田舒 單位:北京化工大學(xué)

參考文獻(xiàn):

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篇2

【關(guān)鍵詞】國外公共管理理論公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)

1公共管理理論概述

19世紀(jì)末期，馬克斯•韋伯創(chuàng)建了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的核心理論——官僚制。官僚制是建立在法理性權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)，其特點(diǎn)是：在職能專門化的基礎(chǔ)上進(jìn)行勞動(dòng)分工；嚴(yán)格規(guī)定等級(jí)層次結(jié)構(gòu)；運(yùn)用規(guī)章制度清晰明確劃分責(zé)權(quán)；人際關(guān)系非人格化；遵守嚴(yán)格的系統(tǒng)工作程序；以業(yè)務(wù)能力作為選拔提升的依據(jù)。管理效率是官僚制的核心價(jià)值觀念。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)獲得了極大成功，為世界各國政府廣泛采用。20世紀(jì)60、70年代，以美國行政學(xué)家弗雷德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對(duì)官僚制行政理論的效率至上原則提出質(zhì)疑。他們認(rèn)為傳統(tǒng)公共行政學(xué)只重視效率，將公民當(dāng)作實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的工具。他們提出的改革主張是建立政府與公民對(duì)話、溝通、互動(dòng)的機(jī)制，使政府能對(duì)公民的需求積極地做出響應(yīng)，從而實(shí)現(xiàn)公共行政的社會(huì)性效率。

20世紀(jì)70年代全球石油危機(jī)以后，伴隨著信息化及全球化時(shí)代的來臨以及公民社會(huì)的興起，公眾對(duì)政府官員和公共機(jī)構(gòu)管理人員的服務(wù)品質(zhì)要求更高，于是在世界范圍內(nèi)掀起了一股持久不衰的政府機(jī)構(gòu)改革潮流，出現(xiàn)了以市場機(jī)制逐漸取代政府干預(yù)；減少政府開支、鼓勵(lì)私人投資；縮小文官隊(duì)伍的規(guī)模；鼓勵(lì)公司競爭及公共事務(wù)向私營部門轉(zhuǎn)移為特征的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)傳統(tǒng)的行政管理進(jìn)行了反思，強(qiáng)調(diào)調(diào)整政府和社會(huì)管理公共事務(wù)職能之間的關(guān)系，重塑政府管理自身和社會(huì)事務(wù)的手段、過程和模式?；镜淖龇ㄊ菫榱颂岣哒峁┕卜?wù)的效率，將政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對(duì)分離，將后者轉(zhuǎn)移給非政府組織，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化、社會(huì)化、民營化。［2］經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)關(guān)于西方政府改革的研究報(bào)告總結(jié)了新公共管理的核心內(nèi)容：關(guān)心服務(wù)效率、效果和質(zhì)量方面的結(jié)果；高度集權(quán)、等級(jí)制的組織結(jié)構(gòu)為分權(quán)的管理環(huán)境所取代。在分權(quán)的環(huán)境中，資源配置和服務(wù)提供的決策更加接近第一線，并為顧客和其他利益集團(tuán)的反饋提供更多的余地；靈活地選擇成本效益比更好的方法，如市場的方法，來替代政府直接提供和管制；更加關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率，包括生產(chǎn)力目標(biāo)的設(shè)定，在公共部門組織之間建立競爭性的環(huán)境；強(qiáng)化國家核心戰(zhàn)略能力，引導(dǎo)國家變得能夠自動(dòng)、靈活、低成本地對(duì)外界的變化以及不同的利益需要做出反應(yīng)。

2西方公共事業(yè)管理學(xué)科的產(chǎn)生與發(fā)展

科學(xué)意義上的公共事業(yè)管理起源于20世紀(jì)早期的美國，美國前總統(tǒng)威爾遜把科學(xué)管理的方法運(yùn)用到政府的公共部門，形成了公共管理，它的理論基礎(chǔ)來源于泰勒的科學(xué)管理和馬克斯•韋伯的“官僚制”。公共管理的發(fā)展是迅速和曲折的，1887年伍德羅•威爾遜發(fā)表了《行政學(xué)之研究》的論文，是美國公共管理教育開始的標(biāo)志。1911年，紐約市政研究局創(chuàng)辦“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)?！?，美國公共管理教育正式啟動(dòng)。1924年，“公共服務(wù)培訓(xùn)學(xué)?！边w到了錫拉丘茲大學(xué)，并與新成立的“馬克斯維爾公民與公共事務(wù)學(xué)院”合并，面向公共管理領(lǐng)域創(chuàng)辦了綜合性的教育與培訓(xùn)課程。大學(xué)開設(shè)公共管理教育的目的是為公民社會(huì)的管理培養(yǎng)專職的優(yōu)秀管理和研究人才，以便他們能夠智慧地與公眾打交道和在現(xiàn)代公共組織中有效工作—不論是在地方、州、還是中央政府。自20世紀(jì)80年代以來，西方國家普遍掀起了對(duì)公共事務(wù)研究的熱潮，公共事業(yè)管理專業(yè)已成為很多國家培養(yǎng)高層次、應(yīng)用型公共管理人才的主要途徑之一。這可以從國外許多知名高校設(shè)置公共事務(wù)專業(yè)得到證明，如哈佛大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè)；紐約大學(xué)的公共、非營利事業(yè)管理專業(yè)；康奈爾大學(xué)的公共事務(wù)專業(yè)等等。

公共管理的一個(gè)重要理念是對(duì)公共精神和社會(huì)責(zé)任的推崇。美國的許多大的公共管理院系都鼓勵(lì)教師和學(xué)生通過做項(xiàng)目參與社會(huì)實(shí)踐，或到政府掛職，或鼓勵(lì)邊工作邊學(xué)習(xí)的學(xué)生結(jié)合工作實(shí)際寫策論，還聘請(qǐng)?jiān)诠芾韻徫簧系氖姓?jīng)理和部門領(lǐng)導(dǎo)為學(xué)生開課。美國公共管理教育的培養(yǎng)目標(biāo)通常是培養(yǎng)從事公共事務(wù)管理和公共政策研究與分析等方面的高級(jí)應(yīng)用型人才，為政府機(jī)關(guān)和非贏利組織培養(yǎng)具有現(xiàn)代公共管理理論和公共政策素養(yǎng)，掌握先進(jìn)分析方法及技術(shù)，精通某一具體政策領(lǐng)域的專業(yè)化管理者、領(lǐng)導(dǎo)者和政策分析人才。在培養(yǎng)過程中，注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中所面臨的實(shí)際問題。目前，美國開設(shè)公共事業(yè)管理課程的學(xué)校有220多所，在讀學(xué)員達(dá)3萬多人。到目前為止，根據(jù)彼德森大學(xué)指南，美國有312個(gè)公共管理院系，其中244個(gè)重公共管理方向，81個(gè)有公共政策方向。美國公共管理的學(xué)科原則和傳統(tǒng)有三大重要理念：培養(yǎng)專業(yè)化管理人才(Professionalism)，注重公共服務(wù)精神(publicservice)，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作(practice)。例如，作為美國最早的公共管理專業(yè)化教育課程體系，美國錫拉丘茲大學(xué)馬克斯韋爾公民與公共事務(wù)學(xué)院的公共管理課程，注意培養(yǎng)學(xué)員的四方面技能：量化統(tǒng)計(jì)方面的技能、經(jīng)濟(jì)分析方面的技能、預(yù)算和公共財(cái)政方面的技能以及公共管理知識(shí)技能。為此，該學(xué)院為學(xué)員開設(shè)了五類核心課程，分別是公共行政與民主類、統(tǒng)計(jì)分析類、經(jīng)濟(jì)分析類、預(yù)算和公共財(cái)政類、公共管理類。美國哈佛大學(xué)的肯尼迪政府學(xué)院的辦學(xué)目標(biāo)是培養(yǎng)高層次的公共管理人才和從事高質(zhì)量的公共政策分析人員。在其研究生教育中，要求學(xué)生掌握三方面的基本知識(shí)：即政策和制度分析、公共組織的戰(zhàn)略管理、政治主張和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

3我國公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)基本情況

1996年，東北大學(xué)婁成武教授和云南大學(xué)崔運(yùn)武教授，到國外考察公共事業(yè)管理發(fā)展情況后開始醞釀在我國高校建設(shè)公共事業(yè)管理專業(yè)。1997年東北大學(xué)、云南大學(xué)分別向教育部報(bào)告，申請(qǐng)將公共事業(yè)管理專業(yè)列入本科專業(yè)目錄。1998年原國家教委(現(xiàn)為教育部)在新的普通高等學(xué)校專業(yè)目錄中，設(shè)立了公共事業(yè)管理本科專業(yè)。1999年在云南大學(xué)和東北大學(xué)首開公共事業(yè)管理專業(yè)以來，該專業(yè)發(fā)展迅速。到2000年，全國有57所高校招收公共事業(yè)管理專業(yè)本科大學(xué)生。2001年全國招收公共事業(yè)管理專業(yè)的本科大學(xué)生的高校發(fā)展到132所，2002年迅速增加到180多所，2007年已有322所。對(duì)這個(gè)專業(yè)的招生，教育部原本是想由東北大學(xué)、云南大學(xué)兩校通過四年的專業(yè)建設(shè)，取得經(jīng)驗(yàn)后再在全國推廣，但由于各高校自主辦學(xué)，特別是教育部對(duì)各省屬高校難以控制。如此增長速度，可稱得上中國教育史上的一大“奇觀”。

雖然在公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)的過程中已經(jīng)取得了較大成就，但公共事業(yè)管理在我國僅有十年的發(fā)展過程，作為一個(gè)有發(fā)展前途的新興專業(yè)，公共事業(yè)管理專業(yè)本應(yīng)具有極強(qiáng)的生命力和發(fā)展空間，可現(xiàn)實(shí)的遭遇和形勢卻使該專業(yè)陷入了尷尬的局面。主要表現(xiàn)有：專業(yè)的社會(huì)認(rèn)可度差、專業(yè)方向不明確、人才培養(yǎng)目標(biāo)模糊、學(xué)生就業(yè)難等不少問題。其原因是各高校對(duì)公共事業(yè)管理專業(yè)認(rèn)識(shí)不足，造成專業(yè)課程設(shè)置散亂甚至混亂；教學(xué)內(nèi)容死板，教學(xué)方式單一，實(shí)踐教學(xué)環(huán)節(jié)薄弱；專業(yè)教材建設(shè)滯后、師資力量相對(duì)缺乏等。該專業(yè)目前的辦學(xué)規(guī)模和發(fā)展速度已超出了我國公共事業(yè)發(fā)展的速度和公共管理體制、公共事業(yè)單位改革的步伐；專業(yè)缺乏明顯特色，就業(yè)方向不明確，所培養(yǎng)的學(xué)生缺乏不可替代性，社會(huì)對(duì)該專業(yè)的認(rèn)識(shí)和了解也比較少。因此，作為一個(gè)新興專業(yè)，如何構(gòu)建更科學(xué)合理的課程體系，推進(jìn)專業(yè)建設(shè)，進(jìn)而提升公共事業(yè)管理專業(yè)的競爭力，成為當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)建設(shè)面臨的棘手問題。

4公共管理理論視角下公共事業(yè)管理專業(yè)學(xué)科建設(shè)的改革途徑

4.1變革專業(yè)意識(shí)，塑造服務(wù)意識(shí)。新公共管理理論和善治理論指出，公共事業(yè)管理的主體除了政府這一核心之外，還應(yīng)包括非政府組織。公共管理的職能除了政治統(tǒng)治、社會(huì)管理之外，還需強(qiáng)調(diào)社會(huì)服務(wù)。公共事業(yè)管理專業(yè)人才服務(wù)除了面向于政府和事業(yè)單位，還應(yīng)包括企業(yè)和相關(guān)社會(huì)團(tuán)體。因此，公共事業(yè)管理專業(yè)要強(qiáng)調(diào)公共事業(yè)管理主體的非政府性和職能的服務(wù)性。

4.2以社會(huì)需求為導(dǎo)向確定應(yīng)用型人才培養(yǎng)目標(biāo)。公共事業(yè)管理是社會(huì)組織為了滿足社會(huì)全體或部分成員的共同需要和協(xié)調(diào)發(fā)展，采取各種形式，對(duì)社會(huì)的公共事務(wù)進(jìn)行生產(chǎn)、調(diào)節(jié)和控制的過程。針對(duì)當(dāng)前公共事業(yè)管理專業(yè)人才培養(yǎng)目標(biāo)多樣化和模糊化的問題，在培養(yǎng)過程中注重實(shí)際能力與素質(zhì)的培養(yǎng)，教學(xué)內(nèi)容面向公共領(lǐng)域中面臨的實(shí)際問題。培養(yǎng)目標(biāo)要強(qiáng)調(diào)注重公共服務(wù)精神，強(qiáng)調(diào)實(shí)踐和操作，使之與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需求緊密結(jié)合起來，從而也保障了本專業(yè)學(xué)生更好的就業(yè)前景。以需求為導(dǎo)向，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活制定培養(yǎng)計(jì)劃。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)社會(huì)人才需求的調(diào)研，結(jié)合自身的教育資源優(yōu)勢，靈活的確定培養(yǎng)方案。另外，人才培養(yǎng)方案是動(dòng)態(tài)變化的，在實(shí)施專業(yè)人才培養(yǎng)方案的過程中，要進(jìn)行全程就業(yè)信息管理工作。要依據(jù)就業(yè)市場、用人單位對(duì)人才的評(píng)價(jià)結(jié)果，檢驗(yàn)專業(yè)方向人才培養(yǎng)方案，對(duì)不符合社會(huì)需求的人才培養(yǎng)方案及時(shí)修改完善。

4.3以市場需求為導(dǎo)向，培養(yǎng)學(xué)生各項(xiàng)技能。公共事業(yè)管理人才必須具有廣博的知識(shí)面，具備較高的辦事效能、實(shí)際策劃、運(yùn)用理論及操作能力，必須具有良好的思維創(chuàng)新能力、自我學(xué)習(xí)能力和研究能力，必須具有動(dòng)手操作能力和實(shí)際應(yīng)用能力。主要包括以下幾項(xiàng)技能培養(yǎng)：一是社會(huì)調(diào)查技能。公共事業(yè)管理作為實(shí)踐性應(yīng)用性學(xué)科，其理論來源于社會(huì)實(shí)踐，其理論也必須適合于并應(yīng)用于社會(huì)實(shí)踐。能熟練應(yīng)用社會(huì)調(diào)查的方法步驟，使學(xué)生了解社會(huì)、熟悉公共管理的實(shí)際，市場運(yùn)作技能熟練。二是社會(huì)適應(yīng)技能。社會(huì)是不斷發(fā)展變化的，這就要求公共管理專業(yè)人才能夠應(yīng)付各種社會(huì)變化，具有應(yīng)對(duì)各種困難和挫折的心理素質(zhì)。三是熟練的表達(dá)技能。包括語言講述能力和應(yīng)用寫作能力，這也是公共事業(yè)管理專業(yè)人才必須具備的能力。公共管理專業(yè)人才作為社會(huì)管理的決策人員和主要參與者，其設(shè)想、方案等要通過語言和文字準(zhǔn)確、順暢表達(dá)出來，否則就會(huì)限制能力的發(fā)揮，無法履行管理職責(zé)。公共管理工作是對(duì)人的工作，只有通過有效地表達(dá)才能與人溝通，否則不會(huì)得到他人的配合，工作也將無法開展。

4.4強(qiáng)化實(shí)踐教育環(huán)節(jié)。由于公共事業(yè)管理專業(yè)具有明顯的跨學(xué)科特征，因此綜合的知識(shí)結(jié)構(gòu)和管理素質(zhì)是從事公共事業(yè)管理工作的先決條件。公共事業(yè)管理面對(duì)的問題涉及社會(huì)發(fā)展、公共利益、個(gè)人利益等不同的層次，涵蓋領(lǐng)域廣泛。這就要求公共事業(yè)管理人才具有全面的綜合素質(zhì)，具有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力和實(shí)踐能力。因此，學(xué)校要為本專業(yè)的學(xué)生創(chuàng)造各種時(shí)間平臺(tái)。除建立相關(guān)的實(shí)習(xí)基地為學(xué)生提供鍛煉機(jī)會(huì)外，還可以開設(shè)電子政務(wù)、案例分析等課程，邀請(qǐng)公共事業(yè)管理單位相關(guān)人員為學(xué)生提供講座和培訓(xùn)；不僅要充分利用現(xiàn)有的實(shí)驗(yàn)室、實(shí)習(xí)基地等開展好相關(guān)社會(huì)實(shí)踐，學(xué)校與當(dāng)?shù)卣块T和有關(guān)公共事業(yè)管理部門合作，建立專業(yè)見習(xí)、實(shí)習(xí)基地，并在學(xué)生見習(xí)、實(shí)習(xí)期間組織教師不定期進(jìn)行指導(dǎo)、檢查、考核，保證專業(yè)見習(xí)、實(shí)習(xí)有場所，有人指導(dǎo)，有人監(jiān)督，不走過程，不搞形式；在學(xué)生中大力提倡各種形式的社會(huì)實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究活動(dòng)，鼓勵(lì)學(xué)生利用假期、周末參與進(jìn)行社會(huì)調(diào)查和實(shí)踐。通過參與社會(huì)調(diào)查、科研能力培養(yǎng)和論文撰寫，使學(xué)生社會(huì)調(diào)查與理論知識(shí)相結(jié)合，進(jìn)一步擴(kuò)大他們的知識(shí)面，培養(yǎng)他們分析和解決實(shí)際問題的能力。

4.5加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)。公共事業(yè)管理專業(yè)的特點(diǎn)要求教師既要專又要博，既要通理論又要懂實(shí)踐，因此必須采取措施加強(qiáng)師資隊(duì)伍建設(shè)。一是針對(duì)師資缺乏的狀況，可采取多元化的師資引進(jìn)模式，采用全職、兼職、訪問、榮譽(yù)四種師資任教形式，建立一支理論與實(shí)際并重、專兼職結(jié)合的多元化師資隊(duì)伍。二是加強(qiáng)教師的公共管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，通過人才交流、掛職鍛煉等形式提供專業(yè)教師到政府部門、公共事業(yè)單位掛職實(shí)踐，提高社會(huì)實(shí)踐能力和社會(huì)公共政策分析能力，促進(jìn)課堂教學(xué)與社會(huì)實(shí)踐結(jié)合。同時(shí)要提供條件鼓勵(lì)教師走出去，通過進(jìn)修或參加各種專業(yè)培訓(xùn)、學(xué)術(shù)研討會(huì)，提高教師自身的水平；三是加強(qiáng)科研水平，實(shí)現(xiàn)教學(xué)與科研的有機(jī)結(jié)合，形成教學(xué)與科研的良性互動(dòng)。

隨著我國社會(huì)管理改革的不斷深入，特別是隨著公共管理實(shí)踐中各種問題的不斷出現(xiàn)，人們對(duì)管理主體、管理客體范圍界定的不斷認(rèn)識(shí)以及管理方法的不斷革新與完善，公共事業(yè)管理專業(yè)必將進(jìn)一步完善，培養(yǎng)的人才方能更加符合社會(huì)管理發(fā)展的需要，培養(yǎng)的人才方能為社會(huì)所承認(rèn)和接受。公共事業(yè)管理專業(yè)必將成為高等院校一個(gè)迅速發(fā)展的實(shí)用型社會(huì)科學(xué)的熱門專業(yè)。

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篇3

關(guān)鍵詞：公務(wù)員；公務(wù)員培訓(xùn)

一、兩國公務(wù)員培訓(xùn)制度的法律基礎(chǔ)

1.我國公務(wù)員培訓(xùn)制度的法律基礎(chǔ)

我國實(shí)行公務(wù)員制度起步較晚，雖然黨和政府歷來重視干部的培訓(xùn)工作，培訓(xùn)制度化發(fā)展標(biāo)志性歷程主要體現(xiàn)在：標(biāo)志我國公務(wù)員制度建立的1993年《國家公務(wù)員暫行條例》。公務(wù)員制度的確立，無疑使公務(wù)員培訓(xùn)再也不是可有可無、可松可緊的事情，而將被順理成章地納入法制軌道。公務(wù)員培訓(xùn)有序化、系列化、法制化逐步形成培訓(xùn)制度體系于1996年施行的《國家公務(wù)員培訓(xùn)暫行規(guī)定》、《國家公務(wù)員出國培訓(xùn)暫行規(guī)定》，以及《2001年一2005年全國干部教育培訓(xùn)規(guī)劃》、 《2001年- 2005年國家公務(wù)員培訓(xùn)綱要》、《2002一2005年全國人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃綱要》，2005年4月通過的《中華人民共和公務(wù)員法》則最終將公務(wù)員培訓(xùn)制度上升到法律高度，2008年由國家人力資源與社會(huì)保障部出臺(tái)了"公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定"（試行），給我們解讀了公務(wù)員培訓(xùn)的政策法規(guī)。此外，還有《2010-2020年干部教育培訓(xùn)改革綱要》、《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架試行》等政策文件，公務(wù)員培訓(xùn)的法律化表明自我國公務(wù)員制度正式推行以來，公務(wù)員培訓(xùn)制度取得了歷史性飛躍。經(jīng)過幾年的努力，我國公務(wù)員培訓(xùn)取得一定的成果，具體表現(xiàn)為：教學(xué)內(nèi)容不斷充實(shí)提高；培訓(xùn)形式向多樣化、科學(xué)化發(fā)展；培訓(xùn)機(jī)構(gòu)初步形成網(wǎng)絡(luò)；培訓(xùn)工作逐步走向法制化。不難看出，我國公務(wù)員培訓(xùn)工作在許多方面總結(jié)和繼承了以往干部人事工作的優(yōu)良傳統(tǒng)和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也吸取了國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在新形勢下呈現(xiàn)出一種蓬勃發(fā)展的良好態(tài)勢[1]。

2.日本公務(wù)員培訓(xùn)制度的法律基礎(chǔ)

日本公務(wù)員培訓(xùn)的法律依據(jù)是戰(zhàn)后初期制定的《國家公務(wù)員法》和《地方公務(wù)員法》，這兩部法律后來都進(jìn)行了多輪修訂[2] 。1979年，日本政府根據(jù)公務(wù)員法頒布了《職業(yè)訓(xùn)練法》，該法第一條規(guī)定，本法的"目的在于……共同開發(fā)和提高勞動(dòng)者職業(yè)所需要的能力，通過充實(shí)職業(yè)訓(xùn)練內(nèi)容，普及和加強(qiáng)職業(yè)訓(xùn)練及技能鑒定，以謀求勞動(dòng)者職業(yè)的穩(wěn)定和地位的提高，并有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。"法律并對(duì)培訓(xùn)的種類、方式和內(nèi)容等作了規(guī)定。1981年6月25日，日本以《國家公務(wù)員法》為基礎(chǔ)制定了《人事院規(guī)則》，它成為人事院執(zhí)行研修工作的指導(dǎo)性文件，并于1994年最后修改。1997年最新修訂后的《國家公務(wù)員法》第3條第二款明確規(guī)定："人事院根據(jù)法律的規(guī)定，負(fù)責(zé)改善公務(wù)員報(bào)酬、工作條件，提供行政管理建議，確保職階制、考試及任免、報(bào)酬、研修、晉升、懲戒、申訴及其他公務(wù)員管理工作的公正性，負(fù)責(zé)做好公務(wù)員利益的保護(hù)工作"。日本《地方公務(wù)員法》也對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)加以立法保障，其第三十九條第一項(xiàng)規(guī)定："為使職員發(fā)揮及增進(jìn)工作績效，應(yīng)賦予其接受研修之機(jī)會(huì)"。

二、兩國公務(wù)員培訓(xùn)的培訓(xùn)內(nèi)容與培訓(xùn)理念

1.中國公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容與培訓(xùn)理念

我國公務(wù)員培訓(xùn)主要有初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、在職培訓(xùn)等。初任培訓(xùn)是對(duì)新錄用公務(wù)員進(jìn)行的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容主要包括政治理論、依法行政、公務(wù)員法和公務(wù)員行為規(guī)范、機(jī)關(guān)工作方式方法等基本知識(shí)和技能，重點(diǎn)提高新錄用公務(wù)員適應(yīng)機(jī)關(guān)工作的能力。任職培訓(xùn)是按照新任職務(wù)的要求，對(duì)晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員進(jìn)行的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容主要包括政治理論、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)、政策法規(guī)、廉政教育及所任職務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)等，重點(diǎn)提高其勝任領(lǐng)導(dǎo)工作的能力。專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)是根據(jù)公務(wù)員從事專項(xiàng)工作的需要進(jìn)行的專業(yè)知識(shí)和技能培訓(xùn)，重點(diǎn)提高公務(wù)員的業(yè)務(wù)工作能力。專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)的內(nèi)容、時(shí)間和要求由機(jī)關(guān)根據(jù)需要確定。在職培訓(xùn)是對(duì)全體公務(wù)員進(jìn)行的以更新知識(shí)、提高工作能力為目的的培訓(xùn)。在職培訓(xùn)的內(nèi)容、時(shí)間和要求由各級(jí)組織、人事部門和機(jī)關(guān)根據(jù)需要確定。

從目前我國公務(wù)員培訓(xùn)現(xiàn)狀來看，由于宣傳力度不夠，約束程度較低，曾出現(xiàn)了"培訓(xùn)工作說起來重要，干起來次要，忙起來不要"的尷尬局面。傳統(tǒng)的公務(wù)員培訓(xùn)根植于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的土壤，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的"國家包辦，高度集中統(tǒng)一"的方式，使公務(wù)員培訓(xùn)漸漸跟不上時(shí)展的步伐，從而暴露出許多和新形勢不相適應(yīng)的地方。同時(shí)市場經(jīng)濟(jì)成分，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多元化和復(fù)雜化，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中高新技術(shù)革命帶來的信息化和網(wǎng)絡(luò)化，對(duì)公務(wù)員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、文化程度、管理能力提出了全新的要求，大部分省市及發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)于傳統(tǒng)的"一次培訓(xùn)，終身享用"的觀念日漸淡薄，不斷更新知識(shí)的再教育、繼續(xù)教育直至終身教育已逐漸成為公務(wù)員心中的普遍意識(shí)和自覺行為。公務(wù)員培訓(xùn)的日趨制度化也逐漸使公務(wù)員接受培訓(xùn)的權(quán)利和義務(wù)得到保障，開始由被動(dòng)式培訓(xùn)向主動(dòng)式培訓(xùn)轉(zhuǎn)變。

2.日本公務(wù)員培訓(xùn)的內(nèi)容與理念

日本的公務(wù)員培訓(xùn)課程設(shè)計(jì)非常豐富，2005年，日本人事院以及各省府開設(shè)的進(jìn)修總課程數(shù)已達(dá)13，375門，進(jìn)修學(xué)員達(dá)337，029人，其中授課時(shí)間超過20小時(shí)的課程達(dá)4119門，進(jìn)修學(xué)員達(dá)99，524人。根據(jù)前述的日本公務(wù)員培訓(xùn)種類及日本人事院白皮書，日本公務(wù)員的培訓(xùn)內(nèi)容主要包括以下幾種：

（1）干部行政官研討會(huì)

這類研修主要針對(duì)各府省部局長級(jí)、審議官級(jí)和首席課長級(jí)職員開展，培訓(xùn)內(nèi)容一般根據(jù)時(shí)事熱點(diǎn)設(shè)定，并不固定。

（2）行政研修

行政研修是日本公務(wù)員培訓(xùn)的主要方式，課程主要以公務(wù)員現(xiàn)狀思考、公共政策現(xiàn)狀思考、學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)力和管理提升等三大主題為核心來設(shè)計(jì)，參加此類進(jìn)修的職員除日本政府各府省的職員外，還有來自民營企業(yè)、地方公共團(tuán)體以及外國政府的相關(guān)人員，研修形式包括集訓(xùn)進(jìn)修、反復(fù)研討、交換意見等。

（3）女性職員研修

課程設(shè)計(jì)以提高女性職員的業(yè)務(wù)能力與職業(yè)素養(yǎng)為主，包括女性職業(yè)生涯規(guī)劃、女性自強(qiáng)等。還以"保持高漲熱情、發(fā)揮能力繼續(xù)工作"為主題，開展以休產(chǎn)假的女性職員為對(duì)象的"中央官廳女性職員公開研討會(huì)"。

（4）實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)者進(jìn)修

這類研修主要針對(duì)從民間和企業(yè)招聘的有工作經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員而開展，一般為期兩天，課程內(nèi)容包括國民服務(wù)意識(shí)、懲戒制度、公務(wù)員倫理講座和案例研究，同時(shí)會(huì)安排與老一輩的有實(shí)際行政經(jīng)驗(yàn)的公務(wù)員作交流討論。

三、兩國公務(wù)員的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)保障

1.中國公務(wù)員的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

國家行政學(xué)院是我國最具權(quán)威且管理現(xiàn)代化的公務(wù)員培訓(xùn)院校，以中短期在職培訓(xùn)為主，隸屬于國務(wù)院，主要培訓(xùn)副廳、局、司以上的國家公務(wù)員和培養(yǎng)高層行政管理及政策研究人員，培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)由國家財(cái)政全額預(yù)算撥款。除國家行政學(xué)院外，中國政府還相繼建立了省級(jí)地方行政學(xué)院，其中地方行政學(xué)院的師資由國家行政學(xué)院和中國高級(jí)公務(wù)員培訓(xùn)中心培養(yǎng)。另外，黨校在我國成為對(duì)黨員干部進(jìn)行理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)的重要基地，同時(shí)不少科研院所，尤其是從事人事、人才科學(xué)研究的科研院所經(jīng)過批準(zhǔn)，也可以承擔(dān)國家公務(wù)員培訓(xùn)的任務(wù)。但由于我國國家公務(wù)員培訓(xùn)事業(yè)發(fā)展的時(shí)間較短，在各級(jí)黨校、行政學(xué)院和管理干部學(xué)院之間的培訓(xùn)范疇劃分還存在著一定的問題。

2.日本公務(wù)員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)

在培訓(xùn)的行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，日本全國公務(wù)員培訓(xùn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)為日本人事院。作為對(duì)國家公務(wù)員進(jìn)行人事管理的中立組織，人事院受內(nèi)閣管轄，負(fù)責(zé)公務(wù)員的招聘考試、薪酬、休假、研修服務(wù)、懲戒申訴、倫理保持等工作。在培訓(xùn)方面，人事院主導(dǎo)國家公務(wù)員培訓(xùn)，負(fù)責(zé)制定培訓(xùn)的總體規(guī)劃并指導(dǎo)各相關(guān)府省培訓(xùn)工作的實(shí)施。日本人事院由3名人事官組成，其中1人擔(dān)任總裁，人事官經(jīng)國會(huì)同意、內(nèi)閣任命、天皇批準(zhǔn)后擔(dān)任。人事院下設(shè)事務(wù)總局，其下再設(shè)人才局、公務(wù)員研修所、8個(gè)地方事務(wù)局及沖繩事務(wù)所等機(jī)構(gòu)。其中人才局主管國家公務(wù)員的招聘、晉升、職位管理、人才發(fā)展等事務(wù)，下設(shè)培訓(xùn)協(xié)調(diào)處和培訓(xùn)指導(dǎo)處負(fù)責(zé)對(duì)各府省公務(wù)員培訓(xùn)工作的總體協(xié)調(diào)與全面指導(dǎo)。各地方事務(wù)局或事務(wù)所負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的進(jìn)修培訓(xùn)。公務(wù)員研修所則是為各府省職員提供培訓(xùn)進(jìn)修的機(jī)關(guān)，是國家行政培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的核心，它成立于1959年，承擔(dān)著全日本高級(jí)公務(wù)員的培訓(xùn)工作，凡是通過選拔、考試進(jìn)入高級(jí)公務(wù)員隊(duì)伍序列的公務(wù)員，或者能力突出、有志于進(jìn)入行政管理核心層面的公務(wù)員，都需參加該研修所的培訓(xùn)后方能實(shí)現(xiàn)個(gè)人職業(yè)生涯規(guī)劃?，F(xiàn)在，每年有大約2，000人在公務(wù)員研修所接受進(jìn)修[3]。

四、公務(wù)員培訓(xùn)體系研究的啟示

培訓(xùn)工作是對(duì)公務(wù)員的長期投資，是對(duì)在職公務(wù)員進(jìn)行的繼續(xù)教育，培養(yǎng)公務(wù)員履行職務(wù)所需的特定智能，增強(qiáng)工作人員的技能水平與管理水平，充分挖掘和完善自身的潛能，使工作人員開拓自我，超越自身，與此同時(shí)，還可提高行政效率，減少政府開支，提高生產(chǎn)收入，并適應(yīng)行政改革的知識(shí)需要，這是培訓(xùn)的作用所在。

公務(wù)員培訓(xùn)的需求是高度多樣化的，包括知識(shí)、能力等大類，又包括知識(shí)和能力的多種構(gòu)成要素，如決斷能力、協(xié)調(diào)能力、溝通能力等。使事情更復(fù)雜化的是，知識(shí)和能力不是抽象的，不僅需要與受訓(xùn)者的職責(zé)領(lǐng)域結(jié)合起來（比如， 縣長和處長、商務(wù)部處長和交通部處長，職責(zé)領(lǐng)域存在巨大差別），而且要與他們的職位結(jié)合起來（比如同樣是決斷能力、協(xié)調(diào)能力，廳長和處長所要求的就有所不同）。要切實(shí)提高受訓(xùn)練者的知識(shí)和能力，培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性顯然十分重要，否則，不僅意味著有限資源的浪費(fèi)，而且會(huì)因?yàn)楣┬杳摴?jié)而影響培訓(xùn)對(duì)公務(wù)員的吸引力。在發(fā)達(dá)國家，公務(wù)員培訓(xùn)的重要形式之一是專業(yè)學(xué)位教育，如公共行政（MPA）、公共政策（MPP）、公共衛(wèi)生（MPH）等。由于學(xué)員來源的多樣性，這類培訓(xùn)的針對(duì)性還是有限的，著眼于綜合素質(zhì)的培養(yǎng)和提高，可以說是"某一專業(yè)領(lǐng)域的通才培養(yǎng)模式"。對(duì)履職需要的專門技能，主要靠其他方式進(jìn)行培訓(xùn)。對(duì)于我們國家來說，公務(wù)員培訓(xùn)已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果，但仍存在一些問題。相對(duì)于其他幾個(gè)國家來說，沒有公務(wù)員培訓(xùn)的立法保障，即沒有專門的公務(wù)員培訓(xùn)法來對(duì)我們國家的公務(wù)員培訓(xùn)提供指導(dǎo)的參考。此外，培訓(xùn)內(nèi)容較為單一，培訓(xùn)理念上沒有真正把公務(wù)員培訓(xùn)重視起來或者放到一定高度上。最后，公務(wù)員培訓(xùn)出現(xiàn)了國際化與市場化的趨勢，針對(duì)我們國家公務(wù)員出國培訓(xùn)是否變成出國旅游等實(shí)際問題，還有待相關(guān)政策法規(guī)的進(jìn)一步完善。

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篇4

內(nèi)容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會(huì)公共管理；在此基礎(chǔ)上，闡釋了社會(huì)性是三大公共管理學(xué)科共同內(nèi)涵。另外，簡要闡述了社會(huì)性與政治性的相互關(guān)系，提出了有關(guān)公共管理學(xué)科建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對(duì)國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會(huì)，國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會(huì)是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會(huì)性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性

公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績效要求。在公共管理活動(dòng)的績效方面，公共性要求對(duì)績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個(gè)競爭主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題

上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長久。因?yàn)閲摇⒄a(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長河中的一個(gè)漫長的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。

篇5

(一)關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起,專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上,可謂見仁見智。不說中國,就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形,以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”,難以確定。在此,本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試,把公共管理的概念界定為:對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來,是公共管理主體為了解決公共問題,實(shí)現(xiàn)公共利益,運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。作為管理,公共管理和其他管理(如工商管理)的基本原理、方法和運(yùn)作等方面,有許多共同之處。但作為“公共”管理,它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上,又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例,公共管理的研究對(duì)象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程,而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于:一是管理目的不同,公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益,工商管理的目的是謀求組織利潤;二是管理性質(zhì)不同,傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性,工商管理則具有競爭性;三是管理手段不同,傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主,輔之以經(jīng)濟(jì)手段;工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主,輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn),更要著力找出二者的差異處,以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

(二)關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí),我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí),我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為,就宏觀而論,世上所有的公共事務(wù)可分為三類:一是國家公共事務(wù),二是政府公共事務(wù),三是社會(huì)公共事務(wù)。

1•國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對(duì)國家作出如下定義:“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能:①立法;②司法;③執(zhí)行、行政管理。”①這是廣義的政府(國家)觀。應(yīng)當(dāng)指出,這里所指的國家是特指狹義的國家,即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和,制定法律、法規(guī),維護(hù)社會(huì)秩序等,側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的,關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2•政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋?“政府—詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序,就這一方面而言,政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見,政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！雹趹?yīng)當(dāng)指出,這是狹義的政府,它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。③

3•社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義,而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”,這里的“社會(huì)”,即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域,它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括:教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè);社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密,同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象,因此,它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。④如前所述,公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類,因此,我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異,又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一,用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述,公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的,因此,“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一,然而,比較而言,只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此,可以從如下幾方面闡述:

(一)公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1•國家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言,國家不是從來就有的,國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面,這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí),不致于在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’內(nèi),這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國家。⑤因此,國家來自社會(huì),國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā),認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為,在國家產(chǎn)生之前,人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下,每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而,每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候,產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅,于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商,將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”,權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程,而這個(gè)“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核心的社會(huì)契約學(xué)說,把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突,把國家說成是人們契約的結(jié)果,從而否認(rèn)了國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,這固然不對(duì),但是,它肯定了消除沖突,維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此,社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果,是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物,但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,國家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會(huì)是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量,是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,社會(huì)是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會(huì)性特征。還有,國家不僅不是從來就有的,而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí),國家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外,國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同,對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說,國家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言,社會(huì)越向前發(fā)展,社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng),國家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小,作用的強(qiáng)度也越弱。由此,國家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢:在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí),國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展;政治性、統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?國家存在于社會(huì)之中,以社會(huì)的存在為基礎(chǔ),我們不能離開社會(huì)來談國家的存在和作用。

2•政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府,與國家一樣,僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系,既不是從來就有的,也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分,不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要,而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能,也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異,都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中,注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有,歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同,并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志,而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求,如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力,那么,這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此,從某種意義上我們完全可以說,政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向,而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向,其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力,而不是要削弱它,是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3•社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者———各種社會(huì)性組織,它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì),各種社會(huì)組織是依附于國家和政府組織的,是作為國家和政府組織的附屬物而存在的,并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印,有著不同程度的政治色彩。但是,隨著社會(huì)的發(fā)展,特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng),這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下,整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理,規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)?在對(duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候,這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi),各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織,社會(huì)仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善,隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流,不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性,擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分,向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

(二)公共管理對(duì)象的社會(huì)性

公共管理的對(duì)象,即公共管理客體,就是社會(huì)(這是廣義的“社會(huì)”)公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同,社會(huì)公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里,可以說,公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而,我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性,也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來?！肮病钡膶?duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性,可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1•公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu),而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的,公共事務(wù)的管理者,即公共管理的主體,就是國家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2•公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的,在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。正如所揭示的,國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”⑥,是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣,在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中,運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治,也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ),以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出:“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！雹咚€指出,不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少,它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！雹噙@些論斷表明,理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論,也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反,而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上,揭示資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì),指出:“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”⑥這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì),而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國家的主要特征。只不過,它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式,它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此,國家、政府的公共性(社會(huì)性)特征,主要的表現(xiàn)在于,它是整個(gè)社會(huì)的正式代表,是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。此外,還要認(rèn)識(shí)到,為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的,也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益,有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù),如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng),主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向,強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí),樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念,正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下,采用新的統(tǒng)治手段與方法,從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固,實(shí)現(xiàn)其自身的利益。應(yīng)當(dāng)指出,這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇,現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的,是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的,因此,資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的,馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述,是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的,我們不能因此而抹煞它的存在。

(三)公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性

1•公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績效要求。在公共管理活動(dòng)的績效方面,公共性要求對(duì)績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量,而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論,基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo),忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代,長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望,構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判,從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”,建立民主行政模型。為此,提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo):其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài),即以公眾———公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提;其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài),即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性,以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo),倡導(dǎo)民主行政,是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此,這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向,納稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論,有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2•公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與,以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與,主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響,通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束,以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等,從自身利益的關(guān)心和實(shí)現(xiàn)角度,影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面,由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段,把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化,將其投放市場,由各個(gè)競爭主體和社會(huì)公眾自己來提供;對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供,也改用合同的形式,以競爭招標(biāo)手段,交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面,也由原來的“黑箱”操作,變?yōu)椤敖痿~缸里生活”,讓社會(huì)公眾知曉,讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容,隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行,使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化,實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。總之,無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分;無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù),還是社會(huì)公共事務(wù),社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵,并以其為一個(gè)重要依據(jù),搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè),包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題

上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征,但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級(jí)壓迫的工具,一定階級(jí)的國家機(jī)器(包括政府)是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此,歷來國家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性,這已是常識(shí)性的問題了。一般而言,就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織,也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征,其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體,不可能沒有政治性。一言以蔽之,講公共管理是不能不“講政治”的。因此,這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。

(一)公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1•公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ),政治性寓于社會(huì)性之中,沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí),一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用,堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步,是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2•政治性是社會(huì)性的保證,社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭的社會(huì)里,沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性,實(shí)際上,沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性,在階級(jí)社會(huì)里,不靠國家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi),社會(huì)難以存在,更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此,需要把一定的政治灌注于公共管理之中,堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

(二)積極創(chuàng)造條件,不斷向最高(終)目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系,從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看,從時(shí)間論,社會(huì)性比政治性更長久。因?yàn)閲?、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了,國家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡,而社會(huì)將長期(不是永遠(yuǎn))存在著。再者,從空間論,廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì),包括國家、政府以及社會(huì)上的一切存在,而國家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分,簡言之,社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論,政治性存在于社會(huì)歷史長河中的一個(gè)漫長的階段,社會(huì)性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者,“路就在腳下”,應(yīng)該著眼長遠(yuǎn),著手當(dāng)前,正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作,為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國家、無政府的,我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程!

篇6

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類：一是國家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國家公共事務(wù)。據(jù)英國《大眾百科全書》對(duì)國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應(yīng)于管理團(tuán)體和國家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見，政府就是一個(gè)國家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會(huì)，國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說認(rèn)為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個(gè)“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國家來自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會(huì)是不可分的。國家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會(huì)性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會(huì)來談國家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了。”這一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績效要求。在公共管理活動(dòng)的績效方面，公共性要求對(duì)績效決不能簡單地用利潤或效率標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個(gè)競爭主體和社會(huì)公眾自己來提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無論是國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒有社會(huì)性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭的社會(huì)里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長久。因?yàn)閲?、政府產(chǎn)生之前就有人類社會(huì)了，國家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類社會(huì)，包括國家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國家、政府則是人類社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長河中的一個(gè)漫長的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無階級(jí)、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實(shí)上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問題。即這里講的學(xué)科體系是“門類”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見。

篇7

【關(guān)鍵字】現(xiàn)代遠(yuǎn)程高等教育；廣播電視大學(xué)；教學(xué)資源；有效應(yīng)用率

【中圖分類號(hào)】G728.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【論文編號(hào)】1009―8097（2009）01―0105―04

現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育是以師生的“異時(shí)空性”或“準(zhǔn)永久性分離”為主要特征的，因此，通過各種技術(shù)媒體聯(lián)系師生并承 載課程內(nèi)容是有效地開展教與學(xué)的必要前提，這種將師生聯(lián) 系起來的媒體對(duì)于現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育的師生來說就是教學(xué)資源。 一般而言，現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育教學(xué)資源包括多種媒體教材和教學(xué) 過程中提供的動(dòng)態(tài)資源及教務(wù)管理信息資源。世界各國在發(fā) 展現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育時(shí)深刻認(rèn)識(shí)到，教學(xué)資源的有效應(yīng)用對(duì)于遠(yuǎn) 程教育的實(shí)用性和經(jīng)濟(jì)性具有決定性意義。下面結(jié)合我國廣 播電視大學(xué)（簡稱電大）教學(xué)的實(shí)際，來揭示我國現(xiàn)代遠(yuǎn)程 高等教育教學(xué)資源應(yīng)用中存在的問題，并分析產(chǎn)生這些問題 的原因，然后再提出相應(yīng)的對(duì)策。

一 問題

1主要表現(xiàn)

我國電大系統(tǒng)經(jīng)過近 30 年的發(fā)展，目前，在教學(xué)上，形 成了一個(gè)由中央電大、44 所省級(jí)電大、956 所地（市）級(jí)電 大分校、1875 個(gè)縣級(jí)電大工作站，3292 個(gè)教學(xué)班（點(diǎn)），由 此組成的遍及全國城鄉(xiāng)的遠(yuǎn)程教育教學(xué)、管理和支持服務(wù)系 統(tǒng)。在信息傳播上，建成了融廣播、電視、衛(wèi)星、網(wǎng)絡(luò)于一 體“天網(wǎng)、地網(wǎng)、人網(wǎng)合一”的現(xiàn)代化教育教學(xué)平臺(tái)及教學(xué) 信息傳輸、接收、反饋和管理系統(tǒng)［1］。并采用多種形式編制、 積累了較為豐富的多種媒體教學(xué)資源，同時(shí)教學(xué)資源應(yīng)用水 平也有一定的提高。然而，在電大系統(tǒng)教學(xué)的實(shí)際過程中， 教學(xué)資源的有效應(yīng)用率還不高，這是目前制約電大現(xiàn)代遠(yuǎn)程 教育發(fā)展的“瓶頸”，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是從縱向上看，中央電大開發(fā)建設(shè)的教學(xué)資源及中央 電大與合作高校開發(fā)建設(shè)的教學(xué)資源尚未得到充分利用。我 們先來看一看中央電大開放教育專科行政管理專業(yè)的必修課 程《公共行政學(xué)》（原《行政管理學(xué)》）在“電大在線”上的 教學(xué)資源使用情況：教學(xué)文件“行政管理學(xué)課程考核說明”，

2006 年 12 月 25 日掛網(wǎng)，到 2008 年 11 月 27 日 23 時(shí)瀏覽人次為 8379；IP課件“行政管理學(xué)第一講：有限理性與政府決策（2004 版）”，2005 年 2 月 25 日掛網(wǎng)，到 2008 年 11 月 27日 23 時(shí)瀏覽人次為 6852； 直播課堂“行政管理學(xué)期末復(fù)習(xí)”2004 年 12 月 13 日掛網(wǎng)，到 2008 年 11 月 27 日 23 時(shí)瀏覽人 次為 12115；教學(xué)輔導(dǎo)“公共行政學(xué)網(wǎng)上教學(xué)活動(dòng)文本”，2007 年 12 月 18 日掛網(wǎng)，到 2008 年 11 月 27 日 23 時(shí)瀏覽人次僅 有 2611。［2］據(jù)《中國廣播電視大學(xué)教育統(tǒng)計(jì)年鑒.2007》［3］統(tǒng) 計(jì)：2007 年，全國電大系統(tǒng)開放教育?？疲? 年制 3 年業(yè)余 學(xué)習(xí)）行政管理專業(yè)在校學(xué)生多達(dá) 209066 人。顯然，瀏覽“電 大在線”上《公共行政學(xué)》課程教學(xué)資源的學(xué)生人數(shù)很少， 該課程網(wǎng)上教學(xué)資源未能得到充分利用，有效應(yīng)用率較低。

二是從橫向上看，省（市、區(qū)）級(jí)等地方電大自行開發(fā) 制作的教學(xué)資源，一般只在本轄區(qū)內(nèi)使用，很少互通，有效 應(yīng)用率很低。潘俊等［4］認(rèn)為電大“現(xiàn)實(shí)的情況卻不能令人滿 意，這主要表現(xiàn)在各級(jí)電大之間、即使是同一地區(qū)的同級(jí)電 大之間也基本上是各自為政，很少有橫向的聯(lián)合攻關(guān)和協(xié)作 活動(dòng)。這些現(xiàn)象的存在，在很大程度上限制了電大系統(tǒng)優(yōu)勢 的發(fā)揮。”

2原因分析

（1） 教學(xué)資源的應(yīng)用缺乏一個(gè)統(tǒng)一集中的管理平臺(tái)， 不能有效地集成、整合、利用全國電大系統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源。

目前，全國電大主要通過中央電大、省級(jí)電大及分校三 級(jí)遠(yuǎn)程教學(xué)平臺(tái)互動(dòng)應(yīng)用教學(xué)資源。三級(jí)教學(xué)平臺(tái)的基本職 責(zé)為：中央電大負(fù)責(zé)統(tǒng)設(shè)必修課程（“統(tǒng)設(shè)課程”占總學(xué)分的60%以上）的網(wǎng)上教學(xué)資源建設(shè)，所建教學(xué)資源放在電大在線 教學(xué)平臺(tái)（即Open Education Platform，簡稱為OEP系統(tǒng)）上； 省電大負(fù)責(zé)選修課程的網(wǎng)上教學(xué)資源建設(shè)，并對(duì)必修課程資 源做必要的補(bǔ)充，所建教學(xué)資源存儲(chǔ)于自己的平臺(tái)；市校根 據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際教學(xué)條件和學(xué)生的具體情況，按照中央、省電大 教學(xué)要求編制切實(shí)可行的導(dǎo)學(xué)計(jì)劃，向?qū)W生提出使用多種媒 體教學(xué)資源建議，根據(jù)學(xué)生在學(xué)習(xí)過程中出現(xiàn)的問題，為學(xué)生提供相應(yīng)的輔導(dǎo)、答疑等資源。省級(jí)電大和電大分校通過 衛(wèi)星接收獲取OEP系統(tǒng)播出的教學(xué)資源，電大分校通過OEP 系統(tǒng)同時(shí)獲取省級(jí)電大下發(fā)的資源。［5］由于三級(jí)平臺(tái)沒有遵循 統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、操作系統(tǒng)與用戶管理，教學(xué)平臺(tái) 導(dǎo)航不清晰，路徑復(fù)雜，給教學(xué)資源應(yīng)用和共享帶來了很大 的困難，學(xué)習(xí)者無法實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄而獲取所有的教學(xué)資源或 參與所有的學(xué)習(xí)活動(dòng)。學(xué)生進(jìn)入教學(xué)平臺(tái)后，有茫然不知所 措的感覺，不能非常清晰、明確、快捷地找到自己需要的資 源，有的資源學(xué)生要打開三、四層界面才能找到，影響了師 生對(duì)網(wǎng)上教學(xué)資源使用的積極性。

（2） 地方電大教師的教學(xué)能力、教學(xué)工作量與教學(xué)工作模式影響教學(xué)資源的有效應(yīng)用率。

中央電大人才培養(yǎng)模式改革和開放教育試點(diǎn)中期評(píng)估［6］ 顯示，相當(dāng)多的地方電大師資隊(duì)伍存在四個(gè)不適應(yīng)：一是教 師數(shù)量與在冊(cè)學(xué)生規(guī)模不相適應(yīng)。表現(xiàn)在教師數(shù)量偏少，這 在電大分校和工作站尤為突出；二是教師質(zhì)量與職責(zé)不相適 應(yīng)。表現(xiàn)在有的教師的水平和能力不符合所擔(dān)任角色的職責(zé) 要求；三是責(zé)任教師數(shù)量與所開設(shè)的課程數(shù)量不相適應(yīng)。表 現(xiàn)在有的教師分管的課程過多；四是教師學(xué)科專業(yè)結(jié)構(gòu)與開 設(shè)的專業(yè)不相適應(yīng)，表現(xiàn)在有些地方電大開設(shè)的部分專業(yè)尚 不能配備對(duì)口的專業(yè)教師。地方電大師資隊(duì)伍存在的上述問 題，勢必影響到教學(xué)資源的有效應(yīng)用，原因很顯然，人的工 作時(shí)間和精力是有限的，教師教學(xué)任務(wù)超負(fù)荷，會(huì)導(dǎo)致教學(xué) 資源的應(yīng)用不完善；教師教學(xué)業(yè)務(wù)不精，無法引導(dǎo)學(xué)員應(yīng)用 教學(xué)資源；教師教學(xué)觀念不轉(zhuǎn)變，仍用傳統(tǒng)的教學(xué)模式，即 使網(wǎng)上有現(xiàn)存的優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源，教師也不會(huì)想到去應(yīng)用。

（3） 學(xué)員的學(xué)習(xí)觀念、學(xué)習(xí)能力及學(xué)習(xí)條件也制約著 教學(xué)資源的有效應(yīng)用。

現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育學(xué)員的來源復(fù)雜，他們的專業(yè)背景、信息 素養(yǎng)、ICT環(huán)境與學(xué)習(xí)能力，對(duì)教學(xué)模式的認(rèn)同、對(duì)多媒體資 源的偏好與網(wǎng)上學(xué)習(xí)時(shí)間限制等特征差異非常明顯，這些特 征會(huì)影響到教學(xué)資源的使用。例如，學(xué)員的學(xué)習(xí)觀念沒有轉(zhuǎn) 變，習(xí)慣于上面授課和看文字教材和資料，再好的多媒體教 學(xué)資源也不想去應(yīng)用；學(xué)員沒有掌握現(xiàn)代教育技術(shù)，就不可能 參加網(wǎng)上學(xué)習(xí)討論；學(xué)員家里沒有計(jì)算機(jī)，教學(xué)點(diǎn)又不能隨時(shí) 提供上網(wǎng)條件，學(xué)員想使用多媒體教學(xué)資源，也無法實(shí)現(xiàn)。

（4） 省（市、區(qū)）級(jí)等地方電大優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源共享的 運(yùn)行機(jī)制沒有形成。

目前，電大實(shí)行的是“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理、 分工協(xié)作”的教學(xué)管理體制。其中“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理” 是實(shí)質(zhì)，因?yàn)榈胤诫姶髿w屬同級(jí)地方政府管轄，人、財(cái)、物 受制于當(dāng)?shù)卣?，這很容易造成地方電大各自為戰(zhàn)，自成體 系的局面，如果不加強(qiáng)教學(xué)資源建設(shè)和應(yīng)用信息的溝通，統(tǒng) 籌協(xié)調(diào)，就不可避免地造成盲目重復(fù)建設(shè)和低水平重復(fù)建設(shè)， 形成“平臺(tái)孤島”、“信息孤島”。近幾年，為促進(jìn)共建教學(xué)資源和優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源共享，全國電大教學(xué)資源協(xié)作會(huì)制定下 發(fā)了《廣播電視大學(xué)省建教學(xué)資源共建共享辦法（試行）》等 相關(guān)文件，收到了一定效果，但受多種因素的限制，真正的優(yōu) 質(zhì)教學(xué)資源共享的機(jī)制還一時(shí)難以真正形成并有效運(yùn)行。

（5） 一些課程的考試內(nèi)容與該課程的教學(xué)資源有脫離現(xiàn) 象，這也在很大程度上影響到學(xué)員對(duì)教學(xué)資源應(yīng)用的積極性。

例如中央電大開放教育行政管理專業(yè)（本科）的必修課《城市管理學(xué)》（原《市政規(guī)劃與管理》）網(wǎng)上和文字教學(xué)資 源中的綜合練習(xí)題共有 55 題填空題，但在 2007-2008 學(xué)年度 第二學(xué)期期末考試中，所考 5 題填空題中僅有一題出自 55 題 之中，類似的問題很容易造成學(xué)員對(duì)教學(xué)資源的不信任感， 從而影響到教學(xué)資源的有效應(yīng)用。

此外，諸如網(wǎng)絡(luò)不暢通；教學(xué)資源老化；一些基層電大 對(duì)教學(xué)資源的有效應(yīng)用認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，沒有把相應(yīng)工 作落實(shí)到實(shí)處等因素。也在一定程度上影響和制約著現(xiàn)代遠(yuǎn) 程教育教學(xué)資源的有效應(yīng)用。

二 對(duì)策

電大是運(yùn)用文字教材、音像教材、計(jì)算機(jī)課件和網(wǎng)絡(luò)等 多種媒體開展遠(yuǎn)程開放教育的新型高等學(xué)校，多種媒體教學(xué) 資源的優(yōu)化配置和綜合利用是其重要辦學(xué)特色。提高教學(xué)資 源應(yīng)用能力和水平，對(duì)于全面提高教學(xué)水平，保證教學(xué)質(zhì)量， 實(shí)現(xiàn)教學(xué)目標(biāo)，培養(yǎng)合格人才有重要作用；對(duì)于探索遠(yuǎn)程開 放教育人才培養(yǎng)模式，增強(qiáng)遠(yuǎn)程教育的開放性、多樣性和適 應(yīng)性，對(duì)于提升電大綜合辦學(xué)實(shí)力，打造核心競爭力，實(shí)現(xiàn) 電大遠(yuǎn)程開放教育的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，具有重要的意義。［7］因此， 電大面對(duì)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教學(xué)資源應(yīng)用中存在問題，應(yīng)采取有針對(duì) 性的策略和措施。

1 促進(jìn)資源建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，整合利用現(xiàn)有教學(xué)資源，完善教 學(xué)資源發(fā)行、配送渠道，形成優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源共享和有效應(yīng)用 的新機(jī)制。

電大系統(tǒng)本身應(yīng)該是個(gè)教學(xué)資源共建和共享的大平臺(tái)， 教學(xué)資源共建和共享應(yīng)當(dāng)成為電大辦學(xué)的突出優(yōu)勢和重要特 色，從長遠(yuǎn)看也是電大作為有中國特色的遠(yuǎn)程教育開放大學(xué) 的文化特征，需要在發(fā)展戰(zhàn)略層面上形成新的共識(shí)和合力。 要形成教學(xué)資源共建和優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源共享的新機(jī)制，首先， 應(yīng)促進(jìn)資源建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)化，加強(qiáng)教育信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 完善“天網(wǎng)地網(wǎng)結(jié)合，三級(jí)平臺(tái)互動(dòng)”的網(wǎng)絡(luò)教學(xué)環(huán)境及教 學(xué)資源傳輸系統(tǒng)。加緊進(jìn)行遠(yuǎn)程教學(xué)平臺(tái)的升級(jí)和改造，實(shí) 現(xiàn)師生三級(jí)平臺(tái)統(tǒng)一用戶驗(yàn)證、教學(xué)資源授權(quán)共享，保證教 學(xué)資源傳輸暢通，以方便使用為出發(fā)點(diǎn)，為教學(xué)資源的整合 和利用提供有效的技術(shù)支撐。其次，要按照平等互利、誠實(shí) 守信、市場運(yùn)作及統(tǒng)一規(guī)范的原則對(duì)現(xiàn)有教學(xué)資源進(jìn)行整合 利用，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教學(xué)資源的共享。沒有開發(fā)，教學(xué)資源就 得不到及時(shí)的數(shù)量補(bǔ)充和內(nèi)容的更新，就有枯竭之虞；而沒有整合，教學(xué)資源就不能最大限度地得以利用和發(fā)揮效益， 就有浪費(fèi)之弊。［8］因此，電大系統(tǒng)應(yīng)通過全國電大教學(xué)資源 協(xié)作會(huì)及其網(wǎng)站等多種形式和渠道，為多種媒體教學(xué)資源的 展示、交流和共享提供便利。優(yōu)質(zhì)省建課程及教學(xué)資源進(jìn)入 中央電大課程平臺(tái)，列入中央電大課程目錄和《中央電大多 種媒體教學(xué)資源使用計(jì)劃》，同時(shí)通過國家現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育資 源庫，實(shí)現(xiàn)在全國電大或更大范圍內(nèi)的共享，提高教學(xué)資源 使用效益。第三，建立教學(xué)資源應(yīng)用管理制度，形成完善的 資源發(fā)行、配送渠道，從管理的層面確保教學(xué)資源能及時(shí)、 順利到位并得到有效應(yīng)用。任為民［9］認(rèn)為：教學(xué)資源的配送、 發(fā)行渠道主要有三個(gè)： 一是信息流渠道：通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和 衛(wèi)星VBI數(shù)據(jù)廣播傳輸用書計(jì)劃、播課計(jì)劃、資源信息和資源 管理信息；公布資源出版單位、發(fā)行部門、征訂辦法；傳送 共享資源、動(dòng)態(tài)資源和教學(xué)需要的補(bǔ)充資源：解決資源調(diào)配、 資源協(xié)作、資源儲(chǔ)備等問題。二是物流渠道：主要由中央電 大出版社、音像社、雜志社和教材交流發(fā)行中心和各地電大 相應(yīng)的征訂發(fā)行人員組成，形成多種媒體教材發(fā)行網(wǎng)絡(luò)。一 般各種教材在開學(xué)前一個(gè)月由出版單位發(fā)出，通過國家新華 書店或鐵路、郵政系統(tǒng)直接郵遞，確保課前配送到每位學(xué)生 手中，適應(yīng)學(xué)習(xí)的需要。電大系統(tǒng)應(yīng)每年召開一次以上征訂 發(fā)行協(xié)調(diào)會(huì)，交流經(jīng)驗(yàn)、研究解決發(fā)行中的問題。三是管理 渠道：電大系統(tǒng)教務(wù)、教學(xué)管理部門應(yīng)專門組織召開教學(xué)資 源協(xié)作會(huì)， 研究教學(xué)資源建設(shè)、制定資源管理制度、組織資 源開發(fā)協(xié)作和各地自建教學(xué)資源的共享與調(diào)配等。只有這樣， 才能發(fā)揮電大系統(tǒng)的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)教學(xué)資源共享，從而提高教 學(xué)資源的有效應(yīng)用率。

2積極推進(jìn)課程教學(xué)模式的改革，把在課程教學(xué)中充分、合理、有效地利用多種媒體教學(xué)資源，作為教學(xué)模式改革和 創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

中央電大和省級(jí)電大應(yīng)制定課程教學(xué)設(shè)計(jì)方案及實(shí)施細(xì) 則，對(duì)教學(xué)資源應(yīng)用要作出明確規(guī)定和提出具體建議，為地 方電大合理使用多種媒體資源提供使用方案和指導(dǎo)，同時(shí)， 考試命題不能脫離課程的主要教學(xué)資源內(nèi)容。地方各級(jí)電大 及教學(xué)點(diǎn)都要采取措施，引導(dǎo)、激勵(lì)教師按照課程教學(xué)目標(biāo) 和教學(xué)特點(diǎn)，在課程教學(xué)中有效整合、利用多種媒體教學(xué)資 源，應(yīng)用遠(yuǎn)程教學(xué)平臺(tái)等技術(shù)設(shè)施手段，進(jìn)行多媒體、數(shù)字 化、交互式教學(xué)的探索，指導(dǎo)學(xué)生利用多種媒體教學(xué)資源進(jìn) 行自主學(xué)習(xí)。在考試及形成性考核中也應(yīng)注重考察學(xué)生利用 多種媒體教學(xué)資源學(xué)習(xí)的效果。通過學(xué)習(xí)小組活動(dòng)、學(xué)習(xí)經(jīng) 驗(yàn)交流以及學(xué)習(xí)技能競賽等多種形式，把提高學(xué)生利用多種 媒體教學(xué)資源進(jìn)行自主學(xué)習(xí)的能力，作為校園文化建設(shè)的重 要內(nèi)容。

3開展現(xiàn)代教育技術(shù)培訓(xùn)，加強(qiáng)和改進(jìn)教學(xué)資源應(yīng)用的指導(dǎo)并提供相關(guān)支持服務(wù)。

教學(xué)資源的有效應(yīng)用需要師生有較強(qiáng)的應(yīng)用多種媒體資源進(jìn)行教與學(xué)的綜合能力。因此，開展現(xiàn)代教育技術(shù)培訓(xùn)就 顯得十分重要。各級(jí)電大應(yīng)根據(jù)電大教師的實(shí)際情況制定電 大教師信息技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)，開發(fā)教育技術(shù)培訓(xùn)系統(tǒng)，開展包 括遠(yuǎn)程教育理論、教學(xué)設(shè)計(jì)、教學(xué)媒體理論等方面內(nèi)容的教 師全員培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，使教育工作者更新觀念，掌握新的 教育技術(shù)，學(xué)會(huì)應(yīng)用新觀念、新技術(shù)創(chuàng)建新的教學(xué)方法和管 理方法，提高應(yīng)用多種媒體資源進(jìn)行教學(xué)的綜合能力。另一 方面，從入學(xué)教育開始，就要幫助學(xué)生掌握計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和多 媒體技術(shù)等新媒體手段的應(yīng)用技能，培養(yǎng)學(xué)生利用多種媒體 教學(xué)資源學(xué)習(xí)的意識(shí)和習(xí)慣。同時(shí)，中央電大和省級(jí)電大應(yīng) 利用各種載體向基層電大教學(xué)點(diǎn)和教師、學(xué)生提供教學(xué)資源 信息，提出利用多種媒體開展教學(xué)活動(dòng)的指導(dǎo)意見和建議。 基層電大要及時(shí)向教師、學(xué)生傳遞相關(guān)信息，為學(xué)員提供網(wǎng) 絡(luò)教室、多媒體閱覽室等學(xué)習(xí)場所和相應(yīng)的服務(wù)。此外，中 央電大、省級(jí)電大及教學(xué)點(diǎn)還要按照教學(xué)工作職責(zé)要求，把 幫助教師、學(xué)生解決教學(xué)資源應(yīng)用中出現(xiàn)的問題和困難，落 實(shí)到相關(guān)部門和崗位職責(zé)中去。

4積極開展教學(xué)資源應(yīng)用的課題研究。

由于現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育仍是一項(xiàng)新事物，教學(xué)資源的有效應(yīng)用難免存在這樣那樣的問題，所以對(duì)之進(jìn)行深入的理論研究 和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)十分必要。各級(jí)電大和廣大現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工作者 應(yīng)按照“邊實(shí)踐、邊研究、邊產(chǎn)出”的要求將教學(xué)資源應(yīng)用 作為重要課題進(jìn)行研究。在研究中，一要采取文獻(xiàn)研究法， 搜集有關(guān)教學(xué)資源應(yīng)用的文獻(xiàn)資料，總結(jié)已有的研究成果， 并在此基礎(chǔ)上，運(yùn)用新的研究方法或技術(shù)，展開深層次的研 究；二要進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究，獲取第一手資料和事實(shí)， 豐富和發(fā)展教學(xué)資源應(yīng)用的理論，提出解決教學(xué)資源應(yīng)用中 存在問題的具體方案和措施；三要對(duì)已取得的研究成果，要 及時(shí)推廣應(yīng)用，促進(jìn)教學(xué)資源應(yīng)用水平不斷提高。

三 結(jié)語

現(xiàn)代遠(yuǎn)程高等教育教學(xué)資源的有效應(yīng)用問題是一項(xiàng)系統(tǒng) 工程，它涉及到遠(yuǎn)程教育硬件建設(shè)、資源建設(shè)、教學(xué)管理、 教學(xué)模式探索、運(yùn)作經(jīng)營等一系列的工作。因此，現(xiàn)代遠(yuǎn)程 高等教育教學(xué)資源的有效應(yīng)用是一個(gè)長期的漸進(jìn)的艱難的 “積小勝為大勝”的過程，需要各級(jí)電大和廣大現(xiàn)代遠(yuǎn)程教 育工作者積極投入到教學(xué)資源的有效應(yīng)用的實(shí)踐中去，不斷 開拓創(chuàng)新。本文結(jié)合電大教學(xué)的實(shí)際，探討了現(xiàn)代遠(yuǎn)程高等 教育教學(xué)資源應(yīng)用中存在的問題及其形成原因，并對(duì)教學(xué)資 源應(yīng)用中存在問題的提出了一些策略性的建議。但由于筆者 掌握的材料以及理論和研究水平有限，對(duì)一些問題未能作更 深入系統(tǒng)的研究，只是提綱挈領(lǐng)地提出來，有些觀點(diǎn)也未必 完全正確，謹(jǐn)以期望引起大家更多的思考和討論。

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篇8

Abstract： In China， in the public sector， the number of human resources is large， so the human resource training of public sector is particularly important. It is an important way to build training model of human resources in public sectors to build training model oriented organizational performance， focusing on the application of training result.

關(guān)鍵詞： 公共部門；人力資源；培訓(xùn)體系

Key words： public sector；human resources；training system

中圖分類號(hào)：D412.63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）10-0318-02

1 問題的提出

所謂公共部門，就是指在社會(huì)生活中相對(duì)于私營部門而言的，以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)以謀求公共利益和普遍福利的一套組織體系，一般劃分為：公共企業(yè)、政府組織、民間組織、事業(yè)單位四類，這四類組織在我國公共部門中承擔(dān)著不同的任務(wù)，四類組織相輔相成，互相聯(lián)系，共同構(gòu)建了我國和諧的公共部門組織體系。

市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場對(duì)資源的配置具有基礎(chǔ)和決定性作用，隨著經(jīng)濟(jì)全球化，人力資源的能力和水平不斷接受挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，而社會(huì)對(duì)人力資源的效能要求也不斷提升。而作為行使國家權(quán)力、管理國家和社會(huì)事務(wù)的的公共部門，其態(tài)度和效率直接影響公共部門的運(yùn)轉(zhuǎn)質(zhì)量。本文中公共部門人力資源主要是指政府工作人員尤其是政府公務(wù)員。

本文從分析我國公共部門人力資源培訓(xùn)體系所存在的問題出發(fā)，結(jié)合商業(yè)企業(yè)的管理理念，試圖為我國構(gòu)建規(guī)范有效的公共部門培訓(xùn)體系提供思路和建議。

公共部門人力資源培訓(xùn)是指公共部門根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和科學(xué)發(fā)展的需要，根據(jù)法律和法規(guī)的規(guī)定，運(yùn)用各種形式，有組織、有計(jì)劃地對(duì)公務(wù)員進(jìn)行以提高政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和工作績效為目的的培養(yǎng)、教育、訓(xùn)練等活動(dòng)。

2 我國公共部門人力資源培訓(xùn)體系存在的問題分析

2.1 法律意識(shí)薄弱，培訓(xùn)教育的理念落后 首先，《公務(wù)員法》規(guī)定：“參加培訓(xùn)是公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)?！钡谂嘤?xùn)實(shí)施過程中卻存在著落實(shí)偏差，具體表現(xiàn)為一些公務(wù)員重復(fù)培訓(xùn)，而部分公務(wù)員卻得不到培訓(xùn)。其次，培訓(xùn)的課程、內(nèi)容、形式都是從講師的主觀愿望出發(fā)，理論與實(shí)踐的結(jié)合程度不足；再次，很多領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為培訓(xùn)不但不能帶來經(jīng)濟(jì)效益反而在很大程度上浪費(fèi)人財(cái)物等得不償失，因而培訓(xùn)過程中不給予積極的支持反而消極的拖后腿；第四，接受培訓(xùn)的本人對(duì)于培訓(xùn)認(rèn)識(shí)也不到位，一般都是走形式主義，混混就過去了，根本沒有達(dá)到培訓(xùn)的要求。

2.2 師資隊(duì)伍單一，培訓(xùn)的內(nèi)容和方式設(shè)置不合理 目前擔(dān)任公務(wù)員的培訓(xùn)老師，大多為黨校、當(dāng)?shù)匦姓W(xué)院、部門高校的老師中選拔，對(duì)于公務(wù)員來說，既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、又有授課水平的，能得到肯定的老師很少。在培訓(xùn)過程中培訓(xùn)的內(nèi)容一般都是理論性質(zhì)的政治理論課程占據(jù)大部分，而與公務(wù)員實(shí)際工作密切相關(guān)的如公共政策學(xué)、法學(xué)、公共行政學(xué)一級(jí)計(jì)算機(jī)能力的培訓(xùn)等專業(yè)課程涉及很少，經(jīng)常忽略了對(duì)公務(wù)員進(jìn)行應(yīng)用能力培養(yǎng)的問題。在培訓(xùn)中也往往是理論套路一大堆，而真正能夠應(yīng)用的實(shí)際工作卻很少，這樣不僅沒有達(dá)到培訓(xùn)的效果，反而不但浪費(fèi)資源更是耽誤了寶貴的時(shí)間與精力。因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作的要求多開一些應(yīng)用型的課程。

2.3 公務(wù)員培訓(xùn)的效果評(píng)估不足，培訓(xùn)結(jié)果應(yīng)用沒有考核 對(duì)于公務(wù)員培訓(xùn)的內(nèi)容、形式和效果等做出評(píng)估，為以后公務(wù)員培訓(xùn)的改進(jìn)的基礎(chǔ)，目前在我國還沒有一套公認(rèn)的公務(wù)員培訓(xùn)的效果評(píng)估體系，都是采用考試方式來考核培訓(xùn)的質(zhì)量，從而忽視了對(duì)培訓(xùn)質(zhì)量的具體方式、培訓(xùn)質(zhì)量宏觀指標(biāo)的設(shè)計(jì)等涉及衡量培訓(xùn)質(zhì)量的一系列基礎(chǔ)問題的深入研究。由于這種結(jié)業(yè)考試都是以分?jǐn)?shù)來衡量，很多考的都非常簡單，背一些重點(diǎn)就可以了，因此沒有通過培訓(xùn)達(dá)到切實(shí)提高公務(wù)員綜合素質(zhì)的目的。

3 最后的結(jié)論與啟示

3.1 將培訓(xùn)與組織發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，進(jìn)行有效的需求分析 將培訓(xùn)內(nèi)容與組織的長期、中期、短期發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系，明確培訓(xùn)的主要目的和目標(biāo)，有了明確的目標(biāo)才不會(huì)偏離主題。除了加強(qiáng)基本的崗位職務(wù)培訓(xùn)外，更應(yīng)注重學(xué)習(xí)能力、思維能力的培訓(xùn)等，同時(shí)對(duì)溝通能力、組織協(xié)調(diào)能力等方面進(jìn)行訓(xùn)練，使公務(wù)員具有多方面的能力和素質(zhì)。除此之外，還要對(duì)社會(huì)需求進(jìn)行調(diào)查，分析目標(biāo)與現(xiàn)狀之間的偏差，以此來設(shè)置培訓(xùn)的計(jì)劃和內(nèi)容并且根據(jù)實(shí)際情況不斷的進(jìn)行調(diào)整。只有通過需求調(diào)查才能選擇更好的方式進(jìn)行培訓(xùn)，更好的實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)的目標(biāo)以保證培訓(xùn)的效果。

3.2 提高培訓(xùn)內(nèi)容的針對(duì)性，采用多種方式進(jìn)行培訓(xùn) 系統(tǒng)的組織、人員及任務(wù)的需要，根據(jù)切實(shí)的需要開展培訓(xùn)活動(dòng)以及培訓(xùn)內(nèi)容，避免造成培訓(xùn)資源的浪費(fèi)，如：安監(jiān)部門的培訓(xùn)肯定是針對(duì)安全在各個(gè)行業(yè)的重要性、危險(xiǎn)性以及各種政策法規(guī)以及處理措施等，如果講一些財(cái)務(wù)報(bào)表，會(huì)計(jì)制度以及會(huì)計(jì)從業(yè)人員的相關(guān)問題等顯然是南轅北轍；培訓(xùn)方式可以引入體驗(yàn)式培訓(xùn)，打破傳統(tǒng)的認(rèn)知式培訓(xùn)，如：進(jìn)行消防教育的時(shí)候，僅僅講發(fā)生火災(zāi)的時(shí)候用干粉或者二氧化碳滅火器，使用的時(shí)候應(yīng)當(dāng)如何操作等，這樣很不直觀，可以通過現(xiàn)場演示的方式進(jìn)行講解，這樣不僅直觀而且教會(huì)了大家使用，這樣不僅讓接受培訓(xùn)者主動(dòng)參與，而且還提高了他們解決實(shí)際問題的能力。

3.3 重視培訓(xùn)的評(píng)估考核，注重培訓(xùn)成果的轉(zhuǎn)化 建立嚴(yán)格的、科學(xué)的、合理的公務(wù)員培訓(xùn)評(píng)估考核制度，要堅(jiān)持自我評(píng)價(jià)、民主評(píng)議和考試相結(jié)合的原則。培訓(xùn)結(jié)束后，不僅僅靠卷面分?jǐn)?shù)來衡量一個(gè)人的培訓(xùn)效果，還應(yīng)當(dāng)通過調(diào)查問卷、面談等方式評(píng)估培訓(xùn)結(jié)果，這樣不僅考察一個(gè)人的學(xué)習(xí)能力，還能考察應(yīng)變能力、解決問題的能力等實(shí)際能力。通過綜合評(píng)定結(jié)果進(jìn)行提拔、晉升等。

3.4 完善培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制，提高受訓(xùn)者的積極性 為了有效的監(jiān)督和考核培訓(xùn)結(jié)果，應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。將培訓(xùn)結(jié)果與人員職務(wù)升降、獎(jiǎng)懲以及工資增減等結(jié)合在一起，將培訓(xùn)貫穿于這個(gè)公務(wù)人員的管理過程中，形成“培訓(xùn)――就職――再培訓(xùn)――晉升”的循環(huán)上升的機(jī)制，從而解決培訓(xùn)形式主義、功利性過強(qiáng)、以及公務(wù)人員參加培訓(xùn)懈怠的問題，確保受訓(xùn)人員經(jīng)過不斷的培訓(xùn)切實(shí)提高自身的能力、加強(qiáng)自身的素質(zhì)，最終優(yōu)化和提高每個(gè)層次公務(wù)員的隊(duì)伍。

只有公共部門的人員能力和素質(zhì)都得到了有效提高，才能更好的在工作中為社會(huì)的發(fā)展做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)，如何才能合理的評(píng)價(jià)一個(gè)人員的綜合素質(zhì)是關(guān)鍵，因此對(duì)于我國而言，建立一套規(guī)范有效的公共部門人力資源培訓(xùn)體系，是公職人員進(jìn)行知識(shí)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和更新，增加知識(shí)的內(nèi)容的深度和廣度，緊跟時(shí)代步伐的有效途徑；是保持黨和國家基本路線、方針、政策執(zhí)行的穩(wěn)定性和連續(xù)性，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的保證；同時(shí)也是充分開發(fā)公共部門人才資源的基本途徑。因此，構(gòu)建完善的培訓(xùn)體系，培養(yǎng)高素質(zhì)、高勝任力的公務(wù)人員來適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有積極的意義。

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篇9

1課堂教學(xué)的實(shí)施

參與式教學(xué)法在2000年開始在我國教育界悄然興起。當(dāng)時(shí)的研究認(rèn)為，參與式教學(xué)法是一種合作式或協(xié)作式的教學(xué)法，這種方法以學(xué)習(xí)者為中心，鼓勵(lì)學(xué)習(xí)者積極參與教學(xué)過程，加強(qiáng)教學(xué)者與學(xué)習(xí)者之間以及學(xué)習(xí)者與學(xué)習(xí)者之間的信息交流和反饋。[2]現(xiàn)在看來這種認(rèn)識(shí)有重大缺陷，主要是沒有明確教師在教學(xué)活動(dòng)的地位和作用，沒有確立師生之間的互動(dòng)關(guān)系。說到底還是“一個(gè)中心”，即以學(xué)生為中心，實(shí)行自由自主的興趣導(dǎo)向?qū)W習(xí)。從“以教師為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙詫W(xué)生為中心”，對(duì)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和能力都有很高的要求，教師在知識(shí)傳承中的主體作用被弱化，對(duì)大多數(shù)普通大學(xué)（非重點(diǎn)大學(xué)）的學(xué)生來說，難以取得良好的教學(xué)效果，也不利于學(xué)生主體性的生成。以教師和學(xué)生的主體間關(guān)系為紐帶，強(qiáng)調(diào)二者互動(dòng)與發(fā)揮各自主動(dòng)性，共同利用教學(xué)資源，認(rèn)識(shí)客觀世界，教學(xué)質(zhì)量可能更好一些。教師與教學(xué)資源、學(xué)生與教學(xué)資源之間的關(guān)系構(gòu)成了主體———客體關(guān)系。參與式教學(xué)法體現(xiàn)的是教師與學(xué)生的主體間性關(guān)系。[3]本文主張的參與式教學(xué)，跳出教師與學(xué)生主客二元對(duì)立的模式，教師與學(xué)生都是主體，教師教的過程和學(xué)生學(xué)的過程是教學(xué)過程的兩個(gè)方面，教學(xué)活動(dòng)的兩個(gè)主體呈現(xiàn)出豐富多彩的主體間平等合作關(guān)系。

1.1課堂教學(xué)：對(duì)話理解

參與式教學(xué)強(qiáng)調(diào)主體間的交流與對(duì)話、平等與尊重、寬容與理解，而不是單向度的知識(shí)傳遞。教師不以“真理的壟斷者”的面孔出現(xiàn)，學(xué)生也不再以記筆記為主，教學(xué)方法不再以灌輸、強(qiáng)制為主，在“學(xué)什么”、“怎么學(xué)”等問題上，學(xué)生有發(fā)表意見的自由和選擇的權(quán)利。教師不僅僅提供學(xué)生一定的知識(shí)，還要讓學(xué)生理解知識(shí)的價(jià)值及意義。教師以積極和寬容的心態(tài)、飽滿的熱情鼓勵(lì)學(xué)生學(xué)會(huì)合作、積極參與，構(gòu)建一種和諧的課堂氣氛。保護(hù)學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，讓學(xué)生在獲取知識(shí)的同時(shí)，情感、個(gè)性得到相應(yīng)的發(fā)展。在面對(duì)學(xué)生疑問尤其是面對(duì)學(xué)生的質(zhì)疑時(shí)，秉承“師不必強(qiáng)于弟子，弟子不必不如師”的求真態(tài)度，以平等的身份直面學(xué)生的疑惑與問題，為學(xué)生提供更寬廣的思路和更豐富的選擇。課堂教學(xué)不是簡單的傳授知識(shí)，也不是教師的演講或表演，它承載更為豐富的內(nèi)涵，其核心是師生間的對(duì)話與交流。教師介紹知識(shí)的同時(shí)，引導(dǎo)學(xué)生不執(zhí)迷于“標(biāo)準(zhǔn)答案”，鼓勵(lì)他們敢于且善于向教師發(fā)問?！拔釔畚釒?，吾更愛真理”應(yīng)成為學(xué)生的價(jià)值導(dǎo)向，學(xué)生主動(dòng)提出問題，才會(huì)積極思考問題，并通過對(duì)話和探究等方式解決問題。課堂還是增強(qiáng)表達(dá)能力和思辨能力的場所，教師應(yīng)培養(yǎng)學(xué)生積極發(fā)言的勇氣。教育學(xué)的相關(guān)研究證明，當(dāng)教師熱情鼓勵(lì)學(xué)生的時(shí)候，學(xué)生更有創(chuàng)造性，師生之間的積極情感會(huì)促進(jìn)認(rèn)知學(xué)習(xí)。筆者在課堂中遵循“友誼教學(xué)法”，學(xué)生在平等輕松的氣氛中展現(xiàn)自我和自我表達(dá)。每一堂課前，學(xué)生自愿（或按學(xué)號(hào)順序）講自己的理解和觀點(diǎn)，每課不少于3個(gè)人，每人不少于10分鐘。這個(gè)環(huán)節(jié)還鼓勵(lì)其他同學(xué)對(duì)這些理解進(jìn)行提問，發(fā)言者要作出回應(yīng)。在討論情境中，教師導(dǎo)引進(jìn)入新課程的學(xué)習(xí)。筆者宣布一條課堂規(guī)則：教師講解過程中任何人可以自由發(fā)問，教師要立即回應(yīng)這些疑問，也可組織班級(jí)展開討論。為了將課堂教學(xué)內(nèi)容更好地消化，在每一堂課結(jié)束前，留至少5分鐘時(shí)間給學(xué)生提問、討論。這些措施，是為了貫徹民主和參與的教學(xué)理念。全面創(chuàng)建良好的課程互動(dòng)態(tài)勢，一方面是教師與學(xué)生之間的互動(dòng)，另一方面是學(xué)生與學(xué)生之間的互動(dòng)。學(xué)生之間的理解碰撞往往更能啟發(fā)他們的思維。這些措施的前提是建立良好的師生關(guān)系。參與式教學(xué)的一個(gè)黃金原則就是處理好教師與學(xué)生的關(guān)系。

1.2課堂討論：開放辯論

課堂討論的有效性是參與式教學(xué)的重要保證。對(duì)公共管理實(shí)踐問題的討論，可以提高學(xué)生對(duì)理論的理解程度和對(duì)現(xiàn)象的思維素質(zhì)，鍛煉學(xué)生的表達(dá)能力、思辨能力和合作能力。為保證課堂討論的開放性，要防止兩個(gè)傾向，一是教師的主體性膨脹，學(xué)生變成了提問的對(duì)象，參與流于表面；二是學(xué)生主體性膨脹，課堂討論的內(nèi)容膚淺，秩序失控。解決的方法是，教師和學(xué)生都應(yīng)做相應(yīng)的充分的課外準(zhǔn)備。筆者在教學(xué)中，根據(jù)具體的教學(xué)目標(biāo)和特定的教學(xué)內(nèi)容，創(chuàng)設(shè)一定的問題情境，要求學(xué)生閱讀相關(guān)文獻(xiàn)，查找相關(guān)材料。討論過程遵循議事規(guī)則規(guī)范。鼓勵(lì)學(xué)生質(zhì)疑，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題，引導(dǎo)學(xué)生分析問題和創(chuàng)造性地解決問題。一般實(shí)行“小組討論，代表發(fā)言，同一成績”模式，讓學(xué)生集體完成作業(yè)，既訓(xùn)練團(tuán)隊(duì)精神，也讓學(xué)生在課下有“知識(shí)上的團(tuán)結(jié)”。如，讓學(xué)生以小組形式整理案例，學(xué)生的一半案例就來自于身邊的事情。這樣的案例與學(xué)生沒有距離感，也容易激發(fā)討論熱情。討論的功課都在課外完成。采取分組討論、小組交流的方式，遴選代表在班級(jí)發(fā)言，對(duì)這些觀點(diǎn)展開辯論。這個(gè)過程，往往不能達(dá)成完全共識(shí)，對(duì)爭議焦點(diǎn)，教師適當(dāng)引導(dǎo)、啟發(fā)和點(diǎn)撥，采取激勵(lì)、暗示、提醒等方式，促使學(xué)生繼續(xù)思維。把選擇的機(jī)會(huì)留給學(xué)生自己，將課堂討論延伸到課下，把別人的疑惑作為自己的問題。通過開放的論辯，培養(yǎng)學(xué)生主動(dòng)探索，自己解決問題的能力。這種形式不僅活躍課堂氣氛，培養(yǎng)學(xué)生的交流能力，更有利于拓展學(xué)生的思維空間，是創(chuàng)造性思維訓(xùn)練的一種有效方式。

1.3課堂作業(yè)：自由選題

課堂作業(yè)是為了改革“滿堂灌”的教學(xué)而做的規(guī)定，時(shí)間一般為10分鐘，跟課堂討論一起構(gòu)成課堂教學(xué)的重要互動(dòng)形式。具體內(nèi)容可能是相關(guān)教學(xué)材料———思考題或案例，也可能是學(xué)生自己的一些聯(lián)想，個(gè)別學(xué)生的一些困惑。不拘泥于純知識(shí)性題目。鼓勵(lì)學(xué)生“于不疑處有疑”。一般情況，學(xué)生對(duì)理論知識(shí)不求甚解而向教師提出來解答，教師將這些問題“公共化”。這個(gè)環(huán)節(jié)是學(xué)生的選擇，是理論運(yùn)用與批判的過程。這一環(huán)節(jié)改革了理論講授內(nèi)容，突出了重點(diǎn)，也有利于教師檢測教學(xué)效果，及時(shí)調(diào)整教學(xué)方案。課堂教學(xué)的成功與否，很大程度上依賴于師生關(guān)系。參與式教學(xué)要求教師主動(dòng)接近學(xué)生，了解學(xué)生，熟悉學(xué)生，深入學(xué)生的生活，了解學(xué)生的思想、交往等方面的情況。傳統(tǒng)教學(xué)模式下教師的地位和作用需要重構(gòu)，從外在于學(xué)生情境轉(zhuǎn)向內(nèi)在于學(xué)生情境。隨著我國大學(xué)走入大眾化時(shí)代，教師與學(xué)生的交往越來越功利化，精神交往越來越淡漠，需要引起教育界的深度反思。

2課外學(xué)習(xí)的重點(diǎn)

參與式教學(xué)要促進(jìn)的是學(xué)生的全面發(fā)展。師生主體間關(guān)系必須在課外得到發(fā)展。良好的師生關(guān)系建構(gòu)往往是在實(shí)踐活動(dòng)或合作、聊天、談話等形式中完成的。課外學(xué)習(xí)就是第二課堂，第二課堂是學(xué)生閱讀與思考的場域，是健康成長的場域，也是師生健康交往的場域。將自學(xué)作為教學(xué)過程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，發(fā)揮學(xué)生的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。學(xué)生自己閱讀、思索、查工具書，掃除學(xué)習(xí)中的障礙，并組成小組相互研究。通過自學(xué)探討，形成一定的條理和看法，并發(fā)現(xiàn)問題，提出問題，這些問題成為教師課堂講授的基礎(chǔ)。

2.1實(shí)踐教學(xué)：知識(shí)檢驗(yàn)

實(shí)踐教學(xué)是人才培養(yǎng)方案中一個(gè)重要的核心的組成部分。參與式教學(xué)如果僅停留在課內(nèi)還不夠。目前普通高校開始重視實(shí)踐教學(xué)，建立了實(shí)地基地。公共管理是一個(gè)理論性、實(shí)踐性強(qiáng)的專業(yè)。在設(shè)立專業(yè)伊始就重視實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)，開設(shè)了各類實(shí)訓(xùn)課程，如城市管理模擬實(shí)驗(yàn)、公共政策演講與辯論等，學(xué)生運(yùn)用政策理論分析現(xiàn)實(shí)政策實(shí)踐，增強(qiáng)公共管理科學(xué)的時(shí)代感和現(xiàn)實(shí)感。學(xué)生利用實(shí)驗(yàn)室，模擬集體決策。開展學(xué)術(shù)論文寫作，優(yōu)秀的由教師推薦發(fā)表。在校外，重視學(xué)生認(rèn)知實(shí)習(xí)，建成相對(duì)固定的實(shí)習(xí)基地。通過實(shí)習(xí)，增強(qiáng)學(xué)生對(duì)公共管理實(shí)踐的了解和公共管理操作層面的經(jīng)驗(yàn)積累，與課堂教學(xué)形成了良好的互補(bǔ)關(guān)系。學(xué)院鼓勵(lì)學(xué)生在寒暑假進(jìn)行社會(huì)調(diào)查與實(shí)踐活動(dòng)，教師在暑期結(jié)合自己的研究課題，帶領(lǐng)學(xué)生一起社會(huì)調(diào)研，撰寫調(diào)研報(bào)告。普通高校學(xué)生的學(xué)術(shù)寫作訓(xùn)練，重在社會(huì)調(diào)研，提高綜合素質(zhì)，為學(xué)生走向社會(huì)打好基礎(chǔ)。

2.2課外作業(yè)：深度探索

目前的制度下，教師與學(xué)生的面談時(shí)間（officehour）很少，教師并不愿意付出更多時(shí)間。學(xué)生的課外學(xué)習(xí)實(shí)際上已經(jīng)無法與教師取得良好的溝通。如果不在課外發(fā)展主體間性師生關(guān)系，教師與學(xué)生開展深入的交流對(duì)話，合作式教學(xué)難以取得積極成果。也因?yàn)槭苤朴趲熒Y(jié)構(gòu)，沒有建立起良好的師生關(guān)系，大學(xué)生活容易趨于盲目，自我放任。筆者在課外給學(xué)生指定了一系列的輔資料和著作，包括中外相關(guān)的權(quán)威論著。這些教材和政策分析資料反映了學(xué)科最新動(dòng)態(tài)，學(xué)生可以根據(jù)自己的不同情況選擇閱讀學(xué)習(xí)。教師組織讀書會(huì)，每個(gè)月進(jìn)行一次集體研討，每位學(xué)生都要發(fā)言，談讀書心得。學(xué)生還根據(jù)教師確定的課題范圍，自己選擇論題，在一定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行相對(duì)獨(dú)立的探索性研究，提交文獻(xiàn)綜述、研究報(bào)告（案例報(bào)告）或論文。學(xué)生按照自己的興趣完成課題，有利于培養(yǎng)主動(dòng)學(xué)習(xí)的能力和獨(dú)立探索的意識(shí)。有些課題要求組成學(xué)習(xí)小組，共同討論、分工完成。課外作業(yè)給很多同學(xué)提供了學(xué)術(shù)論文的寫作訓(xùn)練機(jī)會(huì)，每年的畢業(yè)論文中這樣產(chǎn)生的“優(yōu)秀論文”占到三成。另外通過多種方式，如通過網(wǎng)絡(luò)交流的方式，教給學(xué)生學(xué)習(xí)方法，培養(yǎng)學(xué)生的自學(xué)能力，指導(dǎo)學(xué)生閱讀和獨(dú)立思考。關(guān)注學(xué)生的自學(xué)能力提高了多少，向“教是為了不教”的目標(biāo)邁進(jìn)。

2.3課外輔導(dǎo)：及時(shí)答疑

公共管理專業(yè)的課程信息量較大，如何利用課下的時(shí)間給學(xué)生答疑解惑是取得良好教學(xué)效果的關(guān)鍵。本課程組將授課內(nèi)容透明化、網(wǎng)絡(luò)化，向?qū)W生公布教學(xué)大綱、教案、案例、參考書目、教學(xué)要求以及授課計(jì)劃等。教師為學(xué)生安排方便的答疑時(shí)間，同時(shí)，建立課程QQ群、班級(jí)郵箱，學(xué)生在學(xué)習(xí)中遇到的問題可在網(wǎng)上同教師探討，平時(shí)作業(yè)可以通過網(wǎng)絡(luò)提交。教師及時(shí)批改和反饋學(xué)生的作業(yè)、論文和報(bào)告，及時(shí)回應(yīng)來自學(xué)生的各種詢問。利用電子郵件、在線聊天工具、電話等指導(dǎo)學(xué)生小組研究。筆者的體會(huì)是，越是個(gè)人性的輔導(dǎo)，效果越好。這對(duì)教師來說要占用大量的課外時(shí)間，如果校方在考核評(píng)價(jià)體系中能體現(xiàn)這個(gè)內(nèi)容，無疑就會(huì)有可持續(xù)性。3教學(xué)質(zhì)量的保證參與式教學(xué)的教學(xué)質(zhì)量提高，在學(xué)生評(píng)教與教學(xué)檢查中得到了驗(yàn)證，究其原因，主要靠明晰的教學(xué)目標(biāo)、多元的教學(xué)方法、過程化的評(píng)價(jià)體系來保證。

3.1教學(xué)目標(biāo)：清晰明確

參與式教學(xué)在應(yīng)然層面追求讓教育回歸生活世界，抵制功利主義。普通本科大學(xué)的公共管理專業(yè)的教學(xué)目標(biāo)，以課程目標(biāo)為依據(jù)，但不能以課程目標(biāo)代替教學(xué)目標(biāo)。教學(xué)目標(biāo)應(yīng)結(jié)合學(xué)生和學(xué)校實(shí)際，符合本校人才培養(yǎng)方案。筆者的教學(xué)目標(biāo)比較務(wù)實(shí)，即，讓學(xué)生了解公共管理各種理論流派及其代表人物的主要理論觀點(diǎn)；理解公共管理的基本概念及專業(yè)整體結(jié)構(gòu)框架；掌握公共管理基本運(yùn)行規(guī)律與基本分析方法；學(xué)會(huì)用現(xiàn)代公共管理學(xué)科視角與方法分析問題。在教學(xué)過程中具體設(shè)計(jì)每節(jié)課的目標(biāo)，突出重點(diǎn)，哪些需要詳講，哪些需要討論，哪些需要自學(xué)，都要合理設(shè)計(jì)。圍繞教學(xué)目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)能力培養(yǎng)，合理調(diào)整教學(xué)內(nèi)容，教學(xué)目標(biāo)不能超越學(xué)生的接受能力，教學(xué)內(nèi)容和進(jìn)度也要符合學(xué)生的知識(shí)基礎(chǔ)。

3.2教學(xué)方法：豐富多元

在教學(xué)方法上，以問題為主線，開展多元化的教學(xué)方法，如案例教學(xué)法、啟發(fā)教學(xué)法、互動(dòng)教學(xué)法、情境教學(xué)法，采用理論與實(shí)踐相結(jié)合、知識(shí)與技能相結(jié)合的培養(yǎng)方式，注意訓(xùn)練學(xué)生的專業(yè)思想和分析問題解決問題的能力，提升學(xué)生自主創(chuàng)新意識(shí)和政策分析能力。學(xué)院加強(qiáng)實(shí)習(xí)基地建設(shè)、公共管理實(shí)驗(yàn)室建設(shè)和圖書資料建設(shè)，為教學(xué)提供良好的硬件支撐和教學(xué)環(huán)境，為學(xué)生理論聯(lián)系實(shí)際提供平臺(tái)。教師進(jìn)行許多方面的準(zhǔn)備工作，包括編寫課程指南、選擇學(xué)生參考書目、收集與研究教學(xué)案例、確定課堂討論題目、挑選與復(fù)印學(xué)生閱讀材料、設(shè)計(jì)課后作業(yè)等等。教學(xué)過程在傳統(tǒng)的講授法、實(shí)驗(yàn)法和練習(xí)法的基礎(chǔ)上，采用視聽教學(xué)法、計(jì)算機(jī)輔助教學(xué)法、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)法等高效率的教學(xué)方式方法，通過現(xiàn)代教學(xué)技術(shù)的合理應(yīng)用來實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量教學(xué)的要求。

3.3考核方法：重視過程

在教學(xué)評(píng)價(jià)上采用多元方式，突出過程考核。對(duì)傳統(tǒng)考試方式進(jìn)行改革，加強(qiáng)學(xué)生素質(zhì)和能力的培養(yǎng)與訓(xùn)練。不僅考核學(xué)生的記憶性知識(shí)，還考核學(xué)生的自學(xué)能力、創(chuàng)造性能力和探索能力。過程考核占較高比例（40%）。由案例介紹、課堂討論、出試題的作業(yè)、以及其他課后作業(yè)綜合構(gòu)成。期末閉卷考試成績占60%。這個(gè)考核方法還需要進(jìn)一步探索，教務(wù)管理部門應(yīng)授予所在學(xué)院或教師個(gè)人相當(dāng)獨(dú)立的決定權(quán)力。