導(dǎo)語(yǔ)：事業(yè)假法人調(diào)研報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

《事業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布實(shí)施以來(lái)，各地開(kāi)展事業(yè)單位法人登記管理工作已有相當(dāng)一段時(shí)間，取得了一定的成效。但在縣市一級(jí)事業(yè)單位假法人現(xiàn)象依然普遍存在，且占整個(gè)事業(yè)單位的比例較大，制約了該項(xiàng)工作的進(jìn)一步發(fā)展，為此，筆者結(jié)合從事事業(yè)單位登記管理工作實(shí)際，對(duì)事業(yè)單位假法人問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)查分析，現(xiàn)淺談幾點(diǎn)意見(jiàn)。

一、假法人存在的現(xiàn)狀及原因

所謂“假法人”，是指依法辦理了法人登記手續(xù)，而實(shí)際上并不完全具備法人條件，或具備了法人條件，履行法人義務(wù)卻不完全享有法人權(quán)力的事業(yè)單位。以我縣為例，現(xiàn)登記的事業(yè)單位法人334個(gè)，其中假法人206個(gè)，占一半以上。這些事業(yè)單位假法人大致分為兩種情形：一種是因客觀因素，不完全具備法人條件的事業(yè)單位，即我們以前所稱(chēng)的“非法人”；另一種是因主觀因素，雖具備法人條件，卻享受不到法人權(quán)力的事業(yè)單位。

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，存在事業(yè)單位假法人現(xiàn)象的主要原因有以下五個(gè)方面：一是非法人過(guò)渡法人工作中盲目追求過(guò)渡率。自《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》頒布以來(lái)，2000年全國(guó)開(kāi)展換發(fā)全國(guó)統(tǒng)一《事業(yè)單位法人證書(shū)》暨非法人過(guò)渡法人工作，因片面地、盲目地追求過(guò)渡率，在非法人過(guò)渡為法人的工作中，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”及部分縣級(jí)政府部門(mén)所屬的二級(jí)事業(yè)單位，資金不足、人員不夠、財(cái)務(wù)不獨(dú)立等方面放寬了過(guò)渡條件，為不具備法人條件的事業(yè)單位辦理了法人登記，頒發(fā)了法人證書(shū)，人為地造成了假法人的存在；二是因地理地域因素，機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)構(gòu)設(shè)置一般遵循上下對(duì)口，上行下效的原則設(shè)置，縣市一級(jí)的事業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)上面的比較全，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的事業(yè)單位，規(guī)模小，活動(dòng)范圍小、從業(yè)人員少，資金不足的現(xiàn)象普遍存在，而這種“非法人”事業(yè)單位一時(shí)撤并不了，不按規(guī)定進(jìn)行設(shè)立登記又不能開(kāi)展業(yè)務(wù)，所以只能變相地進(jìn)行法人登記；三是事業(yè)單位管理體制問(wèn)題，造成政事不分，影響事業(yè)單位的獨(dú)立與發(fā)展。受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期影響，主管部門(mén)對(duì)事業(yè)單位人員、經(jīng)費(fèi)、工作安排等管的過(guò)多統(tǒng)的過(guò)死，事業(yè)單位也習(xí)慣于在主管部門(mén)的襁褓中生存，一方面生存能力強(qiáng)，有收費(fèi)的事業(yè)單位主管部門(mén)不愿意放出去，擔(dān)心轉(zhuǎn)為法人事業(yè)單位后，會(huì)失去對(duì)其的控制管理權(quán)，另一方面生存能力弱的事業(yè)單位又不愿脫離主管部門(mén)，怕失去財(cái)政撥款，無(wú)法生存。加之事業(yè)單位的舉辦主體單一，對(duì)事業(yè)單位投入不足，阻礙了事業(yè)單位的發(fā)展。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前，在我國(guó)事業(yè)單位中，國(guó)家直接舉辦的占90%以上，民辦、股份制、個(gè)體和合資舉辦的事業(yè)單位不足10%。國(guó)家舉辦的事業(yè)單位財(cái)政多半是撥付給人頭經(jīng)費(fèi)，對(duì)開(kāi)展相應(yīng)業(yè)務(wù)所需經(jīng)費(fèi)則嚴(yán)重不足，這種情況在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)更為普遍，部分事業(yè)單位因資產(chǎn)過(guò)少或自身沒(méi)有生存所必須的資產(chǎn)而難以走上自我積累、自我發(fā)展的道路。四是部分已具備法人條件的事業(yè)單位，被行政主管部門(mén)剝奪了作為事業(yè)法人應(yīng)享有的自我管理權(quán)利，成為名不符實(shí)的事業(yè)單位法人。部分事業(yè)單位已具備法人條件，有單獨(dú)的活動(dòng)場(chǎng)所、從業(yè)人員，可以獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)也獨(dú)立核算，但在財(cái)務(wù)審批上仍由主管部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)一支筆審批，其法定代表人作為事業(yè)單位法人在法律上唯一的代表，沒(méi)有辦法行使民事權(quán)力和履行民事義務(wù)，事業(yè)單位也同時(shí)失去了應(yīng)享有的自我管理權(quán)利。如縣國(guó)土資源局下屬的國(guó)土資源測(cè)繪隊(duì)和國(guó)土資源儲(chǔ)備中心就是如此運(yùn)作的。

二、解決問(wèn)題的建議及對(duì)策

根據(jù)《民法通則》和《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，法人事業(yè)單位具有民事權(quán)力能力和民事行為能力，享有民事權(quán)力能力和承擔(dān)民事義務(wù)，而假法人事業(yè)單位則沒(méi)有。事業(yè)單位登記管理工作中的“假法人”現(xiàn)象，既影響了登記工作的正常開(kāi)展，又影響了登記工作的法制性和嚴(yán)肅性，也給登記管理機(jī)關(guān)留下了隱患。如何解決這一問(wèn)題，近幾年我們雖然也做了一些探索，但效果不是很理想。要從根本上解決這一問(wèn)題，筆者認(rèn)為關(guān)鍵在于各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門(mén)要加大、加快事業(yè)單位改革的力度和步伐，讓事業(yè)單位真正從其主管部門(mén)的襁褓中脫離出來(lái)。

（一）嚴(yán)格把關(guān)，提升《事業(yè)單位法人證書(shū)》的社會(huì)效力。

作為事業(yè)單位登記管理機(jī)關(guān)，防止和消滅事業(yè)單位假法人現(xiàn)象是義不容辭的責(zé)任，一是加大事業(yè)單位登記管理的監(jiān)查力度，要在對(duì)事業(yè)單位法人設(shè)立登記的審核過(guò)程中，嚴(yán)格把好關(guān)，對(duì)不符合法人條件的，堅(jiān)決不予受理，其次要加強(qiáng)事業(yè)單位設(shè)立登記后的監(jiān)督管理，要加強(qiáng)經(jīng)常性地、不定期地監(jiān)督檢查，將監(jiān)督管理貫穿于事業(yè)單位從設(shè)立到終止全過(guò)程，實(shí)行經(jīng)常性的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)于設(shè)立登記后，在業(yè)務(wù)開(kāi)展過(guò)程中，又不能真正具備法人條件的，也要進(jìn)行嚴(yán)肅查處，嚴(yán)重的取消其事業(yè)單位法人資格，收繳其《事業(yè)單位法人證書(shū)》。二是要建立健全關(guān)于《事業(yè)單位法人證書(shū)》使用的聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。并將該機(jī)制作為政府各部門(mén)的職能之一，只有各部門(mén)嚴(yán)格履行機(jī)制，《證書(shū)》才能成為事業(yè)單位走向社會(huì)、走向市場(chǎng)的唯一憑證，真正發(fā)揮其社會(huì)效力。

（二）深化機(jī)構(gòu)改革，加快推進(jìn)事業(yè)單位分類(lèi)改革。

一方面對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的“非法人”事業(yè)單位，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革工作的全面鋪開(kāi)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位進(jìn)行相應(yīng)撤并。對(duì)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的、職能弱化的站所進(jìn)行撤銷(xiāo)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理辦；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站等工作量不大，但又不能撤銷(xiāo)的，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一名文化專(zhuān)干編制，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站牌子，但不作為事業(yè)單位法人進(jìn)行登記管理，可作為縣文化局的派出機(jī)構(gòu)或作為縣文化館的分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記管理；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、農(nóng)機(jī)站等職能相近的，進(jìn)行合并，組建成綜合性站所，使其規(guī)模變大，同時(shí)承擔(dān)民事責(zé)任的能力也相應(yīng)加強(qiáng)，實(shí)行獨(dú)立核算，使其具備法人條件，重新進(jìn)行事業(yè)單位法人設(shè)立登記。另一方面加快對(duì)事業(yè)單位的分類(lèi)改革，將事業(yè)單位按其職能分成行政執(zhí)行類(lèi)、社會(huì)公益類(lèi)、經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)類(lèi)，對(duì)分類(lèi)后的事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行事業(yè)單位管理體制，不論是從經(jīng)費(fèi)管理，還是用人機(jī)制上都不能與行政主管部門(mén)混為一談。只有這樣，事業(yè)單位才能對(duì)自身的屬性和應(yīng)該如何發(fā)展有個(gè)重新認(rèn)識(shí)，政府對(duì)事業(yè)單位的投入才能更明確。對(duì)行政執(zhí)行類(lèi)事業(yè)單位，可參照行政機(jī)關(guān)給予全力支持；對(duì)于如醫(yī)院、學(xué)校等社會(huì)公益類(lèi)事業(yè)單位，其經(jīng)費(fèi)由財(cái)政、單位和個(gè)人共同承擔(dān)，則按照事業(yè)單位所承擔(dān)的業(yè)務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)職能的多少，嚴(yán)格核定人員編制和財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)鼓勵(lì)其多開(kāi)展社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，拓寬經(jīng)費(fèi)渠道；對(duì)于如廣播電視、招待所等經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)類(lèi)事業(yè)單位，要實(shí)行企業(yè)化管理和轉(zhuǎn)制為企業(yè)，推動(dòng)其走向社會(huì)化、市場(chǎng)化，逐步削減財(cái)政補(bǔ)貼，同時(shí)可以鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦該類(lèi)事業(yè)單位。

（三）改革事業(yè)單位現(xiàn)行管理體制，真正實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)。目前存在的事業(yè)單位假法人現(xiàn)象，很大一個(gè)原因是我國(guó)現(xiàn)行事業(yè)單位管理體制滯后，造成政事不分。要改革事業(yè)單位現(xiàn)行管理體制，必須對(duì)事業(yè)單位的外部和內(nèi)部體制進(jìn)行改革，讓事業(yè)單位從行政主管部門(mén)的襁褓中脫離出來(lái)，成為真正意義上的事業(yè)單位法人。

⑴事業(yè)單位外部體制改革。一是要重新擺正行政主管部門(mén)和事業(yè)單位兩者的位置，行政主管部門(mén)只管對(duì)所屬事業(yè)單位的法定代表人和業(yè)務(wù)開(kāi)展情況進(jìn)行監(jiān)督，事業(yè)單位對(duì)其內(nèi)部用什么樣的人、如何開(kāi)展好業(yè)務(wù)有自主權(quán)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)簡(jiǎn)政放權(quán)，減少對(duì)事業(yè)單位的直接干預(yù)和管理；二是堅(jiān)持和完善事業(yè)單位法人登記制度，保障事業(yè)單位的合法自主權(quán)，對(duì)于設(shè)立登記的事業(yè)單位法人，在實(shí)際工作中被行政主管部門(mén)非法干預(yù)的現(xiàn)象，我們要堅(jiān)決維護(hù)事業(yè)單位法人的合法權(quán)利。

⑵事業(yè)單位內(nèi)部體制改革。主要是對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)體制、決策體制、用人制度、分配制度、管理方式進(jìn)行改革。通過(guò)公開(kāi)招聘或民主選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)班子，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)離任審計(jì)制度和任期屆滿(mǎn)審計(jì)制度；建立決策責(zé)任制和必要的決策機(jī)構(gòu)，實(shí)行決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行部門(mén)分開(kāi)；推行人事制度改革，事業(yè)單位可以通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)公選、全員聘用、崗位聘任、崗位分類(lèi)考核等方式選擇人才，全面實(shí)行職工考聘分開(kāi)的辦法；在分配制度上要打破平均主義，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行多勞多得，合理拉開(kāi)分配差距，提高職工的積極性和事業(yè)單位的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力；建立完善管理制度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代管理體制的轉(zhuǎn)變，促使命令型管理向協(xié)高服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，要加強(qiáng)內(nèi)部管理技術(shù)的更新，豐富管理手段，提高管理水平和管理質(zhì)量。