導(dǎo)語：行政審批制度改革走規(guī)范法制之路（上）一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

近年來，面對建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求和加人世界貿(mào)易組織的新形勢，一些地方和部門相繼開展了行政審批制度改革工作，取得了較好成效。國務(wù)院于*年9月成立了行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，把改革工作提上了重要議事日程，按照《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》的精神，全面清理國務(wù)院各部門、單位的審批項目，經(jīng)過一年多的艱苦工作，取得了階段性的重要成果。

一是摸清了審批項目的底數(shù)，廢止了大量的審批項目，為今后進一步改革打好了基礎(chǔ)。地方政府取消的項目一般都占總數(shù)的30—45％，國務(wù)院部門共清理出審批項目3948項，取消1239項，占項目總數(shù)的31％強。

二是改革了審批方式，規(guī)范了審批程序。對繼續(xù)保留的審批項目，各地根據(jù)實際，都建立了一套比較規(guī)范的審批運行機制和有效的監(jiān)督制約機制，提高了辦事效率，方便了申請人，減少了腐敗滋生的條件。

三是理論研究取得了重要成果。各地在改革過程中，不斷總結(jié)經(jīng)驗，深入進行理論研討，形成了適合本地區(qū)特點的改革思路。如國務(wù)院行政審批制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織國務(wù)院有關(guān)部門和15個大中城市以“重在制度機制創(chuàng)新”、“重在政府職能轉(zhuǎn)變”為主題，開展課題研究，完成研究報告40份，從理論上、實踐上對行政審批制度改革遇到的難點、重點問題提出了解決的思路和建議。

但是，也要看到目前的改革還只是行政機關(guān)的一次自我變革，改革還是初步的，改革的深度還不能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制下社會各領(lǐng)域?qū)φ芾淼囊?。行政審批作為一種重要的行政手段，還沒有以體現(xiàn)國家意志的法律的形式予以規(guī)范，沒有使設(shè)立審批事項的權(quán)力法定化、審批程序法定化、監(jiān)督措施法定化，行政審批制度改革任重而道遠。

推進行政審批制度改革需要解決好八個主要問題

一是要強化動態(tài)管理觀念，完善日常監(jiān)管措施。行政監(jiān)督管理的重點是建立和完善經(jīng)常性的監(jiān)管制度?？赡壳埃恍C關(guān)把審批作為主要的甚至是惟一的管理手段，把日常監(jiān)管工作變?yōu)槭虑皩徟藶橹圃斐龊芨叩臏?zhǔn)入門檻，從而弱化或放棄了日常監(jiān)督。例如，在法人資格尚未成立，即法人在工商部門注冊前，先要求其取得這樣那樣的合格證書，這樣就把日常監(jiān)督管理的重點變?yōu)闄z查經(jīng)營者是否持有證書、是否按時申領(lǐng)了新證書，而把監(jiān)管的本質(zhì)內(nèi)容放在了一邊。再如，適應(yīng)市場變化和消費需求，適時調(diào)整經(jīng)營范圍和方向，是中小企業(yè)的優(yōu)勢所在。而我們的工商注冊制度對企業(yè)的經(jīng)營范圍規(guī)定過細，某一企業(yè)若要改變經(jīng)營內(nèi)容就必須重新注冊，這是不利于企業(yè)的發(fā)展的。

二是要注重研究社會化監(jiān)督管理手段的運用。在所有監(jiān)督手段中，利害相關(guān)者的相互監(jiān)督是最為有效的。作為制度設(shè)計者的行政機關(guān)，應(yīng)當(dāng)為社會選擇高效率、低成本的監(jiān)督手段，其中包括為利益受到侵害者建立起簡便易行的事后責(zé)任追究和損害補償制度，使違規(guī)者為其違規(guī)行為付出代價。但目前一些部門還被習(xí)慣做法、傳統(tǒng)思維方式所局限，囿于改革開放初期特定背景下的管理觀念，把監(jiān)督的責(zé)任全放在政府肩上。對可以通過利害相關(guān)者或社會第三方對服務(wù)過程監(jiān)督來實現(xiàn)管理的事務(wù)，采用行政審批的辦法給企業(yè)確定等級來實行管理，忽視對利益相關(guān)者和第三方監(jiān)督權(quán)利、監(jiān)督手段、損害追償制度的研究。對許多可以通過制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，并按標(biāo)準(zhǔn)進行管理的普通產(chǎn)品，仍然采用生產(chǎn)許可證管理，從而給企業(yè)造成額外負擔(dān)，這樣做，不僅發(fā)揮不了管理作用，而且成為少數(shù)部門謀取部門利益的手段。

三是要正確認(rèn)識政府在市場經(jīng)濟體制下社會角色的多重性。政府不僅僅是社會的管理者，它也占有很重要的一部分社會資源和財富，也是社會產(chǎn)品和服務(wù)的消費者，因而，它也是市場主體之一。其有些行為就應(yīng)當(dāng)以市場主體的資格出現(xiàn)，按市場規(guī)則行事。對一些應(yīng)當(dāng)、并且可以運用市場手段運作的事項，如公共資源配置、公有土地出售、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等，不能謀求運用行政審批手段來處置。政府還要加強依法行政觀念，強化對自身的監(jiān)督，不能以社會主人的心態(tài)施政。一些依據(jù)部門、地方規(guī)章設(shè)立的行政審批，事實上是對公民基本權(quán)利的限制，有些審批之所以形成多頭審批、重復(fù)審批，就是因為有的部門超越了自己的職能范圍。

四是正確認(rèn)識認(rèn)真解決法律實施中存在的問題。一些法律沒有得到很好執(zhí)行，這是一些行政審批項目不能取消的一個重要原因。法律沒有得到很好貫徹落實，有人把這歸結(jié)為我國的法律條文規(guī)定不具體，可操作性差。從法律的特點看，建設(shè)社會主義法制體系，不僅僅是立法問題，更重要的是相關(guān)機關(guān)要圍繞法律的貫徹落實制定好配套措施。制定法律，既要考慮當(dāng)前的管理需求，又要使法律在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定，具有一定的前瞻性，這樣，法律條文就不能制定得十分具體細致，如果對法律的調(diào)整對象范圍規(guī)定得過分具體，往往可能列舉不全，甚至?xí)煲宦┤f：如果對各種違法行為、情節(jié)的處罰幅度規(guī)定得過分具體，執(zhí)行中有些沒有預(yù)想到的違法行為、情節(jié)就可能找不到對應(yīng)的處罰幅度。法律要得到很好貫徹實施，還需要有關(guān)執(zhí)法機關(guān)及監(jiān)督該法在本部門落實的行政機關(guān)要制定一整套以立法理念為核心、相互協(xié)調(diào)配套、相互補充滲透、嚴(yán)密完善的執(zhí)法制度和靈便的運行機制。只有這樣，才能使立法原則、立法思想得到落實，這與立法工作同樣重要，否則，法律就難以發(fā)揮作用?，F(xiàn)在，有關(guān)部門沒有積極完善落實法律的配套措施，還拿行政審批當(dāng)作管理的惟一手段，這既有管理觀念沒有及時更新的因素，也有部門利益作祟的因素。因此，解決上述問題，實現(xiàn)依法行政，決不是一朝一夕所能完成的。

五是解決好行業(yè)組織發(fā)展問題。目前，我國行業(yè)組織還很不健全，全社會行業(yè)組織的覆蓋率還很低，對部分應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織管理的審批事項，由于行業(yè)組織的不健全，還暫時轉(zhuǎn)移不出去。造成這一狀況的主要原因是現(xiàn)行規(guī)定對行業(yè)組織的發(fā)展形成了一定阻礙。按照《社會團體登記條例》規(guī)定，行業(yè)組織進行法人登記，取得合法地位的一個必要條件，就是必須經(jīng)過主管部門批準(zhǔn)，即行業(yè)組織必須掛靠某一個有批準(zhǔn)行業(yè)組織成立權(quán)力的機關(guān)或機構(gòu)，批準(zhǔn)行業(yè)組織成立的機關(guān)或機構(gòu)對其負有管理責(zé)任。這一規(guī)定對行業(yè)組織的發(fā)展帶來了諸多困難：企業(yè)要成立真正代表自己利益的行業(yè)組織，大多數(shù)不會被主管部門所批準(zhǔn)，因為各部門都已經(jīng)批準(zhǔn)成立了以本機關(guān)的離退休人員為骨干的與本部門業(yè)務(wù)有關(guān)的行業(yè)組織。這些行業(yè)組織與主管部門有一種天然的聯(lián)系，但會員往往缺乏普遍代表性，領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)產(chǎn)生的程序和治理結(jié)構(gòu)也違背行業(yè)組織的一般組織原則，不被企業(yè)所認(rèn)同，難以發(fā)展壯大形成規(guī)模，難以為企業(yè)提供必要的服務(wù)，更難以發(fā)揮行業(yè)組織的作用。再有，許多行業(yè)組織找不到自己的主管部門或機關(guān)。經(jīng)過幾次改革，大部分行業(yè)經(jīng)濟主管部門已被撤銷，一些行業(yè)組織很可能找不到對口的主管部門。一些可以由行業(yè)組織自律解決的事項，行政機關(guān)還在以行政審批手段包辦代替。

六是盡快解決信息收集和渠道不暢問題?，F(xiàn)在，我們的信息收集機制尚不健全，社會缺乏比較完整可信的投資、生產(chǎn)能力等統(tǒng)計信息，投資者、生產(chǎn)企業(yè)難以了解行業(yè)投資、生產(chǎn)能力狀況，另一方面，由于信息渠道不暢，如產(chǎn)業(yè)政策是指導(dǎo)社會投資方向的重要信息，而行政機關(guān)該類信息的渠道僅僅是行政機關(guān)的公文，沒有向社會公布的途徑，有些部門或地區(qū)甚至把產(chǎn)業(yè)政策有關(guān)內(nèi)容作為自己獨享的秘密保護起來。導(dǎo)致低水平重復(fù)投資，造成非理性的不正常的市場競爭。

七是克服現(xiàn)實利益矛盾帶來的阻力。目前，機關(guān)工作人員實行財政統(tǒng)發(fā)工資加部門補貼的工資福利制度，各部門補貼的多少在一定程度上取決于預(yù)算外收入的多少，而部門預(yù)算外收入很大部分來自其下屬事業(yè)單位或掛靠協(xié)會。這些事業(yè)單位、協(xié)會的收入是依靠為機關(guān)的行政審批提供技術(shù)支持或辦理審查、鑒定、考試等具體業(yè)務(wù)而取得的，行政審批權(quán)是其收入的制度保障。這樣，二者形成密切的利益共享關(guān)系，這是部門不愿放棄審批的主要原因。

八是加快對市政行業(yè)的改造。城市供水、供電、供氣等市政行業(yè)，與用戶本來是一種建立在買賣基礎(chǔ)之上的純經(jīng)濟關(guān)系。由于我國的城市市政企業(yè)是由過去的行政機關(guān)轉(zhuǎn)制或分化、剝離形成的，不僅具有壟斷行業(yè)的一切特征，而且還具有行政機關(guān)的權(quán)力特點，即總是把自己擺在特殊的地位，凌駕于用戶之上，把自己與用戶間的商業(yè)關(guān)系看做權(quán)力關(guān)系。因此，不加快改造市政行業(yè)，使其真正走向市場化運作的軌道，就會影響行政審批制度改革工作的成效。