導(dǎo)語(yǔ)：關(guān)于綜合行政執(zhí)法問題的幾點(diǎn)思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

綜合行政執(zhí)法問題看似簡(jiǎn)單，實(shí)際相當(dāng)復(fù)雜，涉及到方方面面，政策性很強(qiáng)。筆者現(xiàn)就綜合行政執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)的關(guān)系、“兩個(gè)相對(duì)分開”原則、綜合行政執(zhí)法的內(nèi)容與形式、綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)定位與設(shè)置、人員編制管理等問題，談幾點(diǎn)個(gè)人的看法。

一、綜合行政執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)的關(guān)系問題

*年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[*]17號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)發(fā)17號(hào)文件），決定授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在本行政區(qū)域內(nèi)，有計(jì)劃、有步驟地開展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作。*年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，又轉(zhuǎn)發(fā)了《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》（國(guó)辦發(fā)[*]56號(hào)，以下簡(jiǎn)稱國(guó)辦發(fā)56號(hào)文件），決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)，其它省區(qū)市各選擇1—2個(gè)具備條件的市(地)、縣(市)進(jìn)行試點(diǎn)。這兩個(gè)文件相繼下發(fā)后，客觀上提出了如何理解相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作與綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作的關(guān)系、在實(shí)際操作中如何銜接協(xié)調(diào)等問題。為此，中央編辦和國(guó)務(wù)院法制辦于*年2月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)和綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)[*]4號(hào)，以下簡(jiǎn)稱中央編辦4號(hào)文件），對(duì)這兩項(xiàng)工作的關(guān)系和貫徹落實(shí)問題做出了安排。在對(duì)這兩項(xiàng)工作的具體把握上，應(yīng)注意這樣幾個(gè)方面：

第—，相對(duì)集中行政處罰權(quán)是實(shí)行綜合行政執(zhí)法的基礎(chǔ)。首先應(yīng)當(dāng)明確，這兩項(xiàng)工作的目標(biāo)是相同的，原則精神是一致的，內(nèi)涵實(shí)質(zhì)是統(tǒng)一的，都是為了解決多頭執(zhí)法、多重執(zhí)法的頑疾，也都是行政執(zhí)法體制的改革與創(chuàng)新。其次應(yīng)當(dāng)看到，從1997年以來，依據(jù)《行政處罰法》在全國(guó)多個(gè)城市開展的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，取得了顯著成效，對(duì)加強(qiáng)行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、改進(jìn)行政執(zhí)法狀況、提高依法行政水平，起到了積極的作用。雖然還存在著一些不足，但這項(xiàng)試點(diǎn)創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)與做法，具有普遍的指導(dǎo)意義。國(guó)務(wù)院在不長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)就行政執(zhí)法問題連續(xù)下發(fā)文件，鮮明體現(xiàn)出中央切實(shí)解決多層、多頭執(zhí)法問題的意圖和決心。這兩個(gè)文件是一個(gè)整體，精神完全一致，都是指導(dǎo)綜合行政執(zhí)法工作的重要文件，都必須貫徹執(zhí)行。

第二，綜合行政執(zhí)法是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的進(jìn)一步拓展和深化。拓展和深化體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是在內(nèi)容上的深化。從一般意義上講，行政執(zhí)法包括行政許可、行政監(jiān)督、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政救助等多個(gè)環(huán)節(jié)。綜合行政執(zhí)法并不僅僅局限于行政處罰這一個(gè)環(huán)節(jié)上進(jìn)行綜合，而是在其它環(huán)節(jié)上也進(jìn)行綜合。比如，在“行政審批”這個(gè)環(huán)節(jié)上進(jìn)行綜合。近年來，許多地方通過“行政審批大廳”、“行政服務(wù)中心”“便民中心”等形式把各部門的行政審批集中到一起。雖然各地在“行政審批大廳”的建設(shè)中還存在著這樣那樣的問題，但它的實(shí)質(zhì)是“行政審批”的綜合，體現(xiàn)了綜合行政執(zhí)法的要求和方向。二是在范圍上的擴(kuò)展。相對(duì)集中處罰權(quán)試點(diǎn)只是把看得見的、易判斷的處罰權(quán)集中起來，而另一些所謂“技術(shù)性強(qiáng)”“比較復(fù)雜”的處罰權(quán)還留在機(jī)關(guān)中。而綜合行政執(zhí)法強(qiáng)調(diào)“政策制訂與監(jiān)督處罰相對(duì)分開”，處罰職能原則上都要?jiǎng)澣雸?zhí)法機(jī)構(gòu)，而且與處罰緊密相關(guān)的日常監(jiān)督、事后管理等職能也要綜合起來。三是領(lǐng)域上的擴(kuò)展。綜合行政執(zhí)法并不僅僅在相對(duì)集中處罰權(quán)比較成熟的城市管理領(lǐng)域里展開，而且要在職責(zé)交叉比較明顯、多頭執(zhí)法比較突出的文化市場(chǎng)管理領(lǐng)域、資源環(huán)境領(lǐng)域、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域展開。由此可見，綜合行政執(zhí)法雖然是在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的基礎(chǔ)上展開的，但它又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了相對(duì)集中處罰權(quán)的范圍，涉及到政府部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等各方面，是對(duì)現(xiàn)有行政執(zhí)法體制的突破，是從體制上和源頭上解決多頭多重執(zhí)法問題的創(chuàng)新舉措。用個(gè)不一定恰當(dāng)?shù)谋扔?，相?duì)集中行政處罰權(quán)是綜合行政執(zhí)法的初級(jí)階段或簡(jiǎn)單形態(tài)，而綜合行政執(zhí)法則是相對(duì)集中行政處罰權(quán)的高級(jí)形態(tài)。

第三，因?yàn)榫C合行政執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)有著密不可分的關(guān)系，所以這兩項(xiàng)工作要統(tǒng)一起來，做到“四個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)—規(guī)劃、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一抓落實(shí)。一是已經(jīng)進(jìn)行了相對(duì)集中處罰權(quán)試點(diǎn)的地方，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善和規(guī)范。這里所說的完善和規(guī)范，絕不是退回去，而是要按照綜合行政執(zhí)法的原則和要求，在已有成果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展和深化。二是準(zhǔn)備開展相對(duì)集中處罰權(quán)工作的地方，要按照綜合行政執(zhí)法的原則和要求進(jìn)行安排和部署。就是說要盡可能把改革的步伐邁大一些，把問題解決得徹底一些，爭(zhēng)取一步到位，以免將來再動(dòng)。三是已經(jīng)確定進(jìn)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)的地方，不再單獨(dú)進(jìn)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，而是按照綜合行政執(zhí)法的原則與要求進(jìn)行改革。四是承辦具體工作的有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)，要緊密配合、充分溝通，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，通過必要的組織形式和制度建設(shè)，保證統(tǒng)一協(xié)調(diào)有關(guān)職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、法律法規(guī)等事宜。在這方面，機(jī)構(gòu)編制部門要認(rèn)真切實(shí)地履行職責(zé)，積極主動(dòng)地進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保障綜合行政執(zhí)法工作順利展開。

二、“兩個(gè)相對(duì)分開”的問題

國(guó)辦發(fā)56號(hào)文件確定，綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)“要改變政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制，將制訂政策、審查審批等職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰等職能相對(duì)分開。要改變行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)既管查處又管檢驗(yàn)的體制，將監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開”，這就是“兩個(gè)相對(duì)分開”的原則。這是綜合行政執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)的重要區(qū)別，也是綜合行政執(zhí)法在體制創(chuàng)新上的亮點(diǎn)所在。

在“兩個(gè)相對(duì)分開”中，各方面對(duì)“監(jiān)督處罰職能與技術(shù)檢驗(yàn)職能相對(duì)分開”的認(rèn)識(shí)比較一致，都認(rèn)為這樣做有利于優(yōu)化資源配置、提高工作效能、減少重復(fù)建設(shè)。但也有一定難度，主要在于各檢驗(yàn)單位承受能力不一，故均贊成國(guó)辦發(fā)56號(hào)文件“逐步脫鉤”的提法。但是，對(duì)于“政策制訂、審查審批職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰職能相對(duì)分開”，一些政府部門的同志還有不同的認(rèn)識(shí)和看法，主要集中在兩個(gè)問題上，一是理論上應(yīng)不應(yīng)該分開?二是實(shí)踐上能不能夠分開?對(duì)此，有必要花些篇幅予以討論。

黨的十六大在論述行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革問題時(shí)，提出了一個(gè)新的重要原則，即“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求”。說它“新”，是因?yàn)榈谝淮卧邳h代表大會(huì)通過的綱領(lǐng)性文件中出現(xiàn)這樣的表述；說它“重要”，是因?yàn)樗c“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”這一寫入《憲法》的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織原則并列作為指導(dǎo)機(jī)構(gòu)改革的總體要求。提出決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，是我黨在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和推進(jìn)民主政治建設(shè)環(huán)境下，對(duì)黨和國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論的重大突破，是吸收人類政治文明成果基礎(chǔ)上的重要?jiǎng)?chuàng)新，對(duì)于中國(guó)的行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革具有現(xiàn)實(shí)而深遠(yuǎn)的指導(dǎo)意義。這個(gè)原則在綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域叫具體體現(xiàn)，就是政策制訂、行政審批職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰的職能相對(duì)分開、相互制約、相互協(xié)調(diào)。

長(zhǎng)期以來，與高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，也形成了一套高度集權(quán)的行政管理體制。這種“高度集權(quán)”不僅體現(xiàn)在權(quán)利行使的范圍上，即“管了許多不該管、管不了也管不好的事”，而且也體現(xiàn)在權(quán)力行使的方式上，政府部門集“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”職能于一身，自己制訂政策、自己執(zhí)行政策、自己監(jiān)督處罰。這種“一條龍”式的管理方式，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治環(huán)境中，卻是格格不入的。從最直觀的道理上講，如果把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視為按一定規(guī)則進(jìn)行的公平比賽的話，那么，有三個(gè)角色是不可或缺的：一個(gè)是制訂規(guī)則的人（裁判委員會(huì)），一個(gè)是執(zhí)行規(guī)則的人（裁判員），一個(gè)是按規(guī)則進(jìn)行比賽的人（運(yùn)動(dòng)員）。這三者角色不同，功能不同，只有相互分開，這場(chǎng)比賽才能正常進(jìn)行。如果三種角色互相混淆，就會(huì)亂成一團(tuán)。運(yùn)動(dòng)員與裁判員不分，會(huì)導(dǎo)致裁判亂吹哨，偏袒一方；裁判與裁判委員會(huì)不分，也會(huì)造成規(guī)則混亂，朝令夕改；如果運(yùn)動(dòng)員與裁判委員會(huì)的角色不分，情況就更糟糕，在這種情況下制定的規(guī)則是難以公正的，不公正的規(guī)則會(huì)導(dǎo)致比賽的不公正。因此，這三個(gè)角色間必須分開。這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能配置的基本要求，做不到這一點(diǎn)，就不可能形成公平競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)定有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。改革開放以來的歷次機(jī)構(gòu)改革都非常強(qiáng)調(diào)政企分開、政事分開轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)際上都是在收縮政府管轄范圍，解決“運(yùn)動(dòng)員與裁判員分開”的問題。而政策制訂、審查審批職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰職能相對(duì)分開，則是著眼于權(quán)力運(yùn)作方式的調(diào)整，解決“裁判員與裁判委員會(huì)分開”的問題。

近年來，我國(guó)民主政治和法制建設(shè)逐漸走向成熟，各個(gè)領(lǐng)域的法律法規(guī)日趨完善。但是，任何法律法規(guī)都不可能對(duì)所有情況做出詳細(xì)明確的規(guī)定。都需要由執(zhí)法者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)具體情況予以裁定。因此，行政過程中的“自由裁量權(quán)”是不可能被消滅的。消滅了“自由裁量權(quán)”就沒有了行政過程。在這種情況下，既保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益、又規(guī)范政府行政行為就成為一個(gè)法制社會(huì)必須正視并加以解決的問題。解決的主要辦法，一是建立行政救援制度，如行政復(fù)議、行政裁決以至行政訴訟，二是把規(guī)矩定得盡可能的詳盡明確、周密細(xì)致，如發(fā)達(dá)國(guó)家的公務(wù)人員上崗時(shí)都有厚厚一本“工作手冊(cè)”，對(duì)各種可能情況做出具體規(guī)定：三是把規(guī)則制定者與具體執(zhí)行者分開，并形成相互監(jiān)督制約的關(guān)系，這體現(xiàn)了規(guī)范行政行為、從制度上減少腐敗的內(nèi)在要求。

從理論上說，對(duì)政府功能進(jìn)一步分解，將行政決策與行政執(zhí)行相對(duì)分開，既體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活日趨復(fù)雜基礎(chǔ)上的政府功能分工細(xì)化的趨勢(shì)，又體現(xiàn)了政府宏觀管理與微觀管理相結(jié)合的特點(diǎn)，同時(shí)亦適應(yīng)了政府管理統(tǒng)一性、穩(wěn)定性與多樣性、靈活性相結(jié)合的需要。近二十年來西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是注重政府管理功能的重新設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)行政決策與行政執(zhí)行的相對(duì)分開，在此基礎(chǔ)上組建專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以提高決策和執(zhí)行的質(zhì)量。美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等英美法系國(guó)家基本都是這個(gè)模式。法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家也向這個(gè)模式發(fā)展。

在明確了“應(yīng)不應(yīng)該分開”的問題后，我們?cè)龠M(jìn)一步討論“能不能分開”的問題。有些同志提出，在行政過程里，決策中有執(zhí)行，執(zhí)行中有決策，因此，兩者實(shí)際上“分不開”。筆者認(rèn)為，從理論上講，決策可分為“程序性決策”和“非程序性決策”兩種?！俺绦蛐詻Q策”(也稱“常規(guī)性決策”)是指在規(guī)定的條件和結(jié)果中進(jìn)行決策，即通常所說的按照章程規(guī)定辦事。比如，在處理一起城市規(guī)劃違法行為時(shí)，法律的規(guī)定是：可以處5千至10萬元罰款、或拆除違章建筑、或進(jìn)行改建、或上述處罰同時(shí)并用。行政管理者要在這數(shù)種處罰中進(jìn)行選擇，他可以決定只罰款不拆除、或決定只拆除不罰款、或決定既罰款又拆除。這需要由執(zhí)法者根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行具體裁量。這種選擇確實(shí)也是一種“決策”，但這種決策是在法律明確規(guī)定范圍內(nèi)的決策，不能越出規(guī)定范圍，這就是“程序性決策”的特征?！胺浅绦蛐詻Q策”(也稱非常規(guī)決策)，是指在信息不充分和結(jié)果不確定的情況下所進(jìn)行的決策。其主要內(nèi)容可以歸納為三方面，一是創(chuàng)制規(guī)矩，規(guī)則，二是修改規(guī)。三是對(duì)突發(fā)性、臨時(shí)性事務(wù)進(jìn)行決策?？梢?，程序性決策與非程序性決策，兩者在決策對(duì)象、決策內(nèi)容上都是不同的，在理論上兩者是能夠分開的。

在相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的調(diào)研過程中，也聽到來自業(yè)務(wù)部門的另一種反對(duì)意見，主要認(rèn)為綜合執(zhí)法只能搞一些簡(jiǎn)單的、街面上的、非技術(shù)性的執(zhí)法，而對(duì)那些技術(shù)性強(qiáng)、復(fù)雜的執(zhí)法必須放在機(jī)關(guān)里，不可能分開。原因在于，執(zhí)法隊(duì)伍一方面不掌握信息，不掌握政策，不知道前因后果，對(duì)一些復(fù)雜案件難以下判斷：另一方面，由于不掌握技術(shù)，對(duì)于一些需要專業(yè)知識(shí)、專業(yè)技術(shù)的處罰案件難以處理。筆者認(rèn)為，這些說法貌似有理，實(shí)質(zhì)都是不成立的。從信息因素講，現(xiàn)代信息通訊技術(shù)和電子政務(wù)建設(shè)從技術(shù)手段上完全可以保證信息的溝通和共享。而且隨著政務(wù)公開和行政審批制度改革的推進(jìn)，各機(jī)關(guān)制訂政策、行政審批的行為越來越公開透明，以便接受行政相對(duì)人，社會(huì)公眾和輿論的監(jiān)督，根本不必要對(duì)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)“保密”。如果是因?yàn)楣賳T個(gè)人或小團(tuán)體利益原因而不能“信息共享”的話，這恰恰證明必須下決心推進(jìn)“分開”，以從源頭上、制度上防止腐敗。從技術(shù)因素上講，經(jīng)過幾輪精簡(jiǎn)和改革，政府機(jī)關(guān)人員越來越精干，各個(gè)部門實(shí)際并不直接掌握技術(shù)檢測(cè)手段，各類設(shè)備儀器一般都在部門下屬的事業(yè)單位里。在行政執(zhí)法時(shí)，政府部門可指揮事業(yè)單位的人員到現(xiàn)場(chǎng)去抽樣、化驗(yàn)、出檢測(cè)報(bào)告，根據(jù)檢測(cè)報(bào)告做出行政處罰決定。實(shí)行綜合執(zhí)法后，只是“指揮者”由政府部門換成綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具體檢測(cè)人員該怎么干還是怎么干，檢測(cè)結(jié)果并不會(huì)受到實(shí)際影響。將來實(shí)行“監(jiān)督處罰與檢驗(yàn)檢測(cè)分開”后，檢測(cè)機(jī)構(gòu)將獨(dú)立面向各個(gè)方面承擔(dān)檢測(cè)業(yè)務(wù)，其科學(xué)性、客觀性、公正性將進(jìn)一步增強(qiáng)。

綜上所述，“政策制定、審查審批職能與監(jiān)督檢查、實(shí)施處罰的職能相對(duì)分開”的原則，在理論上是立得住的，在實(shí)踐中也是可行的。在綜合行政執(zhí)法的過程中，必須堅(jiān)決貫徹這一原則。