導(dǎo)語：社區(qū)居民委員會行政化問題探析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]

順應(yīng)社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要，我國開始了城市的社區(qū)建設(shè)。但是，在社區(qū)建設(shè)進(jìn)程中，社區(qū)居民委員會逐步從群眾性自治組織異化為行政化組織。本文以廣州市海珠區(qū)海幢街社區(qū)居委會為研究個案，首先梳理了社區(qū)居民委員會在組成人員、工作職能、運行機制、考核機制、經(jīng)費管理方面的行政化表現(xiàn)。接著，文章從國家-社會關(guān)系的角度，分析了產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因，認(rèn)為在“強政府-弱社會”的全能政府模式下，政府對社會領(lǐng)域的廣泛干預(yù)，社會組織發(fā)育欠缺，決定了社區(qū)居民委員會的行政化；居民低度參與，社區(qū)居民委員會自治能力虛化，促成了社區(qū)居民委員會的行政化；組織成員的主觀傾向，推進(jìn)了社區(qū)居民委員會行政化。最后，文章提出，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社會的關(guān)系；居民直接選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會，增強居民對自治組織的認(rèn)同感；培育居民社會自主性，增強社區(qū)自治能力，從而去社區(qū)居民委員會的行政化，使政府的歸政府、社會的歸社會，發(fā)揮群眾性自治組織在國家治理中的作用，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，促進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。

引言

改革開放以來，我國城市的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化，傳統(tǒng)的縱向單一性社會結(jié)構(gòu)逐漸向橫向多元化社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。個人固定從屬于一個單位的管理體制已被打破，社會成員與單位間的人身依附關(guān)系逐漸松弛，越來越多的“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕保麄兙劬釉谝欢ǖ赜蚍秶?，形成一個個社會生活共同體——社區(qū)。單位體制的消解促進(jìn)了社會組織功能的分化,以前由單位承擔(dān)的社會職能隨著政府和企業(yè)的改革逐漸回歸社會,社區(qū)成為承接這些社會職能的重要載體和新型公共空間。

順應(yīng)這一社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需要，我國開始了城市的社區(qū)建設(shè)。1986年，民政部首次提出開展社區(qū)服務(wù)工作；1991年，民政部又提出在城市開展社區(qū)建設(shè)的思路；1999年，民政部在全國10個城市選擇了26個社區(qū)進(jìn)行社區(qū)建設(shè)實驗，先后出現(xiàn)了北京九道灣模式、上海盧灣模式、沈陽模式、江漢模式、武漢百步亭模式等各具特色的社區(qū)建設(shè)模式。2000年11月，在總結(jié)這26個社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，民政部提出了《關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，指出社區(qū)的范圍是經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)，社區(qū)居民自治組織稱為社區(qū)居民委員會。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳以中辦發(fā)[2000]23號文轉(zhuǎn)發(fā)了民政部意見，在全國范圍內(nèi)積極推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。

2001年，在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的背景下，廣東省的社區(qū)建設(shè)也在全省各大中城市正式啟動?！稄V東省城市基層管理體制改革工作實施方案》（粵府辦[2002]14號文件）提出社區(qū)建設(shè)的原則是“政府依法行政，社區(qū)依法自治”，體現(xiàn)了政府部門從對社區(qū)的直接管理中退出，以便讓社區(qū)有更大發(fā)展空間的良好愿景。但是，隨著社區(qū)建設(shè)實踐的深入，已有學(xué)者指出，這場由政府主導(dǎo)的、自上而下的社區(qū)建設(shè)正在朝著行政化方向發(fā)展。在社區(qū)建設(shè)過程中，作為基層群眾性自治組織的社區(qū)居民委員會日益走向行政化，也越來越為學(xué)界和政府管理層所重視。

2007年7月至12月，我作為市委黨校第九期青年干部培訓(xùn)班的學(xué)員，被組織派往廣州市海珠區(qū)海幢街掛職鍛煉。海幢街位于廣州市的歷史老城區(qū)，文化底蘊深厚，是海珠區(qū)人民政府所在地，總面積1.45平方公里，截止2007年9月，常住人口有82049人。本文在對海幢街14個社區(qū)居民委員會調(diào)研的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前社區(qū)居民委員會行政化的表現(xiàn)進(jìn)行較系統(tǒng)的梳理，對產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因進(jìn)行了分析，并從現(xiàn)代社會國家和社會關(guān)系的角度，對如何妥善處理行政管理與社區(qū)自治的關(guān)系，提出了一些建議，力圖對促進(jìn)社區(qū)建設(shè)與完善社區(qū)治理模式有所貢獻(xiàn)。

一、文本與現(xiàn)實的偏離：社區(qū)居民委員會行政化的表現(xiàn)

根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)對居民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。從法律規(guī)定看，街道辦事處與居委會的關(guān)系是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，街道辦事處指導(dǎo)、支持、幫助居民委員會開展組織建設(shè)、制度建設(shè)和其他工作。但是，通過對海幢街14個社區(qū)居民委員會的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)在長期以來形成的全能型政府調(diào)控模式下，居委會基本上由社會歸屬到政府，失去了應(yīng)有的自治性，成為政府派出機構(gòu)的“派出機構(gòu)”，從而由自治性的群眾組織，基本上變成了一個準(zhǔn)行政性組織，走向了行政化。這種行政化主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）組成人員行政化

按照居民委員會組織法第八條的規(guī)定，作為群眾性自治組織，居委會應(yīng)由居住在本地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生。2005年，在全省統(tǒng)一部署下，海幢街指導(dǎo)轄區(qū)14個社區(qū)居民委員會進(jìn)行了換屆選舉。但在具體工作中，街道的這種指導(dǎo)實際上成為直接主導(dǎo)居委會選舉。居委會主任和部分委員的候選人基本上由街道黨工委從街道公開招聘的社區(qū)專職人員中考察和選定，然后提交居民代表大會進(jìn)行間接選舉方式。通過選舉，產(chǎn)生了14個社區(qū)居民委員會，每個社區(qū)居民委員的組成人員有7-9人，主任同時為社區(qū)黨支部書記，是街道聘用的社區(qū)專職人員；計劃生育、城市管理、民政等委員一般也是社區(qū)專職人員；副主任和其他委員是本社區(qū)的兼職人員。14個社區(qū)居委會組成人員共有108人，其中社區(qū)專職人員67人，常住在本社區(qū)的兼職人員41人。

按照居民委員會組織法的規(guī)定，居民委員會的成員應(yīng)當(dāng)是居住在本地的居民。但是，街道出于選拔人才的需要，往往在全區(qū)、全市范圍內(nèi)選聘社區(qū)專職人員，結(jié)果，當(dāng)選的14位社區(qū)居民委員會主任都不是本社區(qū)的居民。

社區(qū)居民委員會主任、部分委員是街道聘用的社區(qū)專職人員，由街道承擔(dān)其工資待遇，基于這種聘用與被聘用的關(guān)系，街道通過調(diào)整社區(qū)專職人員的工作崗位，從而可以直接調(diào)配社區(qū)居民委員會組成人員的工作。對于這些具有社區(qū)專職人員身份的居委會成員來說，他們的工作不是直接面對居民的要求，而是直接面對政府的要求。椐統(tǒng)計，自2005年換屆選舉以來，海幢街根據(jù)工作需要，對7位居民委員會主任，13位社區(qū)專職居民委員會委員的工作進(jìn)行了調(diào)換，他們或在居民委員會之間進(jìn)行調(diào)換，或被調(diào)往街道辦事處的下設(shè)科室工作。

人是組織的主體，直接關(guān)系到組織的性質(zhì)和功能。從組成人員的這種構(gòu)成和人事安排來看，海幢街社區(qū)居民委員會是在行政化理念的指導(dǎo)下組成的，直接體現(xiàn)了社區(qū)居民委員會的行政化。

（二）工作職能行政化

根據(jù)居委會組織法第三條的規(guī)定，居委會的任務(wù)可概括為這幾個方面，即：宣傳政策法律、辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)的公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助政府做好與居民利益有關(guān)的工作、民意表達(dá)等，居委會主要職能是自我管理、自我教育、自我服務(wù)，協(xié)助政府做好與居民利益有關(guān)的工作不能沖淡自治職能。但在實際的工作中，居民委員會所承擔(dān)的工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了法律的規(guī)定。

近年來，廣州實施“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”的城市管理體制改革。市、區(qū)、街“三級”管理、市、區(qū)、街、社區(qū)“四級”網(wǎng)絡(luò)的提法，把社區(qū)管理納入行政管理的層級和網(wǎng)絡(luò)之中，體現(xiàn)了政府本位和政府大一統(tǒng)的理念。而隨著“管理重心下沉”、“屬地管理”等城市管理原則的提出，一些政府部門更是名正言順地向居民委員會轉(zhuǎn)移事務(wù)、下派任務(wù)，把本屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的工作，特別是與社區(qū)關(guān)系密切的事務(wù)下派到居民委員會。有些部門實行“工作進(jìn)社區(qū)”，但并不是通過本部門的工作下沉，使政府服務(wù)進(jìn)社區(qū)、居民受益在社區(qū)，而是熱衷于在社區(qū)掛牌子、設(shè)機構(gòu)，給居委會下任務(wù)、定指標(biāo)，由居委會代為辦理基礎(chǔ)性工作。據(jù)了解，各級部門給海幢街社區(qū)居民委員會掛的牌子曾經(jīng)多達(dá)三十幾個，以致于墻面掛不了，要堆放在地面上。后來政府在社區(qū)清理亂掛的牌子，但是，牌子拿下了，可任務(wù)卻依然留在居委會。據(jù)對海幢街社區(qū)居民委員會工作的初步統(tǒng)計，居委會的實際工作內(nèi)容有150余項，其中絕大多數(shù)是政府交辦工作，如民政幫困，計劃生育、流動人口管理、就業(yè)安置、收款收費，人口普查、征兵等。除此之外,社區(qū)居委會還要承擔(dān)大量的臺帳報表的制作。為了加強城市管理，政府職能部門開通了12319市民投訴熱線，但對于市民投訴的問題，職能部門往往是轉(zhuǎn)交街道辦事處處理，而辦事處又會電話通知居委會去直接辦理。居委員會主任或者專職委員基本上每天都要到街道辦事處開會，隨時接受政府安排的工作。接待、陪同政府部門和街道領(lǐng)導(dǎo)到社區(qū)視察、檢查，成為社區(qū)居民委員會的一項重要日常工作。改制后的社區(qū)居委會依然被各個條條塊塊部門視為下屬的單位而輕易地將自己承擔(dān)的職責(zé)延伸到居委會，許多不應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居民委員會承擔(dān)的行政和社會管理任務(wù)被大量派給居委會。林林總總、名目繁多的任務(wù)使社區(qū)居委會陷入前所未有的、繁忙的行政事務(wù)中，社區(qū)居委會的職能嚴(yán)重行政化。

（三）運行機制行政化

根據(jù)居委會組織法第十條的規(guī)定，居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作。涉及全體居民利益的重要問題，居民委員會必須提請居民會議討論決定。就是說，居民會議是社區(qū)公共事務(wù)的決策機構(gòu)，是社區(qū)自治的權(quán)力中心。但實際工作中，社區(qū)居民會議對社區(qū)公共事務(wù)的決策權(quán)受到來自政府行政部門的沖擊，政府組織常常越過社區(qū)居民會議對社區(qū)居委會發(fā)號施令，攤派工作，致使社區(qū)決策機構(gòu)——社區(qū)居民會議處于被架空的狀態(tài)。自2005年海幢街社區(qū)居民委員會改選以來，除了選舉時召開過居民會議外，有些社區(qū)基本沒有開過居民會議，有的居委會即使召開了一、二次居民會議，也只是通報一些社區(qū)情況，形成不了決議。

在主要任務(wù)是辦理街道辦事處或其他政府部門交辦事務(wù)的情況下，社區(qū)居民委員會習(xí)慣于運用“運動化”的方式，按照政府的統(tǒng)一部署和安排來開展工作，應(yīng)當(dāng)由社區(qū)居民委員會決定的事務(wù)也大都得到政府的批準(zhǔn)或者認(rèn)可。居委會基本是按政府的指令行事，沒有政府的指令，往往不知道如何開展工作。居委會工作方式也日趨機關(guān)化，實行與國家機關(guān)相同的作息時間制度，按時上下班，雙休日的星期六上午安排人員值班，結(jié)果是居民上班他們也上班，居民下班他們也下班。居民與社區(qū)居委會之間缺乏正常的溝通和交流，居委會成員缺少足夠的時間來整合和聚集居民的意見和意志。這樣，社區(qū)居民委員會自下而上、基于協(xié)商合作的自治性運行機制，逐漸異化為自上而下、基于指揮與服從關(guān)系的行政化運行機制。

（四）考核機制行政化

從理論上講，作為基層群眾性自治組織，居委會工作的好壞應(yīng)由產(chǎn)生它的機構(gòu)來考核，接受居民或居民代表的評價。但是，在實際工作中，政府的考核與評價就遠(yuǎn)比居民的考核與評價重要的多，因為街道和政府職能部門的考核結(jié)果往往與社區(qū)居民委員會的工作經(jīng)費、人員任免等掛鉤，而居民按照自己的標(biāo)準(zhǔn)對居民委員會考核、評價，并不能對居委會產(chǎn)生直接的影響。這樣，居委會的工作就不再是面向社會，而是要面向政府，不再是對居民負(fù)責(zé)，而是對政府負(fù)責(zé)，政府的評價考核左右著社區(qū)居委會的工作取向。政府為了促進(jìn)居委會更好地承擔(dān)政府的工作，實現(xiàn)政府的工作目標(biāo)，往往以考核、評比代替工作上的指導(dǎo)，以考核、評先進(jìn)為指揮棒左右居委會工作的精力投向。

街道一般通過工作年度目標(biāo)考核的形式，對社區(qū)居委會具體工作進(jìn)行考核。海幢街道辦事處在每年年初，都由辦事處領(lǐng)導(dǎo)和社區(qū)居民委員會主任簽定各項工作責(zé)任書，提出工作目標(biāo)，將辦事處與區(qū)政府簽定的工作任務(wù)目標(biāo)在分解到各個社區(qū)居民委員會，到年終進(jìn)行考核評比。據(jù)調(diào)查，目前居委會所有工作幾乎年年都有評比和考核，評比的內(nèi)容涉及計劃生育、社會綜合治理等方面。

（五）經(jīng)費管理行政化

居民委員會組織法第十六、十七條規(guī)定，居民委員會的工作經(jīng)費，居民委員會成員的生活補貼費由政府撥付。辦理本居住地區(qū)公益事業(yè)所需的費用，經(jīng)居民會議討論決定，可以根據(jù)自愿原則向居民籌集，也可以向本居住地區(qū)的受益單位籌集。海幢街各社區(qū)居民委員會沒有經(jīng)營收入，社會捐助收入很少且不穩(wěn)定，主要經(jīng)費基本上全部由街道辦事處承擔(dān)。街道對社區(qū)居委會的工作經(jīng)費實行統(tǒng)一管理，由街道設(shè)立社區(qū)帳戶，統(tǒng)一做帳。居委會的工作經(jīng)費依賴街道辦事處，居委會開展各項事業(yè)的經(jīng)費也在很大程度上依靠街道辦事處籌集得來。居委會的固定辦公費用由街道辦事處按年度統(tǒng)一撥付，但在具體使用上一般是“街管居用”，居委會用任何一筆經(jīng)費都必須向街道辦事處寫報告申請報銷。居委會開展公益事業(yè)或公共服務(wù)的費用也經(jīng)常向街道辦事處求助，或由街道辦事處協(xié)調(diào)由居委會轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)單位捐助。在全部經(jīng)費都依賴于政府，受制于形行政管理的情況下，社區(qū)居民委員會難免會走向行政化。

從以上幾個方面，我們可以看出，當(dāng)前，政府與社區(qū)居委會之間的關(guān)系，不再是法律文本上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。政府主導(dǎo)了社會居委會的工作，從而使居委會日益與社會脫離，成為代表政府管理社會的組織。于是，在現(xiàn)實中就形成了這樣的局面：一方面，街道辦事處的任何事情都需要通過居委會去落實，另一方面，居委會的工作也需要街道辦事處為其撐腰。這樣，在街道辦事處與居委會之間，就形成了一種雙向依賴的行政隸屬關(guān)系，社區(qū)居民委員會法律意義上的自治性已逐漸被行政化所淹沒。

二、社會與國家界限的模糊：社區(qū)居民委員會行政化原因分析

中國傳統(tǒng)社會是君主專制統(tǒng)治社會，君主和官僚體系掌握國家權(quán)力，全面統(tǒng)治社會。但是，從國家管理社會的具體過程來看，國家權(quán)力并沒有滲透到社會的每一個角落，而是允許社會自治因素的存在和發(fā)展。于是，在中國傳統(tǒng)社會就形成了族治、鄉(xiāng)治和官治三者各自相對獨立又相互聯(lián)系的治理體系。

新中國成立后，為鞏固政權(quán)，加快發(fā)展，集中力量辦大事，國家(廣義的政府)實行高度一元化的政治領(lǐng)導(dǎo)。國家通過單位和街居控制每個社會成員，將國家權(quán)力一直滲透到社會的最基層，整個社會都成為國家統(tǒng)治的一部分。這種“強國家-弱社會”的政社關(guān)系模式對于在當(dāng)時情況下調(diào)動一切社會資源、集中力量進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，起到了十分重要的作用。但是，“強國家--弱社會”模式下的全能政府，使得社會的國家化程度很高，抑制了社會力量的成長。政府控制了幾乎所有的社會資源，承擔(dān)了幾乎所有的社會管理與服務(wù)的任務(wù)。正是在這一宏觀背景下，社區(qū)居民委員會由法律意義上的群眾性自治組織，逐漸演變?yōu)闇?zhǔn)行政化組織。

（一）政府對社會領(lǐng)域的廣泛干預(yù)，社會組織發(fā)育欠缺，決定了社區(qū)居民委員會的行政化

建國初期，基于“還是把市民組織起來好”的想法，我國各地相繼組建了街道辦事處、居民委員會，形成了中國特色的城市基層管理體制——街居制。在隨后的和運動中，街居機構(gòu)和職能開始膨脹。和運動后，街道居委員會權(quán)力回落，單位體制出現(xiàn)，居委會成為基層管理中“拾單位之缺，補單位之遺”的組織。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府職能無所不包，試圖將行政能力滲透到社會的底層，但是，受制于財力與人力的的不足，行政體系又難以發(fā)展到基層。于是,行政體系就通過居委會這樣一種現(xiàn)成的、不依賴政府財力的組織來完成政府的監(jiān)控職能。這樣，居民委員會被納入政府管理體制中，社會事務(wù)通過行政管理手段來處理，政府事務(wù)和社會事務(wù)無法區(qū)分，居民委員會的自治性逐漸讓渡給行政化。

隨著改革開放的深入，政府開始調(diào)整自身的角色，向有限政府轉(zhuǎn)變。但是，政府主導(dǎo)一切的行為習(xí)慣，難以一時改變，行政權(quán)力還不時深入社會空間。城市管理重心的下移，政府越來越多的工作要落實在社區(qū)基層，而政府部門的機構(gòu)、人員又沒有派駐社區(qū)。同時，由于長期一元化管理，社會組織發(fā)育不全，從政府分離的社會職能一時難以找到承接的社會組織。這樣，改制后的社區(qū)居民委員會就又自然地成為接受政府下派任務(wù)和承接社會管理職能的組織，成為政府行政的神經(jīng)末梢，走向行政化。

（二）居民低度參與，社區(qū)居民委員會自治能力虛化，促成了社區(qū)居民委員會的行政化

居民的廣泛參與，是社區(qū)居民委員會自治性得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。在全能政府模式下，社會國家化程度高，政府控制了幾乎所有的社會資源，承擔(dān)了幾乎所有的社會管理和服務(wù)工作。居民置身于龐大的行政網(wǎng)絡(luò)中，對政府產(chǎn)生強烈的依附，形成了依賴心理，缺乏自主性?！坝欣щy找政府”、“有困難找警察”既是政府服務(wù)于民的承諾，也是居民普遍心理的反映。不少居民對社區(qū)工作缺乏了解，沒有形成相應(yīng)的社區(qū)意識和參與意識，認(rèn)為社區(qū)工作僅是街道、居委會的事，與自己無關(guān)。

參與事務(wù)與自身利益的關(guān)聯(lián)程度，是居民決定是否參與的一個重要考量因素。長期以來，居民個人利益一般與其所工作單位相關(guān)，如果不是生活困難、需要國家救濟(jì)，個人和社區(qū)居民委員會打交道也不多。參與社區(qū)事務(wù)又是費時間費力，與自己切身利益不一定有直接聯(lián)系，這都影響了居民參與社區(qū)事務(wù)的積極性。在政府主導(dǎo)社區(qū)建設(shè)、政府的指導(dǎo)異化成領(lǐng)導(dǎo)的情況下，居民委員會一直按照政府職能部門和街道辦事處的指定開展工作，居民對社區(qū)事務(wù)的影響也沒有產(chǎn)生法律文本所規(guī)定的效果。居民更傾向于把居民委員會看作是政府的組成部分，而缺乏對居民委員會作為群眾性自治組織的認(rèn)同。與社區(qū)事務(wù)缺乏直接利益聯(lián)系，參與由缺乏實效性，造成了居民缺乏參與社區(qū)事務(wù)的熱情。居民雖然生活在社區(qū)，卻沒有意識到自己是社區(qū)的主人，沒有意識到自己對社區(qū)發(fā)展負(fù)有的責(zé)任和義務(wù)；參與社區(qū)事務(wù)的人數(shù)少，且大多限于退休人員；參與內(nèi)容限于打掃衛(wèi)生、文體活動，缺乏民主參與的深入性和廣泛性。居民的低度參與，使社區(qū)居民委員會失去了作為群眾性自治組織的基礎(chǔ)，自治能力虛化，自覺不自覺地開始代替政府管理居民，走向行政化。

（三）組織成員的主觀傾向，推進(jìn)了社區(qū)居民委員會行政化

按照理性選擇理論,組織中的個人在特定的制度環(huán)境中往往會做出有利于自己的行為選擇。當(dāng)前，社區(qū)居委會經(jīng)費基本上來自于市區(qū)財政，如果要在實際運作中恢復(fù)社區(qū)居委會的“自治”性質(zhì)，一個實際的問題是社區(qū)居委會的運作經(jīng)費從哪里來。在目前中國社區(qū)依然呈現(xiàn)出碎片狀的情況下，這一問題顯然很難找到答案。此時，社區(qū)居委會作為理性的行動者顯然會采用合適的組織運作方式來獲取足以維持其生存的資源，亦即社區(qū)居委會在實際運作過程中也會不由自主配合行政體系的運作，以維持來自行政體系的資源。

就具有社區(qū)專職人員身份的居委會成員來說，自己雖然已經(jīng)是社區(qū)職業(yè)工作者，但是，相比起正式體制內(nèi)的公務(wù)員來說，無論是在工資收入上，還是在養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等福利待遇上，與公務(wù)員的待遇還有一段很大的差距。然而，居委會專職委員所負(fù)擔(dān)的工作性質(zhì)與正式編制的行政人員沒有什么區(qū)別，而且其工作強度很多時候還要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過后者。因此，雖然居委會委員從事行政事務(wù)有點無奈，但出于待遇提高和工作穩(wěn)定性方面的考慮，他們更盼望讓自己的身份徹底“行政化”，名正言順地變成正式行政體制的一員。具有社區(qū)專職人員身份的社區(qū)居委會主任和委員，也都認(rèn)為自己是街道的人，把主要的精力都放在做好街道安排的工作上。一旦工作中遇到困難，或者居民不夠配合工作，社區(qū)居委會人員總會埋怨自己有責(zé)無權(quán)，政府應(yīng)當(dāng)給予他們處罰權(quán)，行政性思維溢于言表。在現(xiàn)實生活中，居民要通過社區(qū)居民委員會這個環(huán)節(jié)，才能享受到政府提供的各種公共服務(wù)、社會保障等待遇，因此，許多社區(qū)居民也將社區(qū)居委會看作政府的一部分，認(rèn)為找居委會反映意見就是向政府反映意見。在依附政府，能夠促進(jìn)工作開展；成為“政府的人”，既意味著政治身份又意味著經(jīng)濟(jì)利益的情況下，社區(qū)居委會組成人員往往存在行政化的心理傾向，這種主觀上的行政化，在一定程度上推進(jìn)了社區(qū)居民委員會的行政化。

三、政府的歸政府、社會的歸社會：社區(qū)居民委員會“去行政化”的路徑選擇

在社會發(fā)展的進(jìn)程中，自人類開始政治活動以來，社會就形成了兩個相對獨立的領(lǐng)域——政治國家領(lǐng)域和公民社會領(lǐng)域。國家與社會是一對相互聯(lián)系的歷史范疇，從政治含義來看，國家主要是指政府，而社會則是與國家相對應(yīng)的、不受國家直接控制的非官方的自治領(lǐng)域。在政治學(xué)上，根據(jù)國家能力和社會自主性的對比程度，把政府和社會的關(guān)系劃分成以下幾種理論模式。

主張“國家至上論”者，提出“強政府—弱社會”理論模式，認(rèn)為政府行政權(quán)力至高無上、無所不在，排斥非政府組織或民間組織在經(jīng)濟(jì)、政治與社會發(fā)展等方面的應(yīng)有地位、能力和作用。各種社會群體和利益組織都被納入政府體制，成為政府管理社會的工具和手段；主張“社會至上論”者，提出“強社會—弱政府”理論模式，認(rèn)為政府只能維系或者完善公民社會，而不能滲透或者侵入公民社會；主張“國家-社會良性互動論”者，提出“強社會—強政府”理論模式，強調(diào)政府和社會在社會治理中要協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮各自的作用。

本文認(rèn)為，政府和社會并不是總處于你強我弱、我弱你強的“零和博弈”的競爭中，政府與社會的權(quán)力相互強化是可能的。政府和社會的發(fā)展互為條件，缺一不可，兩者之間是一個相互型塑的過程，“即一方面是社會型塑國家的過程;另一方面則是國家型塑社會的過程。這兩個過程缺一不可,不然就一定會出現(xiàn)非良性的以至惡性的相互關(guān)系。只有社會型塑國家和國家型塑社會兩者相結(jié)合,一種正和博弈的國家與公民社會關(guān)系才是可能的。”因此，理想的國家治理模式應(yīng)當(dāng)是“政府—社會良性互動”模式，國家與社會、政府與公眾走向合作，共同治理公共事務(wù)。

社區(qū)居民委員會行政化，偏離了基層群眾自治組織發(fā)展的法律軌道，影響了社會力量的正常成長，虛化了社區(qū)自治能力。社區(qū)是社會的細(xì)胞，建設(shè)社會主義和諧社會，需要激活這一社會的細(xì)胞。本文認(rèn)為，當(dāng)前，要做好以下幾個方面工作，去社區(qū)居民委員會行政化，使其真正作為基層群眾自治組織，從而構(gòu)建起政府—社會良性互動的社會格局，發(fā)揮基層群眾自治組織在國家治理中應(yīng)有的作用。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社會的關(guān)系：去社區(qū)居民委員會職能的行政化

在當(dāng)前的社區(qū)建設(shè)中，政府職能擴(kuò)張，大量介入可以交由社會自治的事務(wù)，使得社區(qū)居民委員會承擔(dān)了法律規(guī)定以外過多的行政管理職能，導(dǎo)致社區(qū)居民委員會行政化。因此，去除社區(qū)居民委員會行政化，要轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府與社會的關(guān)系，在職能上去社區(qū)居民委員會的行政化。

轉(zhuǎn)變政府職能，要明確政府在社會管理中的行為邊界，做到有所為、有所不為，管理好社區(qū)自治難以管理好的公共事務(wù)。對涉及社區(qū)的事務(wù)，按照政府管理、社區(qū)協(xié)助管理和社區(qū)自治管理的分類，明確政府和社區(qū)的職責(zé)，防止行政權(quán)力無限制地滲透到社會各個角落，改變國家包辦社會的格局。對職能部門延伸到社區(qū)的工作項目進(jìn)行梳理，涉及行政執(zhí)法、行政管理的工作，職能部門全面負(fù)責(zé)。確實需要社區(qū)協(xié)作的工作項目，必須經(jīng)過政府批準(zhǔn)，并做到權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)，回歸政府與社區(qū)居民委員會法律上的指導(dǎo)關(guān)系。

考慮到當(dāng)前許多涉及到社區(qū)建設(shè)的行政工作需要落實到社區(qū)的實際情況，政府可以整合現(xiàn)有的社區(qū)專職工作人員，設(shè)立專門的社區(qū)工作機構(gòu)，綜合辦理從社區(qū)居民委員會剝離出來的各類行政性事務(wù)。海幢街道辦事處現(xiàn)有87名社區(qū)專職人員，分散在14個社區(qū)居民委員會，居民委員會承擔(dān)的行政性工作主要是由這些人員辦理?？梢葬槍δ壳吧鐓^(qū)居民委員會承擔(dān)的行政事務(wù)，對這87名社區(qū)專職人員進(jìn)行合理配置，設(shè)立幾個社區(qū)工作機構(gòu)，集中辦理行政事物，這樣，在不增加人員編制的情況下，既能夠使政府的行政管理得到落實，又能夠使社居民委員會能夠?qū)Ｐ淖龊镁用袷聞?wù)，從而增強其自治性。

在剝離社區(qū)居民委員會行政職能方面，深圳市鹽田區(qū)進(jìn)行了在全國產(chǎn)生較大影響的社區(qū)管理體制改革，將社區(qū)工作站設(shè)立在各個居民委員會，作為政府設(shè)在社區(qū)的工作平臺。本文認(rèn)為，將社區(qū)工作站按居民委員會設(shè)置，是以行政邏輯改造社區(qū)組織結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了行政機構(gòu)設(shè)置“上下對齊”的行政思維。我們知道，社區(qū)和行政機構(gòu)的性質(zhì)是不同的。社區(qū)是以地緣和共同利益為紐帶，具有認(rèn)同感和歸宿感的共同體，各個社區(qū)都具有一定的差異性，要接受的行政管理內(nèi)容也有所不同，在現(xiàn)代小區(qū)型社區(qū)和老城區(qū)社區(qū)所進(jìn)行的行政管理事務(wù)就有很大的差別。社區(qū)工作站是一個行政工作機構(gòu)，要按照相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，以提高行政管理效率、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)為歸依。以相對穩(wěn)定社區(qū)工作站對應(yīng)各個不同的社區(qū)需求，可能造成行政資源的不足或浪費，從而影響了這一體制創(chuàng)新的績效。因此，社區(qū)工作站不應(yīng)與社區(qū)一一對應(yīng)，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)社區(qū)行政管理工作量和管理對象的不同來設(shè)置，從而提高工作效率，發(fā)揮社區(qū)工作的績效。

（二）居民直接選舉產(chǎn)生社區(qū)居民委員會，增強居民對自治組織的認(rèn)同感：去社區(qū)居民委員會組織的行政化

在理順了政府和社區(qū)居民委員會的關(guān)系，剝離出了社區(qū)居民委員會承擔(dān)的行政管理職能后，還要從組織上去行政化，使社區(qū)居民委員會回歸法律意義上的群眾性自治組織。

如前所述，當(dāng)前的社區(qū)居民委員會是在政府的主導(dǎo)下產(chǎn)生的，街道辦事處提名社區(qū)居民委員會主要候選人，居民間接選舉產(chǎn)生居民委員會。多數(shù)組成人員不是本社區(qū)的居民，不具有屬地性，主要從事政府安排的工作，居民對這樣的社區(qū)居民委員會缺乏認(rèn)同感，更傾向?qū)⑵湔J(rèn)作政府下屬機構(gòu)。社區(qū)居民委員會要去行政化，恢復(fù)其自治性，就要去組織上的行政化，真正成為自治組織。因此，要改革現(xiàn)在社區(qū)居民委員會的產(chǎn)生方式，由全體有選舉權(quán)的居民，包括在本社區(qū)居住一定時間的非本社區(qū)戶籍的居民，提名社區(qū)居民委員會組成人員的候選人；由選民直接選舉產(chǎn)生他們熟悉的、信賴的本社區(qū)居民來組成社區(qū)居民委員會。通過直接選舉，使社區(qū)居民委員會真正成為本社區(qū)居民利益的代言人，成為溝通社區(qū)與政府的橋梁，增強居民對社區(qū)居民委員會的認(rèn)同感，從而去除社區(qū)居民委員會組織上的行政化。

（三）培育居民社會自主性，增強社區(qū)自治能力：為社區(qū)居民委員會去行政化營造適宜的社會環(huán)境

社區(qū)居民委員會去行政化，真正對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行自治，是社會管理體制的重大轉(zhuǎn)變。廣大居民具有社會自主性和自治能力，積極參與社區(qū)事務(wù)管理，是實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)和動力。沒有社區(qū)居民的參與和自治能力的提高，社區(qū)居民委員會作為群眾性自治組織的作用也就無法發(fā)揮，基層群眾自治在國家治理中的效能也無法實現(xiàn)。

由于我國缺乏民主傳統(tǒng)，加之政府長期替代居民治理社會事務(wù)，居民養(yǎng)成了對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心的習(xí)慣，沒有意識到自己利益與社區(qū)發(fā)展的關(guān)系。在自上而下的社區(qū)建設(shè)路徑下，自發(fā)形成社會自主性已不能滿足現(xiàn)實的需要，這時，政府的積極培育和引導(dǎo)，對于市民自治意識的形成和自治能力的提升就顯得尤為重要。

政府培育和引導(dǎo)社區(qū)自治，首先要進(jìn)行“自我革命”，轉(zhuǎn)變職能，不能再以行政命令的方式對社區(qū)居委會發(fā)號施令，而是依照法律積極支持和指導(dǎo)社區(qū)居民依法管理自己的事情，把群眾能夠自治的公共事務(wù)交給群眾自己管理，促進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展。

培育市民的自治意識，促進(jìn)市民有效參與社區(qū)事務(wù)管理，政府還要不斷拓寬居民有序民主參與渠道，強化居民與社區(qū)之間的利益關(guān)系，擴(kuò)展居民參與的形式和內(nèi)容，使居民的民主參與激情能夠有機會釋放出來。為此，政府可以從這幾個方面擴(kuò)大居民的參與度：一是全面推行社區(qū)居委會直選制度，切實保證選民的民主權(quán)利，提高居民群眾的參與熱情；二是引導(dǎo)居民進(jìn)一步健全社區(qū)民主管理的組織和形式，制定和完善社區(qū)民主管理制度，使社區(qū)民主自治管理更加系統(tǒng)規(guī)范，促進(jìn)社區(qū)各項工作有章可循；三是規(guī)范社區(qū)重大事務(wù)的決策程序，凡涉及全體社區(qū)成員的重大事項，必須召開社區(qū)成員代表大會討論決定，增強社區(qū)成員對社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)；四是完善居務(wù)公開制度，增強社區(qū)工作的透明度。設(shè)置居務(wù)公開欄，把與社區(qū)成員利益有關(guān)的重大事項的辦理全過程全部公開；五是進(jìn)一步完善民主評議社區(qū)工作者制度，社區(qū)居委會及其成員每年年底都應(yīng)在社區(qū)成員代表大會上作述職報告，接受社區(qū)成員的民主評議。

在培育社區(qū)自治能力方面，政府可以改變?yōu)榫用褶k實事時一包到底的工作方法，試行政府搭建平臺、社區(qū)組織發(fā)動、居民自愿參與模式，在實踐中逐步提升社區(qū)的自治能力。同時，政府要積極支持社區(qū)居民委員會的工作，建立有效的回應(yīng)機制，在社區(qū)居委會代表居民向政府機關(guān)提出意見和建議時，特別是居民關(guān)心的難點、熱點問題時，政府能夠及時地反饋和處理，從而使社區(qū)居委會成為名副其實的居民代言人的組織，增強社區(qū)居委會在市民中的影響力和號召力。

結(jié)語

國家實現(xiàn)善治，需要與之形成良性互動的社會基礎(chǔ)。有效的國家治理,不是通過國家權(quán)力無限擴(kuò)張來完成的，而是通過合理范圍內(nèi)的國家權(quán)力運作、社會自治的有效展開以及這兩者的相互配合與合作來實現(xiàn)的。黨的十七大報告指出，要堅持和完善基層群眾自治制度，“實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”。構(gòu)建適應(yīng)新時期社會發(fā)展的國家-社會關(guān)系，發(fā)揮基層群眾性自治組織在國家治理中的作用，已經(jīng)被納入國家決策層的視野。

社區(qū)自治是基層群眾自治的一種形式，是國家治理的一種方式，也是一項政治活動。社區(qū)實現(xiàn)自治，需要政府下放權(quán)力，改變管理方式，更需要有了解和熟悉這種政治活動的合格公民的參與。當(dāng)前，政府不能以人們社會自主性不強、自治能力不足，而象慈父般包辦社會事務(wù)，這已經(jīng)被證明不是一種善治；也不能以要社區(qū)自治，而對一些社區(qū)事務(wù)一推了之，這不符合人民政府的宗旨。我國的國情決定了社區(qū)自治的實現(xiàn)，必將是一個漸進(jìn)的過程，在這一過程中，政府要逐漸將社區(qū)的一些公共事務(wù)交由社區(qū)自治，同時加以指導(dǎo)、扶持，讓居民在自治實踐中培育自主性、提升自治能力。居民自主性的增強、自治能力的提升，又促進(jìn)自治實踐的發(fā)展。在這種政府與社會的良性互動中，基層群眾自治與政府行政管理逐漸實現(xiàn)對接，社會也將逐漸走向和諧。