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一、影晌縣級財政平衡的主要因素

1·財政收人的不穩(wěn)定性。一是財政收入增長缺乏彈性。幾年來，縣域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整步履艱難，縣辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)效益滑坡，高效創(chuàng)稅農(nóng)業(yè)尚未真正形成，縣域經(jīng)濟發(fā)展速度明顯減慢，財政收入增幅逐年回落，甚至出現(xiàn)負增長，給財政平衡帶來一定壓力。二是財政收人的向上集中性。在改革過程中，當涉及上下級利益關(guān)系調(diào)整時，上級政府往往通過行政手段將一些盈利企業(yè)和有穩(wěn)定收入的部門上劃，而把一些管理不善、經(jīng)營虧損的企業(yè)下放給基層地方政府，使得縣級財政主體稅源匿乏，影響財政收人的穩(wěn)定增長。三是收入結(jié)構(gòu)的不合理性。從財政收入結(jié)構(gòu)上看，隨著行政性收費和基金收入納入預(yù)算管理，縣級財政收人中，非稅收入占財政收入的比重逐年提高，各項稅收占財政收人的比重逐年下降縣級可用財力相對減少，政府可支配財力明顯不足。

2.財政支出的不可遞減性。一是財政支出基數(shù)的擴大性。龐大的政權(quán)機構(gòu)，眾多的機關(guān)、事業(yè)單位人員，已形成巨大的財政支出基數(shù)，而且這個基數(shù)只能增不能減，給收支平衡帶來很大壓力。二是財政支出范圍的擴張性。財政支出范圍包攬過多，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，原來的供給不能減少，新的供給又不斷增加，如社會保障支出、糧改補貼支出等三是財政支出增長的超常性。近幾年，剛性增資政策不斷出臺，財政供養(yǎng)人員不斷增加，財政支出增長快于財政收入增長，致使財政收支難以平衡。四是法規(guī)政策的約束性。在國家出臺的有關(guān)政策法規(guī)中，要求地方財政當年對農(nóng)業(yè)、科技、教育等支出必須達到法定增長比例，對于保工資都困難的縣級財政來說，執(zhí)行上述政策無疑給財政平衡增加了許多困難。

3·財政管理的軟弱性。在收人管理上，由于征管手段落后，很難做到應(yīng)收盡收，使財政收入不能與經(jīng)濟同步增長。受財政體制影響，縣級可用財力不能與財政收人同步增長在財政資金管理上，普遍內(nèi)緊外松“。預(yù)算內(nèi)資金相當緊張，除了發(fā)放工資外，沒有能力安排公用經(jīng)費和各項事業(yè)支出。預(yù)算外資金管理雖有所加強，但與預(yù)算內(nèi)資金管理相比，還有明顯區(qū)別，突出表現(xiàn)在：預(yù)算內(nèi)外資金”兩張皮“，許多預(yù)算外資金游離于財政管理之外形成體外循環(huán)，導致政府財力分散，資金調(diào)控能力低下。在預(yù)算編制上，不夠規(guī)范，長期采用基數(shù)法，預(yù)算編制時間過晚，質(zhì)量不高。在預(yù)算執(zhí)行上，預(yù)算約束力差，臨時追加預(yù)算過多，影響預(yù)算的正常執(zhí)行。

4·債務(wù)負擔的沉重性。由于縣級財政困難，能維持工資發(fā)放，因而，造成建設(shè)資金缺。為了建設(shè)和發(fā)展，一些地方便不顧財力可能，紛紛由財政擔保舉債投資。有些地方，其債務(wù)規(guī)模相當于一年的財政總收入，有些債務(wù)已轉(zhuǎn)化為財政風險。縣級債務(wù)的形成，既有過去留下的歷史包袱，也有近幾年形成的資金沉淀。從縣級債務(wù)的種類上看，有以前年度辦企業(yè)、上項目由財政擔保的借款；有財政支持企業(yè)發(fā)展投放的周轉(zhuǎn)金；有近兩年清理農(nóng)村合作基金會防止儲戶擠兌的專項借款等，這些債務(wù)負擔直接減少縣級可用財力，給縣級財政平衡帶來巨大壓力。

二建立穩(wěn)固的縣級財政平衡機制

1·建立財政收入穩(wěn)定增長機制。一要加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，加大對農(nóng)業(yè)的投人，推進農(nóng)業(yè)水利化進程，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。在此基礎(chǔ)上發(fā)展特色經(jīng)濟，抓好特基地建培育龍頭企業(yè)和專業(yè)村，形成“公司基地農(nóng)戶”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化格局，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、財政增稅的目標。二是進一步深化企業(yè)改革，依托優(yōu)勢企業(yè)，培育立縣行業(yè)。擴大企業(yè)規(guī)模，開展技術(shù)創(chuàng)新，實施名牌戰(zhàn)略，增強企業(yè)市場競爭能力，提高企業(yè)經(jīng)濟效益。三是加快市場建設(shè)，大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟。實踐證明，個體私營經(jīng)濟是縣級財政增收的亮點。因此，要制定優(yōu)惠政策，創(chuàng)造寬松環(huán)境，幫助個體私營企業(yè)解決貸款、征地等實際困難，保護和鼓勵個體私營經(jīng)濟發(fā)展。四是發(fā)揮財政政策的引導作用，啟動民間投資，51導國有、非國有企業(yè)增加投入，加快發(fā)展。同時，加大對外開放力度，卓有成效地利用外資，形成財源建設(shè)多元投人局面，促進經(jīng)濟快速發(fā)展，為財政增收奠定堅實基礎(chǔ)。在發(fā)展經(jīng)濟、培植財源的基礎(chǔ)上，建立健全稅收征管機制，提高征管質(zhì)量。既要建立和完善稅收征管體系，又要強化稅收征管手段，實現(xiàn)稅收征管現(xiàn)代化。堅持以法治稅，加強稅務(wù)稽查，嚴厲打擊偷漏稅等違法行為，做到應(yīng)收盡收。

2.。建立高效的財政支出機制。按照建立公共財政基本框架的要求，加大財政支出改革步伐，閥整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，強化財政支出管理。一是精簡機構(gòu)和人員。抓住縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革的機遇，清退臨時人員，分流超編人員，大力解決縣級教師隊伍超編問題，重新核定師生配比，調(diào)整中小學布局，把教師數(shù)量控制在科學合理的范圍內(nèi)，通過機構(gòu)改革，切實將行政事業(yè)單位超編人員分流出去，減少財政供養(yǎng)人員，減輕財政負擔。二是規(guī)范財政資金供應(yīng)范圍，進一步深化事業(yè)單位改革，按照政事分開、事企分開押原則，對現(xiàn)有事業(yè)單位的職責、任務(wù)、機構(gòu)性質(zhì)進行重新界定，根據(jù)事業(yè)單位服務(wù)功能的不同，采取不同的經(jīng)費供應(yīng)方式。對必須由政府承擔的社會公益性事業(yè)單位，在三定的基礎(chǔ)上，保證其五常經(jīng)費需要。對承擔社會公益服務(wù)又有經(jīng)營服務(wù)收人的事業(yè)單位，實行定額或定項補助的辦法。對純經(jīng)營服務(wù)性事業(yè)單位，促其走向市場，與財政供應(yīng)脫鉤。三是推行政府采購制度。通過實行政府采購制度，強化財政約束，節(jié)省財政資金，防止浪費，消除腐敗行為，發(fā)揮財政資金最大效益。四是推行國庫集中支付制度。由財政將資金從國庫直接撥付給供應(yīng)商或勞務(wù)的提供者，財政資金不再層層劃轉(zhuǎn)，使財政部門對資金的調(diào)度更加靈活，提高財政資金的使用效率和使用效益。同時，能有效防止單位坐支、挪用財政資金的腐敗行為。

3，建立規(guī)范的財政管理監(jiān)督機制。堅持依法理財，將整頓財經(jīng)秩序與規(guī)范管理有機結(jié)合起來。第一，硬化預(yù)算約束，抓實財政收支。實行“零基預(yù)算”和“部門預(yù)算”，即在預(yù)算安排上，改“基數(shù)法”為“因素法”按人員編制和業(yè)務(wù)工作量核定單位預(yù)算；將預(yù)算編制到與財政發(fā)生領(lǐng)撥關(guān)系的各個部門，預(yù)算中沒有列出的項目不得開支，增加預(yù)算的透明度。大力壓縮車輛、會議、接待等非生產(chǎn)性支出。第二，加強預(yù)算外資金管理，從清理預(yù)算外資金賬廣入手，規(guī)范各單位財務(wù)管理，建立零戶統(tǒng)管機制，取消各單位收入過渡戶，實行“票款分離”，全面落實“收支兩條線”管理。第三，建立綜合財政預(yù)算，實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌使用，統(tǒng)一平衡，集中財力保重點支出。第四，整頓會計秩序，加強會計法規(guī)宣傳，實施會計委派制度，加強財政監(jiān)督檢查，杜絕截留、坐支財政收入的違法行為，減少財政資金的浪費和損失。

，建立財政風險防范機制。一是對原有債務(wù)進行分類處理，采取措施，逐步消化。為企業(yè)擔保形成的債務(wù)，要限期歸還或以資產(chǎn)拍賣形式還貸，對周轉(zhuǎn)金借款、基金會兌付本息借款，要下力量催繳或采取法律手段收繳，對行政事業(yè)單位的借款可采取預(yù)算扣款的辦法，對辦實事工程欠賬要列人預(yù)算，逐步解決。二是堅持量財辦事、量力而行的原則，嚴禁超財力辦理，包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的政府投資規(guī)模要同本地區(qū)實際財力相適應(yīng)，不能再搞由財政擔保的投資建設(shè)。三是要重視提高政府債務(wù)使用效率和效益，加強政府債務(wù)項目可行性研究和建成后的管理，通過增加建設(shè)項目效益，提高政府的償債能力。四是堅持誰用、誰還的原則，建立健全借用、償還相統(tǒng)一的債務(wù)制約機制。政府及有關(guān)部門要增強債務(wù)風險意識和償還意識，加強政府債務(wù)管理建立償債基金或償債準備金，形成化解財政風險的良性運作機制，降低財政風險對預(yù)算執(zhí)行的沖擊。