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摘要：通過對社會保障政策與公共危機事件的內(nèi)在聯(lián)系的梳理和分析，文章指出了社會保障政策在公共危機中所面臨的預(yù)防效果以及實施干預(yù)的障礙，提出公共危機中促進社會保障政策有效干預(yù)的三項建議：加速傳統(tǒng)價值理念的轉(zhuǎn)變，明確政府的干預(yù)職責，賦予政策干預(yù)的權(quán)利。以此試圖尋找有效應(yīng)對公共危機的措施，提升社會的穩(wěn)定與和諧水平。

關(guān)鍵詞：公共危機；社會保障；政策干預(yù)

一、引言

2003年的孫志剛事件引起了媒體相繼報道和網(wǎng)友激烈評論，直接導(dǎo)致了我國在流浪乞討人員管理上的政策變遷，因此，我國政府公布和施行了《城市生活無著落的流浪乞討人員救助管理辦法》。2003年春天，突如其來的非典給中國帶來深遠影響。就一定層面而言，其對患者、醫(yī)務(wù)人員來說是一種災(zāi)難，對整個社會是一場危機。非典不僅引起政府對公共衛(wèi)生的重視，也成為推動政府反思醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展，撬動新醫(yī)改的標志性事件。近幾年網(wǎng)絡(luò)新聞中“無人撫養(yǎng)的老人狀告子女”、“老人自殺”等尷尬現(xiàn)象不斷涌現(xiàn)，折射出家庭的養(yǎng)老危機。我國政府也相繼在2010年、2011年試點推廣“新農(nóng)村居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險”。民間有個順口溜：“小病挨，大病扛，重病等著見閻王?！边@是對目前農(nóng)民工看不起病的真實描述。2012年國家發(fā)改委、衛(wèi)生部等六部委出臺《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導(dǎo)意見》，旨在預(yù)防因病致貧、因病返貧的社會危機的出現(xiàn)。上述一系列由社會問題引發(fā)的公共危機，最終都是政府通過社會保障干預(yù)來妥善解決的。這一系列的事實和經(jīng)驗告訴我們，“危”中往往也孕育著“機”，社會保障的政策干預(yù)、社會保障制度的完善正是在這些現(xiàn)存問題和潛在危機中逐步受到了更多的關(guān)注咱1暫。社會保障政策對公共危機采取有效的、適度的干預(yù)對我們而言不僅是一個巨大的抵御風險的考驗，而且也是我們難得的一個發(fā)展契機，對于我國在公共危機中的科學干預(yù)管理具有促進作用。我們現(xiàn)在處于一個高風險時代，社會存在著各種各樣的潛在危機，因此，政府在公共危機中建立一個完善的社會保障干預(yù)體系，對我國社會穩(wěn)定和發(fā)展具有重要意義咱2-3暫。

二、社會保障政策干預(yù)公共危機的效果

社會保障制度是衡量各國社會穩(wěn)定程度的重要指標，在公共危機的處理中扮演著非常重要的角色，其相關(guān)的政策干預(yù)效果主要體現(xiàn)在以下三方面。（一）社會保障權(quán)益可以緩解和預(yù)防公共危機的產(chǎn)生社會中客觀存在的諸多問題，如自然災(zāi)害、就醫(yī)難、就業(yè)難、養(yǎng)老難、住房貴等都會引發(fā)人類的生存危機，如果這些危機不能得到及時、妥善的處理，它們就會成為社會不和諧的因素。我國歷史上的諸次農(nóng)民起義以及國外舉行的一些大罷工，大部分是由生存危機引發(fā)的。危機不能得到及時的解決往往會導(dǎo)致社會秩序遭到破壞。但這些問題最終解決的結(jié)果大都是上述訴求者以社會保障權(quán)益的獲取而告終。這表明社會保障制度能夠起到緩解公共危機和預(yù)防公共危機的重要作用。國家通過建立完善的社會保障制度，可以為社會成員持續(xù)地提供經(jīng)濟上的基本支撐，能讓那些面臨生活困境的社會成員暫時從生存危機中解脫，在很大程度上避免因生存危機而引發(fā)的非理性行為；同時，也可以為社會成員持續(xù)地提供心理上的安全保障，幫助社會成員消除在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面的后顧之憂，提升他們的生存滿意度。總體來說，社會保障可以起到緩解、預(yù)防社會風險的重要作用，被世界譽為“社會穩(wěn)定器冶咱4-5暫。（二）社會保障制度的調(diào)節(jié)可以避免和化解萌芽期的公共危機社會保障制度的調(diào)節(jié)功能體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會等多個領(lǐng)域之中，它可以將社會各領(lǐng)域中潛在的矛盾和危機化解在萌芽時期，促進政治、經(jīng)濟的穩(wěn)定與社會和諧，從而起到預(yù)防公共危機產(chǎn)生的重要作用。首先，社會保障制度在政治領(lǐng)域中通過一定的干預(yù)手段來調(diào)節(jié)不同階層的政治沖突，有時也被作為政黨競選中拉選票的籌碼，如2008年美國總統(tǒng)奧巴馬在總統(tǒng)競選時曾提出醫(yī)療改革新政，這也成為奧巴馬收獲貧困群體選票的手段。而2015年，“奧巴馬醫(yī)改”又成為希拉里競選總統(tǒng)的重要籌碼。社會保障政策的干預(yù)已成為維持整個國家穩(wěn)固運轉(zhuǎn)的重要政治手段。其次，社會保障制度在經(jīng)濟領(lǐng)域中通過一定的干預(yù)手段，一方面調(diào)節(jié)社會公平與社會效率間的關(guān)系，另一方面也成為國家收入分配與再分配的有效方式。例如社會保障基金運營模式中的社會統(tǒng)籌賬戶基金主要在全社會范圍內(nèi)幫助社會成員分散風險，互幫互助，起到調(diào)節(jié)公平的作用；個人賬戶基金則實行實名制，屬個人所有，主要起到激勵個人繳費、提升效率的作用。再例如社會保障通過稅收征費、捐贈等方式積累的基金主要分配給社會弱勢群體或有需要的被保護者，在縮小收入差距上也有明顯的效果。社會保險制度主要是基于社會風險的大數(shù)法則而設(shè)計的人群之間的風險共擔機制和收入延期支付制度咱6暫。目前很多國家的社會保險支出占財政支出的1/3，有的甚至占到1/2，占GDP的1/5，有的甚至占到1/3，這對收入分配影響很大。據(jù)調(diào)查，2012年社會保險收入占被調(diào)查對象人均收入的14.5%，已成為城鄉(xiāng)居民收入的重要組成部分和部分老年居民收入的唯一來源。根據(jù)樣本測算的結(jié)果來看，社會保險收入使全部樣本的基尼系數(shù)下降了0.04，起到了縮小收入差距的積極作用。（三）社會保障制度的互助功能可以分散公共危機和社會風險從世界范圍內(nèi)社會保障基金的籌資方式來看，其資金主要來源于政府支持、企業(yè)贊助、個人捐款、個人繳納等多方面，但從分配形式上看，社會保障基金更多的是傾向于支付給被保障群體中的需要者，這實際上是一種分散風險的責任共擔機制。這種機制建立的基礎(chǔ)就是被保障者之間的互助。這種互助可以幫助社會成員分散社會中面臨的養(yǎng)老、疾病、失業(yè)、工傷等各種生活危機咱7暫。社會保障制度在市場經(jīng)濟中發(fā)揮作用，除了受市場機制的制約外，還會受人性的私欲影響，因此，社會保障制度的互助功能并非完全建立在自愿互助或自愿他助的基礎(chǔ)上，強制性也是它得以建立和有效運行的重要基礎(chǔ)之一。但在社會保障制度完善的過程中，除了重視強制性，還要引導(dǎo)社會成員自愿地實施自助和他助，這不僅有利于社會成員的和諧相處，也有利于社會保障制度的健康與可持續(xù)性發(fā)展，借以達到維護社會穩(wěn)定的目的，從而有效地去預(yù)防或者化解公共危機。

三、公共危機中社會保障政策干預(yù)存在的問題

自20世紀80年代至今，社會保障制度的內(nèi)容越來豐富，功能也越來越完善，該制度的有效運行不僅可以緩解公共危機，而且可以化解甚至預(yù)防公共危機。但從我國現(xiàn)有的社會保障制度功能上看，社會保障政策在公共危機中的干預(yù)作用還有待進一步完善。在公共危機中的社會保障政策干預(yù)機制尚未建立。本文認為，社會保障政策干預(yù)在發(fā)展中還存在三方面的問題。（一）主觀存在認識誤區(qū)我國當前的社會保障政策在公共危機中的干預(yù)程度僅處于初始階段，還未建立與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相配套的干預(yù)機制，因此，人們對在公共危機中的社會保障政策干預(yù)的意義及干預(yù)的效果存在認識誤區(qū)，形成了推進干預(yù)工作的阻力。這種認識上的誤區(qū)主要表現(xiàn)在兩方面：一方面是人們對社會保障政策干預(yù)在公共危機中的作用缺乏基本的認識。如人們在面臨社會問題時往往容易以自身獲得社會保障方面的相關(guān)權(quán)益作為妥協(xié)的條件，依然遵循“各掃自家門前雪，莫管他人瓦上霜”、“多關(guān)心自己，不操心他人”的傳統(tǒng)觀念，因此，社會成員在社會保障制度建設(shè)中的參與態(tài)度并不積極，還是傾向于縮衣節(jié)食，為后代積攢錢財來應(yīng)對生活的各種危機。另一方面是人們對社會保障政策在公共危機中的干預(yù)作用過度自信，這種人認為不管遇到什么樣的公共危機，政府都會且應(yīng)當幫助他們承擔風險并幫助他們渡過難關(guān)。這種人對政府的社會保障制度過度依賴，卻忽略了應(yīng)從自身角度去預(yù)防公共危機發(fā)生的重要性。與西方國家相比，我國社會保障制度的保障水平還較低，其完善的體系建立還需要一個長期的過程。（二）干預(yù)功能未能充分發(fā)揮作用目前我國雖然已處于社會保障制度改革的關(guān)鍵時期，形成了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的基本框架，但是我國社會保障制度政策的干預(yù)功能卻還沒有完全發(fā)揮作用?？偟膩碚f，影響我國社會保障制度干預(yù)功能發(fā)揮作用的障礙主要有以下幾點。首先，社會保障政策在公共危機中的干預(yù)程度很弱。雖然我國目前的社會保障制度體系內(nèi)容覆蓋了社會救助、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫，但依然有許多在公共危機中遭受傷害和損失的群體及地區(qū)未得到及時、有效的援助，如遭受重大自然災(zāi)害時，人們獲得的保障程度還很低，更多地還是依靠自身。此外，社會保障政策受經(jīng)費的限制，干預(yù)的領(lǐng)域也很有限，部分成員在遭受公共危機時甚至還得不到應(yīng)有的救助和撫慰，因此，社會保障制度在他們心中并未留下良好的印象，這種情況的存在不利于社會的安定團結(jié)。其次，社會保障政策在公共危機中的干預(yù)缺乏法律支撐。社會保障制度是建立在立法的基礎(chǔ)之上的，其很重要的一個特征就是法制性，因此，任何一項社會保障政策的制定或執(zhí)行都應(yīng)以相關(guān)法律、法規(guī)及其實施細則為基礎(chǔ)，以確保合理地調(diào)配社會保障的資源。目前，我國社會保障政策的干預(yù)尚沒有相關(guān)的法律依據(jù)，只能通過政府的指令和批示來推動其干預(yù)功能的發(fā)揮，致使其干預(yù)功能的發(fā)揮具有臨時性和隨意性。（三）干預(yù)組織機構(gòu)尚未成立社會保障政策在公共危機中的干預(yù)功能發(fā)揮及干預(yù)功能的推進有賴于相關(guān)組織機構(gòu)的運行，但我國目前的組織機構(gòu)設(shè)置中，管理公共危機事務(wù)的職能部門僅有民政部、衛(wèi)生部、國防部及財政部等，管理社會保障事務(wù)的職能部門則是人力資源和社會保障部、民政部及財政部等，主要分管全國的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育、失業(yè)等保險及農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療保險工作，民政部僅承擔少量的救災(zāi)、救濟等工作，從其職能職責劃分上可知，社會保障相關(guān)機構(gòu)在公共危機中僅扮演配角，這在很大程度上制約了社會保障政策的干預(yù)功能發(fā)揮。我國還未設(shè)立正式的社會保障政策干預(yù)組織機構(gòu)，也沒有對公共危機中社會保障政策的干預(yù)效果進行評估和監(jiān)督的相關(guān)部門，因此，社會保障政策在公共危機中的干預(yù)作用缺乏正式的評價與宣傳通道，這顯然是不利于社會保障政策干預(yù)機制健康發(fā)展。結(jié)合以上三點可知，我國社會保障政策的干預(yù)效果尚不盡如人意與社會成員的主觀認識缺乏、干預(yù)功能發(fā)揮受限以及干預(yù)組織機構(gòu)不夠完善具有密切的關(guān)系。

四、公共危機中的社會保障政策干預(yù)的建議

在公共危機中社會保障政策干預(yù)機制的構(gòu)建與我國社會主義和諧社會的構(gòu)建具有本質(zhì)上的一致性，即對公平與正義的追求，促使社會各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，促使人民內(nèi)部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，保障社會公平和正義得到切實維護和實現(xiàn)。因此，加快公共危機中社會保障政策干預(yù)機制建立的步伐對維護社會穩(wěn)定和推進和諧社會的發(fā)展具有重要意義。

（一）加速傳統(tǒng)價值理念的轉(zhuǎn)變

在我國公共危機的社會保障政策干預(yù)機制建設(shè)中，政府部門一定要以維護社會穩(wěn)定和社會安全作為價值目標，堅持對公平與正義的價值追求，努力去彌補市場機制的失靈與缺陷，實現(xiàn)這一系列目標的重要手段就是充分利用社會保障的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能去干預(yù)國民收入分配與再次分配，讓已經(jīng)陷入或即將面臨公共危機的社會成員能夠享受社會保障的基本生活支撐和補償，為這部分社會成員提供穩(wěn)定、安全的生活。公共危機中的社會保障政策干預(yù)機制確立的前提是擴大社會保障在公共危機中的覆蓋面，降低享受相應(yīng)社會保障待遇的資格條件，確保全體社會成員能及時、便捷地被納入到社會保障政策的干預(yù)范圍內(nèi)，為干預(yù)范圍內(nèi)的社會成員提供均等的機會咱8暫。具體而言，政府可以通過下列措施建立公共危機中的社會保障政策干預(yù)機制：首先，簡化、降低社會保障政策干預(yù)的條件。只要符合政策統(tǒng)一規(guī)定的條件的成員均被納入公共危機的社會保障政策干預(yù)的覆蓋范圍，再不受社會成員的經(jīng)濟基礎(chǔ)、職業(yè)類型、社會地位等因素的制約。在此條件下，政府可以確保社會保障政策干預(yù)機制的公正性與正義性，同時也可消除社會成員的后顧之憂，引導(dǎo)他們積極參與到這種實現(xiàn)公平與正義的活動中。其次，政府充分發(fā)揮社會保障政策干預(yù)的經(jīng)濟調(diào)節(jié)功能。政府通過社會保障政策中的轉(zhuǎn)移支付來調(diào)節(jié)國民收入的分配與再分配，在客觀上縮小了社會成員的貧富差距，盡量提升了社會成員發(fā)展的機會公平性。如通過社會救助政策的干預(yù)，政府將遭遇重大公共危機的部分社會成員列為重點關(guān)注對象，給予特殊救助，以此來推進社會保障政策干預(yù)的建設(shè)與發(fā)展。

（二）明確政府的干預(yù)職責

我國應(yīng)盡量借鑒其他市場經(jīng)濟體制國家的經(jīng)驗，建立并充分發(fā)揮社會保障政策在公共危機中的主導(dǎo)功能，將政府應(yīng)對公共危機的職能與社會保障職能加以有效整合，讓社會保障政策逐漸地在相關(guān)的公共危機事務(wù)中扮演重要角色咱9暫。此外，在社會保障政策干預(yù)主體的建立中，政府除政府職能部門外，也應(yīng)將部分社會組織納入進來，豐富社會保障政策干預(yù)的主體，為面臨公共危機的社會成員提供多元化的保障服務(wù)。相關(guān)職能部門的職責劃分具體可從以下三方面加強。首先，政府部門應(yīng)當實施為社會保障政策干預(yù)制定法律依據(jù)的職責，為其干預(yù)提供法律支撐。如通過法律制度具體規(guī)定社會保障政策可以干預(yù)的范圍、對象，干預(yù)的組織機構(gòu)、協(xié)調(diào)配合的職能部門，干預(yù)效果的評估，干預(yù)機制的監(jiān)督等，既可為社會保障政策干預(yù)機制的有效運行提供法律支撐，也可為社會保障事業(yè)的健康發(fā)展提供穩(wěn)定的社會環(huán)境。從世界發(fā)達國家的社會保障發(fā)展史也可明顯看出社會保障發(fā)展的法律環(huán)境在整個國家的穩(wěn)定發(fā)展中占有相當重要的地位。其次，政府部門應(yīng)當承擔為公共危機中的社會保障政策干預(yù)提供經(jīng)濟支撐的職責。社會保障政策對公共危機的干預(yù)效果與政府部門提供的經(jīng)濟支撐力度密切相關(guān)，因此，政府部門為可預(yù)見的、固定的公共危機中的社會保障政策干預(yù)制定財政預(yù)算，如干預(yù)經(jīng)費來源、支出比例、應(yīng)用范圍等；其他不可預(yù)見的、臨時的公共危機中的社會保障政策干預(yù)的經(jīng)濟支撐則由中央財政與地方財政按固定比例共同來兜底。同時，應(yīng)突出社會保障基金?？顚Ｓ玫奶攸c，提升社會保障政策干預(yù)資金的安全性。

（三）賦予政策干預(yù)的權(quán)力

政府部門應(yīng)當賦予社會保障政策的干預(yù)組織具有干預(yù)公共危機的權(quán)力。我國目前對于公共危機實施采用分散管理方式，將預(yù)防與處理環(huán)節(jié)分開了。一旦面臨巨大的公共危機，各政府部門容易形成各自為政的局面，無法實施有效的協(xié)作與管理。因此，建議將社會保障政策干預(yù)的權(quán)力統(tǒng)一授權(quán)給公共危機預(yù)防和救助部門，讓它們統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，盡量降低公共危機帶來的損失。

五、總結(jié)

從世界社會保障的發(fā)展歷史可知，社會保障制度確立的初衷就是為了化解社會危機、維護社會穩(wěn)定。隨著社會保障制度的逐漸發(fā)展，它在公共危機中實施的干預(yù)程度、干預(yù)范圍不斷加強，在緩解、預(yù)防以及應(yīng)對公共危機中所起的作用也越發(fā)明顯。我國目前的社會保障政策干預(yù)機制尚未真正建立，缺乏固定的、統(tǒng)一的公共危機協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，還未能完全發(fā)揮社會保障制度的功能，影響了公共危機應(yīng)對的效果。因此，政府只有不斷加強社會保障政策的干預(yù)才能有效地管理公共危機。

作者:楊清紅 單位:山東政法學院 公共管理學院

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