導(dǎo)語：中國農(nóng)村社會保障制度探討一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成了城市的社會保障與農(nóng)村的社會保障存在較大的差距，農(nóng)村的社會保障發(fā)展水平滯后于城市的社會保障發(fā)展水平。農(nóng)村社會保障制度是中國社會保障體系的重要組成部分，它的發(fā)展和完善對于中國社會保障體系的完善、社會文明的進步以及農(nóng)村人民生活水平的提高具有重要的意義。在對中國農(nóng)村社會保障制度現(xiàn)狀了解的基礎(chǔ)上，重點分析了農(nóng)村社會保障制度存在的問題及滯后發(fā)展的原因，提出了關(guān)于進一步完善農(nóng)村社會保障制度的對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會保障制度；問題；對策

中國的城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)使城市與農(nóng)村的資源分布極不平衡，城鄉(xiāng)差距也在潛移默化中產(chǎn)生。自從20世紀80年代以來，中國農(nóng)村實行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種作法在改革初期發(fā)揮了積極的作用，調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。但是在接下來的時間里，農(nóng)村的生產(chǎn)制度與組織結(jié)構(gòu)變遷并沒有朝著好的態(tài)勢發(fā)展，城鄉(xiāng)差距逐步擴大。在這種背景下，農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)必然也受到歷史條件的制約?，F(xiàn)階段中國農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)不僅要符合中國社會主義市場經(jīng)濟體制的國情發(fā)展，而且還要以當前農(nóng)村所處的經(jīng)濟與社會發(fā)展水平為前提。農(nóng)村社會保障制度作為中國社會保障制度的重要組成部分，其發(fā)展與完善程度對于促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展與社會文明的不斷進步，具有重要的意義。

一、中國農(nóng)村社會保障制度的現(xiàn)狀

近年來，中國共產(chǎn)黨和政府為了切實解決農(nóng)村貧困人口的基本生活，不遺余力地推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，大力支持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在一系列政策和有效措施的積極推動下，中國農(nóng)村社會保障事業(yè)取得了一些顯著的成就，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度不斷完善

2003年，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度意見的通知》，在全國建立基本覆蓋農(nóng)村居民的以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度［1］236－237。通知頒發(fā)以后，2007年已覆蓋全國86％的縣（市、區(qū)），參加農(nóng)民達到7．3億人。在2013底，全國開展“新農(nóng)合”縣2489個，參加“新農(nóng)合”的人數(shù)達到8．02億人，參合率達到98．7％以上，實際住院補償比也逐年增高。2015年各級財政對新農(nóng)合的人均補助標準在2014年的基礎(chǔ)上提高60元，達到380元［2］?！靶罗r(nóng)合”的不斷完善標志著中國農(nóng)村醫(yī)療保障制度的基本建立。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險積極推進

中共十一屆三中全會以后，中國農(nóng)村實行了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)村開展各種形式的商品經(jīng)濟，使得農(nóng)村的經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，這就為農(nóng)村社會保障制度的建立奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，中國在各個農(nóng)村立足于現(xiàn)實發(fā)展狀況進行了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點，根據(jù)規(guī)劃，到2020年實現(xiàn)全國農(nóng)民都能夠享有新農(nóng)保。中國的老年人口75％都生活在農(nóng)村，在農(nóng)村建立社會養(yǎng)老保險制度，可以對他們的老年生活起一定的保障作用，滿足其最基本的需求。

（三）農(nóng)村最低生活保障制度

快速發(fā)展2007年7月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，這就為在農(nóng)村全面實施最低生活保障制度提供了政策上的支持［3］。據(jù)民政部統(tǒng)計，2014年全國農(nóng)村參加最低生活保障制度的人數(shù)為5209萬人，最低生活保障家庭數(shù)為2939．2萬戶，財政支出為844億元，最低生活保障平均標準為27776．6元／人／年，最低生活保障人均支出水平為125．3元／人／月［2］。農(nóng)村最低生活保障制度的確立及實施對于提高農(nóng)民生活水平和促進社會和諧具有重要的意義。

二、中國農(nóng)村社會保障制度存在的問題

由于現(xiàn)實與經(jīng)濟的制約，中國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展并不具備城市所擁有的優(yōu)厚條件與資源，城市的社會保障制度建設(shè)可以采取整體推進的策略，農(nóng)村的社會保障制度只能采取循序漸進的方法，從滿足農(nóng)民最低的需求出發(fā)，一步一步地達到滿意效果?；谏鲜隹紤]，中國農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展有可能經(jīng)歷較長的時期，過程中存在的最大問題包括：

（一）農(nóng)村社會保障制度的資金問題

農(nóng)村社會保障制度的資金問題主要表現(xiàn)在3個方面：一是資金的來源。全國農(nóng)村普遍存在農(nóng)民收入不高和缺乏市場化的生產(chǎn)管理制度等問題，農(nóng)村的社會保障資金從何而來成為最大的問題。在沿海地區(qū)的一些富裕農(nóng)村，雖然存在一些完全由村集體承擔(dān)的第三方保險模式，但僅僅是個別現(xiàn)象，大部分的農(nóng)村還處于貧困狀態(tài)，沒有雄厚的財力支持農(nóng)村社會保障制度的建立與完善。二是資金的管理。大部分的農(nóng)村普遍缺乏現(xiàn)代市場化的管理組織，用怎樣的方式管理資金，使資金得到增值，是一個重要的問題。農(nóng)村的社會保障資金本來就有限，怎樣管理這有限的資金需要政府部門結(jié)合現(xiàn)實的發(fā)展趨勢與實際情況，制定資金管理計劃。三是資金的合理運用。資金能否得到合理的運用，這一問題與農(nóng)村社會保障制度的建設(shè)進程有著緊密的聯(lián)系。因為在短期內(nèi)農(nóng)村的低收入狀態(tài)不可能得到改變，廣大農(nóng)村只能解決最為緊要的問題，例如現(xiàn)階段農(nóng)村最為急迫的需求可能是農(nóng)民的養(yǎng)老問題，這就需要政府根據(jù)農(nóng)民不同的需求制定不同的支付模式，使資金合理有效運用。

（二）農(nóng)村社會保障制度的資源問題

農(nóng)村社會保障制度的正常運行不僅需要資金的支撐，還要有與之相配套的商品與服務(wù)體系。因此，需要為這些商品和服務(wù)提供資源供給。中國總共有8億多的農(nóng)民，建立農(nóng)村社會保障制度的目的就是給農(nóng)民提供基本的生活保障，使其生活水平提高，逐步縮短城鄉(xiāng)差距，但這需要消耗大量的物質(zhì)資源。由于農(nóng)村經(jīng)濟落后、地理位置偏遠和信息閉塞等問題，農(nóng)村社會保障制度的資源配置相對落后，如大多貧困地區(qū)的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件很差，僅擁有簡陋的基礎(chǔ)醫(yī)療設(shè)施和常見疾病的藥物等，根本不能滿足農(nóng)民的需求，在那些還未建立農(nóng)村合作醫(yī)療制度的地區(qū)甚至這些也沒有，這深刻地反映了農(nóng)村社會保障制度的資源配置存在較大的問題。

（三）農(nóng)村社會保障制度的管理問題

農(nóng)村社會保障制度缺乏有效的法律管理和監(jiān)督管理。當代社會政府管理方式需要從政策管理轉(zhuǎn)變到法制管理，中國正處于體制轉(zhuǎn)軌的過程中，農(nóng)村社會保障制度管理的法制化程度雖然不斷提高，但是和多數(shù)發(fā)達國家相比，其立法層次還不高，法律監(jiān)督不足，依法管理難以落到實處。另外，農(nóng)村社會保障制度既沒有統(tǒng)一的管理機構(gòu)，也沒有統(tǒng)一的管理辦法，整體上呈現(xiàn)管理混亂的局面。民政部門、財政部門、基金會和保險公司等機構(gòu)均涉及農(nóng)村社會保障，但在遇到問題時它們互相推卸責(zé)任，辦事效率低下，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到維護。

（四）農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展問題

農(nóng)村社會保障制度發(fā)展不平衡，表現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村社會保障發(fā)展水平不平衡。位于東部沿海地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟較發(fā)達，農(nóng)村社會保障發(fā)展水平較高。如廣東和山東等省份，到1998年農(nóng)村社會保障覆蓋面已達到80％以上［4］。然而位于西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)村，包含了中國大多數(shù)的貧困人口，其農(nóng)村社會保障發(fā)展水平仍然很低。二是農(nóng)村社會保障項目發(fā)展不平衡。大部分農(nóng)村地區(qū)的社會保障項目不完善，主要局限于基本生活保障，解決農(nóng)民的溫飽問題，已有的各項目之間缺乏有機聯(lián)系，沒有形成完善的配套服務(wù)體系。

三、中國農(nóng)村社會保障制度滯后的原因

在農(nóng)村，社會保障制度體系還未完全建立起來，已有的社會保障制度社會化水平低，覆蓋的人群少，保障水平不能完全發(fā)揮作用，只能起到一種生活補貼的作用，很多制度缺乏法制化的規(guī)范與管理，在實際工作中存在諸多問題和漏洞，整體上農(nóng)村的社會保障發(fā)展水平滯后于城市，主要原因有以下幾個方面：

（一）農(nóng)村的市場經(jīng)濟體制還未完全建立

計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平不高，社會基礎(chǔ)薄弱，在此背景下建立的社會保障制度必然存在較多問題。在農(nóng)村經(jīng)濟體制改革以后，農(nóng)村的經(jīng)濟得到發(fā)展，農(nóng)民的收入大大提高，生活水平也逐步改善，但農(nóng)村的社會保障發(fā)展水平仍然落后于城市，不適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。原因在于農(nóng)村的市場經(jīng)濟體制尚未健全，有利于農(nóng)村社會保障發(fā)展的各種資源沒能及時有效地傳遞到農(nóng)村地區(qū)，阻礙了農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展。

（二）城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約了農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展

中國城市經(jīng)濟以現(xiàn)代化的大工業(yè)生產(chǎn)為主，而農(nóng)村經(jīng)濟以典型的小農(nóng)經(jīng)濟為主，這就是中國的“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)［5］。這種“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)的資源分布不平衡，城鄉(xiāng)差距逐步加大，農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平較低，農(nóng)民的收入水平不高，農(nóng)民的投保能力也受到限制。在“二元”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響下，社會保障制度也表現(xiàn)為“二元”結(jié)構(gòu)，即高水平的城市社會保障與低水平的農(nóng)村社會保障并存。

（三）農(nóng)村資金不足和國家專項資金支持不足并存

資金問題始終是阻礙農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的瓶頸。截至2005年，東部地區(qū)與西部地區(qū)農(nóng)民的收入差距擴大到123％，即相差1倍多［6］。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，貧富差距也在不斷拉大，這就造成了窮人越來越窮，富人越來越富。農(nóng)村面臨資金不足的問題，不足以支持農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展。最為重要的是國家專項資金支持不足，用于支持農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的資金比例太少，對于龐大的農(nóng)村貧困人口來說就是杯水車薪。

（四）農(nóng)村社會保障制度的法制建設(shè)落后

中國關(guān)于農(nóng)村社會保障法律的體系還不完善，一些重要的法律法規(guī)尚未制定，致使在實際工作中缺少法律約束，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到維護。即使已有的社會保障立法也存在立法層次偏低的問題，國家層面的社會保障法律很少，已有的社會保障法大多是以法規(guī)或部門規(guī)章的形式出現(xiàn)。另外，缺乏與國際社會的交流合作，與一些發(fā)達國家的社會保障立法存在較大的差距，缺乏普遍性與規(guī)范性等，這使農(nóng)村的社會保障制度發(fā)展緩慢。

（五）農(nóng)民的社會保障意識差

受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民依然認可家庭養(yǎng)老，“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，這種現(xiàn)象在短時期內(nèi)不會改變。尤其是偏遠山區(qū)的農(nóng)民，他們接受新事物的速度比較慢，很多人持懷疑或觀望的態(tài)度，比如社會養(yǎng)老保險的周期很長，他們怕國家的政策發(fā)生改變，不愿意做當時見不到利益的事情，不愿意冒這種風(fēng)險；另外農(nóng)民的文化程度普遍較低，對社會保障制度的作用認識不足，認為沒有必要參保等。農(nóng)民的思想觀念在一定程度上阻礙了農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展。

四、完善中國農(nóng)村社會保障制度的對策

就全國而言，農(nóng)村社會保障制度普遍存在社會保障水平低、保障功能差和法制建設(shè)不健全等問題，城鄉(xiāng)社會保障的發(fā)展進程和水平還存在較大差距。盡管國家頒布和實施了一些措施，但是，現(xiàn)行的農(nóng)村社會保障制度還存在眾多弊端。基于上述分析，提出以下建議：

（一）明確政府在農(nóng)村社會保障制度的作用，加強監(jiān)管力度

任何情形下，政府都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的社會保障責(zé)任。中國處于轉(zhuǎn)型期，政府應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任，承擔(dān)多少責(zé)任等都需要科學(xué)的界定，需要做到分類、分項、分層和分級明確社會保障中的政府責(zé)任，政府、市場、社會和個人這幾個主體之間的責(zé)任必須明確劃分，清楚地承擔(dān)各自的責(zé)任，如果責(zé)任邊界模糊不清，不但無法正常發(fā)揮政府的作用，還會影響民間作用的發(fā)揮。政府還要加強監(jiān)管力度，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況以及農(nóng)民自身的切身需求，積極地為農(nóng)民提供最合理的社會保障。

（二）增加財政對農(nóng)村社會保障制度的投入

目前農(nóng)村社會保障水平較低和覆蓋面較窄，嚴重滯后于城市的社會保障水平。加上近幾年來城鄉(xiāng)差距越來越大，有鑒于此，應(yīng)盡快改變社會保障財政投入的城市偏向，根據(jù)城鄉(xiāng)的發(fā)展狀況，適時地調(diào)整財政支持結(jié)構(gòu)，相對加大對農(nóng)村的支持力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)的發(fā)展。從農(nóng)村的重點項目入手，如農(nóng)民最為關(guān)心的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險問題，政府可以調(diào)整財政支持的比重，重點支持這兩個項目的發(fā)展。隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，不斷加大財政對農(nóng)村社會保障發(fā)展的深度和廣度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的接軌。

（三）加強農(nóng)村社會保障資金的管理

社會保障資金的管理內(nèi)容包括籌集社會保障資金、支付社會保障待遇、運營社會保障資金和建立社會保障預(yù)算等方面，每一個環(huán)節(jié)都要作到規(guī)范管理，特別是要妥善地保管社會保障資金，安全可靠地運營這筆資金，使其保值增值，堅決杜絕濫用挪用等現(xiàn)象的發(fā)生，最大限度地提高農(nóng)民的生活水平。另外，社會保障資金怎樣以最有效的方式支付給最需要的農(nóng)村人口，這需要政府部門制定嚴格的程序和條件。在這個過程中保證農(nóng)民自身的深度參與，才能實現(xiàn)公正與公平。

（四）積極推進現(xiàn)代市場組織對農(nóng)村社會保障制度的支撐

現(xiàn)階段，中國的地方基層政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供公共服務(wù)方面存在效率低和工作不到位的問題。另外，由基層政府負責(zé)資金的管理和運作，也不利于充分借助現(xiàn)代市場體系的力量。因此，可以通過現(xiàn)代市場中的保險組織對農(nóng)村社會保障制度進行支撐。農(nóng)民可以向保險組織購買具有公共財政資助的醫(yī)療保險，而保險公司也可以根據(jù)農(nóng)民的要求設(shè)計合理的保險產(chǎn)品，并通過這一產(chǎn)品將政府的資助傳遞給農(nóng)民，這樣可以保證政府的資助的確支付給了那些最需要資助的農(nóng)民。

（五）加強農(nóng)村社會保障制度的法制化建設(shè)

經(jīng)濟體制改革以來，社會保障領(lǐng)域也相繼出臺了相應(yīng)的法律法規(guī)，目的在于保障社會保障制度的推進和完善。農(nóng)民的社會保障權(quán)益要想得到真正的維護，就需要運用法律手段來實現(xiàn)。政府和相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的實際情況建立相關(guān)的政策法規(guī)，各單位和經(jīng)濟組織都要按照法律規(guī)定辦事，公平和平等地對待農(nóng)民，一旦發(fā)現(xiàn)有違法亂紀的情況，要嚴格按照相關(guān)規(guī)定處理，絕不姑息和手軟。另外，還要加強農(nóng)民自身的法律保障意識，如鄉(xiāng)政府定期在村里開展一些基本的法律知識會談和講座，增強農(nóng)民的維權(quán)意識。綜上所述，中國正處在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵階段，但是農(nóng)村社會保障制度的局限性在一定程度上阻礙了其發(fā)展進程。社會保障制度的建立與健全是中國農(nóng)村亟待解決的問題，它的完善與否將直接關(guān)系中國農(nóng)村乃至整個社會的繁榮與穩(wěn)定。因此，建立與健全農(nóng)村社會保障制度具有一定的必要性。

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作者:石晶 單位:青海民族大學(xué)