導(dǎo)語：城鎮(zhèn)化下社會保障城鄉(xiāng)問題一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、城鎮(zhèn)化與社會保障現(xiàn)狀分析

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀分析近年來黨和國家高度重視城鎮(zhèn)化的發(fā)展，黨的十八大報告中就明確提出要堅持走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整中必須以推動城鎮(zhèn)化建設(shè)為重點?？v觀我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀主要表現(xiàn)出兩個特點：一是改革開放以來呈現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢。如表2所示，城鎮(zhèn)化率從1978年的17．92％提高到2011年的51．27％，平均每年都要提高一個百分點以上，而1978年以前為計劃經(jīng)濟體制中的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，這一階段以1960年為界，1960年以前主要是城鎮(zhèn)化率提高的階段，1960年以后主要是受影響的逆城鎮(zhèn)化階段，城鎮(zhèn)化率由1960年的19．75％降到1978年的17．92％。二是中國城鎮(zhèn)化率低于世界平均水平。目前我國已經(jīng)進入工業(yè)化后期和中等收入國家行列，但城鎮(zhèn)化率與世界水平相比還有一定差距。如表1所示，2011年中國城鎮(zhèn)化率為51．27％，低于世界平均水平7．3個百分點，低于美國31．13個百分點。（二）城鄉(xiāng)社會保障二元結(jié)構(gòu)分析與傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)相配套，我國的社會保障制度也呈現(xiàn)出鮮明的城鄉(xiāng)二元特色。計劃經(jīng)濟時期，為了保證工業(yè)化的快速進行，政府只對城鎮(zhèn)實行了集中統(tǒng)一的社會保障制度，而把農(nóng)村社會保障基本排除在外，在農(nóng)村社會保障主要依靠家庭保障和親屬互助。近些年來新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和農(nóng)村低保等社會保障項目在農(nóng)村逐步建立起來，但是相對城市而言農(nóng)村社會保障依然存在著項目不全、覆蓋面狹窄、保障水平低、社會化程度低等一系列問題，還不能從根本上解決農(nóng)民的社會保障問題。從保障水平看，城鄉(xiāng)社會保障差異巨大。從我國城鄉(xiāng)居民獲得的人均社會保障轉(zhuǎn)移性收入看（表3所示），近十年來我國城鄉(xiāng)居民社會保障轉(zhuǎn)移性收入對比差距在不斷縮小，由2002年的11．6倍不斷降低到2011年的8．4倍，說明城鄉(xiāng)社會保障差距總體上是在縮小的，這得益于農(nóng)村地區(qū)實行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。但2011年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的社會保障轉(zhuǎn)移性收入倍數(shù)達到8．36倍，差距仍非常大。從最低生活保障情況看，2013年5月份全國縣以上農(nóng)村最低生活保障支出水平為101．87元，而全國縣以上城市最低生活水平支出水平可達到234．74元。從城鄉(xiāng)醫(yī)療和養(yǎng)老保險的基金支出情況看，2011年我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金支出為12764．9億元，城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險基金支出為4431．4億元，遠遠高出我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險基金支出的587．7億元和新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金支出的1710．2億元。城鄉(xiāng)社會保障的二元結(jié)構(gòu)不利于“三農(nóng)”問題的解決，會導(dǎo)致城鄉(xiāng)生活水平差距越來越大，不利于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。受傳統(tǒng)戶籍制度限制，農(nóng)民進城后并不能享受城鎮(zhèn)的社會保障待遇，不利于人口合理流動，阻礙城鎮(zhèn)化進程。

二、社會保障城鄉(xiāng)一體化構(gòu)建面臨的幾個問題

（一）多頭管理問題目前我國的社會保障管理體制缺乏明確性和科學(xué)性，存在多頭管理、各自為政的問題。社會保障中的醫(yī)療問題歸衛(wèi)生部門主管，養(yǎng)老問題歸人力資源和社會保障部門管理，而低保歸民政部管理。各管理機構(gòu)之間協(xié)調(diào)困難，管理人員素質(zhì)參差不齊，缺乏統(tǒng)一社會保障管理制度和標(biāo)準(zhǔn)。一方面導(dǎo)致效率低下，另一方面也不利于城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌。我國社會保障信息系統(tǒng)建設(shè)滯后，沒有全國統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、信息共享的統(tǒng)一信息平臺，不能適應(yīng)人員流動日益頻繁，社會保障事業(yè)進一步發(fā)展的需要。在社會保障基金籌集方面，我國目前社會保障基金都是以“費”的方式，由國家、企業(yè)和個人共同繳納。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，社會保障資金的籌集和發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)也不同，地區(qū)各自為政，資金籌集渠道狹窄，無法做到統(tǒng)一監(jiān)管，難以實現(xiàn)社保基金的跨區(qū)域統(tǒng)籌。（二）政府責(zé)任缺失問題政府在推進社會保障城鄉(xiāng)一體化進程中，具有舉足輕重的作用。從政策的制定、制度的設(shè)計、資金的投入運營管理，以及對社會保障項目的管理，都是在政府的引導(dǎo)和參與的基礎(chǔ)上進行的。在城鄉(xiāng)社會保障管理理念上，政府重城輕鄉(xiāng)，缺少社會保障公平理念。主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)制度設(shè)計不公平，群體間制度設(shè)計也不公平，在制度設(shè)計上重城鎮(zhèn)，輕農(nóng)村。在社會保障立法上，我國社會保障立法層次低。除了《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》等是國務(wù)院制定的行政法規(guī)外，其他多是“批復(fù)”“通知”等指導(dǎo)性的文件，缺乏可操作性和統(tǒng)一的社會保障法律制度，而且立法核心和重點是社會保險，對救濟等立法少。在財政支出上，與他國相比我國的財政社會保障支出水平較低，2011年社會保障支出占公共財政支出的比重僅為10．2％，而希臘、德國、法國等西方國家目前財政社會保障支出占一般政府支出比重可達到50％以上。中央財政和地方財政權(quán)力與管理責(zé)任邊界模糊，責(zé)權(quán)和事權(quán)不明確，使中央政府的政策實施難度加大，地方政府逃避責(zé)任。此外還存在社?；鹳~戶空賬運營、社會保障資源分配不均，缺乏有效監(jiān)管等問題。在制度上城鄉(xiāng)社會保障的銜接還存在一定障礙。（三）亟需解決的現(xiàn)實問題1．農(nóng)民工被排除在城市社會保障體系之外。伴隨著城鎮(zhèn)化的進程，我國農(nóng)民工的總量越來越龐大。據(jù)統(tǒng)計2012年全國農(nóng)民工總量達到26261萬人，比上年增加983萬人，增長3．9％。受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的影響，農(nóng)民工被排除在城鎮(zhèn)的社會保障體系之外，雖然進城務(wù)工，但沒有改變其農(nóng)民身份，無法享受與城鎮(zhèn)居民相同的社會保障待遇。以社會保險為例（表4所示），2012年雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為14．3％、24％、16．9％、8．4％和6．1％，雖然與2011年相比比例有所提高，但最多提高0．5個百分點，提高幅度非常小，而且與城鎮(zhèn)居民社會保險幾乎全覆蓋的水平相比，差距很大，阻礙城鎮(zhèn)化進程，制約社會保障城鄉(xiāng)一體化的構(gòu)建。2．失地農(nóng)民的社會保障缺失。在城鎮(zhèn)化的進程中，出現(xiàn)大量農(nóng)村土地被征用的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生一個龐大的失地農(nóng)民群體。據(jù)推算，目前我國失地農(nóng)民人數(shù)約在5100～5525萬人之間，到2020年我國失地農(nóng)民總數(shù)預(yù)計將超過1億人。對于城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的失地農(nóng)民，國家對于其安置主要有三種方式：一是一次性貨幣補償。長期來看如果這筆錢用完，失地農(nóng)民將面臨更大的生活困境。二是就業(yè)安置。由于農(nóng)民自身競爭力的不足，往往帶來就業(yè)安置后的高失業(yè)率。三就是以土地換社會保障。從出讓土地的貨幣補償中扣除部分資金，農(nóng)民繳納一部分資金，建立失地農(nóng)民社會保障基金，為失地農(nóng)民提供社會保障。但是考慮到我國目前的國情，以土地換保障的形式在現(xiàn)實操作中還是存在難題的。也就是說，當(dāng)前并沒有針對失地農(nóng)民行之有效的社會保障制度，農(nóng)民失去土地不僅失去了維持生計的物質(zhì)資料，而且在醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會保障問題上沒有得到公平的待遇。3．留守兒童和空巢老人的社會保障缺失。農(nóng)村留守兒童問題是伴隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生并將長期存在的社會問題。據(jù)統(tǒng)計，目前我國農(nóng)村留守兒童數(shù)量已經(jīng)達到5800多萬人，其中14周歲以下留守兒童有4000多萬人，占農(nóng)村兒童總數(shù)的29％?？粘怖先藛栴}是城鎮(zhèn)化進程帶來的另一社會問題。中國社會科學(xué)院的《中國老齡事業(yè)發(fā)展報告（2013）》指出，空巢老年人口規(guī)模繼續(xù)上升，2012年為0．99億人，2013年將突破1億人大關(guān)，占老年人口數(shù)量的一半。留守兒童長期得不到父母的有效監(jiān)管，不僅存在安全隱患，而且容易造成心理扭曲，最重要的是留守兒童的教育權(quán)利得不到保障，農(nóng)村基礎(chǔ)教育設(shè)施落后，城鎮(zhèn)教育對農(nóng)民工子女又有種種限制，都造成城鄉(xiāng)兒童教育和社會保障差距。空巢老人的醫(yī)療問題、養(yǎng)老問題、日常生活及精神慰藉也沖擊著傳統(tǒng)的社會保障城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

三、城鎮(zhèn)化進程中構(gòu)建社會保障

城鄉(xiāng)一體化的對策目前，我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的階段，伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口隨之轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了上述一系列問題，給社會保障帶來新的挑戰(zhàn)。長期以來我國實行的城鄉(xiāng)差別的社會保障制度已經(jīng)不能適應(yīng)城鎮(zhèn)化進程帶來的新挑戰(zhàn)。這就要加快城鄉(xiāng)社會保障政策的統(tǒng)一和銜接，通過制度創(chuàng)新和完善最終實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化。（一）構(gòu)建社會保障城鄉(xiāng)一體化的組織管理體制首先要盡快建立全國統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)一管理與科學(xué)分工?？捎扇肆Y源和社會保障局統(tǒng)一管理全國社會保障事務(wù)，社會保障的管理、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)要分開設(shè)置，使之相互制約、相互監(jiān)督，以提高整個社會保障工作的效率。加強對管理人員、經(jīng)辦人員的培訓(xùn)考核，健全行業(yè)準(zhǔn)入機制。其次要建立社會保障城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一信息平臺，以支持城鄉(xiāng)居民跨地區(qū)社會保障業(yè)務(wù)的處理，適應(yīng)人員流動的需求及社會保障統(tǒng)籌層次的變化。借鑒居民身份證管理辦法，適時建立全國統(tǒng)一的居民社會保障證，促使社會保障信息公開和有效監(jiān)管。最后，要適時征收全國統(tǒng)一的社會保障稅。借鑒世界各國征收社會保障稅的經(jīng)驗，在實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障“基本統(tǒng)一”之時，在全國統(tǒng)一開征社會保障稅，由國家制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、調(diào)劑使用、?？顚Ｓ谩＃ǘ娀谏鐣Ｕ铣青l(xiāng)一體化構(gòu)建中的責(zé)任隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展和財政收入的高速增長，著手解決農(nóng)村居民的社會保障問題時機已經(jīng)成熟，今后各級政府的社會保障工作重點就是逐步完善農(nóng)村各類社會保障體系的建設(shè)，逐步實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化。政府必須徹底改變重城輕鄉(xiāng)的理念，提高認識層次，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障放在重要戰(zhàn)略地位。針對我國社會保障立法滯后、立法層次低等問題，政府除了要加快社會保障立法進程，提高立法層次，繼續(xù)完善社會保險法律法規(guī)外，還要加快對社會救助的立法，保障弱勢群體的權(quán)利。在財政上，政府要繼續(xù)提高社會保障支出比例，增加對農(nóng)村社會保障的資金支持，明確中央財政與地方財政的權(quán)利與責(zé)任邊界，加強監(jiān)督管理，有效預(yù)防和監(jiān)控社會保障賬戶的空賬運行情況。同時，政府在建立健全社會保障制度的同時，要及時研究城鄉(xiāng)社會保障制度的對接，鼓勵有條件的地區(qū)先行推進社會保障城鄉(xiāng)一體化體系建設(shè)試點，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。（三）及時解決社會保障城鄉(xiāng)一體化構(gòu)建過程中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題目前我國的社會保障建設(shè)正處于城鄉(xiāng)二元社會保障向社會保障城鄉(xiāng)一體化的過渡期，面臨著許多現(xiàn)實問題要解決，及時解決這些問題為社會保障城鄉(xiāng)一體化的構(gòu)建創(chuàng)造條件。1．?dāng)U大城鎮(zhèn)社會保障制度的覆蓋面。擴大城鎮(zhèn)社會保障制度的覆蓋范圍，使其在城鎮(zhèn)化進程中逐步覆蓋所有城鄉(xiāng)勞動者。對已經(jīng)在城鎮(zhèn)落戶的或在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定居住場所和工作的進城務(wù)工人員，要及時將其醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、工傷和失業(yè)保險納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度。針對農(nóng)民工群體的特殊性，考慮到目前其戶籍限制、收入不穩(wěn)定和收入水平低的現(xiàn)實，可以采取過渡和變通的方式，逐步將其納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會保障體系之中。改革之初，政府和企業(yè)要承擔(dān)農(nóng)民工社會保障繳費的大頭，條件成熟后再將農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工的社會保障基金繳納并軌，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。同時，要做好城鄉(xiāng)之間的社會保障銜接工作，特別是目前階段農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療保險已經(jīng)實現(xiàn)廣覆蓋的條件下，提高農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保障水平，促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老和醫(yī)療保障銜接，使其盡快實現(xiàn)同一標(biāo)準(zhǔn)成為社會保障城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要選擇。2．加快土地流轉(zhuǎn)制度和失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)。加快土地流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，要建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)機制，構(gòu)建土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場、中介服務(wù)機構(gòu)，完善土地流轉(zhuǎn)法規(guī)和相應(yīng)的土地金融組織相配套的系統(tǒng)，負責(zé)解決土地在經(jīng)營者之間的合理流動，進城務(wù)工人員的土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，甚至是農(nóng)村征地問題，為進城務(wù)工人員解除后顧之憂。要建立針對失地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)制度，提高其就業(yè)競爭力，同時為其提供勞動保障服務(wù)，及時提供就業(yè)信息，促進其積極就業(yè)。建立專門針對失地農(nóng)民的最低生活保障制度，應(yīng)盡快將失地農(nóng)民納入城市最低生活社會保障體系當(dāng)中。借鑒城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的模式，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。失地農(nóng)民由于已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民，不再享受新型農(nóng)村合作醫(yī)療服務(wù)，可以按照失地農(nóng)民自愿繳納為主，村集體、政府、征地主體三者分別承擔(dān)部分資金加入的模式建立失地醫(yī)療保障基金。3．建立完善針對留守兒童和空巢老人的社會保障政策。留守兒童和空巢老人也是伴隨著城鎮(zhèn)化進程產(chǎn)生的兩大弱勢群體，解決問題的關(guān)鍵歸根結(jié)底還是完善相應(yīng)的社會保障政策，將進城務(wù)工人員及其兒女、父母同時納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)之內(nèi)，打破城鄉(xiāng)隔離的戶籍制度，逐步實現(xiàn)社會保障的城鄉(xiāng)一體化。針對留守兒童的受教育問題，一方面要擴大城鎮(zhèn)教育資源的有效供給，切實落實《義務(wù)教育法》規(guī)定的農(nóng)民工子女享受平等的義務(wù)教育權(quán)利以及流入地政府和全日制公辦中小學(xué)接受農(nóng)民工子女入學(xué)；另一方面可以加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，促進農(nóng)村義務(wù)教育水平與城鎮(zhèn)相銜接。關(guān)于空巢老人問題，可以一方面大量建立養(yǎng)老機構(gòu)，集中解決空巢老人的養(yǎng)老問題；另一方面，應(yīng)在養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度的基礎(chǔ)上，建立針對空巢老人的長期照顧保障制度，并同時兼顧社會保險、商業(yè)保險、津貼和社會慈善，充分保障空巢老人的基本生活。

作者：王燕紅薛興利單位：山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院