有關(guān)農(nóng)村金融改革的若干思索

時間:2022-04-18 05:28:00

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有關(guān)農(nóng)村金融改革的若干思索

摘要:以“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”為核心的“三農(nóng)”問題是關(guān)系中國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本性問題,如何圍繞“三農(nóng)”問題深化農(nóng)村金融體制改革、重構(gòu)農(nóng)村金融體系是當(dāng)前乃至今后一段時期我國金融改革發(fā)展面臨的重要問題。本文從五個方面對此進行了理論探索。第一,從共生理論出發(fā),重新界定了“三農(nóng)”經(jīng)濟與農(nóng)村金融之間的相互關(guān)系;第二,給出了金融成長的定義,并論述了我國農(nóng)村金融成長模式由外生向內(nèi)生轉(zhuǎn)化的改革方向;第三,產(chǎn)權(quán)應(yīng)作為農(nóng)村金融改革的核心,并具體分析了在收益權(quán)分配、法人治理機制、組織形式創(chuàng)新方面的改革思路;第四,從產(chǎn)品供給屬性的角度,分析了政策性金融、商業(yè)金融、合作金融的特點,得出應(yīng)重新界定農(nóng)村金融改革中政府與市場的職能定位的結(jié)論;第五,應(yīng)把商業(yè)金融、合作金融、政策金融及其他非正規(guī)金融為構(gòu)成要素的混合型金融體系作為重構(gòu)目標(biāo)。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村金融共生重構(gòu)金融成長混合金融體制

以“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”為核心的“三農(nóng)”問題是關(guān)系中國經(jīng)濟社會發(fā)展的根本性問題。如何圍繞“三農(nóng)”問題深化農(nóng)村金融體制改革,是當(dāng)前乃至今后一段時期我國金融改革發(fā)展面臨的重要問題。本文擬就農(nóng)村金融體制改革的幾個熱點問題進行一些理論反思,供商榷。

一、共生:“三農(nóng)”和農(nóng)村金融關(guān)系的再認(rèn)識

傳統(tǒng)經(jīng)濟金融理論認(rèn)為,“經(jīng)濟決定金融,金融對經(jīng)濟具有反作用”,由此可以推論,“三農(nóng)”決定農(nóng)村金融,農(nóng)村金融對“三農(nóng)”具有反作用。按此思路推演,在“三農(nóng)”經(jīng)濟與農(nóng)村金融相關(guān)關(guān)系中,“三農(nóng)”經(jīng)濟是農(nóng)村金融的核心和基礎(chǔ),與“三農(nóng)”經(jīng)濟相比,農(nóng)村金融處于從屬或被決定的地位。以此作為出發(fā)點,則可以把農(nóng)村金融與“三農(nóng)”的關(guān)系簡單概括為支持與被支持的關(guān)系,即農(nóng)村金融通過信貸資源總量與結(jié)構(gòu)配置,支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”經(jīng)濟的發(fā)展,二者的關(guān)系是單向的。過去乃至現(xiàn)在,我們基本上以此作為政策理論依據(jù),設(shè)計和制定農(nóng)村金融方面相關(guān)改革與發(fā)展的政策措施。

現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)指出,金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心,由此我們可以認(rèn)為,農(nóng)村金融是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民“三農(nóng)”經(jīng)濟的核心,農(nóng)村金融與“三農(nóng)”經(jīng)濟之間不再是簡單的支持與被支持關(guān)系,而是共生共榮,相互依存、共同發(fā)展。這就要求我們從共生理論出發(fā),重新界定“三農(nóng)”經(jīng)濟與農(nóng)村金融之間的相互關(guān)系。

所謂“共生”,是指共生單元之間在一定的共生環(huán)境中按某種共生模式形成的關(guān)系。該詞最初來源于希臘語,是一個生物學(xué)概念,原指不同種屬按某種物質(zhì)聯(lián)系而生活在一起。在現(xiàn)代社會中,共生現(xiàn)象不僅存在于生物界,而且廣泛存在于社會體系、經(jīng)濟體系中?!叭r(nóng)”經(jīng)濟和農(nóng)村金融亦是一種共生關(guān)系,即“三農(nóng)”經(jīng)濟與農(nóng)村金融通過貨幣資金這種特殊的物質(zhì)媒介形成“三農(nóng)”和農(nóng)村金融共生發(fā)展的有機整體。在這個有機整體中,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)村金融是其重要的構(gòu)成要素和共生單元,農(nóng)村金融取之于三農(nóng),又服務(wù)于三農(nóng),并與“三農(nóng)”共同存在、共同發(fā)展。需要強調(diào)的是,在農(nóng)村金融中,商業(yè)金融、合作金融與“三農(nóng)”之間是相互依存、共同發(fā)展的共生關(guān)系,而政策性金融由于其特殊性,與“三農(nóng)”關(guān)系可以理解為“體外”支持。特別是在商業(yè)金融、合作金融難以滿足“三農(nóng)”發(fā)展需要的貧困地區(qū),需要政策性金融發(fā)揮主導(dǎo)作用。長期以來,受傳統(tǒng)的理論觀念的束縛,在“三農(nóng)”與農(nóng)村金融的關(guān)系上,往往強調(diào)農(nóng)村金融對“三農(nóng)”的支持作用,甚至背離金融業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律,超越農(nóng)村金融發(fā)展水平,強化了商業(yè)金融的主導(dǎo)作用,突出表現(xiàn)為農(nóng)村信用社背離“合作制”本質(zhì),變成事實上的小型商業(yè)銀行,最終造成農(nóng)村金融發(fā)展邊緣化,破壞了農(nóng)村金融與“三農(nóng)”共生關(guān)系,使“三農(nóng)”發(fā)展缺乏有效的金融支持。

一是農(nóng)村信用社體制變遷過程伴隨著不良資產(chǎn)累積和合作制本質(zhì)的流失。中國農(nóng)村信用社隨著中國金融體制的變遷,經(jīng)歷了不同的管理體制。在“大一統(tǒng)”銀行體制時期,由中國人民銀行代管;在專業(yè)銀行體制時期,由中國農(nóng)業(yè)銀行代管;在商業(yè)銀行體制形成時期,這個時期也是農(nóng)村金融體制改革的探索時期,為了推動農(nóng)村信用社的改革,改由中央銀行直接管理,2003年隨著銀行業(yè)監(jiān)管體制的改革,農(nóng)村信用社改由中國銀監(jiān)會管理;目前,隨著農(nóng)村信用社改革的全面深化和農(nóng)村信用社省聯(lián)社的組建,省聯(lián)社行使對農(nóng)村信用社的管理。農(nóng)村信用社管理管理等體制幾度變遷,由于定位不準(zhǔn),經(jīng)營主體目標(biāo)不明,導(dǎo)致農(nóng)村信用社的“合作制”本質(zhì)逐步喪失,在其發(fā)展過程中往往承擔(dān)著半商業(yè)性、半政策性的任務(wù),在各級政府強調(diào)重視農(nóng)業(yè)的強力推動下,農(nóng)信社以低廉的資金價格承擔(dān)著支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的重任,甚至還承擔(dān)著主管部門(特別是農(nóng)業(yè)銀行管理時期)指定的政策性業(yè)務(wù),或風(fēng)險較大、盈利較低的半商業(yè)性業(yè)務(wù),形成了政策性目標(biāo)、合作制目標(biāo)、商業(yè)性目標(biāo)的的混合目標(biāo)。在一個混合的目標(biāo)下,農(nóng)村信用社既無法真正遵循商業(yè)原則把財務(wù)質(zhì)量搞好,又無法按合作制原則全力支持社員的發(fā)展,從而導(dǎo)致不良貸款不斷累積,財務(wù)虧損不斷加劇。如果按照嚴(yán)格的貸款分類,農(nóng)信社總體不良資產(chǎn)比例最高曾經(jīng)達到50%左右,個別社達到90%以上。農(nóng)村信用社作為一個整體,其凈值是一個嚴(yán)重的負數(shù),這個負值是過去農(nóng)村信用社賬面資本金的兩三倍。在這種嚴(yán)重負凈值和高比例不良資產(chǎn)的情況下,農(nóng)村信用社支持“三農(nóng)”能力、與“三農(nóng)”的共生能力大幅度下降。

二是農(nóng)村商業(yè)性金融機構(gòu)撤離,農(nóng)村金融競爭力嚴(yán)重不足。隨著國有銀行商業(yè)化改革步伐的加快,工、中、建按效益原則、業(yè)務(wù)量原則,大面積撤消縣及縣以下分支機構(gòu)及營業(yè)網(wǎng)點,即使是農(nóng)業(yè)銀行,隨著商業(yè)化改革的深入,也加大了對縣以下營業(yè)網(wǎng)點的撤并力度,業(yè)務(wù)重點全面向城市收縮,相當(dāng)一部分縣市城區(qū)只剩下農(nóng)業(yè)銀行與信用社兩家機構(gòu),鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有農(nóng)村信用社一家機構(gòu),縣及縣以下商業(yè)性金融機構(gòu)缺失,金融機構(gòu)的競爭力下降。

三是農(nóng)村資金的非農(nóng)化趨勢不斷加劇。郵政儲蓄在農(nóng)村有很多郵政網(wǎng)點,吸收了大量農(nóng)村存款,由于郵儲機構(gòu)沒有貸款功能,吸收農(nóng)村資金難以用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村,更無法直接用于農(nóng)民。郵政儲蓄吸收存款的特殊功能及政策、機制優(yōu)勢,使農(nóng)村信用社在與郵儲的競爭中居于劣勢,郵儲存款呈快速增加態(tài)勢,加上國有銀行一級法人體制改革,貸款權(quán)限上收,業(yè)務(wù)向大中城市、大行業(yè)、大項目集中,縣及縣以下機構(gòu)往往成為國有銀行的“吸存”機構(gòu),也加速了農(nóng)村資金的流失。

在這種情況下,為了保證對三農(nóng)的基本服務(wù),在新增資金方面,主要是中央銀行用利率較低的再貸款支持農(nóng)村信用社。再貸款資金使得農(nóng)村信用社在亞洲金融風(fēng)暴以后,特別是在1999年以后,能夠在一定程度上擴大對“三農(nóng)”的貸款總量。眾所周知,中央銀行再貸款在原理上不能用于此用途,這樣的再貸款能否收回也成問題,因此運用中央銀行再貸款支持農(nóng)村金融,是一種“體外”支持,并不是一個長久的、可持續(xù)的解決辦法。

二、成長方式選擇:外生金融成長與內(nèi)生金融成長

金融成長是金融增長和金融發(fā)展概念的綜合,包含了增長與發(fā)展雙重內(nèi)涵,如果我們把金融資源規(guī)模的大小看成量的規(guī)定性,把金融結(jié)構(gòu)與效率歸結(jié)為金融成長的質(zhì)的規(guī)定性,則金融成長本身就是質(zhì)與量的有機統(tǒng)一體。從理論上分析,由于起始條件各異,我們可以把金融成長分為外生金融成長和內(nèi)生金融成長。

外生金融成長是基于對外部金融模式的移植,是在外部金融業(yè)發(fā)展的示范下,將外部金融模式移植于本國或本地區(qū)經(jīng)濟系統(tǒng)的一種方式。這種金融成長一般由政府采取自上而下的方式建立,是一種政府主導(dǎo)的金融成長,金融組織機構(gòu)或微觀金融企業(yè)處于被動地位,甚至?xí)艿脚懦狻M馍鹑诔砷L模式,由于缺乏與本國或當(dāng)?shù)亟?jīng)濟主體相互作用、共生共長的發(fā)育過程,往往是政府主導(dǎo)、政策移植、人為推進,與本地或本國的經(jīng)濟、文化結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)。在金融發(fā)展中突出表現(xiàn)為通過擴展金融機構(gòu),推動并支撐金融的成長,而不是通過金融市場的擴展和提高微觀經(jīng)濟主體的參與程度來刺激金融成長。

內(nèi)生金融成長主要是基于微觀經(jīng)濟主體的參與和貢獻,在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟與文化環(huán)境的內(nèi)在機制作用下自覺形成的金融增長。在這一過程中,企業(yè)部門和個人自主的作用是主要的,政府只是在企業(yè)和個人自主活動的基礎(chǔ)上介入金融成長過程。因此,內(nèi)生金融成長一般包含著較為完善的金融激勵、創(chuàng)新、約束機制,金融成長是一個自發(fā)、自主、漸進的演化過程。微觀經(jīng)濟主體對金融成長的貢獻是由他們在國民收入分配中所處的地位決定的。只有當(dāng)個人和企業(yè)部門擁有國民收入的較大比例并自主分配時,才會構(gòu)成金融成長的內(nèi)在基礎(chǔ),也只有在這種情況下,金融中介機構(gòu)的出現(xiàn)才具有內(nèi)生意義。從根本上講,內(nèi)生機制的作用過程體現(xiàn)著一個國家或地區(qū)金融成長與本國或地區(qū)現(xiàn)實經(jīng)濟流程的密切依存關(guān)系。在這種金融成長方式下,企業(yè)和個人作為資金的供給者和需求者,其多樣化的金融需求是金融機構(gòu)進行金融創(chuàng)新的動力。內(nèi)生金融成長體現(xiàn)出了經(jīng)濟部門對金融成長的參與和貢獻,能夠有力動員和有效使用國民儲蓄,從而提高整個社會資本形成水平和效率。因而,各個國家都在努力使外生金融向內(nèi)生金融成長轉(zhuǎn)化。

我國金融成長經(jīng)歷了曲折的發(fā)展進程,農(nóng)村金融體制改革與農(nóng)村金融制度變遷幾起幾落,但從整體上分析,仍未從根本上改變外生金融成長的基本路徑,到目前為止,農(nóng)村金融改革取得的進展主要體現(xiàn)在對現(xiàn)有金融機構(gòu)的分工整合、管理規(guī)范和體制完善等方面。農(nóng)村金融機構(gòu)越來越單一、網(wǎng)點越來越少,還遠遠沒有建立一個競爭性的、充滿活力的市場機制。因此,農(nóng)村金融改革思路應(yīng)該換個角度,放棄政府對金融機構(gòu)的具體組織和參與,將重點放在規(guī)范和鼓勵發(fā)育金融市場方面。在農(nóng)村地區(qū),需要形成多樣化的、主動創(chuàng)新的、開放的金融市場。只有這樣,才能充分滿足農(nóng)村地區(qū)分散化、多樣化的金融需求。在新的歷史條件下,重構(gòu)我國農(nóng)村金融體系,其要旨在于農(nóng)村經(jīng)濟主體在改革中實力的增長和壯大,使得國家對金融體系的外在供給讓位于農(nóng)村經(jīng)濟主體自發(fā)性的對金融體系變革的內(nèi)在需求,降低市場準(zhǔn)入門檻,建立市場退出機制,讓農(nóng)村地區(qū)的金融交易行為發(fā)展出更多更大的市場所需的金融組織,以此不斷循環(huán)來逐步形成一個穩(wěn)固的農(nóng)村金融體系。

三、產(chǎn)權(quán)改革:農(nóng)村金融的改革的核心

農(nóng)村金融的產(chǎn)權(quán)制度改革是農(nóng)村金融體制創(chuàng)新的難點與關(guān)鍵,同時也是各種矛盾的焦點。透過改革開放以來我國農(nóng)村金融的發(fā)展變遷,在農(nóng)村金融組織的產(chǎn)權(quán)制度方面,主要取得了以下認(rèn)識:

第一,所有權(quán)是最具備激勵效果的制度安排。從20世紀(jì)80年代初的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,到后來的蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式,以至90年代以來浙江溫州民營經(jīng)濟的發(fā)展,都是不斷將所有權(quán)下放,產(chǎn)權(quán)主體逐步明確的過程。而與此相反,在農(nóng)村金融體系的歷史變遷過程中,我國農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)關(guān)系長期處于模糊狀態(tài)。

第二,控制權(quán)是產(chǎn)權(quán)制度改革的核心和重點??刂茩?quán)決定收益權(quán),在我國廣大農(nóng)村,傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟相對發(fā)達,一家一戶個體經(jīng)營模式?jīng)Q定了農(nóng)民相對比較散、小、弱,難以形成利益集團,控制權(quán)旁落,收益權(quán)也就無法得到保障。如20世紀(jì)80-90年代我國農(nóng)村合作基金會由盛至衰,最后被清理關(guān)閉,其根本原因在于合作基金會的各投資主體目標(biāo)函數(shù)差異較大,造成投資權(quán)與控制權(quán)脫節(jié),實際控制權(quán)由基層社區(qū)政府控制,農(nóng)民名義上的收益權(quán)無法落實。同樣,農(nóng)村信用社對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款形成的不良資產(chǎn)等歷史問題也從另一個角度表明,農(nóng)民僅僅是農(nóng)村信用社的名義所有者,實際上手中并沒有控制權(quán),必然出現(xiàn)農(nóng)戶從農(nóng)村信用社貸款難的問題。

第三,收益權(quán)的持續(xù)性與金融機構(gòu)發(fā)展高度相關(guān)。以農(nóng)村信用社為例,農(nóng)村信用社歷史包袱的形成有三個方面的原因:一是不合理制度安排形成的不良資產(chǎn)問題,如行政干預(yù)、指令貸款支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等;二是體制轉(zhuǎn)換過程中產(chǎn)生的新呆帳,如行社脫鉤過程中的資產(chǎn)分割與劃轉(zhuǎn),國有銀行資產(chǎn)剝離過程中形成的借款人道德風(fēng)險問題(主要表現(xiàn)為逃廢本來可以償還的貸款,寄希望于剝離);三是國家政策原因形成的資產(chǎn)質(zhì)量問題,如保值儲蓄的貼補支出;合作基金會帶進的呆帳等??梢哉f,歷史包袱問題本質(zhì)上是制度問題,由于農(nóng)村金融體制安排失當(dāng),農(nóng)村金融服務(wù)主體出現(xiàn)異化,損害了農(nóng)村金融機構(gòu)現(xiàn)實收益權(quán)的穩(wěn)定性、連續(xù)性。加之,地方政府部門及農(nóng)業(yè)行政部門、金融機構(gòu)管理層,都存在任期,固化了農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營目標(biāo)與利益分配的短期化。

在重構(gòu)我國農(nóng)村金融體系過程中,農(nóng)村金融產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)著力關(guān)注以下幾點:

第一,產(chǎn)權(quán)制度改革必須把收益權(quán)交給農(nóng)戶。農(nóng)村金融的產(chǎn)權(quán)制度改革必須有利于進一步突出“農(nóng)”字號的市場定位,并且通過制度安排,用經(jīng)濟手段不斷提高農(nóng)村信用社為“三農(nóng)”服務(wù)的能力,提高扶農(nóng)、支農(nóng)水平。農(nóng)村金融機構(gòu)面對的是農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟,其生存和發(fā)展是與農(nóng)民的利益是緊密相聯(lián)的。因此,構(gòu)建新的農(nóng)村金融體系必須把收益權(quán)切實賦予農(nóng)民,這是農(nóng)村金融機構(gòu)保持經(jīng)營目標(biāo)、經(jīng)營理念和經(jīng)營質(zhì)量一致性的前提,為農(nóng)村金融體系的持續(xù)發(fā)展提供持續(xù)的激勵監(jiān)督基礎(chǔ)和發(fā)展源泉。

第二,產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)完善農(nóng)村金融機構(gòu)的法人治理機制,形成真正行之有效的激勵約束機制。產(chǎn)權(quán)制改革的核心在于明確和規(guī)范出資人與經(jīng)營者各自的權(quán)力和責(zé)任,建立良性的委托-關(guān)系,從而形成產(chǎn)權(quán)的激勵和約束機制。20世紀(jì)90年代以來,農(nóng)村地區(qū)的國有商業(yè)銀行分支機構(gòu)、農(nóng)村信用社的關(guān)系貸款問題,農(nóng)村合作基金會的濫用集體資金問題以及部分地區(qū)農(nóng)村政策金融的資金挪用問題,根源都在于這些農(nóng)村金融機構(gòu)的法人治理結(jié)構(gòu)不完善,出現(xiàn)金融機構(gòu)管理層內(nèi)部人控制和各級社區(qū)政府外部人的行政干預(yù)?!敖柁r(nóng)村金融之雞,下非農(nóng)之蛋,最后后果是雞飛蛋打。”可見,在農(nóng)村金融組織產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中,控制權(quán)是關(guān)鍵環(huán)節(jié),而且控制權(quán)的合理配置是落實農(nóng)戶收益權(quán)的前提。

第三,產(chǎn)權(quán)制度改革要充分信任農(nóng)民的理性和創(chuàng)新能力,支持和鼓勵農(nóng)村金融組織形式創(chuàng)新。1979年諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主舒爾茨認(rèn)為,農(nóng)戶相當(dāng)于資本主義市場經(jīng)濟中的企業(yè)單位,農(nóng)民比起任何資本主義企業(yè)家來毫不遜色,基于此,改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的出路在于激勵農(nóng)民為追求利潤而創(chuàng)新的行為。S.波普金更是直言,小農(nóng)的農(nóng)場完全可以用資本主義的公司來刻畫,也就是說,小農(nóng)無論是在市場領(lǐng)域還是政治社會活動中,都更傾向于按理性的投資者的原則行事。從這一思路出發(fā),我們可以看到我國農(nóng)村金融體系的愿景:由農(nóng)戶自發(fā)組織起來的、集所有權(quán)、控制權(quán)和收益權(quán)于農(nóng)戶一身的農(nóng)村金融體系,這種內(nèi)生于農(nóng)村經(jīng)濟中的金融體系必然具有持續(xù)的生命力。

四、產(chǎn)品供給:界定政府與市場在農(nóng)村金融改革中職能定位

合理配置政府與市場的職能定位,既是轉(zhuǎn)型國家改革的重要內(nèi)容,又是推動改革的重要途徑。堅持從農(nóng)村金融市場需求出發(fā),按照效率、公平、平衡發(fā)展的要求,界定政府職能和市場職能,逐步形成滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要的金融產(chǎn)品與服務(wù)供給系統(tǒng)。

(一)政府職能:供給公共產(chǎn)品。針對當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實,政府需要在三個方面提供公共產(chǎn)品:

一是穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。政府要調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略,消除歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、傾向工業(yè)和城市的發(fā)展策略,要建立科學(xué)的發(fā)展觀,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,按照比較優(yōu)勢發(fā)展經(jīng)濟。政府要通過制定和實施宏觀經(jīng)濟政策,為農(nóng)村金融體系有效運行提供穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟環(huán)境。

二是金融基礎(chǔ)設(shè)施。包括進行法律、監(jiān)管和制度方面的改革,如建立完善抵押物擔(dān)保物權(quán);建立完善相關(guān)法律體系以減少交易成本;取消利率限制,進行利率市場化改革;針對準(zhǔn)正規(guī)金融機構(gòu)和非正規(guī)機構(gòu)建立特別的監(jiān)管框架;建立農(nóng)村信用擔(dān)保中介和農(nóng)村金融風(fēng)險分擔(dān)機制等,從而使農(nóng)村地區(qū)獲得更多的信貸資金。

三是政策性金融。政府通過建立政策性金融機構(gòu),直接提供政策性資金,支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,這是實現(xiàn)用國民經(jīng)濟反哺農(nóng)業(yè)的重要途徑,政策性金融提供的融資主要用于農(nóng)田水利設(shè)施、飲用水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及農(nóng)戶適用技術(shù)應(yīng)用和推廣,農(nóng)村市場及公平交易的環(huán)境建設(shè)等,以此改善農(nóng)民的基本生產(chǎn)、生活條件,提升農(nóng)村居民的金融交易能力,提高農(nóng)村金融交易水平。由于這里的資金支持是對農(nóng)戶的脫貧支持,因而也是公共品。

因此,在我國農(nóng)村金融體系中,政策性金融機構(gòu)任重道遠,必須著力改革我國農(nóng)村政策性金融體系。既把農(nóng)村政策性金融機構(gòu)作為國家“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”的政策性資金運用的窗口,為國家農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資,又直接面向農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)戶,把消除貧困、平抑主要農(nóng)產(chǎn)品價格波動,降低農(nóng)民的系統(tǒng)性風(fēng)險作為主要任務(wù)。

(二)商業(yè)性金融機構(gòu):提供私人產(chǎn)品。商業(yè)性金融服務(wù)是典型的私人品,其消費具有嚴(yán)格的排他性和競爭性,只有條件好、抗風(fēng)險能力強、經(jīng)營前景優(yōu)良、信用等級高的農(nóng)戶才能獲得。因此商業(yè)性金融機構(gòu)必須堅持資金配制上的優(yōu)勝劣汰,徹底將政策性業(yè)務(wù)從商業(yè)性金融機構(gòu)中分離出來,最大程度地降低道德風(fēng)險,堅持按市場原則配置信貸資源,引導(dǎo)資金投向,促進產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

(三)合作金融:提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品。真正的合作金融提供的是介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。一方面,在合作社社員之間,金融服務(wù)具有非排他性,只要是社員,就有權(quán)利獲得附帶各種優(yōu)惠條件的金融服務(wù)。根據(jù)國際勞工組織(1994)定義,合作社是一個自愿組織在一起的民主的組織形式、一個具有共同目標(biāo)的協(xié)會。社員同等出資、共同承擔(dān)風(fēng)險、共同受益、并積極參與其活動。國際公認(rèn)的“合作社七原則”其中就有非贏利和社員參與分配的原則。具體到我國的合作金融定義上,根據(jù)1997年版《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》,合作制可理解為“由社員入股組成、實行社員民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)”,因此,合作金融應(yīng)包括四個基本特征,即自愿性、互助共濟性、民主管理性和非贏利性。以上特征表明,合作金融機構(gòu)在理論上似乎更接近準(zhǔn)政府型的公共機構(gòu),由成員自行決定參與與否,無論股份多寡實行一人一票制,而非通常競爭性機構(gòu)的一股一票制;沒有自己獨立的效用函數(shù),而是各成員效用函數(shù)的累加。但在另一方面,在各個社員獲得金融服務(wù)的質(zhì)量上具有競爭性,即不同條件、不同信用狀況的農(nóng)戶得到的融資支持是不同的。目前在農(nóng)村信用社中普遍推廣的小額信用貸款中,各地普遍實行的信用額度核定和貸款證發(fā)放基本遵循這一邏輯。同時,國外合作金融發(fā)展的經(jīng)驗也表明,農(nóng)村合作金融的建立和有效運轉(zhuǎn)也離不開該國政府的政策和資金支持。

現(xiàn)實中的問題是,從1996年實現(xiàn)農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社“行社脫鉤”以后,初步形成了中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行組成的政策性、合作性和商業(yè)性并生并存的農(nóng)村金融機構(gòu)體系,但并沒有帶來農(nóng)村金融的全面發(fā)展。根本原因在于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性功能界定單一,沒有充分起到提供公共產(chǎn)品的作用,農(nóng)村信用社也脫離合作金融的本質(zhì),不具備合作金融的特點,農(nóng)業(yè)銀行等國有商業(yè)銀行根據(jù)優(yōu)勝劣汰的原則進一步向大中城市和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、壟斷行業(yè)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中。農(nóng)村金融體系為“三農(nóng)”服務(wù)的市場定位沒有解決。

五、混合金融體制:我國農(nóng)村金融改革的目標(biāo)選擇

重構(gòu)我國農(nóng)村金融體系,必須遵循金融發(fā)展的客觀規(guī)律,從我國的實際出發(fā),構(gòu)建政府指導(dǎo)下的,商業(yè)性金融、合作性金融和政策性金融以及其他非正規(guī)金融組織等多種組織形式相互競爭、協(xié)同發(fā)展的混合型的農(nóng)村金融體系。按照這一改革目標(biāo)要求,應(yīng)該包含四個層次的內(nèi)容:

第一,轉(zhuǎn)變政府職能,放棄對農(nóng)村金融企業(yè)的具體組織和參與,將重點放在建立完善農(nóng)村金融法律環(huán)境、規(guī)范金融市場方面。在實行審慎監(jiān)管的同時,逐步降低行業(yè)進入門檻,允許正當(dāng)合理的民間金融機構(gòu)設(shè)立,確保農(nóng)村金融市場真正成為充分競爭、有效率、開放式的市場。

第二,構(gòu)建以合作金融為基礎(chǔ)、商業(yè)性金融和政策性金融分工協(xié)作的混合型金融體系。由于我國農(nóng)村經(jīng)濟的多樣性和區(qū)域發(fā)展的不平衡性,從總體上講,近期我國農(nóng)村金融體系以合作性金融為主;隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及農(nóng)村金融需求結(jié)構(gòu)的變化,農(nóng)村金融組織形式將吸納合作制和股份制的優(yōu)點,未來我國農(nóng)村金融體系將向以股份合作制金融為主轉(zhuǎn)變。

第三,商業(yè)原則與市場運作。市場機制是農(nóng)村金融體系運行的基礎(chǔ),堅持市場機制推動適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟金融需求特點的、以中小金融機構(gòu)為主的多元化金融機構(gòu)的相互競爭、共同發(fā)展,通過建立科學(xué)有效的約束和激勵機制,使合作性金融和政策性金融引入市場化競爭機制,提高農(nóng)村金融體系的綜合效能。

第四,支持農(nóng)村非正規(guī)金融的發(fā)展,政府重視并創(chuàng)造條件實現(xiàn)農(nóng)村正規(guī)金融和非正規(guī)金融的功能互補,提高農(nóng)村金融體系的整體績效水平,通過金融深化,最終消除二元金融結(jié)構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟的抑制,滿足農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)多樣化的金融需求。

在農(nóng)村金融體系建設(shè)方面,要重點抓好以下幾個方面:

一是堅持組織多樣性,強化農(nóng)村金融領(lǐng)域競爭機制建設(shè),擴大金融產(chǎn)品與服務(wù)供給。競爭帶來效率,擴大金融服務(wù)供給,不斷滿足不同農(nóng)村市場的金融服務(wù)需求??傮w看來,我國各類金融機構(gòu)往往只擁有同質(zhì)的、最基本的金融產(chǎn)品和金融服務(wù),難以滿足多層次的農(nóng)村金融市場的需求??陀^上需要建立多元化的金融組織體系,包括非正規(guī)金融的存在,作為正規(guī)金融市場的有益補充,從而促進市場競爭,增進社會福利。

二是充分發(fā)揮商業(yè)銀行在競爭性農(nóng)村金融市場中的主體作用。農(nóng)村金融市場的主體應(yīng)該是競爭性商業(yè)金融,在競爭環(huán)境下,合作金融對其成員而言是合作性的,但是對外仍然需要按照市場規(guī)則運作,因而也是競爭性商業(yè)金融市場的組成部分。商業(yè)化小額信貸的效果可能好于包括貼息貸款之類的一般政策性金融。商業(yè)化小額信貸目前已經(jīng)成為小額信貸項目的主流發(fā)展方向,財務(wù)上的可持續(xù)性和資金自給成為其標(biāo)準(zhǔn)。外部援助和捐助應(yīng)該面向促進現(xiàn)有和未來小額信貸項目的財務(wù)上的可持續(xù)性和自給。對于一些面向特定貧困者的、不能達到這些標(biāo)準(zhǔn)的小額信貸項目,如果社會收益遠遠大于社會成本,那么外部援助和捐助仍然可以考慮對之提供支持,但是應(yīng)該促進項目朝著這些標(biāo)準(zhǔn)靠近。農(nóng)業(yè)銀行的貼息貸款很容易產(chǎn)生弊端,容易扭曲和破壞競爭性商業(yè)金融市場。

三是改革拓展農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能定位,充分發(fā)揮其農(nóng)業(yè)政策性金融功能。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是我國唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行,當(dāng)前,農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要根據(jù)國家農(nóng)業(yè)政策在做好收購資金封閉管理的同時,積極拓展現(xiàn)有業(yè)務(wù)范圍。首先,支持農(nóng)田水利基本建設(shè),改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件;其次支持農(nóng)村開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),促進地區(qū)平衡發(fā)展,提高農(nóng)村社會化、現(xiàn)代化建設(shè)水平;再次,支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地適度規(guī)模經(jīng)營,抓住重點企業(yè)、項目進行支持,加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程;最后,全力支持貧困地區(qū)人口盡快脫貧解困,緊緊圍繞解決農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)問題、增加農(nóng)民收入的目標(biāo),重點支持有助于直接解決溫飽的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和以農(nóng)副產(chǎn)品為原料的加工業(yè)。除此之外,政策性金融還可以在建立貸款擔(dān)保體系、農(nóng)業(yè)保險體系、農(nóng)村金融組織結(jié)算體系、建立金融服務(wù)信息系統(tǒng)等方面發(fā)揮作用。比如,在糧棉購銷市場放開情況下,可將農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改組成為專業(yè)性農(nóng)村信貸擔(dān)保銀行,為政府推動的某種項目信貸計劃提供貸款擔(dān)保,而不是去執(zhí)行補貼性信貸項目計劃。

四是深化農(nóng)村信用社改革,培育真正的合作金融組織。從西方合作金融的發(fā)展史看,合作金融的產(chǎn)生主要不是源于單純的融資需求,而是來自“在正規(guī)資金市場(如銀行信貸、發(fā)行證券融資)上受到差別待遇的中小經(jīng)濟個體以利他(互助)換取利己(融資)”的現(xiàn)實可能性,其根源是交易意識和降低交易成本的動機。從交易成本角度看,信用社得以維持的關(guān)鍵是社員之間的“信用”,單個農(nóng)民與商業(yè)銀行的交易行為(如資信評估抵押擔(dān)保等)的外部成本顯然要高于農(nóng)民與信用社之間的交易成本。我國農(nóng)村地區(qū)一直存在中小經(jīng)濟個體(農(nóng)戶和個體經(jīng)濟戶)的融資需求,且同樣在信貸市場上受到差別待遇,可以說存在融資層面互助合作的現(xiàn)實需求。

農(nóng)村信用社改革的重點是明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任,強化內(nèi)部管理和自我約束機制,進一步增強為“三農(nóng)”服務(wù)的功能,充分發(fā)揮農(nóng)村信用社支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的金融主力軍和聯(lián)系農(nóng)民的金融紐帶作用。要根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)村信用社發(fā)展的實際情況對其進行改革,對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),改制為商業(yè)性金融。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū),主要以當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶為服務(wù)對象的農(nóng)村信用社,可以按照合作原則改造成為規(guī)范的合作金融組織。同時,應(yīng)該積極培育農(nóng)民的合作意識及思想,引導(dǎo)農(nóng)民組建真正的合作金融組織。

五是重視農(nóng)村非正規(guī)金融的作用,實現(xiàn)農(nóng)村正規(guī)金融和非正規(guī)金融的功能互補。雖然非正規(guī)金融存在諸多問題,但目前非正規(guī)金融目前對農(nóng)村發(fā)展提供了最大部分的信貸支持,在某種程度上已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融市場重要組成部分。因此簡單宣布非正規(guī)金融非法是不合理的,對之不能一味采取“關(guān)門政策”,而是應(yīng)給予必要的法律保障。

金融體系的功能是多方面的,如調(diào)動儲蓄、配置資源、實施公司控制、便利風(fēng)險管理、以及便利商品、勞務(wù)和合同的交易等(Levine,1997)。如果正規(guī)金融不能有效地行使某方面或某幾方面金融功能,非正規(guī)金融就會出現(xiàn)以彌補正規(guī)金融的缺陷。隨著金融體系的發(fā)展,正規(guī)金融有替代非正規(guī)金融的趨勢,也就是說,非正規(guī)金融的發(fā)展余地越來越小。然而,如果政府試圖用扭曲的、單功能的方式使用正規(guī)金融,那么這一趨勢有可能受到阻撓。正規(guī)金融和非正規(guī)金融并非在所有功能上都完全替代,這意味著正規(guī)金融和非正規(guī)金融的相對地位會對金融體系的總體績效產(chǎn)生影響。

決定金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的根本原因是信息以及建立在信息基礎(chǔ)上的信用,因而,金融服務(wù)的供給者是否具有較為足夠的信息優(yōu)勢,將直接決定著其提供農(nóng)村信貸服務(wù)能力。從目前我國農(nóng)村非正規(guī)金融活動的放款人來看,由于與借款人具有長期共同的生活空間,所謂“抬頭不見低頭見”,可以幾乎無成本的取得關(guān)于借款人的各種信息,并對其進行實際監(jiān)督,因而在與借款人的交易中可以較容易地克服信息不對稱的問題。而對于正規(guī)金融來說,在交易中信息不對稱問題便相對較突出,面臨相當(dāng)高的貸款管理成本和合約執(zhí)行成本。

在這種信息資源分布狀態(tài)下,目前重新構(gòu)建和調(diào)整我國的農(nóng)村金融體系,必須充分重視非正規(guī)金融機構(gòu)的信息優(yōu)勢,并可以考慮充分利用其比較優(yōu)勢,通過正規(guī)金融和非正規(guī)金融的合作,利用正規(guī)金融的資金優(yōu)勢彌補非正規(guī)金融的資金不足的缺陷,提高農(nóng)村金融交易水平。也就是不應(yīng)總是關(guān)注兩者之間的替代性,總是試圖以正規(guī)金融取代非正規(guī)金融,而應(yīng)充分重視其間的互補性,并創(chuàng)造條件變相互替代的水平關(guān)系為相互合作互補的垂直關(guān)系,即垂直的正規(guī)—非正規(guī)聯(lián)系。

六是推進郵政儲蓄體制的市場化改革。郵政儲蓄的市場化改革,目前有兩種方式可以選擇:一是以退出方式結(jié)束郵政儲蓄制度。將郵政儲蓄業(yè)務(wù)按照適當(dāng)?shù)氖袌鰞r格并入農(nóng)村信用社或城市商業(yè)銀行,也可以通過競價投標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓給金融同業(yè)。二是以前進方式結(jié)束郵政儲蓄制度,成立郵政儲蓄銀行,使其專門經(jīng)營儲蓄、匯兌、等業(yè)務(wù),與郵政業(yè)務(wù)分開核算,并確保農(nóng)村資金來源于農(nóng)村,用之于農(nóng)村。無論是從資源的充分利用,為“三農(nóng)”提供更為有利的投資環(huán)境和服務(wù),還是防止農(nóng)村信用社一家獨斷農(nóng)村金融市場的局面,建立富有競爭活力的農(nóng)村金融市場來考慮,規(guī)范發(fā)展郵政儲蓄是正確的選擇。

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