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一、我國小城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)狀和績效分析

80年代以來，我國農村城鎮(zhèn)化進入了高速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化水平以平均每年0.625%的速度遞增，而1952~1977年均只提高0.2個百分點。1998年，我國共有小城鎮(zhèn)45462個，其中建制鎮(zhèn)19060個。另據1997年全國第一次農業(yè)普查，截止到1996年底，全國共有建制鎮(zhèn)16126個，鎮(zhèn)區(qū)戶數平均1221.1戶，鎮(zhèn)區(qū)人口平均4518.6人，其中，非農業(yè)人口2071.5人，鎮(zhèn)區(qū)占地面積2.2平方公里。分地區(qū)看，東、中、西部地區(qū)的建制鎮(zhèn)數與其經濟發(fā)展水平呈較明顯的正相關關系。三類地區(qū)分別擁有建制鎮(zhèn)7479個、4682個和3965個，分別占全國建制鎮(zhèn)總數的46.4%、29%和24.6%；從人口規(guī)模看，目前建制鎮(zhèn)大多屬于小規(guī)模之列。鎮(zhèn)區(qū)人口在4000人（全國平均數為4518.6人）以下的鎮(zhèn)達到10544個，占全國建制鎮(zhèn)總數的65%；中等規(guī)模的鎮(zhèn)（鎮(zhèn)區(qū)人口4000~10000人）4235個，占全國建制鎮(zhèn)總數的26%；鎮(zhèn)區(qū)人口10000人以上鎮(zhèn)1347個，占全國建制鎮(zhèn)總數的8.4%，這部分人口規(guī)模較大的建制鎮(zhèn)雖然數量較少，但卻擁有建制鎮(zhèn)人口總數的36%和非農業(yè)人口總數的40%，屬于經濟實力最強、發(fā)展勢頭最猛的鎮(zhèn)。

盡管經歷了改革后的高速發(fā)展，我國農村城鎮(zhèn)化水平仍然大大低于工業(yè)化和非農化水平。1952~1978年，我國的人口城鎮(zhèn)化率只提高了5.4個百分點，但同期工業(yè)化率和非農化率卻上升了26.7和22.4個百分點[1]。改革以來自下而上的城鎮(zhèn)化把中國城鎮(zhèn)化帶入了快速推進的軌道，從一定程度上加速了中國整體的城鎮(zhèn)化進程，并逐漸彌合了城鎮(zhèn)化進程與工業(yè)化和非農化進程的差距。1978~1998年，我國的城鎮(zhèn)化率上升了12.5個百分點，年均上升0.625個百分點；城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化的幅度從26.4%下降到11.7%，下降了14.7個百分點；城鎮(zhèn)化滯后于非農化的幅度從54%僅下降到51.2%（見表1）。這說明滯后程度仍然十分嚴重。而如果把中國城鎮(zhèn)化放在世界整體城鎮(zhèn)化進程來考察，其落后程度更是極為明顯的。1997年，我國的城鎮(zhèn)化率僅比低收入國高1.9個百分點，比世界平均數低16.1個百分點，更不用說與中等收入國和發(fā)達國家相比了（見表2）。

城鎮(zhèn)化的滯后帶來了一系列負面社會經濟效應。首先，形成和固化了城鄉(xiāng)產業(yè)—就業(yè)—收入與消費結構的長期失衡態(tài)勢。1978年，農業(yè)部門以70.5%的從業(yè)人員創(chuàng)造了28.1%的生產總值，而非農部門卻以29.5%的從業(yè)人員創(chuàng)造了71.8%的生產總值，農業(yè)部門與非農業(yè)部門的產業(yè)—就業(yè)結構總偏差為84.8%。1997年，中國的產業(yè)—就業(yè)結構偏差雖然有所縮小，但仍保持在62.8%的較高水平。產業(yè)—就業(yè)結構的過大偏差，使得農業(yè)部門的回報率（農業(yè)產值比率除以勞動力就業(yè)比率）相對過低，1978年為非農部門的1/6.25，1997年雖有所上升，但也僅為非農部門的1/4.41?；貓舐实牡拖轮苯酉拗浦r民收入和消費水平的提高，長期以來，農村居民的收入水平一直維持在不到城鎮(zhèn)居民一半的較低水平，消費水平只大體保

表1我國城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化與非農化的程度單位：%

年份19521957196519781985199019971998

工業(yè)化率17.625.431.844.338.537.043.542.1

非農化率49.559.762.171.971.672.981.381.6

城鎮(zhèn)化率12.515.418.017.923.726.429.930.4

城鎮(zhèn)化滯后

于工業(yè)化5.110.013.826.414.810.612.611.7

城鎮(zhèn)化滯后

于非農化37.044.344.154.047.946.551.451.2

注：工業(yè)化率和非農化率按國內生產總值基數（當年現(xiàn)價）計算。

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒（1999）》，56、111頁。

表2我國城鎮(zhèn)化水平與世界城鎮(zhèn)化水平對比單位：%

年份中國世界

平均低收入

國家中等收

入國家高收入

國家美國日本

197017.4351846747471

198019.4402238747476

199729.9462849787778

資料來源：1.世界銀行：《1994年世界銀行發(fā)展報告》，222-223頁，北京，中國財政經濟出版社，1994。

2.TheWorldBank,WorldDevelopmentReport1998/1999,KnowledgeforDevelopment,

P192~193.OxfordUniversityPress,1998.

3.中國數據來自《中國統(tǒng)計年鑒（1999），111頁，與上述世界銀行出版物有差距。

持在城鎮(zhèn)居民的1/3左右。并且，從近幾年情況看，城鄉(xiāng)居民消費水平有擴大的趨勢。其次，使我國在人均消費水平很低的情況下過早地遭遇了工農產品的買方市場和經濟過剩。90年代中期以來出現(xiàn)的買方市場和產品過剩與城鎮(zhèn)化水平過低有著極強的正相關關系，并且是農民收入增速趨緩的最重要原因之一。再次，對農業(yè)部門的發(fā)展造成了諸多方面的限制和約束。城鎮(zhèn)化水平過低使農業(yè)市場難以有效啟動，限制了農業(yè)市場擴大的可能空間；農業(yè)人口過多使農業(yè)競爭地位低下的狀況難以真正扭轉。最后，限制了農村人口的轉移，使農業(yè)內部積累了越來越多的剩余勞動力，我們估計，我國現(xiàn)有的農業(yè)勞動力約有1/3處于隱性失業(yè)狀態(tài)，總量達到1.5億左右，今后每年還可能產生800萬左右的剩余勞動力。如此龐大的農業(yè)剩余勞動力，僅靠農村內部是不可能全部消化的，必須從農村走向城鎮(zhèn)，實行異地轉移。

國內外實踐證明，城鎮(zhèn)化水平提高可以通過減少農業(yè)人口、增加城鎮(zhèn)人口的方式有效解決工農兩大產業(yè)間的利益失衡問題，擴大農產品市場的空間范圍，提高農民的相對和絕對收入水平。根據未來一定時期的經濟發(fā)展水平，我們運用經濟計量模型估算出2010、2020、2030年我國的城鎮(zhèn)化水平可能分別達到40%、50%和60%，實際上是前10年和后10年稍慢一些，中間10年稍快一些。如果按照我們估計的城鎮(zhèn)化水平每增加1個百分點每年可以多吸收100萬剩余勞動力，則2003年前后由于城鎮(zhèn)化水平的提高可以充分吸收每年新增加的勞動力，以后農業(yè)剩余勞動力總量不斷減少，估計2030年以后才有可能實現(xiàn)勞動力增加和就業(yè)吸收的動態(tài)平衡。如果考慮到加入WTO后我國土地密集型農產品（主要是糧食）的生產將大量減少，而勞動密集型農產品（如無公害蔬菜、優(yōu)質水果、畜產品、水產品等）將大量增加，從而從長期看農業(yè)領域可能吸收更多的勞動力，則各產業(yè)吸收勞動力和新增勞動力達到平衡時的“轉向點”可能會提前一些。

那么，我國農村城鎮(zhèn)化的道路應該怎樣走？我們認為，根據我國的實際情況，應該走出一條大、中、小城市和小城鎮(zhèn)共同發(fā)展的道路，但各類型城市的發(fā)展重點應有所不同，其中，大、中城市主要依靠不能挖潛和城市質量的提高來集聚人口，即內涵發(fā)展方式；中、小城市和小城鎮(zhèn)則主要依靠數量的擴張來集聚人口，即外延發(fā)展方式。當然，前者并不完全排斥數量的擴張，只不過數量擴張不是其主要任務；后者更不能不要內部挖潛，只不過其主要任務就是盡可能吸收農村剩余人口。由于小城鎮(zhèn)位于城市之尾、農村之首，與農村經濟具有千絲萬縷的聯(lián)系，是實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐體系，因此，在我國的城市體系中，小城鎮(zhèn)的發(fā)展速度應該是最快的。此外，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府的工作重點就是發(fā)展農村經濟、實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化，而小城鎮(zhèn)是農村經濟的重要增長極，他們必然在實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的進程中加快小城鎮(zhèn)建設，從而使小城鎮(zhèn)的增長速度大于其他城市類型。

下面，我們首先分析現(xiàn)階段我國小城鎮(zhèn)建設存在的主要問題，并針對這些問題提出加快小城鎮(zhèn)建設和農村城鎮(zhèn)化進程的對策建議。

、當前小城鎮(zhèn)建設存在的主要問題

改革開放以來，盡管農村小城鎮(zhèn)發(fā)展的速度很快，但由于其成長具有特殊背景，即城鄉(xiāng)分割的二元結構，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部急功近利擴大財源的心態(tài)，我國小城鎮(zhèn)發(fā)展不可避免地要走一點彎路，出現(xiàn)一些問題。下面，我們選擇幾個主要問題進行討論。

（一）小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小。當前，小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。根據我國第一次農業(yè)普查資料，全國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)平均只有1221.1戶，4518.6人，鎮(zhèn)區(qū)面積2.2平方公里。中西部地區(qū)建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模更小。建制鎮(zhèn)尚且如此，一般集鎮(zhèn)的規(guī)模可想而知。在鎮(zhèn)域人口上，有的鎮(zhèn)只有幾千人[2]。山東省煙臺市屬于比較典型的沿海發(fā)達地區(qū)，在該市175個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，總人口在5萬人以上的只有2個，3~5萬的75個，3萬人以下的占56%，其中7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)總人口不足1萬人[3]。中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口更少。

現(xiàn)行行政區(qū)域規(guī)劃是在經濟發(fā)展水平較低的情況下做出的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模小比較利于管理。但隨著改革的深化，這種小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越不適應經濟發(fā)展的需要。

首先，小城鎮(zhèn)的規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得城鎮(zhèn)經濟難以繁榮起來，城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響，導致小城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁嚴重不足，并且不利于集中有限的財力加快農村城鎮(zhèn)化建設的步伐。小城鎮(zhèn)規(guī)模小，對資源的集聚能力小，不僅難以把周邊的資源吸引過來，對鎮(zhèn)域經濟也無法起到輻射作用。我們在調研中發(fā)現(xiàn)，一個小城鎮(zhèn)只有當鎮(zhèn)區(qū)人口達到1萬人時，才能夠發(fā)揮經濟中心對鎮(zhèn)域經濟的集聚和擴散作用；2萬人時作用比較明顯；超過5萬人則可以對周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟和社會發(fā)展起到明顯的帶動作用。

其次，鎮(zhèn)域規(guī)模小，但行政人員并少不了多少，必然加劇農民的負擔。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財政”狀況的形成以及一些地區(qū)農民負擔屢減不輕等現(xiàn)象，與鎮(zhèn)域規(guī)模過小、行政人員相對過多有直接的關系。一般說來，一個2～3萬人規(guī)模的鎮(zhèn)吃“財政飯”的人員要達到150～180人，而某規(guī)模不到5000人的小鎮(zhèn)吃“財政飯”的人員竟也超過100人。鎮(zhèn)域規(guī)模與農民負擔的關系可見一斑。

再次，這種規(guī)劃比較僵化，缺乏彈性。有些地方小城鎮(zhèn)發(fā)展很快，早已突破了原來的規(guī)劃，有的地方兩個或多個相鄰的鎮(zhèn)已經聯(lián)在了一起，形成了具有一定城鎮(zhèn)化水平的經濟區(qū)域，但由于受到行政區(qū)劃的制約，這些經濟區(qū)域的基礎設施不能共享，造成資源浪費，各鎮(zhèn)各自為政，在同一經濟區(qū)域爭市場、爭資源，基礎設施、公用設施在低水平上重復建設，其結果是都形成不了規(guī)模，造成很大的浪費，并阻礙了人口和其他資源的進一步集聚。如溫州市的柳市鎮(zhèn)和北白象鎮(zhèn)，綜合經濟實力一個是溫州第一，一個是溫州市第八，鎮(zhèn)域人口都是10萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口都是5萬人，歷史上（1992年）同屬于一個區(qū)，曾經有過聯(lián)體發(fā)展規(guī)劃，建成區(qū)中心距離4公里，目前事實上已經聯(lián)在了一起。

再如溫州市的龍港鎮(zhèn)和鰲江鎮(zhèn)，前者是溫州市的第二經濟大鎮(zhèn)，后者也是該市的經濟強鎮(zhèn)。二鎮(zhèn)的建成區(qū)人口分別為7萬人和6萬人，分屬于蒼南縣和平陽縣。兩鎮(zhèn)隔岸相望，不能互通，一條龍港大橋卻建在離鎮(zhèn)4公里之外的上游。在兩鎮(zhèn)建成區(qū)建大橋的方案提了十幾年，終因分屬于不同縣而未能付諸實施。二鎮(zhèn)距離雖近，但經濟和社會發(fā)展不能形成互動和互補，規(guī)劃也雷同。

又如在溫州的東部，從甌海區(qū)的永中鎮(zhèn)到瑞安市的塘下鎮(zhèn)，相距20公里，沿公路兩側居然有11個鎮(zhèn)，已經成帶狀連在一起，單邊的房屋最大間隔不超過100米，建筑以公路為街道式的布局，且都是“頂天立地”式的民房建筑，下面店鋪，上面住家。水電等基礎設施各自為政，小城鎮(zhèn)管理十分困難。

問題在于，上述問題出現(xiàn)的背景是浙東南極缺具有一定集聚能力的中等城市，使得這一帶的小城鎮(zhèn)的經濟實力很強但發(fā)展質量不高。“走過一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農村”是這一帶小城鎮(zhèn)發(fā)展格局的真實寫照。在這種情況下，為什么不能突破原來的行政區(qū)劃，把事實上成為一體的兩個鎮(zhèn)規(guī)劃成一個鎮(zhèn)或者一個小城市甚至中等城市？而這種現(xiàn)象在發(fā)達地區(qū)并不少見，如山東省淄博、煙臺等地。近年來，北京市、江蘇省等省市已經開始合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，通過行政區(qū)劃變動的方式提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，增加小城鎮(zhèn)的集聚能力，同時，也能夠有效解決聯(lián)片鎮(zhèn)的發(fā)展問題。從資源配置角度看，這項工作不是做得早了，而是晚了。

（二）資金短缺導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的急功近利行為。資金問題是小城鎮(zhèn)建設的大問題，也是小城鎮(zhèn)領導人考慮最多的問題之一。雖然從全國來看，小城鎮(zhèn)的投融資體制呈現(xiàn)出多樣化的特點，但總的說來政府部門的投資在仍然是最重要的，在很多地方甚至仍然是單一的投資渠道。在這里，我們首先分析現(xiàn)行財政體制對小城鎮(zhèn)投資的影響，然后討論當前小城鎮(zhèn)籌集建設資金的幾種主要做法所存在的問題。

根據我們在溫州市的調查結果，按照現(xiàn)行財政體制，鎮(zhèn)政府不是一級完整的預決算財政單位。地方稅歸縣財政所有，鎮(zhèn)政府只能按人頭獲得經費，超收部分按一定比例分成。而各種費用則由縣級政府各部門直接收取，一般情況下，各種費用總數約占預算內財政收入的1/5到1/4，有的地方還可能要多一些。該市虹橋鎮(zhèn)1997年預算內財政收入為7800萬元，鎮(zhèn)政府分得財政總費用（含教師工資和離退休人員工資）600萬元；靈溪鎮(zhèn)（城關鎮(zhèn)）1997年預算內財政總收入9200萬元，鎮(zhèn)政府分得1520萬元（含教師工資和學校辦公費800萬元），鎮(zhèn)財政預算外收入補貼預算內支出（不含城建投資）300多萬元；水頭鎮(zhèn)1997年預算內財政收入5620萬元，鎮(zhèn)政府僅分得財政總費用670萬元?？h財政提取比例過大，往往使一些地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設捉襟見肘。

總的來看，小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)級財政和金庫并沒有真正建立起來，小城鎮(zhèn)財政的統(tǒng)管統(tǒng)支沒有得到落實。縣級各職能部門都在執(zhí)行著各自帶有很強的部門利益色彩的部門政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難打破它們的壟斷權益，在一些地方縣級職能部門在小城鎮(zhèn)爭相亂收罰款的現(xiàn)象比較嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級有關職能部門的利益沖突越發(fā)明顯。尤其是有些職能部門及其工作人員為了完成上級下達的任務以及受與個人收入直接掛鉤的部門利益的驅使，在小城鎮(zhèn)市場上吃拿卡要、以權某私的現(xiàn)象比較嚴重。根據我們的調查，1997、1998兩年度南方某鎮(zhèn)縣級職能部門拿走的正當規(guī)費上解和不正當的罰沒收入總額竟超過該鎮(zhèn)兩年財政收入的總和。這種狀況不僅大大降低了小城鎮(zhèn)政府的城鎮(zhèn)建設和經濟發(fā)展的調控能力及投入力度，而且由于亂收費和亂罰款，又極大地挫傷了小城鎮(zhèn)建設的投資主體——廣大農民和個體工商業(yè)者的投資積極性，而這正是小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的活水源頭。

在當前的財政體制和經濟發(fā)展水平下，鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設上的投入力度還受“吃飯財政”狀況的制約。由于大量小城鎮(zhèn)財政都是“吃飯財政”，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至連工資都難以按月發(fā)放，在這種情況下又想由政府包辦，就只能依靠手中的資源（包括行政資源）擴大資金來源。主要手段有“以地生財”和“集資建鎮(zhèn)”等。

“以地生財”是當前各地小城鎮(zhèn)籌集建設資金的主要手段。這種做法實際上與保護耕地的國策相矛盾。在實踐中，各個小城鎮(zhèn)都盡可能多出讓一些土地，或者變相把農用土地非農化；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導錯誤地認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是管理農村的一級政府因而理所當然地擁有對農村土地的征用權，全然不顧正常的征地程序，盲目圈地搞小城鎮(zhèn)開發(fā)區(qū)或進行房地產開發(fā)。這種混亂狀況給耕地保護增加了壓力，助長了“攤大餅”式發(fā)展小城鎮(zhèn)之風。我們每到一個小城鎮(zhèn)調查，聽到的總是“土地不夠用”之類的抱怨，很少有小城鎮(zhèn)注重內涵式發(fā)展，或者注重舊城區(qū)改造。

“集資建鎮(zhèn)”也是小城鎮(zhèn)籌集建設資金的主要做法之一。主要有兩種方式，一是“賣戶口”，即符合一定條件把農業(yè)戶口轉為小城鎮(zhèn)戶口的，要按照規(guī)定交納一定的費用。二是企業(yè)或個體工商戶集資，又有按照市場經濟的做法和行政措施的做法。前者指把小城鎮(zhèn)的某些基礎設施交給企業(yè)經營，企業(yè)在經營過程中有利可圖；后者指硬性攤派，要求小城鎮(zhèn)的企業(yè)和個體工商戶分攤一定的城鎮(zhèn)基礎設施建設費用，這實際上對企業(yè)利益的一次剝奪，從長期看，對小城鎮(zhèn)的發(fā)展有害無益。

有些地方還把小城鎮(zhèn)建設也列入義務工范圍，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企還號召農民自愿奉獻并擴大義務工的范圍和時間，變相加重了農民的負擔，引起了廣大農民的不滿。

總之，把小城鎮(zhèn)建設狀況與鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人的政績乃至職務升遷聯(lián)系在一起，從而使小城鎮(zhèn)建設具有急功近利的色彩，而不是經濟發(fā)展達到一定水平后水到渠成的結果，在資金的籌集上就必然出現(xiàn)種種問題，其結果必然導致小城鎮(zhèn)的高速度、低質量發(fā)展，有些問題甚至會帶入下個世紀。

（三）現(xiàn)行戶籍管理制度是導致小城鎮(zhèn)經濟發(fā)展緩慢的重要原因。形成于50年代后期的戶籍制度是傳統(tǒng)計劃經濟的重要支柱之一，經過幾十年的努力，我國門類比較齊全的工業(yè)體系已經建立，可以說，傳統(tǒng)戶籍制度的任務已經完成。尤其是在我國經濟運行的市場化程度已經很高的情況下，仍然依靠僵化的戶籍制度限制城鄉(xiāng)勞動力的自由流動，已經遠遠不能滿足經濟發(fā)展的需求，也不能滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.在現(xiàn)行戶籍制度下，能夠進城經商的農民仍然是“農業(yè)戶口”，形成了城鄉(xiāng)兩棲的既非市民又非農民的游離階層。這些農民戶口仍在原籍，并且承包著土地，而就業(yè)和日常生活又在城鎮(zhèn)，在農村和城鎮(zhèn)都擁有生產和生活設施，實際上既無心或無力從事農業(yè)生產，導致農業(yè)粗放經營甚至出現(xiàn)土地撂荒，浪費了寶貴的土地資源，又無法獲得與城鎮(zhèn)居民同等的身份和待遇，工作和生活都難以穩(wěn)定。這就必然在很大程度上限制了小城鎮(zhèn)經濟的發(fā)展。

2.現(xiàn)行戶籍制度嚴格限制了農村勞動力就業(yè)的空間范圍，即使在大中城市有比較穩(wěn)定的職業(yè)和在事業(yè)上有一定成就的農村勞動力，由于無法取得城市戶籍，仍然沒有穩(wěn)定感，更何況絕大多數農村勞動力不可能在大中城市找到穩(wěn)定的職業(yè)和較高收入。這就造成了大量剩余勞動力滯留在農村的局面。

3.滯留在農村的勞動力必然就近發(fā)展非農產業(yè)，造成農村非農產業(yè)的分散化。近年來雖然提倡鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中，但新建企業(yè)由于追求低成本和避稅效應，集中的效果不能使人滿意，而老企業(yè)集中的難度更大。缺乏非農產業(yè)的支撐，小城鎮(zhèn)發(fā)展就失去了產業(yè)基礎。

（四）小城鎮(zhèn)建設與農業(yè)發(fā)展的關系不夠密切。小城鎮(zhèn)位于城市之尾、農村之首，其產業(yè)結構更接近于城市，但在與農村經濟的聯(lián)系上比城市要密切得多。小城鎮(zhèn)是農村經濟體制改革的產物，是農村經濟發(fā)展到一定程度的必然結果。從地域上看，小城鎮(zhèn)發(fā)展最快、質量最高的地區(qū)實際上就是農村經濟發(fā)展最好的沿海發(fā)達地區(qū)，如浙東南、蘇南、長江三角洲、膠東半島等。正是由于小城鎮(zhèn)與農業(yè)和農村經濟的這種天然聯(lián)系，小城鎮(zhèn)的發(fā)展必然不可能脫離農業(yè)和農村經濟而成為另外一個經濟體系。各地發(fā)展的經驗表明，許多小城鎮(zhèn)正是把立足點放在為農業(yè)生產的產前、產中、產后服務上，才逐步走出困境，不斷躍上新的臺階。早期發(fā)展起來的小城鎮(zhèn)，大都與農業(yè)有著千絲萬屢的聯(lián)系，起碼與較扎實的農業(yè)基礎有關。但從全國總體看，小城鎮(zhèn)經濟與農業(yè)和農村經濟的聯(lián)系十分薄弱，我們認為，這正是我國小城鎮(zhèn)發(fā)展遲緩的重要原因之一。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.小城鎮(zhèn)的工業(yè)結構與農業(yè)的聯(lián)系太小。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中度很低（只有大約8%左右的企業(yè)集中在建制鎮(zhèn)），但仍然是小城鎮(zhèn)經濟發(fā)展的主體。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與城市大工業(yè)的同構性過大，高達80%以上。也就是說，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產值占全國工業(yè)總產值的50%左右，但其中的絕大多數是在農民不熟悉的非農領域與地方工業(yè)爭原料、資金、人才和市場。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)自身的產業(yè)結構看，80年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)中以農副產品為原料的輕工業(yè)所占比重一直在30%左右，而80年代中期在泰國和印度農村工業(yè)的產業(yè)結構中，以農副產品為原料的輕工業(yè)分別占55%和90%以上。另據聯(lián)合國亞太經濟與生活理事會（ESCAP）的調查，在大部分亞太發(fā)展中國家，農產品加工和紡織品生產兩項從業(yè)人員占農村人口的50%以上，在孟加拉國占75%以上。我國農村工業(yè)的這種畸形結構與其在城市工業(yè)的夾縫中成長起來的經歷有著密切的關系。

2.很多新建小城鎮(zhèn)，尤其是相當一部分試點鎮(zhèn)，往往把建設重點放在招商引資上，而不是以發(fā)展鎮(zhèn)域經濟為手段促進小城鎮(zhèn)發(fā)展。這種不正確的認識的結果是開發(fā)區(qū)泛濫，有的縣幾乎一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個開發(fā)區(qū)，甚至一些根本沒有開發(fā)價值的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不得不緊跟“形勢”，辦起了開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)泛濫的結果是對土地和資金的浪費。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)把開發(fā)區(qū)“三通一平”、“五通一平”后，等待外商前來投資；有的還在開發(fā)區(qū)里建起了一定數量的廠房或職工宿舍；有的把土地圈起來后便讓其荒蕪著。

3.當前，農業(yè)產業(yè)化方興未艾，農業(yè)產業(yè)化對于有效解決小生產和大市場之間的矛盾，引導千家萬戶農民走向市場，并逐步實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化具有十分重要的意義和作用。農業(yè)產業(yè)化存在的主要問題就是龍頭企業(yè)發(fā)育不足，而據有關學者推算，在全國2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，只有5000個可以算作龍頭企業(yè)[4]。小城鎮(zhèn)經濟對農業(yè)發(fā)展的帶動不夠，不僅鎮(zhèn)域農業(yè)經濟發(fā)展難以躍上新的臺階，小城鎮(zhèn)自身的發(fā)展也難有大的突破。

（五）小城鎮(zhèn)管理體制不健全?，F(xiàn)行小城鎮(zhèn)行政管理體制是在改革完成、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立之后逐步建立起來的，基本沿襲了的運行模式，計劃經濟體制的色彩較濃。在市場化改革逐步深化、社會主義市場經濟體制逐步建立過程中，小城鎮(zhèn)管理體制存在的問題越來越突出。主要有：

1.管理體制不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然是一級黨委、政府，但許多職能部門，如工商所、派出所、供銷社、電管所、糧管所、土地管理所等都是人財物統(tǒng)歸縣職能部門垂直領導管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權十分有限，難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟社會的運行實施統(tǒng)一協(xié)調管理和服務。這種狀況對于一般集鎮(zhèn)尚可，對于發(fā)展較快的建制鎮(zhèn)甚至試點鎮(zhèn)就有捉襟見肘之感。有些較大的小城鎮(zhèn)發(fā)展到一定程度后，隨之而來的一系列行政和社會管理問題，如鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、城鎮(zhèn)綠化、市場管理、文化娛樂業(yè)的審核和管理、街道交通管理等，都被列入鎮(zhèn)政府的目標責任制，但由于這些部門不屬于鎮(zhèn)政府直接管理，鎮(zhèn)政府的工作難度很大。

按照國家試點鎮(zhèn)的政策規(guī)定，國家級試點鎮(zhèn)可以設立有關職能部門的分局，一些省、市對該省級和市級試點鎮(zhèn)（示范鎮(zhèn)）也作了類似的規(guī)定。根據我們在調查中掌握的情況，這一規(guī)定在有些地區(qū)執(zhí)行得較好，有些地區(qū)則執(zhí)行得不夠好。如早在1995年，安徽省阜陽市就開始在20個示范鎮(zhèn)試行設立建委、土地、地稅、工商、公安等職能分局，并且規(guī)定人財物三權下放給鎮(zhèn)管理。但從執(zhí)行情況看，遠不如像水利、廣播、農技、農經等“七站八所”這些既無利可圖，又需要支付大量管理費用的部門那樣來得容易，往往是牌子掛起來了，但實際上人財物三權仍然牢牢地控制在上一級業(yè)務主管部門的手里。小城鎮(zhèn)政府的人權和事權不統(tǒng)一，凡是制定的涉及到這些部門利益的政策，都無法有效執(zhí)行。有一個縣曾經就三權下放問題下發(fā)了專門文件，但卻遭到這個縣各職能部門以及上至省級主管部門的反對。[5]可見，小城鎮(zhèn)的發(fā)展客觀上已經提出對管理體制的改革問題。

2.機構臃腫，人員嚴重超編。在國家統(tǒng)計局等部委的抽樣調查中發(fā)現(xiàn)，奇怪22個省、（自治區(qū)、直轄市）小城鎮(zhèn)機構設置和人員配備的情況是：鎮(zhèn)黨政機構及事業(yè)單位的機構設置數平均16個，其中，黨政機構平均7個，事業(yè)單位平均9個；干部總人數平均155名，其中黨政機構平均64名，事業(yè)單位平均91名。縣直派出機構及企事業(yè)單位的設置數平均19個，其中，黨政機構平均5個，事業(yè)單位平均6個，企業(yè)單位平均8個；干部總人數平均290名，其中，黨政機構平均64名，事業(yè)單位平均110名，企業(yè)單位平均115名。[6]機構、人員過多，人浮于事，工作效率低下，并導致農民負擔屢減不輕，黨群關系和干群關系緊張。

3.黨政不分，政企不分。主要表現(xiàn)黨政機構重疊，職責不清，則權分離，以及以政代企，對企業(yè)事務干預過多等。

（六）小城鎮(zhèn)規(guī)劃問題。規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的藍圖。沒有科學的規(guī)劃，小城鎮(zhèn)建設就會無章可循，就會變成一團亂麻，也將給小城鎮(zhèn)的長期發(fā)展和未來建設造成隱患。從全國情況看，大部分建制鎮(zhèn)都有一個明確的規(guī)劃，有的地方連集鎮(zhèn)甚至中心村的規(guī)劃都做得相當漂亮。但在相當一部分小城鎮(zhèn)的規(guī)劃和初步建設中也暴露出一些問題，主要有：

1.過分貪大求洋，好看而不實用。有些小城鎮(zhèn)主街道規(guī)劃成六車道甚至八車道，有的在目前鎮(zhèn)區(qū)只有不到2萬人的情況下按照15~20萬人作規(guī)劃，有的小城鎮(zhèn)在鎮(zhèn)中心規(guī)劃出接近1公頃土地的綠地，……這些現(xiàn)象的出現(xiàn)，不僅浪費了寶貴的耕地，由于規(guī)劃過分超前，實際上也無法實現(xiàn)。

2.很多小城鎮(zhèn)的規(guī)劃實際上成了大城市的翻版。走過許多規(guī)劃、建設得比較好的小城鎮(zhèn)，都可以看到相同或接近相同的高樓大廈，層出不窮的“某某精品一條街”，大面積的玻璃幕墻，清一色的“水泥叢林”，這些大城市居民都開始厭惡的東西都在許多小城鎮(zhèn)重現(xiàn)。在相當一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導人看來，“把馬路讓出來，把電燈亮起來，把垃圾收起來，把高樓建起來”等等，這就是城鎮(zhèn)化了，就由農村變成城市了，這實際上是對城市的誤解，是只看到了城市的軀殼，沒有看到城市的精髓。

3.很多小城鎮(zhèn)沿主干道的一側或兩側向兩個方向延伸發(fā)展，這種“規(guī)劃”實際上是沒有規(guī)劃，不僅浪費了土地，城鎮(zhèn)的功能也得不到發(fā)揮。浙江溫州、山東淄博等地的一些小城鎮(zhèn)正是沿路延伸發(fā)展，才導致鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間首尾相連，成為“龍形”，已經成為進一步發(fā)展的“心腹大患”，應該盡快制止這種做法，起碼在中西部小城鎮(zhèn)的發(fā)展中不要重現(xiàn)。

4.隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象比較嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級主要領導的變動比較頻繁，新領導上任后，對小城鎮(zhèn)建設往往有自己的想法，從而對原有規(guī)劃進行變動。頻繁的變動使小城鎮(zhèn)規(guī)劃流于隨意，缺乏長期性和嚴肅性。

三、以制度創(chuàng)新推進小城鎮(zhèn)建設

制度創(chuàng)新的目標就是要促進城鄉(xiāng)之間要素的合理流動，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步及與經濟發(fā)展的協(xié)調。最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會的“四個融合”，即城鄉(xiāng)人口融合，通過改革現(xiàn)行戶籍制度，使城市和鄉(xiāng)村勞動力能夠根據需要和自己的意志自由流動；城鄉(xiāng)政治融合，城鄉(xiāng)政治一體，工農聯(lián)盟更加緊密；城鄉(xiāng)經濟融合，城鄉(xiāng)經濟優(yōu)勢都能夠得到有效發(fā)揮，城鄉(xiāng)經濟協(xié)調發(fā)展；城鄉(xiāng)文明融合，社會進步的成果為全社會所共享，農村居民能夠充分享受城市文明，城市居民也能夠充分享受農村的自然風光，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（一）合理確定小城鎮(zhèn)建設的重點。目前，全國共有1萬9千多個建制鎮(zhèn)，2萬6千多個集鎮(zhèn)，這么大數量的小城鎮(zhèn)，如果平均用力，共同發(fā)展，既不科學，也不可能，超出了目前的財力允許范圍。按照規(guī)模和財力，可以把小城鎮(zhèn)劃分為三個層次，第一個層次是2000多個縣（市）政府所在地的城關鎮(zhèn)；第二個層次是1萬7千個一般建制鎮(zhèn)；第三個層次是2萬6千多個集鎮(zhèn)。目前，已經明確顯示出來規(guī)模較大、非農產業(yè)比較發(fā)達、吸收勞動力能力強、對區(qū)域經濟帶動比較明顯、城鎮(zhèn)功能比較強的小城鎮(zhèn)主要有2000多個城關鎮(zhèn)和2000個一般建制鎮(zhèn)，總計大約4000個，應該成為21世紀前期我國小城鎮(zhèn)建設的重點。

分地區(qū)看，全國小城鎮(zhèn)的發(fā)展極不平衡，必須堅持因地制宜、分類指導的方針。具體說來，東部地區(qū)小城鎮(zhèn)建設應以縣城城關鎮(zhèn)[7]和若干條件較好的建制鎮(zhèn)為重點，中部地區(qū)應以城關鎮(zhèn)和少量建制鎮(zhèn)為重點，西部地區(qū)應主要以城關鎮(zhèn)為重點。各地在確定發(fā)展重點時，國家級和省級試點（示范）鎮(zhèn)應該包括在里面。

通過重點建設城關鎮(zhèn)和強鎮(zhèn)，到2010年把它們發(fā)展成為以下三種規(guī)模的城市：人口在100萬以上的大縣，以城關鎮(zhèn)和強鎮(zhèn)為依托，發(fā)展為1個30萬人左右的中等城市和1~2個5~10萬人的小城鎮(zhèn)；人口在50~100萬的中等縣，發(fā)展為1個20~30萬人的中等城市和1個5~10萬人的小城鎮(zhèn)；50萬人以下的小縣發(fā)展為1個20萬人的小城市。到2030年，150萬人以上的大縣發(fā)展為1個50萬人左右的城市和5~10個10萬人的小城鎮(zhèn)，100~150萬人的縣發(fā)展為30~40萬人的城市和5個10萬人的小城鎮(zhèn)，100萬人以下的縣發(fā)展為1個20~30萬人的城市和3~5個10萬人的小城鎮(zhèn)。通過這種重點發(fā)展戰(zhàn)略，一方面避免城鎮(zhèn)化進程中“遍地開花”的“小城鎮(zhèn)化”傾向，另一方面促進城鎮(zhèn)在地區(qū)之間分布的平衡，使城市文明能夠迅速向廣大農村地區(qū)擴散。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并與小城鎮(zhèn)建設。目前，我國的小城鎮(zhèn)普遍偏小，對資源的集聚能力普遍較弱。這種狀況還導致在經濟發(fā)達地區(qū)高速發(fā)展的小城鎮(zhèn)已經連在一起，難以劃清邊界，重復投資現(xiàn)象嚴重。小城鎮(zhèn)普遍偏小還是農民負擔屢減不輕的主要原因。為了有效解決這一問題，一些省市已經開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作。我們認為，適當合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，擴大小城鎮(zhèn)規(guī)模，是促進小城鎮(zhèn)建設的重要措施。從各地合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經驗看，應該注意以下幾個問題：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并要盡可能按照經濟區(qū)域來進行，不能平均化。合并時就要盡可能把處于同一經濟區(qū)域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸到同一行政區(qū)域，而不要人為割裂，否則，將不利于區(qū)域經濟的發(fā)展和結構優(yōu)化。要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并使經濟資源配置效率達到最大化，而不是簡單地把幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并在一起。

2.合并后小城鎮(zhèn)的運作更要符合經濟規(guī)律，以推動區(qū)域經濟發(fā)展為唯一目標，盡量排除行政因素的干擾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后面臨著一系列問題，如主要領導干部的任命、富余人員的安排、鎮(zhèn)政府駐地的選擇等，這些問題的解決，都要以能否真正推動經濟發(fā)展為標準。

3.要使合并后的小城鎮(zhèn)能夠根據本地資源真正形成明確的主導產業(yè)。主導產業(yè)的形成要以經濟發(fā)展為中心，可以是一個鎮(zhèn)一個主導產業(yè)，也可以是多個鎮(zhèn)一個主導產業(yè)。主導產業(yè)是在一定經濟區(qū)域內形成的，它的確定，應該以市場為導向，以經濟效益為原則，以資源條件為基礎，而不必考慮行政區(qū)域的界限。并且盡可能使相臨或相近經濟區(qū)域的主導產業(yè)之間相互配合，互為發(fā)展條件，在較大的范圍內形成規(guī)模經濟，促進農村非農產業(yè)的進一步發(fā)展，促進小城鎮(zhèn)建設再上新臺階。

4.與鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并相結合，較小的自然村也要向中心村集中合并，不斷增加村莊規(guī)模。村莊的合并不僅能夠增加耕地，更重要的是以合并為契機，使中心村的規(guī)劃更加合理，各功能區(qū)的劃分更加符合實際。隨著農村城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，各個村莊也要建設成為生活舒適、環(huán)境優(yōu)美、房舍道路建設整齊的現(xiàn)代化新農村，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

（三）以結構調整提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)素質。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要主體，是小城鎮(zhèn)經濟的主要組成部分。改革開放20年來的經驗證明，沒有高速發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，小城鎮(zhèn)的崛起和發(fā)展是不可能的。但應該看到的是，隨著改革的深化和市場化程度的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)傳統(tǒng)發(fā)展模式中固有的各種矛盾和問題越來越多地暴露出來，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨的形勢更加嚴峻，進一步發(fā)展的困難會更大，從而影響到小城鎮(zhèn)的結構升級和素質的提高。影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的因素很多，但就其自身而言，結構調整是關系鄉(xiāng)企經濟效益能否盡快提高的深層次問題。在未來一定時期內，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結構調整要注意以下幾個問題：

1.要樹立一切從實際出發(fā)，以市場需求、產業(yè)政策和資源優(yōu)勢為導向，堅持“高起點、高速度、上規(guī)模、上水平、提高經濟效益”的指導思想。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產業(yè)結構的調整是一個龐大的系統(tǒng)工程，在國家產業(yè)政策的著眼點上，要根據不同產業(yè)、不同行業(yè)的特點，制定出可操作性強和相互配套的政策體系。要按照市場需求、國家產業(yè)政策和本地資源優(yōu)勢，合理調整產業(yè)結構。在市場需求、產業(yè)政策和資源優(yōu)勢“三導向”中，最重要、最關鍵的是市場需求導向，而且應該面對國內、國外兩個市場。目前，應繼續(xù)運用積極的產業(yè)政策鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)外向型經濟的發(fā)展。由于亞洲金融危機的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出口受到很大沖擊，勞動密集型、加工貿易型、與東南亞國家結構雷同的產品受到的沖擊更大，至今還沒有恢復到危機前水平。尤其是我國加入世貿組織在即，這對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的出口（包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生存）的影響更大。面對這種嚴峻的形勢，應盡快調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經濟結構，挖掘出口潛力，千方百計開拓多元化國際市場，調整出口產品結構，提高產品質量、檔次和附加值。值得高興的是，外貿部門已經放松了對非公有制企業(yè)進出口經營權的限制，這對于外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)走出低谷、加速發(fā)展是一個良好的機遇。就國內市場而言，有最終消費市場尤其是農村市場平淡和走低問題，但也有產品結構和質量不適應問題，致使城鄉(xiāng)居民的一些潛在需求沒有得到滿足。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要加快技術創(chuàng)新的速度，加快產品的更新?lián)Q代，在不斷的技術創(chuàng)新中促進產業(yè)技術升級，爭取做到生產一代、研制一代、儲備一代，出新品、精品、名品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)必須充分發(fā)揮與農村市場距離近的先天優(yōu)勢，立足于農村市場的開發(fā)，根據農民生活和生產的特點，設計與開發(fā)適銷對路的產品，搞好對農民的服務，在農產品加工、建材、家電、農具、服裝等農民消費的領域增加有效供給。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結構調整要和制度創(chuàng)新結合在一起，通過制度創(chuàng)新，及時實施結構性調整，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進一步發(fā)展創(chuàng)造新的和更大的空間。制度創(chuàng)新是結構調整的基礎。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的制度創(chuàng)新應著眼于理順企業(yè)與政府（主要是社區(qū)行政組織）的關系，逐步培育獨立于社區(qū)的企業(yè)主體；同時，通過市場對政府的有效替代，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結構調整尋找新的支點，從而平穩(wěn)地實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式的轉變。主要是：

（1）加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權改革的步伐。只有明晰了產權，才能將政企之間的權責劃清，才有可能消除社區(qū)為企業(yè)的發(fā)展設置的種種羈絆，企業(yè)作為獨立的市場主體的地位才能真正樹立起來，才能進一步增強企業(yè)的活力，最大限度地調動投資者、經營者和生產者的積極性。近年來，各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產權改造方面進行了積極的探索，形成了出售、租賃、兼并、破產、股份制或股份合作制等多種企業(yè)改制的具體形式，并且仍在積極的探索之中。

（2）促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資產重組。在企業(yè)改制的基礎上，開辟直接融資渠道，推進產權交易，不僅有助于企業(yè)充實資本金，改善自身的資產結構，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盤活資產存量、實現(xiàn)規(guī)模經濟的必要條件。因此，應積極探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與資本市場對接的各種有效形式。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經探索出來的具體形式有：通過規(guī)范化的股份制改造定向募集資金，通過兼并、募股、收購組建企業(yè)集團，通過投資基金方式推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進入股權市場，以及與城市企業(yè)改制相結合進行資產重組等。

（3）改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的金融環(huán)境。主要是通過提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身的競爭能力、經營業(yè)績和完善內部管理，樹立起良好的企業(yè)形象，重建企業(yè)與金融機構之間的相互信任關系。地方政府對此也應該進行適當的扶持，可以考慮將目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展基金的功能轉變?yōu)樾庞脫９δ?，逐步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的信用和金融環(huán)境。

（4）建立一批介于政府和企業(yè)之間的中介組織，為企業(yè)的發(fā)展提供全方位的服務，并通過中介組織的建設逐步弱化政府對企業(yè)的直接調節(jié)功能。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的結構調整要和農村小城鎮(zhèn)建設結合在一起，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中發(fā)展推動小城鎮(zhèn)的建設，通過小城鎮(zhèn)的上規(guī)模、上檔次帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的進一步發(fā)展。

（四）通過工業(yè)小區(qū)建設促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中連片發(fā)展。促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中必須進行一系列制度創(chuàng)新，主要應包括：

1.建立起有利于吸引投資和保證入區(qū)企業(yè)正常生產經營的政策環(huán)境，并保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。要保護投資者的合法權益，依法對入區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實行管理和服務，尤其是對于國家及本地政府規(guī)定的扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或適用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的各種稅收優(yōu)惠或減免政策以及其他優(yōu)惠政策，都要切實兌現(xiàn)。

2.工業(yè)小區(qū)內部也要加強管理。小區(qū)管委會（或其他名稱）人員和機構的設置要精干，運轉要靈活，辦事要高效。小區(qū)內的基礎設施建設、招商引資、物業(yè)管理等能夠實行企業(yè)化的，一定要實行企業(yè)化經營。其目的就是降低小區(qū)運作成本，減輕入區(qū)企業(yè)的負擔。要不斷完善基礎設施和配套設施建設，制定合理的土地價格及稅費，不斷完善小區(qū)管理體制。

3.地方政府應積極引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)小區(qū)集中。對于新建企業(yè)，一方面從嚴審批在村里企業(yè)的用地，或者新建企業(yè)原則上不予審批，迫使其在工業(yè)小區(qū)內落戶；另一方面，對于在小區(qū)內落戶的企業(yè)要給予各種優(yōu)惠政策，使在小區(qū)內集中的企業(yè)既能夠享受到集中服務的好處，又有成本優(yōu)勢，并且不影響原來的產權關系。對于老企業(yè)，應該本著自愿集中的原則，以相應的優(yōu)惠政策和一定的利益來調動入區(qū)的積極性，而不能采取硬性搬遷的辦法。但當老企業(yè)需要擴大生產規(guī)模時，則要求其在小區(qū)內設立新址。

工業(yè)小區(qū)的選擇和布局也是非常重要的。要結合小城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，在一定的經濟區(qū)域內建設工業(yè)小區(qū)，不能一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)一個，更不能像某些省市那樣，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞工業(yè)小區(qū)，每個村搞“工業(yè)大院”，其結果只能是加速鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局的分散化。

（五）小城鎮(zhèn)行政管理體制改革。按照本研究的界定，小城鎮(zhèn)既包括建制鎮(zhèn)又包括集鎮(zhèn)，后者屬于一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革，涉及面大，表現(xiàn)等到建制鎮(zhèn)管理體制改革摸索出經驗后再向集鎮(zhèn)推廣。并且，對現(xiàn)行管理體制感觸最深的是規(guī)模較大的建制鎮(zhèn)，實際上主要是其中發(fā)展最快的包括城關鎮(zhèn)在內的4000個左右建制鎮(zhèn)。我們認為，建制鎮(zhèn)管理體制改革應圍繞“小政府，大服務”的目標來進行，主要內容為：簡政放權，精簡機構，強化服務。

1.簡政放權。包括以下幾方面內容：一是小城鎮(zhèn)政府要堅決把企業(yè)事務交給企業(yè)自己管理，尤其是企業(yè)運行方面的事情，政府不要過問，要相信企業(yè)會管好這些事務，從而真正理順政府和企業(yè)直接的關系。二是大力發(fā)展一批中介組織，目前政府管理的很多事務實際上都可以交給中介組織。中介組織在略有盈利的條件下為企業(yè)和社會服務。國際經驗表明，中介組織的發(fā)育程度是衡量社會發(fā)展水平的重要指標。三是理順小城鎮(zhèn)政府和縣直部門之間的關系，要根據中央有關精神，把對小城鎮(zhèn)發(fā)展影響較大、專業(yè)性較強的城建、環(huán)保、土地管理等部門又小城鎮(zhèn)和主管部門雙重領導，以小城鎮(zhèn)為主；把具有監(jiān)督、檢查職能的公安、稅務、工商等部門實行雙重領導，以主管部門為主，真正解決小城鎮(zhèn)政府“看得見，管不著”的問題。四是積極培育市場體系，把一些應該由市場承擔的組織調節(jié)商品生產的職能交給市場。

2.精簡機構?！昂啓C構”是“簡政”的必然結果，精簡機構又是和精簡人員聯(lián)系在一起的。主要內容有：一是合并黨政重合的部門，如辦公室。二是撤消那些職能已經交給市場或企業(yè)（包括中介組織）的部門。三是對保留部門的人員也要精簡。

一些國家級和省級綜合改革試點鎮(zhèn)在機構和人員的精簡上已經闖出了新的路子。如湖南省羊樓司鎮(zhèn)將原來的19個二級機構合并為5個辦公室，行政人員由73人減少到20人，精簡下來的人員分流到鎮(zhèn)經濟聯(lián)合總公司，同時對干部實行聘任制，按照“選賢、任能、治庸、治懶”的原則，節(jié)省了財政支出，提高了工作效率。

再如，浙江省永嘉縣橋頭鎮(zhèn)改革后的機構和人員設置如表3所示。

3.強化服務。按照“小機構，大服務”的方向，縣直部門下放的機構和人員要與小城鎮(zhèn)經濟管理和技術服務部門逐步融為一體，轉變?yōu)槎喾N形式的經濟實體和服務實體，為小城鎮(zhèn)居民服務，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)服務，以及采取產業(yè)化等形式為廣大農民走向市場服務。

與行政管理體制改革相適應，建議小城鎮(zhèn)財政由縣（市）政府統(tǒng)一管理，在縣（市）財政局設立各鄉(xiāng)鎮(zhèn)帳戶，按照規(guī)定的收入完全上繳縣（市）財政，支出按照規(guī)定撥付，剩余部分用于小城鎮(zhèn)建設。這樣，可以提高縣（市）政府的轉移支付能力，集中財力建設重點小城鎮(zhèn)。

表3橋頭鎮(zhèn)改革后的機構和人員設置

機構行政編領導行政編制借用人員

名稱制數職數現(xiàn)有人數缺編數事業(yè)編制臨時工

鎮(zhèn)二套班子正副職數1515132

黨政辦公室1911638

農業(yè)發(fā)展辦公室32313

計劃與經濟發(fā)展辦公室（科技辦）52411

村鎮(zhèn)建設辦公室3121

社會事業(yè)發(fā)展辦公室（計生辦）107354

政法辦公室（綜治辦）3211

財政辦公室（規(guī)費辦）55

合計634815294

備注鎮(zhèn)領導干部15名，中層干部12名。

資料來源：《永嘉縣橋頭鎮(zhèn)綜合改革實施方案》（打印稿），橋頭鎮(zhèn)人民政府提供。

（六）小城鎮(zhèn)戶籍制度改革。實踐證明，現(xiàn)行戶籍制度對經濟發(fā)展不能適應社會主義市場經濟的要求，已經產生不可低估的負面作用。隨著80難道中后期以來農村第一步改革的完成和民工潮的不斷出現(xiàn)，對這一制度改革的呼聲就在實踐中出現(xiàn)了。黨的十四屆三中全會通過的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確指出：“逐步改革小城鎮(zhèn)的戶籍管理制度，允許農民進入小城鎮(zhèn)務工經商，發(fā)展農村第三產業(yè)，促進農村剩余勞動力的轉移”。黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關于那樣和農村工作若干重大問題的決定》也指出：“要制定和完善促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的政策措施，進一步改革小城鎮(zhèn)戶籍管理制度”。

1997年6月，國務院批轉了公安部關于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案，明確提出在試點鎮(zhèn)具備條件的農村人口有權辦理城鎮(zhèn)常住戶口。“下列農村戶口的人員，在小城鎮(zhèn)已有合法穩(wěn)定的非農職業(yè)或者已有穩(wěn)定的生活來源，而且有了合法固定的住所后居住已滿兩年的，可以辦理城鎮(zhèn)常住戶口：①從農村到小城鎮(zhèn)務工或興辦第二產業(yè)、第三產業(yè)的人員；②小城鎮(zhèn)的機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位聘用的管理人員、專業(yè)技術人員；③在小城鎮(zhèn)購買了商品房或者已有合法自建房的居民。上述人員的共同居住的直系親屬，可以隨遷辦理城鎮(zhèn)常住戶口。外商、華僑和港澳同胞、臺灣同胞在小城鎮(zhèn)投資興辦實業(yè)、經批準在小城鎮(zhèn)購買了商品房或有合法自建房后，也可以辦理小城鎮(zhèn)戶口?！盵8]并規(guī)定農村居民必須交回在原農村集體經濟組織的承包地和自留地。

上述規(guī)定在傳統(tǒng)戶籍管理制度的銅墻鐵壁上鑿穿了一個大口子。在具體執(zhí)行時，各地的做法不完全一樣，但大都是只允許一定規(guī)模以上的投資者和用一定數額的資金在小城鎮(zhèn)購買住房或自建住房的人，而與絕大多數農民無緣?？梢钥隙?，即使上述規(guī)定經過試點后在小城鎮(zhèn)中推廣，也無助于解決目前的工農、城鄉(xiāng)分離問題，起碼進展將非常緩慢，與農村經濟發(fā)展的迫切要求相差很遠。

實際上，自80年代中期以來，我國戶籍制度的創(chuàng)新就一直處于自下而上的自行性改革攻堅階段。由于制度供給不足，流入城市的農民長期在體制管理之外生存，既不利于城市的穩(wěn)定，也不利于維護進城自身的合法權益。一些地方的農民建設“農民城”，一些地方實行“藍印戶口“管理制度，實際上也是自發(fā)地進行戶籍制度創(chuàng)新，但這種自發(fā)性改革的作用是有限的，不可能彌補制度供給的短缺。因此，政府應當積地把目前的自下而上的改革轉變?yōu)樽陨隙碌母母铮皶r推進戶籍制度的創(chuàng)新。我們認為，目前在較大范圍內進行戶籍管理制度改革的時機已經成熟。

應該看到，戶籍制度畢竟在我國實行了接近50年，不僅自身根深蒂固，對其他社會管理制度的影響也非常深遠。因此，對戶籍制度的改革不可能采取“一攬子”改革方式，而應該循序漸進的改革方式。具體說來，我國的戶籍管理制度改革可以設想為三個階段：

第一階段：2000~2005年，放開縣城以下建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)的戶籍制度，允許農民自由進入。凡是在小城鎮(zhèn)有合法的固定住所和生活來源的，均可在小城鎮(zhèn)落戶，享受城鎮(zhèn)居民待遇。小城鎮(zhèn)居民的管理實行身份證管理，按照居住地和職業(yè)劃分農業(yè)人口和非農業(yè)人口。為了避免剛進城的農民有后顧之憂，可以在自愿的前提下，允許他們在三到五年內保留在農村的承包地。這一階段，中小城市可以適當放開，但要設置較高的門檻。大城市暫不對農民放開，但對與城市居民有直系親屬關系的可以“網開一面”。

第二階段：2005~2010年，徹底放開中小城市的戶籍，允許有合法住所、固定職業(yè)和生活來源的中國公民（農民或者其他城市的居民）落戶。并可選擇幾個大城市進行試點。

第三階段：2010年以后，放開大城市戶籍，在全國范圍內按照居住地和職業(yè)劃分農業(yè)和非農業(yè)人口，實行身份證管理。

（七）加強小城鎮(zhèn)的規(guī)劃工作。從規(guī)劃學的觀點來看，一個合理的小城鎮(zhèn)規(guī)劃至少要體現(xiàn)以下幾個特點：一是超前性。即用改革和發(fā)展的觀點，科學預測小城鎮(zhèn)在未來一定時期內的發(fā)展狀況，并以此為基礎做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作。按照這一思路，小城鎮(zhèn)規(guī)劃的標準和起點要高，但不能太離譜，不能脫離對小城鎮(zhèn)未來發(fā)展的科學預測。二是科學性。即優(yōu)化布局，節(jié)約土地，每個小城鎮(zhèn)都要規(guī)劃好六區(qū)（基本農田保護區(qū)、工業(yè)區(qū)、商貿區(qū)、住宅區(qū)、行政區(qū)、綠化區(qū)），并妥善安排各個功能區(qū)的協(xié)調發(fā)展。各個規(guī)劃區(qū)的安排要合理，發(fā)展要留有余地，不同時期的建設任務要有銜接性，做到量力而行，又盡力而為。三是本土性，即小城鎮(zhèn)規(guī)劃要體現(xiàn)地方特色。小城鎮(zhèn)是區(qū)域經濟發(fā)展到一定階段的產物，是區(qū)域經濟、社會、文化特點的集中體現(xiàn)。因此，如果小城鎮(zhèn)規(guī)劃一味照搬大城市的樣子，即完全把大城市高樓大廈、“水泥叢林”的軀殼搬到小城鎮(zhèn)來，必然使小城鎮(zhèn)失去自我，失去特色，也失去了發(fā)展和建設小城鎮(zhèn)的意義。

鑒于小城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性，國家建設部門要對其進行統(tǒng)一管理和規(guī)范，各個小城鎮(zhèn)在制定或修訂規(guī)劃時也要放在“百年大計”的高度。具體說來，注意以下幾點是十分必要的：

1.建設部門應針對小城鎮(zhèn)的特點，培育或建立一批專門或擅長從事小城鎮(zhèn)規(guī)劃設計工作的人才和單位，并不定期推出一些設計得比較好的示范性規(guī)劃，以供其他小城鎮(zhèn)參考。

2.小城鎮(zhèn)規(guī)劃工作要體現(xiàn)出“以人為本”的思想。一是要使“人”成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的中心，為“人”服務成為小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的目的。這是做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃的基本點。二是讓農民有歸屬感，不要有距離感。小城鎮(zhèn)是農民的小城鎮(zhèn)，要讓農民真正感覺到小城鎮(zhèn)的舒適和方便，真正感覺到是自己的小城鎮(zhèn)。只有這樣，才能調動起廣大農民建設小城鎮(zhèn)的積極性。三是要有地方特色或本土特色，要使小城鎮(zhèn)規(guī)劃充分體現(xiàn)地方文化特點。只有這樣，才不會導致小城鎮(zhèn)形象“千城一面”。四是要堅決制止或控制那種沿交通要道兩側發(fā)展的“龍形”規(guī)劃。

3.把老城區(qū)改造放在小城鎮(zhèn)規(guī)劃中比較重要的位置上。小城鎮(zhèn)規(guī)劃要以節(jié)約土地為重要指導思想，在處理新老城區(qū)之間的關系時，首先要體現(xiàn)老城區(qū)的更新和改造，仍然滿足不了小城鎮(zhèn)發(fā)展的需要時再開發(fā)新城區(qū)。

4.規(guī)劃的制定要嚴肅認真，要發(fā)動社會各屆廣泛討論，一旦制定出來以后，首先要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會通過，使其具有法律效力，就要嚴格按照規(guī)劃來執(zhí)行，不能隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導人的變動而隨意更改。

[1]按國民收入基數計算；《中國統(tǒng)計年鑒（1990）》，第34頁。

[2]在西部地區(qū)，有的少數民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有幾百人甚至更少，這種特殊情況不在我們討論范圍之內。

[3]煙臺市計劃委員會：《我市小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展情況調查報告》（打印稿），煙臺市計委提供。

[4]《中國資產新聞報》，1998-10-12。

[5]阜陽市農村改革試驗區(qū)辦公室：《阜陽市加快農村城鎮(zhèn)化建設的實踐與探索》（打印稿），1998年10月26日，第13頁。

[6]參見中編辦小城鎮(zhèn)行政管理體制與機構改革課題組：《小城鎮(zhèn)行政管理體制和機構改革》，載中國小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心：《全國小城鎮(zhèn)綜合改革試點政策培訓班教材》（打印稿），1998年10月。

[7]這里的“城關鎮(zhèn)”是廣義的，有的地區(qū)縣改市后，城關鎮(zhèn)也相應改為區(qū)，但仍在我們討論的范圍之內，即縣級政府所在地。

[8]參見中華人民共和國農業(yè)部：《中國農業(yè)發(fā)展報告`98》，21~22頁，中國農業(yè)出版社，1998。