導語：論國土資源法與自然資源法、環(huán)境保護法關系一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：因對國土資源的概念及外延存在不同的認識，導致對國土資源法與自然資源法、環(huán)境保護法的關系也存在不同認識。筆者認為，自然資源法與環(huán)境保護法都是國土資源法的組成部分，國土資源法才是環(huán)境資源法的基本法。同時建議將國土規(guī)劃、區(qū)域開發(fā)整治和自然災害防治這三項國土資源法的重要法律制度納入現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》，使修改后的《環(huán)境保護法》上升為國土資源法的地位而成為環(huán)境法的基本法。

關鍵詞：國土國土資源法自然資源法環(huán)境保護法《環(huán)境保護法》

關于國土法、自然資源法與環(huán)境保護法三者之間的關系，目前學界還沒有達成統(tǒng)一的認識。重要原因是對于國土法與自然資源法，以及國土法與環(huán)境保護法之間的關系，學界還沒有達成共識，而關于自然資源法與環(huán)境保護法之間的關系，目前學界基本上達成了共識。因此，要厘清三者的關系，關鍵是要厘清國土法與自然資源法以及國土法與環(huán)境保護法的關系。

一、國土法與自然資源法、環(huán)境保護法的關系

國土法，又稱為國土資源法，或國土開發(fā)整治法。是指對國土資源進行開發(fā)、利用、治理和保護的法律規(guī)范的總稱。要把握其概念，關鍵是要把握國土或國土資源的概念。關于國土或國土資源的概念，眾說紛紜，綜合觀之，有四種觀點：其一，國土資源就是指一國的土地資源。這是最狹義的概念。其二，國土資源單指自然資源，主要包括土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源、水資源、生物資源、能源資源等。其三，“國土資源一般是指一國國家主權支配管轄的自然資源及其決定的環(huán)境資源和社會經(jīng)濟資源?！盵1]其四，蔡守秋教授在《國土法的理論與實踐》一書中對國土資源給予對廣泛的定義，“國土是一個主權國家管轄下的陸域、海域、空城的總體極其間的全部自然資源?！盵2]筆者認為，國土資源其實就是領土資源，領土包括一國的領陸、領海、領空。國土資源的外延應包括一國的領陸資源，即土地資源、領海資源，即海洋資源、領空資源，即空間資源。因此，筆者贊同蔡守秋教授的觀點，而不應把國土資源僅僅局限于一國的自然資源范圍之內(nèi)，也不應將其范圍擴及包括社會經(jīng)濟資源，更不應將其范圍僅僅局限于土地資源。

（一）國土法與自然資源法

關于二者的關系，主要存在兩種觀點：一種認為國土法是自然資源法的一部分，即國土法相當于綜合性的自然資源法，它是對自然資源進行開發(fā)、利用、保護、治理的法律規(guī)范。[3]另一種觀點認為，自然資源法是國土法的一部分，即自然資源法僅針對自然資源的開發(fā)、利用，而國土資源法不僅對自然資源進行開發(fā)、利用，而且也要對其進行治理、保護。此外，國土資源法還對自然資源之外的國土資源進行開發(fā)、利用、治理、保護。如區(qū)域開發(fā)綜合整治。筆者認為，之所以會形成這兩種觀點，歸因于對國土資源的概念及外延的認識存在差異。如果視國土資源僅僅為自然資源或自然資源決定的社會經(jīng)濟資源，則國土法當然為自然資源法的一部分，應為綜合的自然資源法。反之，如果視國土資源不僅包括自然資源，而且還包括其他領土資源，則自然資源法應為國土法的一部分。筆者堅持國土資源泛指領土資源，因此，筆者認為自然資源法僅僅是國土資源法的一部分。國土資源法所處的地位更高，它針對所有領土資源的開發(fā)、利用、保護、治理。此外，自然資源法只注重對單種自然資源的法律控制；偏重于對自然資源的開發(fā)、利用，忽視對自然資源的保護治理；偏重與強調(diào)自然資源得勁機效益和資源所有權與使用權，而忽視其生態(tài)效益和環(huán)境權；只強調(diào)單項開發(fā)利用，忽視區(qū)域綜合開發(fā)整治，因此，傳統(tǒng)的自然資源法對自然資源的法律調(diào)控有許多局限性。只有將自然資源法發(fā)展擴大到國土開發(fā)整治法的階段，才能對自然資源實現(xiàn)科學、有效的法律控制。[4]因此，自然資源法不僅是國土法的一部分，也是國土法的前身。

（二）國土法與環(huán)境保護法的關系

環(huán)境保護法是指調(diào)整因保護和改善環(huán)境、合理利用自然資源，防治污染和其他公害而產(chǎn)生的社會關系的法律規(guī)范的總稱。如果國土僅指自然資源，即國土法僅指調(diào)整自然資源的開發(fā)、利用、保護、治理而發(fā)生的社會關系的各種法律規(guī)范的總稱，那么二者的關系實際上就是自然資源法和環(huán)境保護法的關系。如果國土資源法指調(diào)整因保護一國領土內(nèi)的環(huán)境而發(fā)生的社會關系，又調(diào)整因開發(fā)、利用、治理環(huán)境資源而發(fā)生的各種社會關系的法律規(guī)范，那么環(huán)境保護法僅是國土法的一部分。因為環(huán)境保護法只強調(diào)保護環(huán)境，而國土法既注重保護環(huán)境，又強調(diào)對環(huán)境資源的開發(fā)利用治理和保護，因此國土法的綜合性更強，視野更加開闊。因此，國土法的范圍大于環(huán)境保護法。按照目前狹義的環(huán)境保護法，只從保護角度出發(fā)而不從綜合開發(fā)、利用、治理的角度出發(fā)是很難保護好環(huán)境資源的，只有將環(huán)境保護法發(fā)展擴大到國土法，才能實現(xiàn)對環(huán)境的科學、有效的保護。

（三）國土法體系的構成

通過對國土法、自然資源法和環(huán)境保護法三者關系的具體分析后可發(fā)現(xiàn)，三者關系如何取決于人們對國土資源的概念和外延的認識，對國土資源的概念和外延的認識不同，三者的關系也不同。筆者認為，自然資源法和環(huán)境保護法都是國土法的一部分，國土法才是環(huán)境法的基本法。因為它不僅同自然資源法一樣關注自然資源的開發(fā)利用，又同環(huán)境保護法一樣注重環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理和自然資源的保護，它融自然資源法和環(huán)境保護法與一體。國土法的體系以國土資源基本法為龍頭，下設三個分支體系：一是以自然資源法牽頭的各資源法體系，調(diào)整自然資源開發(fā)利用中產(chǎn)生的社會關系；二是以環(huán)境保護法牽頭的各環(huán)境保護法體系，調(diào)整環(huán)境保護中產(chǎn)生的社會關系；三是以自然災害防治牽頭的各災害防治法體系，調(diào)整防災減災中產(chǎn)生的社會關系。為此，科學的國土法體系，需要加快國土法的立法，包括綜合的自然資源法，災害防治法，各資源、環(huán)境保護、災害防治單行法等。此外，以下法律規(guī)范也是國土法的重要組成部分：

（1）區(qū)域開發(fā)整治法：它是一定區(qū)域內(nèi)國土資源環(huán)境的開發(fā)、利用、保護、治理的法律規(guī)范的總稱。區(qū)域開發(fā)整治是整個國土開發(fā)整治活動的縮影，即區(qū)域化。如城市開發(fā)整治、鄉(xiāng)村開發(fā)整治、老少邊窮地區(qū)開發(fā)整治及其他特定區(qū)域開發(fā)整治等。我國的西部大開發(fā)以及最近中央提出的振興東北，都是典型的區(qū)域開發(fā)整治，通過區(qū)域開發(fā)整治以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域開發(fā)整治法是國土法的重要組成部分。

（2）國土管理法。國土管理法規(guī)是指有關國土行政管理的各種法律規(guī)范的總稱，主要包括國土行政管理機關及其職責、管理手段和管理制度等法律規(guī)范。國土管理在我國國土工作中占有重要地位，是國土開發(fā)整治事業(yè)發(fā)展的保證，國土管理法規(guī)也是國土法體系的重要組成部分，是進行國土管理的法律依據(jù)和法律保證。它具體由國土管理機構法規(guī)、國土考查、監(jiān)測及資料的管理的法規(guī)、國土規(guī)劃法規(guī)、以及國土開發(fā)整治工作實施的管理的法規(guī)組成。

二、國土法與《中華人民共和國環(huán)境保護法》的修改

我國1989年頒布的《環(huán)境保護法》共五章：第一章，總則；第二章，環(huán)境管理體制；第三章，保護和改善環(huán)境；第四章，防止污染和其他公害；第五章，法律責任。通過其條文分析可發(fā)現(xiàn)，雖然該法在原則、制度上主要偏重于污染防治，關于防治環(huán)境污染的條文較多，但從總則、保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害以及法律責任部分來看，仍不失為我國防治環(huán)境污染和保護自然資源的綜合性的基本法。但是，筆者認為，國土法才是環(huán)境法的基本法，目前的《環(huán)境保護法》應對的是環(huán)境污染和生態(tài)破壞，而國土法除可以做到這一點外，國土法優(yōu)于環(huán)境保護法之處在于其視野開闊，前瞻性強且更具有綜合性，更符合現(xiàn)代環(huán)境問題日趨綜合的特點。國土資源法不僅針對污染和生態(tài)破壞產(chǎn)生后的事后治理，更注重對國土資源進行事前的預防，它突出經(jīng)濟社會與環(huán)境之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)。如通過規(guī)劃制度，在規(guī)劃的前提下對國土資源進行有計劃的開發(fā)利用。實踐已經(jīng)證明，許多污染和生態(tài)破壞的產(chǎn)生都和盲目的開發(fā)利用國土資源有密切關系，如果事前做好了國土資源的規(guī)劃與計劃工作，許多環(huán)境污染和生態(tài)破壞都可以在源頭得到控制。因此，筆者認為，應該抓住我國當前進行《環(huán)境保護法》的修改這一契機，把我國的《環(huán)境保護法》修改成為雖名為《環(huán)境保護法》，但實為國土資源法的基本法。即把它上升到國土資源法的基本法層次，使之成為環(huán)境法的基本法，以使其對環(huán)境的保護所采取的手段更完整也更具有綜合性，不僅有事后的治理手段，更有事前的規(guī)劃和整治手段，以滿足應對中國環(huán)境問題新形勢的需要。具體做法是：

（一）將國土規(guī)劃納入現(xiàn)行《環(huán)境保護法》

規(guī)劃是人類克服自身經(jīng)濟活動盲目性和主觀隨意性的科學決策活動。國土規(guī)劃是規(guī)劃在國土資源管理活動中的具體運用，指在特定土地上對國民經(jīng)濟建設和環(huán)境保護進行總體空間部署。[5]通過對國土資源進行合理的規(guī)劃，可以有效避免和克服不應有的生態(tài)破壞與污染的產(chǎn)生。建國后，雖然我國頒布了一系列的國土規(guī)劃法規(guī)文件，基本上對國土規(guī)劃工作的大部分作了規(guī)定，但未形成法律體系，尤其是在我國環(huán)境保護法的基本法中未作全面規(guī)定?，F(xiàn)行《環(huán)境保護法》第4、12、22條只提到了環(huán)境保護規(guī)劃和城市規(guī)劃，但是它們是不同于國土資源規(guī)劃的，國土資源規(guī)劃站的位置更高，綜合性更強，它既包括環(huán)保規(guī)劃，又包括經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃；既包括城市規(guī)劃，又包括鄉(xiāng)村規(guī)劃等。通過綜合性的國土規(guī)劃，可做到經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)《環(huán)境保護法》的宗旨，即可持續(xù)發(fā)展。因此，筆者建議在修改我國《環(huán)境保護法》時，可以增設一章，定為“國土資源的規(guī)劃”，置于原第二章之后，第三章之前。因《環(huán)境保護法》的基本法的地位決定了“國土資源規(guī)劃”這一章只能對國土規(guī)劃工作的基本指導思想、基本原則、國土規(guī)劃的體系等作一些原則性的規(guī)定，而關于國土規(guī)劃的內(nèi)容、規(guī)劃的主體、規(guī)劃的基本制度及法律責任等只能留待我國今后制定的國土規(guī)劃基本法中作出規(guī)定。

（二）將區(qū)域綜合開發(fā)整治納入現(xiàn)行《環(huán)境保護法》

區(qū)域開發(fā)整治和規(guī)劃類似，也是預防生態(tài)破壞和環(huán)境污染發(fā)生的重要手段，規(guī)劃也包括區(qū)域規(guī)劃，在合理的區(qū)域規(guī)劃制定后，再對該區(qū)域的環(huán)境資源按照區(qū)域規(guī)劃的要求進行開發(fā)利用、治理保護，以實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是整體論思想在環(huán)境資源法中的具體運用。因為現(xiàn)代環(huán)境資源問題本身就具有整體性，不能把它與其他問題割裂開來。比如城市的環(huán)境污染主要是由于城市產(chǎn)業(yè)結構不合理、工業(yè)技術水平較低等因素造成的。把某一區(qū)域作為一整體對待，對其環(huán)境資源問題作為一整體進行治理，往往能收到很好的效果。我國一些城市開展的城市環(huán)境綜合整治工作，實際上就是區(qū)域開發(fā)綜合整治在城市的運用。通過合理的城市規(guī)劃、合理的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等手段，最終達到治理城市環(huán)境問題的目的。然而我國目前的《環(huán)境保護法》未對區(qū)域開發(fā)綜合整治這一有效手段作任何規(guī)定。因此筆者建議在我國的《環(huán)境保護法》中再增設一章，專門規(guī)定區(qū)域開發(fā)綜合整治的有關法律問題。鑒于其基本法的地位，修改后的《環(huán)境保護法》也只能對區(qū)域開發(fā)綜合整治要遵循的方針和原則作出規(guī)定，如農(nóng)村開發(fā)整治要貫徹有利生產(chǎn)、方便生活的原則，要堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則等。城市開發(fā)整治要堅持城市綜合開發(fā)整治的原則、堅持城市環(huán)境資源的特點的原則。特定區(qū)域開發(fā)整治要堅持把區(qū)域開發(fā)整治和全國國土開發(fā)整治緊密結合的原則，堅持全面規(guī)劃、合理布局的原則等。而有關的具體法律制度可在今后制定的統(tǒng)一的《區(qū)域開發(fā)整治法》中作出規(guī)定。

（三）將自然災害防治納入現(xiàn)行《環(huán)境保護法》

對環(huán)境的損害可分為人為活動和非人為活動兩個方面。非人為活動主要指自然災害，人為活動主要指人為排污活動所造成的環(huán)境污染和非排污性活動所造成的生態(tài)破壞。隨著社會的發(fā)展和科學技術的進步，現(xiàn)代許多環(huán)境問題往往是自然災害和人為活動共同作用的結果，具有較強的綜合性。如1998年發(fā)生的特大洪水，既有自然因素，又有人為因素。因此不宜把自然災害與環(huán)境污染、環(huán)境破壞完全分割、對立起來。為防治自然災害，新中國成立后，制定了一系列的有關防治自然災害的法規(guī)和政策文件，但是其效力層次都太低，雖然也頒布了《防洪法》等幾部專門針對自然災害的單行法，但災害防治法的體系還沒有形成，尤其是作為環(huán)境法基本法的《環(huán)境保護法》沒有對災害防治作任何規(guī)定。因此，實有必要在《環(huán)境保護法》中對災害防治加以規(guī)定，為今后的災害防治法體系的構建提供基本法的支持。

通過將國土規(guī)劃和區(qū)域開發(fā)整治及災害防治納入修改后的《環(huán)境保護法》，雖然其名稱仍沿用《環(huán)境保護法》，但是其內(nèi)容更加充實完善，更具有前瞻性，應對環(huán)境問題所采取的手段更加具有綜合性，更加貼近當今環(huán)境資源問題的日益綜合化的特征。它不僅僅限于國土資源不當?shù)拈_發(fā)利用所造成的生態(tài)破壞和污染的治理，而是集國土資源的開發(fā)利用和治理保護于一體，使修改后的《環(huán)境保護法》真正成為一部能跟上時展且具有一定前瞻性的環(huán)境法領域的基本法。

注釋：

[1]肖國興、肖乾剛：《自然資源法》[M]法律出版社1999年版，第144頁。

[2]蔡守秋：《國土法的理論與實踐》[M]，第1頁。

[3]肖國興、肖乾剛：《自然資源法》[M]法律出版社1999年版，第53—54頁

[4]蔡守秋：《國土法的理論與實踐》[M]，第25頁。

[5]汪斌：《國土規(guī)劃法的立法思考》[J]，載《2001年全國環(huán)境資源法學研討會論文選集》[M]，第17頁。