公共管理系統(tǒng)合作發(fā)展
時間:2022-07-31 01:28:51
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隨著城市化進程加速和地區(qū)競爭崛起,大量公共問題的凸顯引發(fā)了城市治理模式的變遷,傳統(tǒng)城市政府已無法適應(yīng)快速、多元、變化的發(fā)展需求。聲勢浩大的新公共管理運動在一定程度上緩解了這種緊張,卻無法從根本上突破經(jīng)典行政管理理論的缺陷,以層級節(jié)制方式運作和科層組織體系架構(gòu)起來的政府系統(tǒng),在應(yīng)對如此紛繁復(fù)雜和多樣化的社會格局方面顯然力不從心。[1]解決城市“治理失靈”,只有政府系統(tǒng)高度協(xié)同、部門間相互協(xié)作才能夠有效地避免政府職能交叉與多頭管理,從而提高行政效率,實現(xiàn)政府效能最大化。[2]筆者通過對城市公共管理多主體協(xié)同的內(nèi)部機制分析,探討城市公共管理協(xié)同發(fā)展的內(nèi)涵和機理,構(gòu)建多元子系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展模型,揭示并改進城市公共管理中的缺陷和不足,以期進一步豐富大型城市區(qū)域治理理論與實踐。
一、城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展內(nèi)涵與機理
城市公共管理系統(tǒng)的形成發(fā)展過程是城市中有組織的政治、經(jīng)濟、社會及文化等諸多公共事務(wù)管理活動相互耦合而采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。協(xié)同意味著一種自發(fā)集體行動和自組織過程;一種主體間默契配合、井然有序的狀態(tài);一種通過集體行動和關(guān)聯(lián)實現(xiàn)資源最大化利用和整體功能放大的效應(yīng)。[3]系統(tǒng)處在不斷的動態(tài)變化之中,只有系統(tǒng)與系統(tǒng)或系統(tǒng)要素協(xié)調(diào)有序,系統(tǒng)發(fā)展才能得到保證并達到優(yōu)化狀態(tài)。[4,5]城市公共管理系統(tǒng)發(fā)展內(nèi)部基本動力是由公共管理子系統(tǒng)之間的競爭博弈、協(xié)同合作而產(chǎn)生的,在傳統(tǒng)行政模式下,城市職能子系統(tǒng)之間往往各自為政、相互推諉,對整體系統(tǒng)發(fā)展產(chǎn)生抑制作用。推動城市公共管理系統(tǒng)發(fā)展就必須限制無序競爭,鼓勵不同層級和不同功能子系統(tǒng)之間實現(xiàn)相互良性競爭、緊密協(xié)作。因此,根據(jù)多元子系統(tǒng)相互連續(xù)、相互耦合的特點,進行協(xié)同優(yōu)化設(shè)計,使各子系統(tǒng)相互協(xié)調(diào)、彼此配合,共同實現(xiàn)城市公共管理系統(tǒng)有序性和協(xié)同發(fā)展。城市公共管理系統(tǒng)是否協(xié)調(diào)發(fā)展,是否符合系統(tǒng)的整體優(yōu)化,需要有可操作、可量化的方法才能做出調(diào)整。目前對公共管理系統(tǒng)模型和優(yōu)化這方面的研究欠缺,許多研究還主要停留在概念和定性的層面,定量分析和構(gòu)建模型并不多見。
二、城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展模型
1.城市公共管理系統(tǒng)發(fā)展水平的度量將城市公共管理系統(tǒng)按照橫向職能劃分成經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)、市場監(jiān)管子系統(tǒng)、社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)幾大子系統(tǒng)。從演化的角度來看,公共管理系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展就是通過各層級主體不停交互、協(xié)調(diào)促進,實現(xiàn)城市公共管理系統(tǒng)從弱到強、從無序走向有序,由低級向高級有序的協(xié)同演化發(fā)展,以謀求一種新型的平衡協(xié)調(diào)關(guān)系,從而使城市行政管理系統(tǒng)的變革在各個矢量的碰撞中摸索前行,并最終尋找到與這一系統(tǒng)自身職能配置和機構(gòu)運作相適應(yīng)的滿意模式。[7]經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)、市場監(jiān)管子系統(tǒng)、社會管理與公共服務(wù)三大子系統(tǒng)在不同時刻的協(xié)同發(fā)展程度成為城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展的有效度量。關(guān)于城市公共管理系統(tǒng)發(fā)展水平度量的評價,采用主成份分析方法,具體步驟如下:(1)設(shè)描述第t年經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)發(fā)展水平的特征向量為Xt=(xt1,…,xti,…,xtm),記經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)為S1;描述第t年市場監(jiān)管子系統(tǒng)發(fā)展水平的特征向量為Yt=(yt1,…,ytj,…,ytn),記市場監(jiān)管子系統(tǒng)為S2;描述第t年社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)發(fā)展水平的特征向量為Zt=(zt1,…,zti,…,ztm),記社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)為S3,xti,ytj,ztj表示第t年3個子系統(tǒng)的發(fā)展指標(biāo),m,n,w表示各個子系統(tǒng)的指標(biāo)數(shù),以k年的發(fā)展水平為城市公共管理系統(tǒng)的分析年限。對xti指標(biāo)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理:x*ti=(xti-xi)si,其中xi=1kΣkt=1xti;si=1kΣkt=1(xti-xi)槡2(2)運用SPSS軟件對經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)S1的特征向量Xt=(xt1,…,xti,…,xtm),t=1,2,…,k進行主成份分析,得到特征向量的相關(guān)系數(shù)矩陣R,R的特征根λ1>λ2>…>λm>0,以及相應(yīng)的正交化特征向量ei=(et1,…,eti,…,etm),i=1,2,…,m。根據(jù)公式運用SPSS軟件計算方差貢獻率αi=λi/Σmt=1λl,并按照累計方差貢獻率Σpi=1αi>85%的原則選取主成份,求出其前p個主成份得分,分別為Fi(t,x)=eTi?x*t1+…+eti?x*ti+…+etm?x*tm,i=1,2,…,p<m。計算出經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)S1的綜合發(fā)展水平:F(t,x)=α1?F1(t,x)+…+αp?Fp(t,x)同理,對市場監(jiān)管子系統(tǒng)的特征向量Yt和社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)的特征向量Zt進行分析,得市場監(jiān)管子系統(tǒng)與社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)綜合發(fā)展水平,如下:F(t,y)=β1?F1(t,y)+…+β1?F1(t,y),l<n,其中l(wèi)表示市場監(jiān)管子系統(tǒng)的主成份個數(shù),β1,…,β1表示各主成份的方差貢獻率;F(t,z)=γ1?F1(t,z)+…+γl?Fl(t,z),j<w,其中j表示社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)的主成份個數(shù),γ1,…,γj表示各主成份方差貢獻率。(3)采取對F(t,x),F(xiàn)(t,y)和F(t,z)取指數(shù)的方式進行取值。由于主成份分析的子系統(tǒng)的綜合發(fā)展水平結(jié)果正、負(fù)情況均可能出現(xiàn),為了避免負(fù)數(shù)情況對后續(xù)計算結(jié)果分析的不便,采取對F(t,z),F(xiàn)(t,z)和取指數(shù)的方式進行技術(shù)處理。指數(shù)函數(shù)單調(diào)性特征,對分析系統(tǒng)相對離差并無影響,因此用G(t,x),G(t,y)和G(t,z)來表示綜合發(fā)展水平。記G(t,x)=exp(F(t,z)),G(t,y)=exp(F(t,z)),G(t,z)=exp(F(t,z))則G1(t,X)>0,G2(t,Y)>0,G3(t,Z)>0。
2.城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同度模型構(gòu)建以經(jīng)濟與公共服務(wù)兩子系統(tǒng)協(xié)同度為例,經(jīng)濟系統(tǒng)與公共服務(wù)系統(tǒng)協(xié)同意味著兩系統(tǒng)中任一系統(tǒng)的發(fā)展促進了另一系統(tǒng)同方向協(xié)調(diào)發(fā)展。S1與S3在時刻t的協(xié)同度用G(t,x)和G(t,z)的相對離差來描述,定義相對離差系數(shù)Cv(t)表示如下式,Cv(t)越小,系統(tǒng)S1、S3在時刻t系統(tǒng)越協(xié)同,發(fā)展?fàn)顟B(tài)越協(xié)調(diào)。Cv(t)=G1(t,X)-G3(t,Z)12[G1(t,X)+G3(t,Z)]=[G1(t,X)-G3(t,Z)]212[G1(t,X)+G3(t,Z[])]槡2=21-G1(t,X)?G3(t,Z)G1(t,X)+G3(t,Z)[]2槡2令C(t)=G1(t,X)?G3(t,Z)G1(t,X)+G3(t,Z)[]22,則Cv(t)=21-C(t槡)因為G1(t,X)>0,G3(t,Z)>0,所以Cv(t)最小的充要條件是C(t)趨向于1,可定義經(jīng)濟調(diào)節(jié)與公共服務(wù)子系統(tǒng)在時刻t的協(xié)同度C(t)為:C(Ec-Sp,t)=G1(t,X)?G3(t,Z)G1(t,X)+G3(t,Z)[]2{}2K式中,K為辨別系數(shù),K≥2??傻?<C(Ec-Sp,t)≤1。子系統(tǒng)S1與S3協(xié)同度C(Ec-Sp,t)的含義是:在一定的約束條件下,當(dāng)子系統(tǒng)S1與S3發(fā)展到一定水平時,可證明只有當(dāng)G(t,x)=G(t,z)時,G(t,x)?G(t,z)可達到最大值,表明經(jīng)濟與公共服務(wù)子系統(tǒng)處于最佳協(xié)同狀態(tài),C(Ec-Sp,t)=1,此時系統(tǒng)S1與S3的相對離差Cv(t)為0;當(dāng)G(t,x)和G(t,z)相差較大時,C(Ec-Sp,t)較小,相對離差Cv(t)較大,經(jīng)濟與公共服務(wù)子系統(tǒng)越不協(xié)調(diào),協(xié)同度低。同理,可獲得經(jīng)濟調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管子系統(tǒng)的協(xié)同度C(Ec-Ma,t),市場監(jiān)管與公共服務(wù)子系統(tǒng)的協(xié)同度C(Ma-Sp,t)。城市公共管理系統(tǒng)綜合協(xié)同發(fā)展程度是以經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)、市場監(jiān)管子系統(tǒng)、社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)三大子系統(tǒng)間的兩兩主體的相互協(xié)調(diào)、相互促進為基礎(chǔ)的,且兩兩子系統(tǒng)間的協(xié)同發(fā)展對促進城市區(qū)域內(nèi)各個功能系統(tǒng)的協(xié)調(diào)起著同等重要的作用。由此,城市公共管理系統(tǒng)綜合協(xié)同發(fā)展度可以用下式表示:C0(t)=C(Ec-Sp,t)+C(Ec-Ma,t)+C(Ea-Sp,t)3.
3.系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展趨勢及評判依據(jù)城市公共管理系統(tǒng)在t時刻的綜合協(xié)同發(fā)展度C0(t)反映出的僅僅是t時刻的公共管理系統(tǒng)綜合協(xié)同發(fā)展度的靜態(tài)度量,不能充分反映出綜合協(xié)同發(fā)展的動態(tài)演化趨勢。為此,定義平均動態(tài)協(xié)同發(fā)展度D(t1,tn)反映一個時段內(nèi)長期協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢。設(shè)C0(t1),C0(t2),…,C0(tn)為城市公共管理系統(tǒng)在[t1,tn]這一時段中到各個時刻綜合協(xié)同發(fā)展度,定義:D(t1,tn)=1tn-t1+1Σnt=1C0(ti)為系統(tǒng)在[t1,tn]時段的平均動態(tài)協(xié)同發(fā)展度,顯然0<D(t1,tn)<1。當(dāng)D(t1,tn)>D(t1,tn-1),說明協(xié)同發(fā)展的演化趨勢在[t1,tn]時段是處于上升的軌跡中;當(dāng)D(t1,tn)=D(t1,tn-1),說明協(xié)同發(fā)展的演化趨勢在[t1,tn]時段是處于平穩(wěn)的軌跡中;當(dāng)D(t1,tn)<D(t1,tn-1),說明協(xié)同發(fā)展的演化趨勢在[t1,tn]時段是處于衰退的軌跡中。依據(jù)公共管理系統(tǒng)靜態(tài)協(xié)同度模型和動態(tài)協(xié)同發(fā)展趨勢度量指數(shù),可以計算出系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展情況及協(xié)調(diào)發(fā)展趨勢。[8]對城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展水平的評判需要有參照依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同度判斷標(biāo)準(zhǔn),結(jié)合城市公共管理水平的基礎(chǔ)情況,提出一般性的城市公共管理系統(tǒng)綜合協(xié)同發(fā)展評判標(biāo)準(zhǔn),作為評價考量的依據(jù)(見表1)。表1城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展評判依據(jù)靜態(tài)綜合協(xié)同度0.70~0.800.80~0.900.90~1.00發(fā)展?fàn)顟B(tài)勉強協(xié)調(diào)基本協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)D(t1,tn)<D(t1,tn-1)比較大于等于小于演化發(fā)展?fàn)顟B(tài)上升型平穩(wěn)型衰退型資料來源:筆者研究整理得出。
三、上海市公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展實證分析
筆者應(yīng)用城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展模型,結(jié)合上海市城市公共管理的基本特征與發(fā)展?fàn)顩r,對上海市公共管理系統(tǒng)的發(fā)展水平進行研究。首先依據(jù)主成份分析原理對上海市城市公共管理各功能子系統(tǒng)綜合發(fā)展水平進行分析。對經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)主要從上海市經(jīng)濟發(fā)展和資產(chǎn)投資調(diào)控兩方面選取的相應(yīng)指標(biāo)構(gòu)成經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)的特征向量,包括:全市生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值、財政收入、固定資產(chǎn)投資總額、固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)、固定資產(chǎn)投資占全市GDP比重;市場監(jiān)管子系統(tǒng)選取的相應(yīng)指標(biāo)包括:商品零售價格指數(shù)、社會消費品零售總額、工業(yè)品出廠價格指數(shù)、進出口總額、居民消費價格指數(shù)、房地產(chǎn)價格指數(shù);社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)從上海市社會管理和公共服務(wù)兩方面選取相應(yīng)指標(biāo)構(gòu)成經(jīng)濟調(diào)節(jié)子系統(tǒng)的特征向量,包括:公用事業(yè)和市政建設(shè)的投資額、社會保險參保人數(shù)、各級各類學(xué)校在校學(xué)生數(shù)、環(huán)境保護投資、科技活動經(jīng)費、衛(wèi)生與文化機構(gòu)數(shù)。參考近10年的各類經(jīng)濟、社會與公共服務(wù)發(fā)展指標(biāo)作為分析公共管理系統(tǒng)發(fā)展水平的評價度量。選用上海市2000~2009年的數(shù)據(jù),[9]構(gòu)成反映發(fā)展?fàn)顟B(tài)的分析矩陣。為了保證各類指標(biāo)的一致性,采用指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后進行主成份分析法。輸入指標(biāo)數(shù)據(jù),運用SPSS軟件進行分析,得出了主成份的特征值分別為5.707,方差貢獻率為95.111%,累計方差貢獻率超過了85%的選取原則,顯然這個主成份能夠解釋指標(biāo)的所有變量。參與分析的評價指標(biāo)的初始共同度和提主成份后的再生共同分析表明,指標(biāo)與被提出的主成份之間有著緊密的內(nèi)部結(jié)構(gòu)聯(lián)系,能夠滿足分析的要求。同理可對其他兩個子系統(tǒng)指標(biāo)進行分析。
通過分別計算確定標(biāo)準(zhǔn)化正交向量、標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)值與主成份方差貢獻率進行加權(quán),就可以得到上海市經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理與公共服務(wù)的綜合發(fā)展水平(見表2)。從表2可以看出,上海市經(jīng)濟系統(tǒng)、市場監(jiān)管系統(tǒng)和社會管理與公共服務(wù)的綜合發(fā)展水平在10年間一直處于上升發(fā)展態(tài)勢,上海市城市公共管理一直保持持續(xù)發(fā)展,基本可以判斷三大子系統(tǒng)相互促進、彼此協(xié)調(diào)、共同演化的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。為了更好地刻畫出管理系統(tǒng)發(fā)展與三大子系統(tǒng)的協(xié)同情況,對其進行靜態(tài)協(xié)同度評價和動態(tài)協(xié)同趨勢評價。運用城市公共管理系統(tǒng)的協(xié)同度模型,計算得出上海市城市公共管理兩兩子系統(tǒng)間協(xié)同值、系統(tǒng)綜合靜態(tài)協(xié)同度和動態(tài)協(xié)同度(見表3、表4)。城市公共管理兩兩子系統(tǒng)間協(xié)同值可以用折線圖1表示出不同時期子系統(tǒng)間協(xié)同狀態(tài)。表3、表4的協(xié)同度數(shù)值反映在下面圖2、圖3上可以更直觀地看出系統(tǒng)協(xié)同情況。由圖2對比發(fā)展評判依據(jù)(見表1)可以看出,上海市公共管理系統(tǒng)近10年來,除2000和2008年外,有8年都處于基本協(xié)同和協(xié)同的狀態(tài),其中,在2001、2002、2007、2009年處于基本協(xié)同狀態(tài),2003~2006年間均處于協(xié)同狀態(tài)。另外2000~2001年,2008~2009年系統(tǒng)的靜態(tài)協(xié)同度增長較為迅速,這兩個時期上海市進行了政府機構(gòu)改革,理順職能子系統(tǒng)關(guān)系,提高了系統(tǒng)的整體靜態(tài)協(xié)同程度。從圖3的動態(tài)協(xié)同度來看,其協(xié)同演化發(fā)展保持上升趨勢,上海市公共管理系統(tǒng)的運行基本是協(xié)調(diào)發(fā)展的。但從圖3發(fā)現(xiàn),上海市城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同度在2000~2006年基本處于協(xié)調(diào)發(fā)展的上升趨勢,而在2007年開始系統(tǒng)轉(zhuǎn)入衰退狀態(tài),動態(tài)協(xié)同有輕微的回落。通過分析圖2可以看出,在2008年,其系統(tǒng)綜合靜態(tài)協(xié)同度相對較低,數(shù)據(jù)表明這年靜態(tài)協(xié)同度為0.788,處于勉強協(xié)調(diào)狀態(tài)。正是因為2008年的協(xié)同程度降低,影響了近10年動態(tài)協(xié)同度平均上升的態(tài)勢。而對照圖1發(fā)現(xiàn)協(xié)同度的下降是由于2007年開始經(jīng)濟調(diào)節(jié)———公共服務(wù)兩兩子系統(tǒng)協(xié)同度急速下降,市場監(jiān)管———公共服務(wù)兩兩子系統(tǒng)協(xié)同度也相應(yīng)下降,經(jīng)濟調(diào)節(jié)———市場監(jiān)管兩兩子系統(tǒng)協(xié)同度稍有所提高,這表現(xiàn)出2008年全球金融危機對上海市發(fā)展沖擊影響較大,導(dǎo)致上海市強化系統(tǒng)經(jīng)濟控制功能,加大市場監(jiān)管力度而社會管理與公共服務(wù)子系統(tǒng)沒有及時跟上經(jīng)濟波動造成的系統(tǒng)狀態(tài)和功能調(diào)整。而這一情況在2008年上海市實施“大部制”一系列機構(gòu)改革后開始得到緩解,公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展水平逐步回升。
四、結(jié)論與展望
通過對2000~2009年的上海市城市公共管理系統(tǒng)演化發(fā)展水平的動態(tài)評估,運用城市公共管理系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展模型進行靜態(tài)與動態(tài)的分析,以科學(xué)量化的方式來判斷總結(jié)出近10年來上海市公共管理體系各主要功能子系統(tǒng)間及整體協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r,可以得出以下結(jié)論:2000~2009年,上海市城市公共管理系統(tǒng)發(fā)展水平有了較快的提高,全市經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理與公共服務(wù)幾大子系統(tǒng)相互影響,相互促進,總體綜合發(fā)展水平處于基本協(xié)同發(fā)展?fàn)顟B(tài),城市公共管理系統(tǒng)朝著有序化方向發(fā)展;近10年來,上海市于2000年、2003年、2008年先后3次進行市級機構(gòu)改革。從上海的實際出發(fā),積極探索符合上海市城市特點的地方政府公共管理體制。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則,進一步轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系,提高了管理系統(tǒng)效能;在服務(wù)型政府背景下,上海市應(yīng)不斷健全城市公共管理體系,公共管理主體在繼續(xù)改善經(jīng)濟調(diào)節(jié)、嚴(yán)格市場監(jiān)管的同時,應(yīng)更加注重加強社會管理和公共服務(wù)功能,把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜,著力于改善民生和加強社會建設(shè)。
城市公共管理系統(tǒng)的協(xié)同發(fā)展與協(xié)同政府模式理念具有一致性,[10]政府必須以聯(lián)合或合作方式采取集體行動以滿足多元公共需求。上海市在建設(shè)充滿活力的創(chuàng)新城市進程中,充分考慮系統(tǒng)內(nèi)部主體間協(xié)同力度及其相互關(guān)系對城市公共管理的影響作用,規(guī)范功能子系統(tǒng)間競爭行為,放大合作協(xié)同效應(yīng),加深各系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)與互動,同時不斷進行自我重組、自我優(yōu)化,促成城市公共管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展,保證系統(tǒng)良性循環(huán)與有序成長,從而提高城市治理水平和競爭實力。
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