導(dǎo)語：政府公共行政職能目標(biāo)管理研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[論文關(guān)鍵詞]公共行政目標(biāo)；社會需求；服務(wù)；公平；效率

[論文摘要]關(guān)于公共行政的目標(biāo)，有“提供服務(wù)”、“提高效率”、“追求公平”等不同的范式。但從本質(zhì)上來說，這些范式所追求的都只是一種方式或手段，并不足以代表目標(biāo)，公共行政的目標(biāo)應(yīng)定位于滿足社會需求。

馬克思主義認(rèn)為，政府的最終目標(biāo)應(yīng)該是消除其自身，實(shí)現(xiàn)人類的自由和解放。但在政府與國家仍必須存在的這漫長時(shí)期中，政府的目標(biāo)到底是什么，作為政府價(jià)值主要體現(xiàn)的公共行政存在的意義是什么等問題仍需要從理論上加以闡釋清楚。特別是在社會發(fā)展受到阻礙時(shí)，在行政改革難以取得突破時(shí)，更要從理論上深人地研究這些問題，以指導(dǎo)行政改革的發(fā)展公共行政的目標(biāo)是指公共行政存在的意義和公共行政活動的目的指向。但到底應(yīng)該以什么作為公共行政的目標(biāo)，學(xué)術(shù)界并沒有定論。我們下面對在公共行政學(xué)界基本得到認(rèn)可的三種目標(biāo)范式進(jìn)行評述，希望能夠得出自己的結(jié)論，并求教于學(xué)界。

一、關(guān)于公共行政的目標(biāo)是提供服務(wù)

有學(xué)者認(rèn)為，“政府行政的最大目的在于提供公共服務(wù)。”還有學(xué)者從社會契約論的角度提出“管理就是服務(wù)，行政管理的實(shí)質(zhì)也是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)”、“政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織。隨著社會的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過是服務(wù)的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能”、“公共行政服務(wù)的對象應(yīng)該是公民、國家和社會三個(gè)方面。”

從新公共管理的角度而言，把服務(wù)作為公共行政的目標(biāo)，會面臨著如下幾個(gè)問題的挑戰(zhàn)：為什么把服務(wù)作為目標(biāo)?現(xiàn)代政府的職能主要是提供服務(wù)嗎?現(xiàn)代政府能提供好的服務(wù)嗎?如果不能在這三個(gè)問題上得到肯定的答復(fù)，那么，公共行政以服務(wù)為目標(biāo)則是錯(cuò)誤的選擇。先回答第一個(gè)問題，把服務(wù)作為公共行政的目標(biāo)，用社會契約論來解釋是因?yàn)楸Ｕ瞎獾膶?shí)現(xiàn)，保護(hù)公民的權(quán)利是政府的責(zé)任。但公民的權(quán)利和政府的權(quán)力是動態(tài)的，與建立契約之初并不相同，因此即使有這樣一份契約，與現(xiàn)實(shí)情形也會有很大區(qū)別。這樣，如何理解政府提供的服務(wù)就是公民希望得到的，是按照契約(也可以說是舊有的制度規(guī)定)，還是按照現(xiàn)實(shí)的情況來確定?從“服務(wù)”這個(gè)詞中并不能反映出來。就第二個(gè)問題而言，如果把現(xiàn)代政府的主要職能界定為提供服務(wù)，那么，是哪方面的服務(wù)?為企業(yè)發(fā)展制定具體的目標(biāo)，給企業(yè)的產(chǎn)品定價(jià)，算不算服務(wù)?也許多數(shù)人都認(rèn)為政府提供的是公共服務(wù)，而非私人服務(wù)。問題是公共服務(wù)與私人服務(wù)的界限在哪?公共服務(wù)與私人服務(wù)是可以互相轉(zhuǎn)化的，這一點(diǎn)應(yīng)該能得到承認(rèn)。而且，公共服務(wù)就只有政府才能提供嗎?就算公共服務(wù)只應(yīng)該由政府來提供，那么它能提供好嗎?戴維?奧斯本和特德?蓋布勒在《改革政府》一書中明確提出，自威爾遜始，“大多數(shù)政府領(lǐng)導(dǎo)人一直認(rèn)為，政府的角色是單方面的：收稅和提供服務(wù)”，許多本屬于非政府機(jī)構(gòu)提供的公共服務(wù)也被放在政府手里，“進(jìn)步黨人和新政擁護(hù)者相信，各級政府應(yīng)該利用政府雇員去提供他們決定的大多數(shù)服務(wù)內(nèi)容?！钡?，“到了70年代，幾乎沒有任何市長、州長或者議員能夠想象有其他的可行之道。他們已經(jīng)被鏈條鎖在收稅和服務(wù)的大車上了?！彪S著經(jīng)濟(jì)增長放慢和財(cái)政危機(jī)的襲來，各種問題出現(xiàn)了，政府在提高稅收和增加服務(wù)的二元悖論中徘徊不前，結(jié)果導(dǎo)致稅費(fèi)不斷增加而服務(wù)卻沒有跟上，取消政府的呼聲卻越來越高。美國一些首先對政府進(jìn)行改革的地方政府取得了明顯的成績，他們認(rèn)為“提供服務(wù)并非政府的義務(wù)，政府的義務(wù)是保障服務(wù)提供得以實(shí)現(xiàn)?！薄笆姓?dāng)局將會越來越經(jīng)常地規(guī)定自己扮演催化劑和促進(jìn)者的角色。市政當(dāng)局將會越來越多地規(guī)定自己的任務(wù)是確定總是的范圍和性質(zhì)。然后把各種資源手段結(jié)合起來讓其他人去解決這些問題…”因此，政府并不是公共服務(wù)的唯一提供者，而且，政府也并不一定能解決好公共服務(wù)的提供問題。

總結(jié)新公共管理運(yùn)動的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，如果把提供服務(wù)作為公共行政的目標(biāo)，將產(chǎn)生如下問題：第一，政府將會侵占許多非政府提供的公共服務(wù)，甚至私人服務(wù)。第二。政府將在收稅和提供服務(wù)的圈子里停滯不前。第三，政府無法保證公共服務(wù)的提供，從而導(dǎo)致政府合法性危機(jī)的產(chǎn)生。

“提供服務(wù)”在公共行政領(lǐng)域被人關(guān)注，是因?yàn)槿魏我粋€(gè)政府都必須考慮和解決這一問題。但是，服務(wù)也往往因此被看作政府行為方式的總稱。而目標(biāo)通常都指一個(gè)明確而實(shí)際的指向，服務(wù)并不是一個(gè)明確的指向。因?yàn)樘峁┓?wù)這種行為還有一個(gè)更為“目標(biāo)性”的目標(biāo)——滿足社會的需求。社會需求的滿足就是公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。比如，“為人民服務(wù)”，可以這樣去解釋：用服務(wù)的方式來滿足人民的需求。當(dāng)把“人民”這個(gè)政治概念轉(zhuǎn)換為“公民”的時(shí)候，那么就可以把滿足公民需求作為行政的目標(biāo)之一。之所以說“目標(biāo)之”，是因?yàn)閷残姓兴蟮牟粌H僅是公民，還應(yīng)有社會組織(包括企業(yè))那么滿足社會需求就應(yīng)該作為公共行政的目標(biāo)定位了。社會需求，它是指社會(包括社會組織、個(gè)人)對公共行政(或者說政府)的需求。當(dāng)然，這種需求也并不包括社會對政府的任何需求，這種需求是政府職能范圍之內(nèi)的需求。凡事都找政府并不是合理的選擇甚至也并不是合法的選擇。政府只能管它能管而且管得好的事情，它的職能范圍是有限的，公民和社會組織也不能任何事情都找政府。所以確切地說公共行政的目標(biāo)是滿足它能滿足的那部分社會需求。

二、關(guān)于公共行政的目標(biāo)是提高效率

效率，尤其是經(jīng)濟(jì)效率一直是公共行政學(xué)研究的核心問題。威爾遜在《行政的研究》中就把行政學(xué)研究的目標(biāo)定位于效率。他指出，“行政管理研究的目的在于首先要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)?！彪S著科學(xué)管理原理等管理學(xué)理論的注入，公共行政學(xué)的研究的目標(biāo)更多地定位于怎樣為政府行政活動效率的提高提供服務(wù)。而公共行政活動因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，韋伯官僚制理論和公共行政學(xué)理論的影響也暇其目標(biāo)定位于提高效率。在我國，許多行政學(xué)研究者都把效率作為公共行政研究的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。雖然它效率目標(biāo)的單一性受到了新公共行政學(xué)派的批評，但是隨著西方各國新公共管理運(yùn)動的興起，效率又逐漸占據(jù)了公共行政目標(biāo)的一席之地。

根據(jù)效率的要求，把提高效率作為公共行政的目標(biāo)，那么。下面幾個(gè)方面的活動將不可避免：①一輪又一輪的行政機(jī)構(gòu)改革。一般認(rèn)為，公共行政的高效是由行政組織及行政組織中的人員決定的。行政改革，尤其是行政機(jī)構(gòu)的改革就成了每一屆政府必然要開展的工作之一。但把行政機(jī)構(gòu)改革作為提高行政效率的必要手段是一個(gè)誤區(qū)，行政機(jī)構(gòu)改革在我國的多次反復(fù)和無效果是有目共睹的，行政機(jī)構(gòu)改革是一種治標(biāo)不治本的行為，關(guān)鍵的原因不是機(jī)構(gòu)的問題而是職能的問題。職能是什么都沒有搞清楚，單純的分分合合起不了任何作用，只會增加政府的工作負(fù)擔(dān)和老百姓對政府的不信任。而履行職能正是公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)途徑。只有理解了公共行政的目標(biāo)，才能把職能界定清楚，也才能有科學(xué)的能夠取得成效的行政機(jī)構(gòu)改革。②對公務(wù)人員的改革。提高公務(wù)員的素質(zhì)是時(shí)展的需要，但公務(wù)員素質(zhì)提高了，行政效率是否一定會提高，這本身就值得商榷。而且，公務(wù)員的素質(zhì)提高了，效率提高了，公共行政活動就沒有追求的目標(biāo)了嗎?當(dāng)今世界，各國公務(wù)員的素質(zhì)相對于封建社會和奴隸社會的行政和政治人員的素質(zhì)肯定要高出許多，但公共行政活動的成效并沒有實(shí)質(zhì)性的突破，公共行政的弊端更是比過去有過之而無不及。高素質(zhì)未必就會產(chǎn)生高效率，高效率未必就會導(dǎo)致高滿意度。③改善技術(shù)設(shè)備。技術(shù)是人體的延伸，通過先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，人們可以完成許多以前不能完成的工作，對世界的認(rèn)識和了解比以前更深。但是技術(shù)給我們帶來的不僅有發(fā)展的高效，還有感情的冷漠和技術(shù)理性的空前高漲，對技術(shù)的頂禮膜拜必然導(dǎo)致人際關(guān)系的難以處理。而且要求在沒有感情的技術(shù)和工具支配下的人們來提高效率也只能是空話一句。

從以上幾點(diǎn)來看，以效率為公共行政的目標(biāo)，會產(chǎn)生如下問題：①喪失公平。追求效率，特別是單純追求效率一般是以犧牲公平為代價(jià)的。②社會發(fā)展的不平衡加劇。基礎(chǔ)好的地方或個(gè)人相對于基礎(chǔ)較弱的地方或個(gè)人總是能夠產(chǎn)生高效率的，因此，追求效率必然導(dǎo)致地區(qū)差異的進(jìn)一步加大。③忽略劣勢群體，損害政府的形象。過多地扶持劣勢群體必然造成效率的低下，因此，為追求高效率，公共行政只能獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，從而導(dǎo)致占社會大部分的劣勢群體對政府行為的不滿增加，影響政府的形象。

我們認(rèn)為，從實(shí)質(zhì)上講，提高效率也是滿足社會需求的一種表現(xiàn)，是一種手段。把提高效率作為公共行政活動的追求，往往能迎合一部分人的口味，特別是在我國這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高，人們經(jīng)歷過經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)所受到的約束的國家，更是如此。這使得他們有了追求合法目標(biāo)的外衣，而損害了其他人的合法合理的利益。這種實(shí)質(zhì)上的手段與目標(biāo)的倒置，將會損害效率的提高，并最終損害社會的發(fā)展。

三、關(guān)于公共行政的目標(biāo)是追求公平

持公平觀的學(xué)者認(rèn)為，“在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，如何通過道德、政策、體制和領(lǐng)導(dǎo)、法治的力量，公正、有效地實(shí)現(xiàn)社會資源的再分配，防止社會利益大調(diào)整和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能導(dǎo)致嚴(yán)重的貧富分化，克服市場失靈狀態(tài)，保證各社會主體的基本權(quán)益，確立一個(gè)公平、公正的社會，是政府新的歷史時(shí)期追求的重要價(jià)值目標(biāo)。”

公平是人類永恒的話題。但關(guān)于什么是公平，不同領(lǐng)域、不同學(xué)者有不同的解釋。有人認(rèn)為，“公平的精神應(yīng)該是：承認(rèn)社會公民具有平等的權(quán)利，不因個(gè)人的地位、性別、種族、收入等而有所差別，也不存在凌駕于他人權(quán)利之上的特權(quán)；產(chǎn)品或機(jī)會盡可能地在社會成員之間公平分配；政府平等地服務(wù)于每一社會主體，堅(jiān)決排斥偏見和不平等；法律面前人人平等，不承認(rèn)任何團(tuán)體、個(gè)人或組織具有法律之外的權(quán)利和義務(wù)?！痹诠残姓I(lǐng)域，首先把公共作為公共行政價(jià)值取向的是新公共行政學(xué)派。他們提出，“實(shí)用的或傳統(tǒng)的公共行政學(xué)試圖找出下列兩個(gè)問題中任何一個(gè)問題的答案：(1)我們怎樣才能夠利用可以利用的資源來提供更多的或更好的服務(wù)(效率)?(2)我們怎樣才能夠花費(fèi)更少的資金來保持我們的服務(wù)水平(經(jīng)濟(jì))?而新公共行政學(xué)則增加了這樣一個(gè)問題：這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平?”按照弗雷德里克森的說法，“公平意味著人與人之間的一種公正、正當(dāng)和公道的精神或習(xí)性，……它與自然權(quán)力或正義同義。”在《新公共行政學(xué)》一書中他指出，“社會公平包含著對包括組織設(shè)計(jì)和管理形態(tài)在內(nèi)的一系列目標(biāo)取向的選擇?！珜?dǎo)公共行政的社會公平是要推動政治權(quán)力以及經(jīng)濟(jì)福利轉(zhuǎn)向社會中那些缺乏政治、經(jīng)濟(jì)資源支持，處于劣勢境地的人們?！盓4]盡管新公共行政學(xué)派并沒有對社會公平提出什么合理的解釋，也沒有為怎樣實(shí)現(xiàn)社會公平提出有效的方法，但由它們提出的這一價(jià)值取向卻在公共行政學(xué)界得到了廣泛的認(rèn)同。此后西方各國的新公共管理運(yùn)動中都或多或少地包含了追求公平的價(jià)值觀念。

以追求公平為公共行政的目標(biāo)，將會產(chǎn)生一個(gè)尷尬的局面，即難以明確界定公平而使公平的追求變成空談。公平?jīng)]有效率和服務(wù)那樣的直接衡量標(biāo)準(zhǔn)。在不同的國家，在不同的時(shí)期，公平都有它不同的要求，它并沒有也不可能有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。公平并不象它的對立面不公平那樣清晰和明顯。因此，盡管我們能對不公平的現(xiàn)象進(jìn)行批駁和打擊，但對如何實(shí)現(xiàn)公平卻束手無策，只限于空談。人類存在著許多的不公平，有權(quán)利和利益上的不公平；機(jī)會上的不公平；起點(diǎn)上的不公平；經(jīng)濟(jì)上的不公平等等。要確保公平，首先要弄清是哪方面不公平，然而，產(chǎn)生上述各種不公平的原因并不相同，從而追求公平的途徑也不盡相同。如同“沒有兩片相同的樹葉”，不公平對于有差異性的個(gè)體來說，是永遠(yuǎn)存在的。我們所能照顧的只能是某一方面的公平，而不能兼顧所有的方面。而且，照顧了某一方面的公平，可能會導(dǎo)致其它方面的不公平出現(xiàn)。比如，政府部門在分配經(jīng)濟(jì)資源時(shí)，對某些相同性質(zhì)的企業(yè)可能會給予相同的扶持，但性質(zhì)相同未必對資源的需求就相同，也許一個(gè)企業(yè)需求更多的原材料，另一個(gè)企業(yè)需要更多的資金而這并不符合公平的原則。公務(wù)員之家

既然公平這一理想并不能有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，那么，把目標(biāo)定得現(xiàn)實(shí)一點(diǎn)，即“盡可能滿足每一個(gè)需要滿足的要求”應(yīng)該是比較合理的。當(dāng)然，在滿足社會需求，以達(dá)到一定程度的公平的時(shí)候，政府可以有選擇性，但這種選擇不能以犧牲公民利益(權(quán)益)為代價(jià)。政府在公共行為中，最應(yīng)該避免的就是這一點(diǎn)。政府機(jī)關(guān)可以對公民的利益進(jìn)行審查，但要嚴(yán)格控制自己的行為，盡量以客觀、公正的態(tài)度和行事標(biāo)準(zhǔn)對待社會中的每一個(gè)組織和個(gè)人。只有這樣，社會需求才能說是滿足了，因?yàn)楦鶕?jù)帕累托最優(yōu)原則，只有個(gè)人(包括組織)的效益的增進(jìn)沒有損害他人(和組織)的效益的時(shí)候，社會福利才增加了。

四、公共行政的目標(biāo)：滿足社會需求

公共行政的目標(biāo)定位于“提供服務(wù)”、“提高效率”或“追求公平”都沒有觸及到政府和公共行政存在的原因和目的。政府是公民為保護(hù)自身的利益而設(shè)立的，公共行政活動的產(chǎn)生一方面是滿足公民的利益，另一方面也是政府得以維持的保證。公共行政提供服務(wù)，是因?yàn)楣裥枰@種服務(wù)，沒有需要而提供的服務(wù)是無效的服務(wù)，甚至起反作用。雖然在一個(gè)貧富不均、強(qiáng)弱共存的世界中，關(guān)懷在政治和經(jīng)濟(jì)上處于劣勢地位的群體和個(gè)人具有不可磨滅的價(jià)值。但是，僅有關(guān)懷不夠的，重要的或者說實(shí)際的內(nèi)容是改善劣勢群體的境遇?？梢钥闯觯凇疤峁┓?wù)”、“提高效率”和“追求公平”的背后，還存在一個(gè)最為本質(zhì)的目的指向，那就是滿足社會需求。服務(wù)、民主、公平與效率相對于滿足社會需求來說，只是手段和方式，只是社會需求是否被滿足的一種表現(xiàn)和尺度。所謂社會需求，是指社會向行政機(jī)關(guān)及其人員提出的依法應(yīng)屬于行政職能范圍的合理要求。它是公共行政得以維持和發(fā)展的前提。只要有政府存在，公民及社會對政府的要求，從來沒有也不會消失；而且，沒有這些要求，公共行政也就失去了存在的意義。因此，從這方面來說，公民對行政機(jī)關(guān)的合理合法的需求，也是“公共行政”得以存在和發(fā)展的必然需求。公共行政活動一方面是滿足公民及社會上其它團(tuán)體和組織對行政的需求，另一方面也是滿足行政機(jī)關(guān)自身發(fā)展的需要。