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財政支出績效評價是對財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行的科學(xué)、規(guī)范評價，并將績效評價結(jié)果運用到財政資金分配。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，財政收支矛盾和財政風(fēng)險逐步加大，財政支出績效理念開始在學(xué)術(shù)界和政府部門受到重視，規(guī)范公共財政支出成為迫切之舉。

一、財政支出績效評價的主要屬性

績效評價作為公共財政的理財思路之一，要求財政資金使用者糾正財政支出管理低效率、分散性、無目的性，以“績效”為評價手段，保證財政支出行為和支出結(jié)構(gòu)的合規(guī)性、合理性和有效性。

1、財政支出績效評價體系的完整性

財政績效管理包括政府績效評價體系、財政支出績效評價體系和組織管理體系三部分內(nèi)容。目前我國各級政府推行的財政支出績效評價工作是財政績效管理的一個重要組成部分。從績效預(yù)算評價體系中延伸出來的是績效審計和績效問責(zé)，它們共同構(gòu)成整個績效評價體系。

2、財政支出績效評價的基礎(chǔ)性

研究預(yù)算績效評價體系的目的是明確績效理念、提高資金效益、鞏固改革根基。財政支出績效評價機制是績效預(yù)算改革的充分必要條件。財政支出績效評價要適應(yīng)部門預(yù)算推進(jìn)的現(xiàn)實，提升評價體系的有效性和操作性，從而夯實績效預(yù)算改革的基礎(chǔ)。

3、財政支出績效評價的導(dǎo)向性

績效預(yù)算就是政府部門按所完成的各項職能進(jìn)行預(yù)算，將政府預(yù)算建立在可衡量的績效基礎(chǔ)上。財政支出績效評價是以預(yù)算績效為目標(biāo)對預(yù)算單位績效目標(biāo)實現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的綜合評價。導(dǎo)向性要求預(yù)算績效評價面向未來績效預(yù)算改革的需求，擬合部門預(yù)算管理流程，培植從績效結(jié)果披露的單一職能到績效結(jié)果激勵的復(fù)合職能過渡的潛在能力，從而適應(yīng)績效預(yù)算改革的趨勢，切合漸進(jìn)式改革的切實需求。

二、現(xiàn)階段財政支出績效評價工作的主要問題

1、績效評價指標(biāo)體系不夠科學(xué)規(guī)范

指標(biāo)體系中業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)的劃分模式容易導(dǎo)致反復(fù)從某一環(huán)節(jié)收集資料，評價指標(biāo)側(cè)重于合規(guī)性評價，缺少效益評價。評價指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，缺乏一基于科學(xué)、嚴(yán)密分析而建立的的統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系。

2、績效考評標(biāo)準(zhǔn)制定困難

項目績效目標(biāo)表現(xiàn)多樣，衡量方法有根本的不同。對于同一類項目的評估，由于缺乏區(qū)間可比性和歷史可比性，往往難以做出準(zhǔn)確的判斷；同一地區(qū)歷史上相類似的支出隨著支出目標(biāo)要求的不斷提高，其參考價值不斷弱化；加之評價主體專業(yè)性局限，因此財政部門很難對績效評價標(biāo)準(zhǔn)建立有準(zhǔn)確的結(jié)論。

3、績效考評數(shù)據(jù)庫建設(shè)不健全

目前關(guān)于財政績效評價的數(shù)據(jù)資料收集仍處于探索階段，，沒有評價標(biāo)準(zhǔn)值測定及數(shù)據(jù)庫建設(shè)，且現(xiàn)有的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使財政支出績效評價結(jié)果差異大，結(jié)影響結(jié)果的公平性和可比性。

4、缺乏完備的事前、事中考評機制

現(xiàn)階段我國財政支出績效考評主要采取事后考評，為采取行之有效的事前分析、事中跟蹤機制。而我國公共投資部門雖然也提出對國家重點投資項目要從立項決策、建設(shè)決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理，但至今尚未出臺有關(guān)財政支出績效評價工作規(guī)章辦法，使之缺乏法律約束和制度保障。

5、現(xiàn)有考評制度存在重結(jié)果，輕投入、產(chǎn)出的矛盾

我國現(xiàn)行試點地區(qū)的財政支出績效考評，僅還停留在績效考評的初級靜態(tài)管理階段，以對支出結(jié)果進(jìn)行考評為主，看支出是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。缺乏重要的動態(tài)管理，包括對投入、過程、結(jié)果、效率等全方位的綜合考評，財政支出績效管理難以達(dá)到相應(yīng)效果。

三、完善財政支出績效評價的具體建議

1、建立健全財政支出績效評價指標(biāo)體系

績效目標(biāo)管理的核心是績效指標(biāo)，但是預(yù)算支出的績效往往又很難衡量，因此應(yīng)規(guī)范指標(biāo)體系。一方面通過理論上的探索和研究和實踐中逐步完善和健全，形成一套完整的財政支出績效評價的指標(biāo)庫。根據(jù)財政支出績效評價的層次，分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標(biāo)庫；另一方面應(yīng)以定量為主，定性為輔確立指標(biāo)。從項目開始階段就應(yīng)結(jié)合定量分析和定性分析，要求部門做好統(tǒng)計臺賬，增強績效評價指標(biāo)的可操作性，便于事后評價；三是制定共性指標(biāo)，包括財務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行、民眾評議等指標(biāo)，增強評價結(jié)果在項目和部門之間的橫向比較。

2、進(jìn)一步規(guī)范核算制度，全面反映政府績效

進(jìn)一步推進(jìn)財政支出績效評價，需要規(guī)范的會計核算制度做后盾，績效評價中對項目資金投入、支出等會計信息資料的真實性、完整性、準(zhǔn)確性和及時性以及會計核算法的真實準(zhǔn)確、規(guī)范化都有更深刻更嚴(yán)格的要求。目前，我國和很多國家的預(yù)算會計使用的收付實現(xiàn)制的會計方法存在的嚴(yán)重問題是：它可以通過提前或延遲支付現(xiàn)金人為地操縱各年度的支出，同時也不能使用年限內(nèi)分?jǐn)傎Y本性項目的購買成本，為此，我們也應(yīng)修改現(xiàn)行會計方法，實行部分的權(quán)責(zé)發(fā)生制，建立政府財務(wù)狀況報告制度，以便于更全面地反映政府的績效和成本。同時推行會計集中核算制，已對單位的重點、重大項目支出進(jìn)行項目核算，使收支項目核算更完整、更透明，以確保政府績效及預(yù)算執(zhí)行的公開性和透明度。

3、應(yīng)用合適的績效預(yù)算評價分析方法

項目考評階段，選擇合適的項目考評方式有利于提高考評結(jié)果的科學(xué)性。結(jié)合項目類別和具體情況選取成本—效益分析法、最低費用選擇法和公共壟斷產(chǎn)業(yè)定價法。對于可以用貨幣計量的公共支出效益可應(yīng)用成本—效益分析法；對于那些效益無法用貨幣計量的公共支出項目，則可選擇最低費用選擇法；對那些自然產(chǎn)生壟斷、市場調(diào)控難以到達(dá)的行業(yè)（如水、電、氣等）可采用定價法，由政府定價。同時適當(dāng)考慮其它地區(qū)、不同國家的同項支出比較法，比出優(yōu)勢、比出差距，定量分析。綜合各種分析方法取得績效評價結(jié)果具有可比性和準(zhǔn)確性，便于結(jié)果的拓展運用。

4、建立配套管理機制，規(guī)范財政支出績效評價各環(huán)節(jié)

一是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上改革預(yù)算編制制度。嘗試編制多年滾動預(yù)算。針對國家五年計劃目標(biāo)，各部門建立了發(fā)展規(guī)劃以及年度工作計劃。將年度的工作計劃進(jìn)一步細(xì)化為年度績效計劃指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，還可以推動中長期滾動式預(yù)算的實行。各部門可以從本年開始進(jìn)行準(zhǔn)備，編制出后三年的績效計劃，并將計劃與部門預(yù)算掛鉤，在第三年終做出當(dāng)年績效評估情況的報告，并依此對以后的預(yù)算進(jìn)行調(diào)整；二是建立風(fēng)險約束機制。財政支出績效評價工作大量借助中介機構(gòu)的力量，為績效評價工作帶來一定風(fēng)險。建議建立規(guī)范的中介機構(gòu)管理辦法。對于委托考評的中介機構(gòu)要規(guī)定相關(guān)的資質(zhì)和實力，并通過公開招標(biāo)擇優(yōu)選取。同時，通過制度化的資信評價，采取工作效益掛鉤等辦法牽制中介機構(gòu)行為，使中介機構(gòu)既相互競爭，又相互約束，間接加強對邀請專家進(jìn)行約束。

5、加強考評事前、事中程序管理，推進(jìn)績效管理模式創(chuàng)新

一是在事前績效審核環(huán)節(jié)，將績效目標(biāo)的申報、審核融入預(yù)算管理過程中，作為預(yù)算批復(fù)的必要條件，績效目標(biāo)評審未通過，原則上不能下?lián)苜Y金?？赏ㄟ^引入第三方評審的方式提高績效目標(biāo)編報的科學(xué)性和規(guī)范性，使項目預(yù)期績效與預(yù)算安排相結(jié)合，促進(jìn)項目按既定績效目標(biāo)實施。二是事中績效跟蹤環(huán)節(jié)，對績效目標(biāo)進(jìn)一步完善，使財政資金的投人更加合理、規(guī)范。同時關(guān)注財政資金投入情況，對項目目標(biāo)完成情況、項目效益與預(yù)期目標(biāo)偏差等情況進(jìn)行跟蹤，監(jiān)督績效目標(biāo)實現(xiàn)的各項政策、措施的落實情況，保證項目按績效預(yù)定目標(biāo)完成。三是加強績效評價的結(jié)果應(yīng)用。政府應(yīng)根據(jù)考評結(jié)果，對績效好的部門給予獎勵，對于指標(biāo)完成不好的部門，則予以公告，并且削減直到取消這項預(yù)算。根據(jù)績效預(yù)算按效果撥款的原則，財政部門要按照各部門工作績效的考核結(jié)果編制下一年度預(yù)算，并提交人大審議。通過執(zhí)行有約束、支出有考評的科學(xué)、規(guī)范的財政支出績效評價制度，切實提升政府管理的績效。

四、需要把握好的三個關(guān)鍵問題

1、把握支出管理績效取向問題

長期以來，財政支出安排過程中，雖然逐步建立了項目前期論證、投資評審、招標(biāo)采購等審批執(zhí)行程序，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、保障重點需要也取得了一定成效，但以資金使用績效為導(dǎo)向的財政預(yù)算管理體制遠(yuǎn)未建立起來，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的問題沒有得到根本性解決，與財政科學(xué)化精細(xì)化管理要求相差甚遠(yuǎn)。同時，隨著公共財政改革的逐步深化，社會公眾對政府提供公共服務(wù)的科學(xué)性、有效性和規(guī)范性要求越來越高，對績效管理工作形成了新的壓力。因此，必須全面把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體需要，深入推進(jìn)公共財政改革，科學(xué)合理地安排管理財政資金。

2、把握績效評價總體進(jìn)程問題

根據(jù)工作主體和評價對象的不同，通常將財政支出績效評價分為項目評價和部門評價，而支出項目作為主管部門和項目單位管理活動的主要載體，種類多、分布廣、差異大、實踐難。因此，做好項目評價對于衡量一個部門、一個單位管理使用財政資金的水平和效果具有重要的參考價值。近年來，我國財政支出績效評價工作從個別項目評價逐步發(fā)展到多個項目評價，從主要對單一項目的評價逐步發(fā)展到主要對大類項目的評價，從對評價結(jié)果的項目對應(yīng)逐步發(fā)展到對評價結(jié)果的部門對應(yīng)，范圍不斷拓展，層次不斷深化，財政部門對績效評價工作的認(rèn)識也不斷提高。另一方面，從財政管理的最終需要看，項目評價過渡到部門評價、并最終實現(xiàn)二者的有機統(tǒng)一是必然趨勢。因此，當(dāng)前應(yīng)該從項目績效評價入手，通過對大類項目的評價反映部門支出績效，通過強化結(jié)果應(yīng)用約束部門管理行為；按照“逐步擴面、有序推進(jìn)”的原則，逐步將評價范圍拓展到預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和項目安排環(huán)節(jié)，推動部門支出績效評價向“全方位、多層次、大范圍”拓展，最終實現(xiàn)對部門支出管理績效的系統(tǒng)評價。

3、把握項目管理績效目標(biāo)問題

從績效目標(biāo)的具體內(nèi)容看，產(chǎn)業(yè)類項目主要涉及新增產(chǎn)值、新增利稅、新增收入、新增就業(yè)等預(yù)期指標(biāo)；民生類項目主要涉及受益范圍、計劃能力、運行狀況等預(yù)期指標(biāo)；基礎(chǔ)設(shè)施類項目主要涉及功能實現(xiàn)、運行狀況、設(shè)備配套等預(yù)期指標(biāo)。這些績效目標(biāo)，一方面作為事后項目績效評價的參照系，通過工作完成結(jié)果與績效目標(biāo)的分析比較，對項目決策、項目管理、項目完成和項目效果作出基本判斷，評價結(jié)果作為下年度預(yù)算安排的重要依據(jù)，評價發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違規(guī)問題作為規(guī)范管理工作的重要參照，真正體現(xiàn)“去年的事后就是明年的事前”，從而為健全管理制度、調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、強化項目跟蹤監(jiān)控提供依據(jù)；另一方面，更是實施項目當(dāng)期管理的參照系，在項目規(guī)劃中明確項目實施的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)和效果等關(guān)鍵要素，對財政支出績效進(jìn)行事前控制，確保財政管理關(guān)口前移。因此，加強財政支出績效管理，必須科學(xué)規(guī)劃設(shè)計項目績效目標(biāo)。在項目申報中，項目績效目標(biāo)要作為前置條件。這是績效評價工作的要求，更是提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和到位率、實現(xiàn)支出管理科學(xué)化精細(xì)化的要求。