提升非稅資金使用論文

時(shí)間:2022-06-03 08:28:00

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提升非稅資金使用論文

編者按:本文主要從政府非稅收入管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn);我國(guó)政府非稅收入管理的現(xiàn)狀;加強(qiáng)我國(guó)政府非稅收入管理的建議進(jìn)行論述。其中,主要包括:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政收入主要包括稅收和非稅收入兩種形式、項(xiàng)目確立的法制化、項(xiàng)目定價(jià)的科學(xué)化、預(yù)算管理的規(guī)范化、項(xiàng)目管理方面:“長(zhǎng)官意識(shí)”勝于規(guī)章制度、預(yù)算管理方面:思想觀念陳舊,部門(mén)預(yù)算阻力重重、資金使用方面:收支依然掛鉤,資金浪費(fèi)嚴(yán)重、完善政府非稅收入項(xiàng)目管理、逐步實(shí)施政府非稅收入全口徑預(yù)算管理、建立政府非稅收入征管激勵(lì)機(jī)制以深化“收支兩條線”改革、推進(jìn)“金財(cái)工程”建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)收繳方式現(xiàn)代化、建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,提高非稅資金使用效率等。具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

摘要:本文通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況,提出了適合我國(guó)國(guó)情的政府非稅收入管理方式或方法。相對(duì)于正處于探索階段的我國(guó)而言,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家,政府非稅收入管理已經(jīng)十分規(guī)范和完善,特別是非稅項(xiàng)目確立和定價(jià)、預(yù)算管理、非稅收入征繳及資金使用等方面的一些先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際上都有著較強(qiáng)的示范作用,對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)政府非稅收入管理則更具有積極的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞:宏觀調(diào)控,非稅收入,預(yù)算外資金,公共產(chǎn)品,績(jī)效考評(píng)

本文通過(guò)借鑒國(guó)外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際水平和財(cái)政管理的現(xiàn)實(shí)情況,提出適合我國(guó)國(guó)情的政府非稅收入管理方式或方法,對(duì)于提高我國(guó)政府非稅收入管理水平,增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力具有重大意義。相對(duì)于正處于探索階段的我國(guó)而言,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)成熟的發(fā)達(dá)國(guó)家,政府非稅收入管理已經(jīng)十分規(guī)范和完善,特別是非稅項(xiàng)目確立和定價(jià)、預(yù)算管理、非稅收入征繳及資金使用等方面的一些先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)在國(guó)際上都有著較強(qiáng)的示范作用,對(duì)于加強(qiáng)我國(guó)政府非稅收入管理則更具有積極的指導(dǎo)意義。

一、政府非稅收入管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政收入主要包括稅收和非稅收入兩種形式,其中非稅收入是各級(jí)政府財(cái)政收入的必要補(bǔ)充,在政府收支管理過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。近年來(lái),隨著政府公共支出的增長(zhǎng),各國(guó)政府尤其是其地方政府面臨的財(cái)政壓力愈來(lái)愈大,基于通過(guò)加稅的方式緩解財(cái)政壓力容易遭到公眾反對(duì)的原因,各國(guó)政府逐漸將注意力轉(zhuǎn)移到非稅收入上,并在非稅收入的征收管理過(guò)程中積累了大量的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

(一)項(xiàng)目確立的法制化

對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟的國(guó)家而言,公共部門(mén)出臺(tái)任何政府非稅收入項(xiàng)目都要求有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序,若要變動(dòng)具體項(xiàng)目也須經(jīng)過(guò)相關(guān)的行政審議程序。例如,澳大利亞政府的收費(fèi)審批權(quán)集中在聯(lián)邦和州兩極,收費(fèi)機(jī)構(gòu)若要設(shè)立新的收費(fèi)項(xiàng)目,就必須按照該機(jī)構(gòu)的隸屬關(guān)系,向其所屬國(guó)庫(kù)部提出申請(qǐng),經(jīng)國(guó)會(huì)或州議會(huì)審議通過(guò)后,再以聯(lián)邦法律或州法律形式頒布才可實(shí)施。

(二)項(xiàng)目定價(jià)的科學(xué)化

作為政府非稅收入管理的重點(diǎn)之一,非稅項(xiàng)目的定價(jià)始終為各國(guó)政府所重視。目前,盡管各國(guó)政府對(duì)非稅項(xiàng)目定價(jià)時(shí)所遵循的原則在稱謂上有所區(qū)別,但多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家基本上是按低于平均成本的邊際成本為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定價(jià)的,即力求其定價(jià)能夠兼顧政府補(bǔ)償成本的需要和社會(huì)公眾的普遍承受能力。例如,美國(guó)法律條款明確規(guī)定所有項(xiàng)目的價(jià)格水平均不能超過(guò)政府提供服務(wù)或福利的成本,不能超過(guò)外溢損失的額度,其相關(guān)管理部門(mén)都要定期對(duì)政府所提供的公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)成本進(jìn)行嚴(yán)格精確的測(cè)算,以增強(qiáng)項(xiàng)目定價(jià)的科學(xué)性和可控性。

(三)預(yù)算管理的規(guī)范化

政府非稅收入作為財(cái)政收入的組成部分,與稅收一樣,必須納入預(yù)算管理是國(guó)外政府非稅收入管理的共同作法。例如,依據(jù)加拿大聯(lián)邦《財(cái)政管理法》規(guī)定,聯(lián)邦政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)所收取的各項(xiàng)政府非稅收入(主要指收費(fèi))都須存入“綜合收入基金”賬戶中作為預(yù)算收入,由政府統(tǒng)一安排使用,不與征收部門(mén)的支出相掛鉤。又如法國(guó)政府非稅收入要全部納入中央預(yù)算,各征收部門(mén)的經(jīng)費(fèi)支出全額由財(cái)政預(yù)算統(tǒng)籌安排,與其征收的非稅收入數(shù)量無(wú)直接關(guān)系。

二、我國(guó)政府非稅收入管理的現(xiàn)狀

隨著“收支兩條線”改革的深化和各級(jí)政府對(duì)非稅收入的重視,目前我國(guó)政府非稅收入管理已有較大改善,但仍存在不少問(wèn)題。

(一)項(xiàng)目管理方面:“長(zhǎng)官意識(shí)”勝于規(guī)章制度

近年來(lái),為了加強(qiáng)政府非稅收入管理,我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市都根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況陸續(xù)出臺(tái)了“政府非稅收入項(xiàng)目名錄”,同時(shí)制定了相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),并要求各級(jí)征收單位嚴(yán)格據(jù)以執(zhí)行。但在實(shí)際的征收過(guò)程中卻逐漸出現(xiàn)了“長(zhǎng)官意識(shí)”勝于規(guī)章制度的現(xiàn)象,且有愈演愈烈之勢(shì)。例如某些地方領(lǐng)導(dǎo)為了突出政績(jī),往往不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實(shí)際發(fā)展水平和相關(guān)規(guī)章制度,大肆利用手中權(quán)利隨意減免收費(fèi)項(xiàng)目,降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),以此作為優(yōu)惠條件吸引外資。

(二)預(yù)算管理方面:思想觀念陳舊,部門(mén)預(yù)算阻力重重

我國(guó)自2001年提出政府非稅收入概念至今已有5年時(shí)間,但不少地區(qū)的征收單位始終將政府非稅收入等同于預(yù)算外資金,把這部分收入作為本單位的自有資金,繼續(xù)沿用“自收、自支、自管”模式;一些單位雖接受了政府非稅收入的概念,也清楚其財(cái)政資金的屬性,但受部門(mén)利益的影響,不愿拱手交出這份多年來(lái)一直“屬于自己”的財(cái)權(quán),于是想盡一切辦法阻止部門(mén)預(yù)算的開(kāi)展,不向財(cái)政部門(mén)上報(bào)其真實(shí)收入數(shù)量。

(三)資金使用方面:收支依然掛鉤,資金浪費(fèi)嚴(yán)重

目前,全國(guó)各地都在進(jìn)行深化“收支兩條線”的改革,但取得顯著效果的地區(qū)卻不多。很多地區(qū)雖然在形式上已經(jīng)做到了收支脫鉤,如全面清理了各單位設(shè)在銀行的收入過(guò)渡性帳戶,同時(shí)將各項(xiàng)政府非稅收入都按期繳入了財(cái)政專戶,但政府非稅收入“入戶快、出戶更快”的公開(kāi)秘密實(shí)質(zhì)上使得非稅資金的使用權(quán)還停留在征收單位手中,非稅資金并沒(méi)有走出“誰(shuí)收誰(shuí)用、多收多用”的怪圈。此外,在相關(guān)法律法規(guī)及資金使用監(jiān)督機(jī)制不健全的情況下,為數(shù)不少的征收單位在使用非稅資金時(shí)往往缺乏成本意識(shí),鋪張浪費(fèi)現(xiàn)象較為普遍,少數(shù)單位甚至將征收來(lái)的政府非稅收入用來(lái)進(jìn)行攀比,不但降低了非稅資金的使用效率,而且敗壞了整個(gè)社會(huì)風(fēng)氣,嚴(yán)重影響了政府形象。

三、加強(qiáng)我國(guó)政府非稅收入管理的建議

加強(qiáng)政府非稅收入管理,逐步提高非稅資金的使用效益,不僅有利于財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng),而且可以提高財(cái)政的宏觀調(diào)控能力,同時(shí)也是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容之一。因此,本文借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn),并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況,積極探索適合我國(guó)國(guó)情的政府非稅收入管理辦法。

(一)完善政府非稅收入項(xiàng)目管理

一方面,要借鑒國(guó)外的非稅項(xiàng)目確立方式,認(rèn)真聽(tīng)取人們對(duì)于現(xiàn)行各類政府非稅收入項(xiàng)目提出的意見(jiàn)和建議,重新考察其存在的合理性和繼續(xù)發(fā)展的可行性,進(jìn)而正本清源:對(duì)于不符合國(guó)家收費(fèi)審批管理規(guī)定,由地方或部門(mén)越權(quán)設(shè)立的收費(fèi)項(xiàng)目(主要是指制度外收入項(xiàng)目)一律要堅(jiān)決取締;對(duì)于憑借政府權(quán)利、行政管理職能收取的與稅收性質(zhì)相同的項(xiàng)目可考慮逐漸改以稅收的形式進(jìn)行征收管理;對(duì)于無(wú)論從理論上還是實(shí)際中都應(yīng)該以非稅形式存在的項(xiàng)目則要加以規(guī)范和引導(dǎo),使其能夠健康成長(zhǎng)。另一方面,可以參考“低于平均成本的邊際成本”的收費(fèi)原則對(duì)各項(xiàng)目的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新核定,并將規(guī)范后的項(xiàng)目名稱及具體征收標(biāo)準(zhǔn)造冊(cè)公布,以便與征收對(duì)象間做到信息對(duì)稱,促使征收機(jī)構(gòu)和被征收對(duì)象嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

(二)逐步實(shí)施政府非稅收入全口徑預(yù)算管理

即按照“所有權(quán)屬國(guó)家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的原則,逐步擴(kuò)大政府非稅收入預(yù)算管理范圍,最終將其全部納入預(yù)算管理。具體而言,對(duì)于目前已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算管理的罰沒(méi)收入、行政性收費(fèi)等要繼續(xù)保持現(xiàn)行的預(yù)算管理方式,同時(shí)將重點(diǎn)放在名義納入預(yù)算管理,但實(shí)質(zhì)是列收列支的各類政府性基金和那些僅僅進(jìn)入財(cái)政專戶管理的事業(yè)性收費(fèi)上。各地財(cái)政部門(mén)可以根據(jù)本地的實(shí)際情況,制定出明確合理的政府非稅收入分期分批納入預(yù)算管理的計(jì)劃,并通過(guò)公示的方式告知相關(guān)征收部門(mén)及被征收對(duì)象,以便加快改革的進(jìn)程,提早實(shí)現(xiàn)政府非稅收入與稅收收入的統(tǒng)一預(yù)算編制,進(jìn)而提高政府非稅收入的使用效益。此外,為了提高預(yù)算的透明度和精細(xì)度,加強(qiáng)財(cái)政部門(mén)對(duì)征收單位的各政府非稅收入項(xiàng)目及收入總量的了解,便于其將有限的非稅資金按照公開(kāi)、公正、透明的原則分配到各預(yù)算單位和具體項(xiàng)目上,有必要改進(jìn)現(xiàn)行的預(yù)算編制方法,逐步強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算,完善綜合預(yù)算。

(三)建立政府非稅收入征管激勵(lì)機(jī)制以深化“收支兩條線”改革

目前,各地區(qū)“收支兩條線”改革的成效不顯著,收入與支出并沒(méi)有完全脫鉤:一方面是由于改革牽涉的面太廣,容易遭到既得利益集團(tuán)的抵制;另一方面,由于還沒(méi)建立起對(duì)征收主體行之有效的激勵(lì)機(jī)制,使得財(cái)政部門(mén)擔(dān)心脫鉤后反而會(huì)減少收入。例如當(dāng)征收主體所征收的政府非稅收入與其開(kāi)支突然完全脫鉤時(shí),其很可能會(huì)失去原有的征收積極性,導(dǎo)致政府非稅收入不能應(yīng)收盡收,部分收入白白流失,也可能產(chǎn)生尋租行為,即征收主體通過(guò)非法減免政府非稅收入的方式來(lái)?yè)p公肥私。此時(shí),顯然需要有效的激勵(lì)機(jī)制激勵(lì)征收主體繼續(xù)合理、合法、足額的進(jìn)行征收,但從各地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看,至今尚未形成真正可行的激勵(lì)方案,基于此,不少地區(qū)的財(cái)政部門(mén)沒(méi)有下定決心徹底推行“收支兩條線”政策。

從國(guó)外政府非稅收入管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,收入與支出完全脫鉤是今后我國(guó)政府非稅收入管理發(fā)展的必然趨勢(shì)。所以,為了解除財(cái)政部門(mén)的“后顧之憂”,使其大力推行“收支兩條線”政策,必須盡快建立有效的激勵(lì)機(jī)制。本文借鑒部分地區(qū)曾使用的基數(shù)激勵(lì)法思想,應(yīng)用“聯(lián)合確定基數(shù)法”,建立了針對(duì)征收主體的簡(jiǎn)單激勵(lì)模型:

通過(guò)建立上述激勵(lì)模型完善激勵(lì)機(jī)制,不但可增加征收主體的工作積極性,而且有助于財(cái)政部門(mén)摸清家底,同時(shí),有效的抑制亂收費(fèi)。此時(shí),財(cái)政部門(mén)可以“放心”地實(shí)施“收支兩條線”政策并將其深化,以爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)政府非稅收入與支出完全分離的目標(biāo)。

(四)推進(jìn)“金財(cái)工程”建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)收繳方式現(xiàn)代化

即各地區(qū)要按照“金財(cái)工程”的要求,搭建網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺(tái),建立健全政府非稅收入征收管理信息系統(tǒng),逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的征繳方式現(xiàn)代化:政府非稅收入從票據(jù)領(lǐng)購(gòu)到自動(dòng)核銷,單位開(kāi)票到自動(dòng)入帳,銀行代收到專戶管理等環(huán)節(jié)的全程網(wǎng)絡(luò)化管理。為此,各地區(qū)首先要從思想上認(rèn)識(shí)到推進(jìn)“金財(cái)工程”建設(shè)對(duì)于提高政府非稅收入征繳效率的巨大作用,重視計(jì)算機(jī)程序的開(kāi)發(fā)與軟件的應(yīng)用。其次,要加大對(duì)“金財(cái)工程”的投入力度,不僅包括財(cái)力的投入,以確保財(cái)政、銀行、征收單位之間能夠?qū)崿F(xiàn)計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng),便于財(cái)政部門(mén)及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握并全面監(jiān)控政府非稅收入的收繳情況;更要有人力資源的投入,以保證不斷開(kāi)發(fā)、探索出更為先進(jìn)和完善的收繳方式,進(jìn)而提高工作效率和管理質(zhì)量。

(五)建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系,提高非稅資金使用效率

財(cái)政資金績(jī)效考評(píng)主要是運(yùn)用科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效評(píng)價(jià)方法,按照統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)由財(cái)政預(yù)算安排的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程及完成的結(jié)果進(jìn)行綜合性考核和評(píng)價(jià)。它是近年來(lái)西方發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一個(gè)新舉措,其根本意義是以財(cái)政支出效果為最終目標(biāo),考核政府職能的實(shí)現(xiàn)程度,即考核政府提供公共產(chǎn)品(或準(zhǔn)公共產(chǎn)品)和公共服務(wù)(或準(zhǔn)公共服務(wù))的效果與效率。因此,從規(guī)范政府非稅收入管理的角度出發(fā),通過(guò)合理確定績(jī)效考評(píng)對(duì)象、謹(jǐn)慎選擇績(jī)效考評(píng)方法以及周密設(shè)計(jì)績(jī)效考評(píng)指標(biāo),最終建立科學(xué)的非稅資金績(jī)效評(píng)價(jià)體系,同時(shí)嚴(yán)格規(guī)范績(jī)效考評(píng)工作程序,并加強(qiáng)績(jī)效考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用,是解決目前非稅資金浪費(fèi)嚴(yán)重,使用效率較低的一個(gè)可行方案。