導(dǎo)語：我國推行服務(wù)行政的管理研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容提要】政府的產(chǎn)生源于人民的公意達成和公意授權(quán)，這就決定了行政管理的服務(wù)性質(zhì)。21世紀(jì)，服務(wù)將是行政管理職能的必然選擇。為公民服務(wù)，為國家服務(wù)，為社會服務(wù)，將是行政服務(wù)的主要對象；而效率與效益，將是行政服務(wù)的價值取向。在社會主義初級階段，判斷行政服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，則看其是否有利于發(fā)展社會主義的生產(chǎn)力，是否有利于增加國家的綜合力，是否有利于提高人民的生活水平。而最終依據(jù)將是用“人民是否滿意”這個尺度來衡量。

【關(guān)鍵詞】行政管理/服務(wù)/衡量尺度

21世紀(jì)，以服務(wù)為方向的中國政府職能選擇將成為一種必需和必然。政府將按照企業(yè)化的方式努力為公民、為國家、為社會服務(wù)，并自覺把“效率”和“效益”作為自身服務(wù)水平的內(nèi)在評判尺度，把“人民滿意不滿意”作為外在的評判尺度。

一、服務(wù)：21世紀(jì)中國行政管理的職能設(shè)計

管理在本質(zhì)上就是服務(wù)，服務(wù)理所當(dāng)然成為政府職能的必然選擇。21世紀(jì)中國政府必然也應(yīng)樹立“小政府、大服務(wù)”的行政理念，進行職能的再設(shè)計。

1.管理就是服務(wù)管理是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在本質(zhì)上管理與服務(wù)是統(tǒng)一的。社會生產(chǎn)力的發(fā)展，使社會主體產(chǎn)生分化，并逐步形成群眾組織（包括國家），各組織內(nèi)部及各組織之間都存在著嚴重的利益沖突，各組織成員為避免無謂的消耗，以最少成本換取最大利益，相互訂立契約，把自身的一部分權(quán)利讓渡出來，形成公共權(quán)力，由全體成員選舉的少數(shù)代表掌握。掌握權(quán)力的少數(shù)人根據(jù)其成員的要求，管理公共事務(wù)，維護組織及其成員的利益。同時，各組織之間也基于同樣原因簽訂盟約，把部分權(quán)力交給凌駕于其他組織之上的組織（國家政府），管理全體社會的公共事務(wù)，維護社會秩序，進而維護整個社會的利益。管理的實質(zhì)，就是利用組織及其成員賦予的權(quán)力為公眾利益服務(wù)。因此，從本質(zhì)上講，管理就是服務(wù)。

2.服務(wù)是政府職能的必然選擇政府是公民間契約的產(chǎn)物，它在本質(zhì)上是一種為公民和社會共同利益服務(wù)的組織。隨著社會的發(fā)展，它日益脫離并凌駕于社會之上，但這種服務(wù)性質(zhì)不可能改變，只不過是服務(wù)的對象不同而已。政府最根本的職能仍然是服務(wù)職能。政府作為眾多社會組織中的一種，也是為社會需要而存在，為社會利益而存在。因而，它必須為促進社會的發(fā)展和進步服務(wù)，為社會日益增長的物質(zhì)和文化需求服務(wù)，而不是相反。政府行政在理論上不僅僅是單純的管理制行政，而應(yīng)是為社會和公眾提供服務(wù)的行政。服務(wù)是政府的首要職能?，F(xiàn)代西方各國政府的職能再設(shè)計也正是出于這種選擇。

20世紀(jì)70年代開始，西方各國行政管理陷入信任危機，引起了國際性的公共管理改革，要求政府的職能進行重新定位和設(shè)計。西方各國通過多方面探索，最終選擇了服務(wù)職能，實現(xiàn)了由過去重管理控制輕服務(wù)、“以政府為中心”到開始注重公共服務(wù)、“以滿足人民的需求為中心”的轉(zhuǎn)變。中國的行政管理，離不開國際公共行政發(fā)展的歷史背景和時代特殊性，更何況中國政府本身就要“全心全意為人民服務(wù)”。因此，最終實現(xiàn)政府職能的方向性選擇，就成為一種必需和必然。

3.轉(zhuǎn)變觀念：“小政府”與“大服務(wù)”服務(wù)在理論和實踐上都成為政府職能的必然取舍。但我們的政府仍然習(xí)慣于全面干預(yù)，強調(diào)行政管理。這首先是因為，我們的各級領(lǐng)導(dǎo)行政人員及公民本身還沒有意識到政府就是服務(wù)機關(guān)，政府的職能就是為公民、為國家、為社會服務(wù)。我們的政府仍然習(xí)慣于“全能”角色，不該管的也要管，結(jié)果什么都管不好。我們的企事業(yè)單位、社會團體也習(xí)慣于政府的全面干預(yù)和行政控制，不僅不爭取自己應(yīng)有的權(quán)利，而且對政府過分依賴。公民更是“勢單力薄”，一味指望政府能“為民作主”。一方面權(quán)力主體沒意識到自己的權(quán)力，自然也不對政府提出什么要求；另一方面，政府最大限度地行使自己的權(quán)力，忽視了權(quán)力主體的權(quán)力?，F(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變首先要求政府樹立新的行政理念，從制度和體制及運作機制上，使行政管理為公共利益服務(wù)。其次，還要求權(quán)力主體觀念也要有所轉(zhuǎn)變，要認識自己的權(quán)力，爭取自己的權(quán)力，限制政府的權(quán)力，主動要求政府提供服務(wù)，最終實現(xiàn)“小政府、大服務(wù)”的理想格局。

二、政府該為誰服務(wù)

既然服務(wù)是政府職能的必然選擇，那么，政府到底該為誰服務(wù)呢？

1.為公民服務(wù)從政治學(xué)角度理解：“契約理論”認為，政府的合法性是建立在公民與政府、公民之間的政治契約的基礎(chǔ)上的，政府的一切權(quán)力來自公民之間的契約或公民與政府之間的權(quán)能委托，政府應(yīng)保護全體公民的公共利益，維護和平的社會秩序，充當(dāng)公民的忠實“奴仆”，“全心全意為人民服務(wù)”，否則，公民有權(quán)收回委托之權(quán)能，選舉出新的政府。眾所周知，政府機關(guān)本身并不直接創(chuàng)造社會財富，它們的運轉(zhuǎn)和活動靠公民所交納的賦稅支持，公職人員靠納稅人來供養(yǎng)，公民是公職人員的“衣食父母”。政府為公民服務(wù)，反映公民的意愿，為公民利益盡心工作，完全是應(yīng)有之義，應(yīng)有之舉，而非政府單方面的“恩賜”。

經(jīng)濟學(xué)尤其是制度經(jīng)濟學(xué)和公共選擇理論，為我們提供了另一種理解模式。經(jīng)濟學(xué)理論認為，政府管理過程就是基礎(chǔ)設(shè)施、治安、政策、法律等公共產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。而公民則是政府提供的公共產(chǎn)品的消費者，政府存在的目的就是滿足“消費者”的不同需求，以盡可能高效率、高質(zhì)量的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù)爭取消費者的支持［1］。按照這種理解，政府不僅要為公民服務(wù)，而且要提供盡可能好的服務(wù)，否則，就難以贏得公眾的支持，從而失去存在的基礎(chǔ)。

各種理論雖然理解的角度不同，但它們都證明了這樣一個觀點：政府必須為公民服務(wù)。

2.為國家服務(wù)行政管理是國家發(fā)展的產(chǎn)物，它通過自身的管理活動來發(fā)揮、實現(xiàn)國家的職能，執(zhí)行國家的意志。它不可能脫離國家而獨立存在。任何行政管理活動都服從于國家、服務(wù)于統(tǒng)治階級。行政管理在本質(zhì)上是為國家服務(wù)的，政府代表并為國家的利益開展活動。

任何國家都有安全的需要［2］，從內(nèi)外兩個方面表現(xiàn)出來。內(nèi)部安全是統(tǒng)治階級維護和鞏固自己的統(tǒng)治，防止政權(quán)喪失，保持國內(nèi)穩(wěn)定。政府為實現(xiàn)內(nèi)部安全，維護統(tǒng)治，一方面要代表國家利用暴力工具強制被統(tǒng)治階級服從國家的意志、法律和政策，鎮(zhèn)壓被統(tǒng)治階級的反抗。另一方面則采取改善福利等措施協(xié)調(diào)和緩解與人民群眾之間的矛盾，保護內(nèi)部的安全和穩(wěn)定，為統(tǒng)治階級利益服務(wù)。外部安全就是要保證主權(quán)國家的主權(quán)和領(lǐng)土完整，不受它國侵犯，維護國家的尊嚴。政府代表國家通過外交、戰(zhàn)爭等方式實現(xiàn)國家的這種安全需要。

在內(nèi)外安全和穩(wěn)定的政治環(huán)境下，統(tǒng)治階級還要努力發(fā)展本國的經(jīng)濟、文化、教育、科技等事務(wù)，以鞏固自己的經(jīng)濟基礎(chǔ)。政府通過執(zhí)行經(jīng)濟和社會事務(wù)的管理職能，為國家經(jīng)濟文化等發(fā)展服務(wù)。當(dāng)然，政府代表國家與它國開展經(jīng)濟和科技等方面的競爭，進行綜合國力的較量，也是政府為國家服務(wù)的應(yīng)有之義。

3.為社會服務(wù)政府職能除了為國家服務(wù)和具有強制性的一面之外，還具有為社會服務(wù)的非強制性的一面，這是由國家和社會關(guān)系決定的。專制社會，國家與社會的關(guān)系出現(xiàn)了顛倒，國家日益凌駕于社會之上，對社會超?？刂啤，F(xiàn)代民主社會，才真正體現(xiàn)了社會決定國家，國家按照社會的指意運作的內(nèi)在涵義。國家與社會的這種關(guān)系“具體化為政府與市場、政府與企業(yè)、政權(quán)組織與社會、國家機構(gòu)與社會民眾的關(guān)系。一句話，是上層建筑服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)的關(guān)系”［3］，所以，國家要為社會服務(wù)。政府則代表國家執(zhí)行這種服務(wù)職能，這種服務(wù)具體表現(xiàn)為政府為市場服務(wù)，如“培育市場體系、制定市場規(guī)則、維護市場秩序、進行宏觀調(diào)控、克服市場缺陷”等；為企業(yè)服務(wù)，即“統(tǒng)籌規(guī)劃、掌握政策、信息引導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、檢查監(jiān)督”；為社會良性行為服務(wù)，如：環(huán)境保護、治理污染、維護生態(tài)平衡、制定法律和制度、保障公共安全、維護社會的公平和正義；為公民服務(wù)，如提供公共產(chǎn)品、保障公民權(quán)益。

三、21世紀(jì)中國政府：掌舵而非劃槳

“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段”［4］。政府扮演什么樣的角色，以何種方式提供服務(wù)，是我國各級政府必須思考的關(guān)鍵問題。

1.掌舵與劃槳現(xiàn)代國家的政府，既具有決策與指揮的職責(zé)，又具有執(zhí)行和操作的職責(zé)。如果把決策、指揮比作“掌舵”的話，那么具體的服務(wù)執(zhí)行就是“劃槳”。掌舵是一種方向性、目標(biāo)性的引導(dǎo)，而劃槳則是實現(xiàn)目標(biāo)的手段。從另一方面來理解，“掌舵”是政府方針政策等宏觀方面的服務(wù)，而“劃槳”則是具體的服務(wù)。

2.掌舵而非劃槳彼得·德魯克在《不連續(xù)的時代》一書中說：“我們面對的不是‘國家的逐漸消亡’。相反，我們需要一個有活力的、強大的和非?；钴S的政府。但是我們面臨著選擇，選擇一個龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把‘實干’讓給他人去做的強有力的政府”。我們需要一個能夠以治理而實行治理的政府。這不是一個‘實干’的政府，不是一個‘執(zhí)行’的政府，這是一個‘治理’的政府”［4］（P25）。當(dāng)代管理者也認為：“任何想要把治理和‘實干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構(gòu)親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。”［4］（P64）政府不是“實干”的機構(gòu)，而是“決策機構(gòu)”。因為“政府并不善于劃槳”［4］（P32），政府的職責(zé)只能是“掌舵（決策）”而非“劃槳（實干）”。政府的義務(wù)是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)。

3.滿足公眾的需要政府是決策機構(gòu)，如何掌舵，即提供什么樣的服務(wù)，并不能由政府自身說了算，而要根據(jù)服務(wù)對象，尤其是政府服務(wù)的直接受益人——公眾的要求而確定。

政府使用納稅人的錢，為公眾服務(wù)，理應(yīng)“以顧客為中心”，按照公眾的要求提供公共服務(wù)，滿足公眾的需要，就是說政府的服務(wù)要面向公眾，而不是面向權(quán)力；政府對公眾的利益、需要和要求應(yīng)具有靈敏的反應(yīng)能力；政府的一切活動要圍繞著公眾的切身利益，樹立“公眾至上”意識，一切以服務(wù)對象的滿意為標(biāo)準(zhǔn)。

4.把競爭機制注入到提供服務(wù)工作中去政府服務(wù)也是一種經(jīng)濟行為，需要進行收益——成本分析，只有其收益高于成本才是合理的。因此政府服務(wù)也存在降低成本、提高效益的要求。在政府服務(wù)中引入市場機制，把競爭注入到政府服務(wù)工作當(dāng)中將有助于實現(xiàn)政府服務(wù)“低成本、高收益”的預(yù)期。同時，這也是滿足公眾需求、提高服務(wù)質(zhì)量、打破政府壟斷的有效途徑。

政府服務(wù)中引入競爭機制，主要考慮三個方面。一是政府內(nèi)部的競爭。在政府同類部門中政府雇員以及為政府服務(wù)的機構(gòu)，如印刷、會計、采辦、通訊數(shù)據(jù)處理，車隊、修理等之間開展競爭，可以解開官僚主義的死結(jié)。二是政府與私營部門的競爭。在一些由政府壟斷的服務(wù)中，如交通、電信、郵政、水電等引入競爭機制，打破政府壟斷，給政府形成競爭壓力，迫使服務(wù)質(zhì)量的提高。三是私營部門之間的競爭，把一些政府可以撤手不管的服務(wù)，諸如清除垃圾、城市環(huán)衛(wèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、職業(yè)培訓(xùn)等通過招標(biāo)方式出租或承包給私營部門，實行“有償服務(wù)”，由市場來完成，可減輕政府負擔(dān)，以便政府更好地“掌舵”。

競爭不能解決一切問題，但至少能使我們的政府服務(wù)質(zhì)量有所改觀。

四、效率與效益：政府服務(wù)的價值評判

行政效率與效益是行政服務(wù)的核心問題，貫穿于行政服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，是全部行政活動追求的目標(biāo)，也是檢查政府工作質(zhì)量的客觀標(biāo)準(zhǔn)，政府服務(wù)的好壞都要經(jīng)過效率與效益這一對價值判斷標(biāo)準(zhǔn)的檢驗。高效率基礎(chǔ)上的高效益是良好行政服務(wù)追求的目標(biāo)。

1.效率與效益的可比性廣義的行政效率是質(zhì)與量的統(tǒng)一，包括質(zhì)量和數(shù)量兩個方面的規(guī)定性。數(shù)量上的規(guī)定性，是指行政服務(wù)總產(chǎn)出與總投入的比率，即所謂狹義“效率”；質(zhì)的規(guī)定性，是指行政服務(wù)的社會和政治價值，看其是否達到了有益于社會，能夠為大多數(shù)人謀福利的既定價值目標(biāo)，即“效益”，這是對行政效率的社會性評價。

“效率”（狹義）與“效益”雖同為行政服務(wù)的價值評判標(biāo)準(zhǔn)，但二者并非完全一致，或者說，二者之間具有某些可比性。長期以來，人們往往只注意到二者的一致，卻忽略了它們的區(qū)別?！靶实扔谛б?，效率越高，效益越高”，這話包含了部分真理。在一般情況下，人們從效率中獲取相應(yīng)的效益，二者成正比。但問題還有另一面，如果行政服務(wù)活動遠離了原定目標(biāo)，或給社會帶來不利影響，其效率越高，結(jié)果就越糟。這表明，效率越高，效益也可能越低，甚至成為負值，在一定條件下，兩者成反比。只有當(dāng)兩者以最恰當(dāng)?shù)姆绞浇Y(jié)合起來，并產(chǎn)生最佳值，效率與效益才可兼得。否則，為片面追求效率，而忽視行政目標(biāo)的正確與否，會給國家、社會和人民的利益帶來重大損失。公務(wù)員之家

2.短期與長期的統(tǒng)一性衡量行政工作的真正效率與效益往往需要相當(dāng)長的時間，才能作出恰當(dāng)?shù)脑u價。有些行政活動剛開始，效率或者很差，效益很不明顯，但隨著時間的推移，條件的日趨成熟，效率會逐步提高，效益也會日益明顯，并最終變得極為可觀。因此，對效率和效益的追求，不能只看眼前，僅在短期效率和效益上作文章，還要顧及長遠利益，更不應(yīng)為片面追求短期的效率和效益而損害長期的效率和效益。任何放棄長遠效率和效益的行政行為，都不可能真正實現(xiàn)行政服務(wù)的高效率和高效益。所以，對效率和效益的考察，既要看到眼前，又要防止急功近利。在相當(dāng)多的行政服務(wù)領(lǐng)域，例如環(huán)境保護等，更應(yīng)把眼光放長遠些，把長遠利益與眼前利益結(jié)合起來，實現(xiàn)行政服務(wù)的短期與長期效率和效益的統(tǒng)一。

3.以“三個有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以“人民滿意”為尺度效率和效益的統(tǒng)一及二者長期性的統(tǒng)一，都只是政府服務(wù)的價值評判原則問題。對于政府來說，終極目的是要實現(xiàn)效率基礎(chǔ)上的高效益。究竟什么樣的服務(wù)才是高效率基礎(chǔ)上的高效益，則有一套客觀的判斷標(biāo)準(zhǔn)和尺度：就是看政府服務(wù)是否有利于發(fā)展生產(chǎn)力，有利于增強綜合國力，有利于提高人民的生活水平，并最終依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來進行衡量。

我國仍處在社會主義初級階段。這一基本國情決定了“我們的生產(chǎn)力水平很低，遠遠不能滿足人民和國家需要”，落后的生產(chǎn)力和人民日益增長的物質(zhì)文化生活需求之間存在著嚴重的矛盾。這種現(xiàn)實也就決定了“社會主義初級階段最根本的任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力”（鄧小平語）。通過生產(chǎn)力的發(fā)展，來增強社會主義國家的綜合國力，提高人民的生活水平。社會主義初級階段的一切工作是非得失都要根據(jù)“三個有利于”標(biāo)準(zhǔn)進行判斷。我國的政府是服從和服務(wù)于這一根本任務(wù)的，其服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)劣，服務(wù)效益的高低，最終也要看是否發(fā)展了社會主義的生產(chǎn)力，是否增強了綜合國力，是否提高了人民的生活水平。

“三個有利于”是一種實踐標(biāo)準(zhǔn)。政府的服務(wù)是否達到了這一標(biāo)準(zhǔn)，最終要依據(jù)“人民是否滿意”這個尺度來衡量。政府服務(wù)是否符合人民的根本利益和長遠利益，是否能讓廣大人民群眾得到真正的好處……都主要看“人民滿意不滿意”、“人民擁護不擁護”、“人民贊成不贊成”、“人民高興不高興”。這是對政府高質(zhì)量、高效率和高效益服務(wù)的最具權(quán)威性和決定性的價值評判。

【參考文獻】

［1］何小隨．論政府與公民的關(guān)系是行政體制改革需要處理的基本關(guān)系［J］．地方政府管理，1998（10）．

［2］威廉·馮·洪堡．論國家的作用［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，1998．

［3］王振海．市場經(jīng)濟條件下的國家與社會關(guān)系［J］．新華文摘，1998．

［4］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府［M］．上海：上海譯文出版社，1996．