導(dǎo)語(yǔ)：人大監(jiān)督行政化瓶頸及策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

監(jiān)督權(quán)是人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，承擔(dān)著防止國(guó)家權(quán)力濫用和官僚主義滋生的重要職能。為了改變人大監(jiān)督乏力的狀況，自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家進(jìn)行了一系列制度建設(shè)以提高人大的監(jiān)督效能。許多研究者也致力于人大監(jiān)督的制度研究，無(wú)論是對(duì)宏觀的權(quán)力關(guān)系的規(guī)范研究，還是對(duì)微觀層面的程序設(shè)計(jì)都取得了豐厚的成果。毫無(wú)疑問(wèn)，這些理論成果與相關(guān)的制度建設(shè)對(duì)規(guī)范人大監(jiān)督行為、提高人大監(jiān)督效能起到了積極作用，然而，從制度實(shí)施的效果來(lái)看，人大監(jiān)督效果與制度建設(shè)的初衷尚存在較大的差距，人大監(jiān)督乏力的狀況并未發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。

《監(jiān)督法》實(shí)施后的這幾年時(shí)間里，人大監(jiān)督未能在最基本和最關(guān)鍵的監(jiān)督事項(xiàng)上有明顯的突破，卻在不斷地創(chuàng)新和運(yùn)用一些不具有法律效力的監(jiān)督方式，而且越來(lái)越多地采用行政化的運(yùn)作方式推動(dòng)監(jiān)督工作。這種狀況有悖于權(quán)力運(yùn)行的一般邏輯，既然權(quán)力是一種可以實(shí)現(xiàn)主體意志的強(qiáng)制性力量，那么人大監(jiān)督的主體為什么不積極行使這些權(quán)力，反而需要借助外在行政力量的推動(dòng)?有國(guó)外學(xué)者曾經(jīng)將這種現(xiàn)象解讀為“制度成長(zhǎng)模式”，即人大作為一個(gè)新的行動(dòng)者初登中國(guó)政治舞臺(tái)，由于其自身的不成熟，且所面對(duì)的是有著雄厚基礎(chǔ)、具有幾千年傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)的權(quán)力實(shí)體，實(shí)際上很難真正發(fā)揮其制度效能，因此，在權(quán)力擴(kuò)張阻力巨大的情況下，其最佳的選擇就不是去擴(kuò)張自己的權(quán)力，而是不斷地完善內(nèi)部的制度，尤其是它的人員、機(jī)構(gòu)和內(nèi)部的議事規(guī)則的完善，以首先把自己建成為一套成熟的制度。這種制度成長(zhǎng)模式的解讀的確在某種程度上契合了中國(guó)人大制度的現(xiàn)實(shí)發(fā)展路徑，然而，當(dāng)各種制度得以成熟之后終究還得邁出落實(shí)權(quán)力實(shí)施效果的關(guān)鍵一步，否則即使制度再完備也終究不能有所收益，不免浪費(fèi)人力物力。因此必須梳理制度運(yùn)行中的病癥，研究深層次制約制度運(yùn)行的根源，進(jìn)而尋找支撐權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)力源泉。

一、人大監(jiān)督行政化問(wèn)題分析

制度建設(shè)構(gòu)筑了人大監(jiān)督的合法性基礎(chǔ)，而且為人大監(jiān)督提供了國(guó)家力量的支持，對(duì)于增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威性和規(guī)范性的重要意義是不言而喻的。然而制度建設(shè)的成果并不代表制度的實(shí)施效果。雖然近年來(lái)人大監(jiān)督已經(jīng)取得了不少成績(jī)，不僅在人代會(huì)上提出的議案逐漸增多，而且在實(shí)踐中創(chuàng)制了許多新的監(jiān)督方式，、如執(zhí)法檢查、述職評(píng)議等，但從總體上看，人大監(jiān)督乏力的狀況并未得到實(shí)質(zhì)性的改變。從近年來(lái)人大監(jiān)督制度運(yùn)行的特點(diǎn)上看，呈現(xiàn)出較為明顯的行政化或官僚化特點(diǎn)，具體而言，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是人大監(jiān)督主體的官僚化。早在上世紀(jì)9o年代初，人大代表中領(lǐng)導(dǎo)干部比例過(guò)高的問(wèn)題就受到了各級(jí)人大和社會(huì)的廣泛關(guān)注。但直到現(xiàn)在，這個(gè)問(wèn)題不僅未能改善，反而愈演愈烈。資料表明，在我國(guó)各級(jí)人大代表中，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在代表中的數(shù)量相當(dāng)可觀，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了代表總數(shù)的一半以上，而且這個(gè)現(xiàn)象在全國(guó)各地普遍存在。原本受人大監(jiān)督的其它國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不僅充當(dāng)了人大代表，而且數(shù)量可觀，人大代表官僚化已然形成。團(tuán)人大代表官僚化的直接后果就是對(duì)人大監(jiān)督職能的消解，人大對(duì)一府兩院的監(jiān)督，在被監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)干部們的親自參與中是難以實(shí)現(xiàn)的。在領(lǐng)導(dǎo)干部廣泛充任人大代表的情況下，人大監(jiān)督在一定程度上成了自己監(jiān)督自己。而且，領(lǐng)導(dǎo)干部本身的人大代表身份，在我國(guó)人情關(guān)系的影響下，在一定程度上又阻礙了其它代表監(jiān)督工作的開(kāi)展。

二是監(jiān)督方式選擇的行政化。目前，在各種監(jiān)督方式中運(yùn)用最多、也最常見(jiàn)的就是各級(jí)人大常委會(huì)組織的執(zhí)法檢查。這種監(jiān)督方式本不是憲法所規(guī)定的監(jiān)督方式，而是從視察基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的一項(xiàng)專門(mén)監(jiān)督法律實(shí)施的工作。瑚其初衷是組織人大代表深入群眾、了解事實(shí)以便發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。從性質(zhì)上看，執(zhí)法檢查只是為行使監(jiān)督權(quán)而進(jìn)行的前期調(diào)查活動(dòng)，但目前卻已成為彰顯人大監(jiān)督工作成績(jī)的主要活動(dòng)。從現(xiàn)行的執(zhí)法檢查方法看，多數(shù)僅限于召開(kāi)座談會(huì)聽(tīng)匯報(bào)、看典型，很少觸及執(zhí)法中的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。從檢查的內(nèi)容看，往往側(cè)重于法律實(shí)施的組織和宣傳工作，很少就規(guī)范執(zhí)法程序、完善相關(guān)制度和執(zhí)法行為過(guò)程進(jìn)行深入細(xì)致的檢查，且調(diào)查路線的選擇、需要走訪的對(duì)象以及監(jiān)督內(nèi)容的安排都取決于人大工作部門(mén)事先的安排，這使得執(zhí)法檢查活動(dòng)在性質(zhì)上與行政系統(tǒng)自上而下的檢查工作沒(méi)有多大的差別。

三是監(jiān)督權(quán)運(yùn)行中的行政化。從權(quán)力行使的方式來(lái)看，人大監(jiān)督權(quán)是集體行使的權(quán)力，行使職權(quán)的方式是通過(guò)開(kāi)會(huì)來(lái)行使權(quán)力，因此會(huì)議的質(zhì)量將直接影響到權(quán)力行使的質(zhì)量。人民代表大會(huì)的性質(zhì)決定了會(huì)議應(yīng)當(dāng)建立在代表平等協(xié)商、共同討論的基礎(chǔ)之上，但在實(shí)踐中，由于傳統(tǒng)政治文化的影響以及民主協(xié)商習(xí)慣的缺乏，在許多地方的人大會(huì)議中，具有行政領(lǐng)導(dǎo)身份的人大代表往往占據(jù)了絕大多數(shù)發(fā)言時(shí)間，其他代表則很少能夠進(jìn)行有效的參與。比如在地方人大會(huì)議分組審議政府工作報(bào)告時(shí)，會(huì)議的大部分時(shí)間都是由擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)身份的人大代表發(fā)言，甚至?xí)h的進(jìn)程也是在領(lǐng)導(dǎo)的主導(dǎo)下開(kāi)展的，普通代表很少發(fā)言，更談不上針對(duì)性的辯論，使得整個(gè)會(huì)議成了學(xué)習(xí)領(lǐng)導(dǎo)講話的過(guò)程，從而失去監(jiān)督的意義。此外，在監(jiān)督權(quán)的組織機(jī)制運(yùn)行方面也流露出行政權(quán)力運(yùn)作的軌跡。以質(zhì)詢權(quán)的行使為例，按照憲法與法律規(guī)定，主席團(tuán)、委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議決定受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)的方式、場(chǎng)合、時(shí)間和地點(diǎn)，但主席團(tuán)、委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議只能對(duì)質(zhì)詢案作形式要件的審查，而無(wú)權(quán)否決將其列入會(huì)議議程，也不能擅自將質(zhì)詢轉(zhuǎn)換為詢問(wèn)、批評(píng)、建議或意見(jiàn)來(lái)處理。而在實(shí)踐中，這種程序?qū)彶榈臋?quán)力往往成為實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，使得大量的質(zhì)詢議案被轉(zhuǎn)為建議來(lái)處理。當(dāng)這種形式權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性權(quán)力時(shí)，人大監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)作就與行政審批毫無(wú)差別。

二、人大監(jiān)督行政化的成因

哈耶克認(rèn)為，一種制度的形成乃是經(jīng)驗(yàn)累積的結(jié)果，是人類(lèi)不斷試錯(cuò)、日益積累而艱難獲致的結(jié)果。所以制度在現(xiàn)實(shí)中能否產(chǎn)生實(shí)效不僅取決于制度自身設(shè)計(jì)的合理性，而且還在于能否獲得制度運(yùn)行所需要的政治社會(huì)環(huán)境。對(duì)于人大監(jiān)督制度來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)制度建設(shè)固然是一種必然的出路，然而僅通過(guò)改善人大監(jiān)督制度來(lái)改變監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀是不現(xiàn)實(shí)的。監(jiān)督制度之所以會(huì)在運(yùn)作中出現(xiàn)需要借助行政力量推動(dòng)實(shí)施的狀況，主要是由于缺乏制度正常運(yùn)行所必須依賴的前提條件。

其一，缺乏制度運(yùn)轉(zhuǎn)所需的動(dòng)力。任何制度要想獲得良好的實(shí)施效果都必須依賴制度主體的積極性與主動(dòng)性，然而僅僅通過(guò)人大監(jiān)督的制度建設(shè)是無(wú)法確保人大代表能夠積極自覺(jué)地履行職責(zé)的。原因在于，按照法治的邏輯，制度建設(shè)是以“人性惡”假設(shè)作為邏輯起點(diǎn)的，因此在制度中設(shè)置了明確的權(quán)力界限、實(shí)施程序以及違法后果的責(zé)任追究機(jī)制。如果制度主體出現(xiàn)越權(quán)或侵權(quán)的行為，將會(huì)被依法追究責(zé)任，其目的在于防止權(quán)力行使者濫用權(quán)力對(duì)公民的權(quán)利造成傷害。然而人大監(jiān)督制度面臨的主要問(wèn)題不僅是預(yù)防人大代表濫用權(quán)力與規(guī)范權(quán)力行使，更為緊迫的是人大代表怠于履行監(jiān)督職責(zé)的問(wèn)題。因?yàn)樵斐僧?dāng)前人大監(jiān)督制度乏力的原因并不是權(quán)力配置的不夠，而是缺乏推動(dòng)制度運(yùn)行的動(dòng)力，而這種動(dòng)力的形成不僅來(lái)自于法律制度所賦予的權(quán)力與責(zé)任，更來(lái)自于社會(huì)對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行控制和約束的需要。但如果社會(huì)自身的穩(wěn)定與發(fā)展過(guò)度依賴國(guó)家權(quán)力干預(yù)時(shí)，這種監(jiān)督需要往往不得不讓步于國(guó)家治理的需要，從而導(dǎo)致人大監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。

其二，難以控制代表的消極履職行為。法律制度通過(guò)設(shè)定明確的權(quán)利、義務(wù)行為規(guī)范和責(zé)任追究機(jī)制來(lái)控制人的行為。然而在人大監(jiān)督權(quán)的運(yùn)行方面，則很難做到通過(guò)這種方式對(duì)代表的消極履職行為進(jìn)行制約。這是因?yàn)?，根?jù)法律規(guī)定，人大監(jiān)督權(quán)屬于全國(guó)各級(jí)人大及其常委會(huì)，人大代表個(gè)體只是制度主體的組成部分而不是完整意義上的人大監(jiān)督權(quán)主體，人大監(jiān)督作為一種集體行使的權(quán)力，個(gè)體的人大代表只能參與其中，不能單獨(dú)行使監(jiān)督權(quán)力，其行使權(quán)力的方式是共同參與，例如參與辯論、進(jìn)行投票等行為。對(duì)于這種參與行為很難設(shè)定明確的行為標(biāo)準(zhǔn)，更難以通過(guò)追究法律責(zé)任的方式來(lái)控制代表的消極履職行為，即對(duì)于代表消極履職的行為是很難通過(guò)法律制度規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)控制的。

其三，難以消除代表履職的后顧之憂。人大監(jiān)督制度雖然可以加強(qiáng)代表履職的權(quán)威，但卻不能提供代表積極履行職責(zé)所需要的物質(zhì)保障。我國(guó)目前實(shí)行的是代表非職業(yè)化制度，即人大代表不是一種職業(yè)，而是來(lái)自各行各業(yè)的人民代表。盡管我國(guó)對(duì)代表依法履行職責(zé)也有一定的物質(zhì)保障，比如規(guī)定在開(kāi)會(huì)期間由各單位保障其工資與福利，由國(guó)家財(cái)政支付會(huì)議期間的交通和住宿費(fèi)用，但這些保障已經(jīng)無(wú)法對(duì)代表積極履職形成有力的支持。除非遇到與自身利益息息相關(guān)的事情，大多數(shù)代表根本無(wú)暇兼顧人大代表的監(jiān)督工作。目前對(duì)人大代表的職務(wù)保障已經(jīng)不足以支撐代表履職的積極性，岡更為重要的是代表在政治生活中的地位與其應(yīng)有的權(quán)威存在相當(dāng)大的差距，使得代表在履行監(jiān)督職責(zé)時(shí)不得不考慮本人在社會(huì)生活中的各種切身利益是否會(huì)因此而受到打擊或其他不利影響。其四，缺乏使代表能夠抵御外在干預(yù)的力量支撐。人大代表履行監(jiān)督職責(zé)來(lái)自于法律的授權(quán)，而法律所授予的權(quán)力和權(quán)力能否在現(xiàn)實(shí)中得到實(shí)現(xiàn)，不僅在于法律規(guī)范的合法性與強(qiáng)制性，更關(guān)鍵的是制度實(shí)施者在行使權(quán)力時(shí)是否具備抵御外在干預(yù)的力量。因?yàn)槿舜蟊O(jiān)督是集體行使權(quán)力，監(jiān)督權(quán)力的最終落實(shí)需要在個(gè)體人大代表的共同參與下獲得實(shí)現(xiàn)，而人大代表并非完全生活在法律制度所塑造的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的真空之中，其生存和發(fā)展的資源并不來(lái)自監(jiān)督制度本身．這就決定了制度主體將不可避免地受到生存和發(fā)展所依賴的資源的制約，而這些資源又往往由行政權(quán)力所掌控，所以這些外在的干預(yù)力量很可能比監(jiān)督制度本身對(duì)人大代表自身利益的影響更直接、更重要。如果不能對(duì)這些影響因素加以控制，消除其對(duì)人大代表履行監(jiān)督職責(zé)產(chǎn)生的消極影響和壓力，則極有可能迫使人大代表采取制度規(guī)避或曲解制度的行為，以保全自身利益，最終使得人大監(jiān)督制度流于形式。因此，就人大監(jiān)督制度而言，在實(shí)踐中的運(yùn)行不暢或者說(shuō)運(yùn)轉(zhuǎn)乏力，并不是制度遭到公然的挑戰(zhàn)，而是在社會(huì)既不能為制度運(yùn)行提供足夠的動(dòng)力支持，又不能有效地向人大代表施加壓力的情況下，外在的干預(yù)力量可以憑借自身所掌控的資源對(duì)代表個(gè)體利益施加影響，從而抑制其監(jiān)督的積極性，最終導(dǎo)致制度運(yùn)行的失靈。

三、人大監(jiān)督制度行政化的矯治

代議制運(yùn)行的動(dòng)力來(lái)自社會(huì)的支持與壓力。如果社會(huì)支撐力量不足或社會(huì)壓力不能有效地加諸于人大代表，那么人大監(jiān)督必然會(huì)因缺乏動(dòng)力而步履維艱。對(duì)此密爾在《代議制政耥中早有論述：“除非負(fù)責(zé)制約行政的各級(jí)政府機(jī)關(guān)得到這個(gè)國(guó)家的有效的輿論和感情支持，行政總是有辦法把他們撇在一邊，或者迫使他們屈服，并且有把握可以獲得對(duì)他的這種行為的支持。代議制政府永久性必然有賴于人民在它遭到危險(xiǎn)時(shí)隨時(shí)準(zhǔn)備為它而斗爭(zhēng)。如果過(guò)低估計(jì)這一點(diǎn)，代議制就根本難以站住腳。”從西方議會(huì)的發(fā)展歷史來(lái)看，盡管曾數(shù)次遭到國(guó)王專橫的解散，但每一次重新被召集后，依然不依不饒地抗?fàn)幫鯔?quán)的專制；一些激進(jìn)的議員也總會(huì)遭到國(guó)王的逮捕，但議員們并未因此臣服于國(guó)王的專制權(quán)力。這是因?yàn)槭冀K有一個(gè)強(qiáng)大的階級(jí)力量在捍衛(wèi)議會(huì)的權(quán)力。在中世紀(jì)，身為議員的封建貴族擁有足夠的實(shí)力可以利用國(guó)王的財(cái)政危機(jī)束縛王權(quán)。

作為領(lǐng)主的貴族們擁有自己獨(dú)立的領(lǐng)地、財(cái)產(chǎn)和武裝以維護(hù)自身的封建特權(quán)，當(dāng)國(guó)王因戰(zhàn)事需要或者財(cái)政緊張需要征稅時(shí)，貴族通常利用批準(zhǔn)稅款的機(jī)會(huì)，要求國(guó)王接受監(jiān)督要求。當(dāng)王權(quán)試圖打破這種界限時(shí)，他們便聯(lián)合起來(lái)對(duì)抗專橫的王權(quán)。資產(chǎn)階級(jí)革命之后，逐漸在經(jīng)濟(jì)與政治方面成熟起來(lái)的資產(chǎn)階級(jí)出于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和自由貿(mào)易的需要，更是將國(guó)家權(quán)力視為必須嚴(yán)加防范的對(duì)象。這種與自身利益關(guān)系息息相關(guān)的監(jiān)督需要構(gòu)成了議會(huì)監(jiān)督最強(qiáng)有力的源動(dòng)力。人大監(jiān)督最缺乏的就是這種源自社會(huì)自身對(duì)權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在需要。幾千年的封建專制統(tǒng)治使得國(guó)家權(quán)力無(wú)孔不入．嚴(yán)重窒息了社會(huì)的自身發(fā)育。盡管古代中國(guó)也有貴族與紳士，但從未形成聯(lián)合起來(lái)對(duì)抗皇帝的意識(shí)和力量，更沒(méi)有像兩方的自治城市。正如顧準(zhǔn)先生所說(shuō)，“中國(guó)人自古以來(lái)只有迎闖王，不納糧”的愿望，卻從未產(chǎn)生“無(wú)代表不納稅”的意識(shí)。惆新中國(guó)建立之后，由于沉重的歷史負(fù)擔(dān)與迫切的社會(huì)發(fā)展需要使我們黨只能通過(guò)集權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)方式來(lái)完成國(guó)家和社會(huì)的建設(shè)任務(wù)。國(guó)家壟斷了一切資源，通過(guò)城市的單位和農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)了對(duì)社會(huì)的整體控制。整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)完全由國(guó)家權(quán)力所支配。任何一個(gè)社會(huì)成員要取得最基本的生活條件，都必須從國(guó)家那里獲得相應(yīng)的資源。

民間沒(méi)有任何獨(dú)立的提供資源和機(jī)會(huì)的源泉，因而也不可能再形成任何獨(dú)立的社會(huì)力量。因此，在國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)威與依附關(guān)系中，人民代表大會(huì)制度雖然在法律上具有至高的法律地位，但根本沒(méi)有力量對(duì)政府權(quán)力加以控制，因而難以在實(shí)踐中真正發(fā)揮作用。經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，社會(huì)已經(jīng)積累了一定的資源和財(cái)富，人們開(kāi)始注重自身利益的保護(hù)，其成為推動(dòng)民主政治發(fā)展重要力量的同時(shí)，也為人大監(jiān)督提供了很好的輿論支持。但遺憾的是，由于沒(méi)有形成現(xiàn)代社會(huì)的自治團(tuán)體，缺乏能夠進(jìn)行社會(huì)整合的力量，社會(huì)的“碎片化”趨勢(shì)日益嚴(yán)重，使得社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展仍然對(duì)權(quán)力控制保持著高度的依賴。在這種國(guó)家與社會(huì)之問(wèn)力量失衡的狀態(tài)下，人大監(jiān)督所能獲得的社會(huì)支持是極為有限的。所以在人大監(jiān)督制度缺乏運(yùn)行動(dòng)力的情況下，人大代表既沒(méi)有基于維護(hù)自身權(quán)益而對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的強(qiáng)大動(dòng)力，又缺乏強(qiáng)大階級(jí)力量的支持，更多的是把代表職務(wù)視為上級(jí)組織安排的政治任務(wù)，或者是基于自身業(yè)務(wù)成績(jī)所取得的榮譽(yù)，甚至有些民營(yíng)企業(yè)者將其視為一種可以牟取私利的政治資源，自然沒(méi)有足夠的動(dòng)力去積極行使監(jiān)督責(zé)任。因此僅僅依靠法律制度建設(shè)規(guī)范人大監(jiān)督程序?qū)で蠼鉀Q人大監(jiān)督乏力問(wèn)題的方式是存在局限性的。就人大監(jiān)督制度建設(shè)的層面而言，除了加強(qiáng)制度建設(shè)之外，還必須充分培育使制度運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的動(dòng)力以及維持動(dòng)力生產(chǎn)的源泉。這種動(dòng)力與力量不是來(lái)自自上而下的權(quán)力支付，而是來(lái)自社會(huì)對(duì)人大代表的信任、支持與壓力，并且這種支持和壓力能夠轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的力量，足以影響到人大代表的切身利益。

要做到這一點(diǎn)，首先需要打破“關(guān)系文化”的再生產(chǎn)，培育形成權(quán)利文化，使之成為人大制度運(yùn)行的基礎(chǔ)。文化是制度運(yùn)行的基礎(chǔ)，再完備的制度，如果沒(méi)有與之相應(yīng)的文化支持，就難以有效地發(fā)揮作用。中國(guó)的“關(guān)系文化”根深蒂固，以私人關(guān)系網(wǎng)為核心的人脈關(guān)系滲透于中國(guó)社會(huì)的方方面面，成為公共權(quán)威的替代品。這種關(guān)系文化使人們喪失對(duì)制度信賴的同時(shí)，也失去對(duì)制度的關(guān)注與支持。在這種關(guān)系文化的籠罩之下，人們自然不會(huì)通過(guò)正式制度尋求利益保障，這樣就等于架空了制度。正如密爾所言：“當(dāng)一項(xiàng)制度或一套制度，具有民族的輿論、愛(ài)好和習(xí)慣為它鋪平道路時(shí)，人民就不僅易于接受，而且更容易學(xué)會(huì)，并從一開(kāi)始就更傾向于去做需要他們?nèi)プ龅氖虑?，以維護(hù)這種制度，和把他們付諸實(shí)施，俾能產(chǎn)生最好的結(jié)果?！睓?quán)利文化是權(quán)利為本位的價(jià)值體系指引下的社會(huì)生活方式，是人類(lèi)在主張權(quán)利、實(shí)現(xiàn)權(quán)利的實(shí)踐活動(dòng)中所創(chuàng)造的精神在“優(yōu)秀”與“稱職”之間有“良好”作為過(guò)渡，還有“特別優(yōu)秀”這一比“優(yōu)秀”更好的考核結(jié)果，有效拓展激勵(lì)的范圍，從而發(fā)揮出強(qiáng)有力的激勵(lì)作用。其二，保證考核結(jié)果的合理使用。切實(shí)將考核結(jié)果與工資增長(zhǎng)、職務(wù)升降以及獎(jiǎng)懲掛鉤，重視考核結(jié)果的運(yùn)用。提拔應(yīng)該提拔的人，懲罰應(yīng)該懲罰的人，使考核與結(jié)果使用相接軌，這樣才能真正發(fā)揮公務(wù)員考核的作用。

重視制度保證，強(qiáng)化考核制度的法律法規(guī)建設(shè)公務(wù)員法實(shí)施以來(lái)，相關(guān)法律法規(guī)成為公務(wù)員考核的有力依據(jù)，很大程度上增強(qiáng)了考核的規(guī)范性。但隨著各方面改革的不斷深化，一些法律法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)行公務(wù)員考核的需要，法律法規(guī)上的漏洞逐步出現(xiàn)，因此，完善公務(wù)員考核制度需要健全相應(yīng)的法律法規(guī)。應(yīng)當(dāng)肯定的是2007年6月頒行的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條伊J》，使得相關(guān)法律日益具體，在執(zhí)行相關(guān)措施時(shí)有具體明確的法律依據(jù)。當(dāng)前，應(yīng)在松務(wù)員法》和《／公務(wù)員考核規(guī)定(試行)》的基礎(chǔ)上，再頒布相關(guān)的公務(wù)員考核規(guī)章，更加具體明確地規(guī)定公務(wù)員考核制度的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、方法、結(jié)果的使用、考核的監(jiān)督與管理，提高法律法規(guī)的可操作性。此外，各地方、各單位應(yīng)根據(jù)各自的實(shí)際情況修改并完善公務(wù)員考核的辦法或?qū)嵤┘?xì)則，制定更為詳細(xì)、量化、細(xì)致的考核制度。

總之，公務(wù)員考核作為公務(wù)員管理中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，乃是選拔并合理使用優(yōu)秀人才，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)、提高工作效率的杠桿，是建立高素質(zhì)公務(wù)員隊(duì)伍的關(guān)鍵。隨著公務(wù)員考核制度的深入推行，我們要在實(shí)踐中認(rèn)真探索，不斷發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒國(guó)外考核制度的優(yōu)長(zhǎng)，使我國(guó)的公務(wù)員考核制度日臻完善。