國有企業(yè)改革中政府行政行為
時間:2022-03-28 02:14:00
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在西方國家,市場經(jīng)濟體制的形成經(jīng)過了數(shù)百年的磨合而逐步發(fā)育、并成熟起來,而且是先有市場機制協(xié)調(diào)而后有政府組織協(xié)調(diào)。這一方面表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控,另一方面政府又以市場競爭的主要因素之一進入經(jīng)濟生活,成為市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在變量。但是西方國家政府的介入從沒有直接干預(yù)企業(yè),也沒有對企業(yè)實行直接的替代。政府與企業(yè)的關(guān)系是相當(dāng)明確的,因而經(jīng)濟運行也是十分有效率的。我國中觀決策是政府宏觀決策的延伸,決策主體都是政府,只是層級不同而已。而在成熟的市場經(jīng)濟體制中,中觀決策是企業(yè)化的,決策主體和微觀單位屬于一個系統(tǒng),均是由非政府組織來高效率進行的。由此看來在我國傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制中,中觀決策政府化是我國各種經(jīng)濟體制的弊端所在,是政企不分、政資不分的根源之一。
在市場經(jīng)濟中,政府的職能應(yīng)該是社會經(jīng)濟的管理者,但是傳統(tǒng)體制下存在政府履行社會管理職能與商務(wù)困擾的矛盾。由于政府作為公有企業(yè)投資的主體,使其成為社會中一部分企業(yè)的所有者和管理者,從而使政府失去了對其他類型企業(yè)提供服務(wù)的公允性,同時也削弱了政府履行社會經(jīng)濟管理職能的能力。地方政府的大量時間和精力被迫用于日常的商務(wù)應(yīng)酬,甚至為企業(yè)跑項目。找貸款、搞產(chǎn)品推銷、無暇顧及社會經(jīng)濟的管理,致使、能源建設(shè)嚴(yán)重滯后,城鄉(xiāng)建設(shè)和城市管理不盡如人意,文教、衛(wèi)生發(fā)展跟不上形勢,社會治安紊亂,環(huán)境質(zhì)量下降,政府職能嚴(yán)重錯位。
2000年,國務(wù)院在《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范(試行)》文件中提出了一個方向性的改制思路:今后政府與企業(yè)將由行政隸屬關(guān)系改為產(chǎn)權(quán)關(guān)系,取消企業(yè)行政級別,國有資產(chǎn)實行授權(quán)經(jīng)營。這個變化是多年探索國有資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)的一次方向性突破。發(fā)展是“十五”的主導(dǎo)思想,因此,取消企業(yè)行政級別不僅預(yù)示著國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)將面臨大刀闊斧的調(diào)整,對杜絕干部腐敗,遏制數(shù)字賬目游戲,改革經(jīng)營者制度,放開工資、保險、就業(yè)市場化程度和降低財政信貸風(fēng)險等都將起到根本性轉(zhuǎn)變作用,也是轉(zhuǎn)換產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重要前提。從更積極的意義上說,改革產(chǎn)權(quán)關(guān)系就是改革政資不分行為。所以,應(yīng)從根本上用程序規(guī)范政府最近提出的三個定位問題,把國有資產(chǎn)按三大類經(jīng)營方式劃分清楚。屬于政府壟斷的資源,政府不能“缺位”,委托給國有大型企業(yè)集團的國有資產(chǎn),政府不能“越位”,劃撥給地方進行改制的國有資產(chǎn),政府不能“錯位”。政府要做到對企業(yè)集團既不能撒手不管,又不能管得過死,關(guān)鍵是要找準(zhǔn)著力點,同時要掌握好“度”的問題。中國正處于體制轉(zhuǎn)型時期亦即市場化進程的初期,企業(yè)集團化還離不開政府推動。其一,只有政府的介入,推動企業(yè)集團化,才能彌補和糾正市場發(fā)達(dá)國家同樣面臨的單純市場機制存在的內(nèi)在缺陷問題,即無法避免的“市場失靈”問題。其二,只有政府的推動,才能實現(xiàn)政府培育市場、推進市場化改革,以克服我國市場力量薄弱、不能實現(xiàn)資源充分有效配置問題,從而可以節(jié)省時間,節(jié)約交易費用。如果按照市場競爭推動的企業(yè)集團化的演進,需要很長一個過程,這既不能滿足中國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的要求,也未能滿足參與經(jīng)濟一體化的國際競爭的新外部環(huán)境的要求。其三,只有政府具有權(quán)威和地位,從找國國民經(jīng)濟整體利益出發(fā),打破條塊分割與地方割據(jù),協(xié)調(diào)利益關(guān)系,提供資金技術(shù)人才支撐等,以解決“小而散”,追求規(guī)模效益,避免過度競爭。其四,從國際經(jīng)驗來看,對于企業(yè)集團在市場競爭中形成與發(fā)展,無論是發(fā)展中國家,還是發(fā)達(dá)國家,政府扶持都起著催化作用。由此時見,的中國更需要政府在管理企業(yè)集團過程中以社會經(jīng)濟管理的角色發(fā)揮其不可或缺的職能。
當(dāng)然,我國政府在推動集團化的過程中,存在著若干觀念和行為誤區(qū)。如把企業(yè)集團化僅僅看作是拯救危困企業(yè)的臨時救急措施的“脫困論”,按以強帶弱、以優(yōu)扶劣的思路推進企業(yè)集團化,以解決就業(yè)債務(wù)等和實現(xiàn)穩(wěn)定。最典型的表現(xiàn)是近年來出現(xiàn)的純粹為政府分憂、“幫貧扶困”、轉(zhuǎn)嫁虧損性質(zhì)的聯(lián)合,結(jié)果是卸掉了政府的財政包袱,卻增加了優(yōu)勢企業(yè)集團的負(fù)擔(dān),使優(yōu)勢企業(yè)集團效益下降甚至被拖垮,最終又形成了財政負(fù)擔(dān)。而主張由政府取代企業(yè)的主體地位,包攬整個企業(yè)集團化過程,按照政府的意志和愿望,用行政手段隨意進行干預(yù),甚至直接操盤,進行簡單的行政捏合,追求數(shù)字,在自己的圈內(nèi)拼湊企業(yè)集團,這種觀點是傳統(tǒng)計劃思想的體現(xiàn)?!袄膳洹薄袄壏蚱蕖薄翱諝ぶ亟M”的政府行為是其最為典型的表現(xiàn)。依據(jù)無為論推進的企業(yè)集團化則表現(xiàn)為政府無為,市場有為,政府只能跟著市場走,甚至放任自流。結(jié)果在實際操作過程中為圖省事只強調(diào)鼓勵而忽視監(jiān)督管理,往往滿足于搭個架子,掛個牌子,片面求多求大,甚至以流失國有資產(chǎn)為代價換取政績。
結(jié)合中外企業(yè)集團化的最新趨勢,從的國情出發(fā),一個適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟條件下企業(yè)集團化的政府管理模式,要求政府在企業(yè)集團自主決策的基礎(chǔ)上,通過為企業(yè)集團創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境條件,制定權(quán)威的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和規(guī)模經(jīng)營政策,運用財政、、稅收、投資外貿(mào)、利率、匯率、法規(guī)、必要的行政手段等加以引導(dǎo),加強組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督服務(wù),從而促進企業(yè)集團化,形成跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國經(jīng)營的大企業(yè)集團。
另一方面,一個適應(yīng)于企業(yè)集團化的政府管理模式,對于全面的行政管理改革,最終轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新政府管理模式具有重要意義。特別是隨著以產(chǎn)權(quán)多元化和經(jīng)濟市場化為基本的經(jīng)濟改革的深化,建立在、經(jīng)濟、社會~體化基礎(chǔ)上的全能型政府的職能和結(jié)構(gòu)越來越不適應(yīng)轉(zhuǎn)型社會公共行政管理的需要。因此,政府行政改革的一個主導(dǎo)思想,就是從減事著手,轉(zhuǎn)變政府職能,實現(xiàn)政府主體地位泛化部分的退卻和讓渡,從而實現(xiàn)從“萬能政府”到“有限政府”的轉(zhuǎn)變。