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內(nèi)容提要：在對政府屬性的研究中，人人往往忽視對政府自利性及其與政府行為關(guān)系的研究；至于如何通過法律手段對政府的自利性進行調(diào)控，人們的研究則更少。本文試圖就這些問題作一初步的探討。文章認為，政府也是一個利益集團，具有自利性。由于權(quán)力行使上的方便，政府的自利性極易膨脹和擴張，導(dǎo)致各種腐敗。寄希望于政府主動控制自利性，使之維系在良性水平上，是必要的，但卻是遠遠不夠的，更重要的是通過法律手段進行一系列有針對性的制度設(shè)計和規(guī)范調(diào)控，通過外在的強制使政府的自利性控制在合理的范圍之內(nèi)。

一、政府具有自利性

關(guān)于政府的屬性，洛克、孟德斯鳩、盧梭等人認為，處于自然狀況的人類存在諸多不便，尤其是不能確保人們的財產(chǎn)安全。于是，人們便通過契約的形式由社會所有的人授權(quán)一個公共組織管理社會，由此形成國家與政府。根據(jù)社會契約論的這種理解，政府便只有社會性。

馬克思主義認為，國家與政府是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，作為國家合法代表的政府，其主要目的就是代表經(jīng)濟、政治上占統(tǒng)治地位的階級，維護他們的利益，并促使階級矛盾處于可控制狀態(tài)，維護階級統(tǒng)治的穩(wěn)定。據(jù)此，階級性是政府的主要屬性。當(dāng)然，政府為了維護階級統(tǒng)治，也要照顧被統(tǒng)治階級部分利益，以緩和階級矛盾。這樣，政府又具有一定的社會性。

現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)認為，政府在很大程度上也是一個經(jīng)濟人，也會追逐自身利益的最大化，也就是說，政府本身也存在自利性，并非只有階級性和社會性。對此，公共選擇學(xué)派曾進行過詳細的考量與分析。他們認為，政府一旦形成，其內(nèi)部的官僚集團也會有自己的利益，也是一個經(jīng)濟人，也會追求自身利益的最大化，由此甚至?xí)?dǎo)致政府的變異，如大量滋生尋租與腐敗現(xiàn)象等等。

所謂政府的自利性，簡言之，就是政府追求自身利益的最大化的屬性。它可以作以下兩種劃分：

(一)政府官僚的自利性和政府組織的自利性。前者通常易于理解，而后者則不然。政府組織常被人們設(shè)定為社會的公共組織，只履行公共管理職能，是社會公共利益的最高代表者，并不具有自利性。事實上，政府組織同樣擁有自身的特殊利益，如特殊的政治地位、經(jīng)濟待遇和精神文化特權(quán)等。隨著社會分工的發(fā)展，政府管理工作從社會工作中分離出來，成為一種特殊的專業(yè)化、專門化工作，政府組織的自利性，其特殊利益也就越來越突出。

(二)橫向政府部門的自利性和縱向政府部門的自利性。前者指同一政府機關(guān)的內(nèi)部不同部門之間的利益差別，這是由政府管理工作本身的日益分化造成的。后者指聯(lián)邦與各州、中央與地方、上級與下級政府部門之間的利益差別。

自利性與階級性、社會性的并存，并不意味著三者處于同等地位。政府的階級性總是屬于主導(dǎo)、核心的地位，社會性則是政府屬性外在的主要表現(xiàn)，是為階級性服務(wù)的，自利性通常只能在事實領(lǐng)域處于隱蔽狀態(tài)，屬于次要地位。正是因為這三重屬性的存在，政府往往既要實現(xiàn)統(tǒng)治階級及自身組織或官僚利益的最大化，又要保證社會能夠高效率地產(chǎn)出，也就是說，政府的自利性與階級性、社會性存在著一定矛盾。但這并不意味著它們之間總是處在絕對的對抗關(guān)系中，三者在一定的制度安排下可以協(xié)調(diào)一致，甚至政府的自利性有時可以為實現(xiàn)政府的階級性和社會性目標(biāo)提供內(nèi)在的激勵動力，使其更好地服務(wù)于政府的階級性、社會性。

二、政府的自利性對政府行為的影響

首先，合理范圍內(nèi)的自利性往往是政府行為的內(nèi)在驅(qū)動力之一，能激勵政府及其工作人員負責(zé)地、高效率地開展工作。所謂合理范圍內(nèi)的自利性是指政府通過正常途徑滿足自身正當(dāng)?shù)睦嬉?，只要這些利益要求不超過一般利益集團的利益需求水平，尤其是它們都是通過公開和制度范圍內(nèi)的途徑實現(xiàn)的，我們就可以說政府的這種自利性處在合理的范圍之內(nèi)。毫無疑問，滿足這種合理范圍內(nèi)的自利性往往能激發(fā)政府及其工作人員表現(xiàn)出較高的熱情，為統(tǒng)治階級和社會提供更好的服務(wù)。

其次，有效的政府自利性自我控制有利于增強政府的行政能力，提高政府的行政效率。漢密爾頓和麥迪遜說：“要組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先要使政府能夠管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身?！雹倏梢哉f，任何政府無不面臨著既管理社會的艱巨任務(wù)，又管理自身尤其是控制自身自利性的巨大挑戰(zhàn)。很難想象連自身都管不好的政府能管好社會；而能主動管理、控制好自身的政府，則更能有效地管理和控制好社會，并推動經(jīng)濟與社會的發(fā)展。在這方面，韓國的經(jīng)驗值得借鑒。四五十年代的李承晚政權(quán)不僅忽視經(jīng)濟建設(shè)，而且忽視廉政建設(shè)。而在六七十年代的樸正熙時期，政府在奉行經(jīng)濟第一義的同時還特別強調(diào)廉政建設(shè)，對貪污腐化分子嚴懲不貸。其首批打擊的官員中就包括20位原政府高級官員、道的長官和將軍，還包括12位大企業(yè)主等。不僅如此，其所打擊的“腐敗”范圍很廣，除官商勾結(jié)、行賄受賄外，還包括生活奢侈、任人唯親等。政府還通過行政改革，建立起嚴格的監(jiān)察制度，對政府進行公開和秘密的監(jiān)察。這些措施有效制止了官場腐敗，保證了政府的強大有力，對當(dāng)時韓國經(jīng)濟的騰飛具有十分重要的意義。②

再次，政府自利性的膨脹則會極大地扭曲政府的行為，削弱政府的能力，影響政府的形象。政府的自利性一旦膨脹，首先意味著政府自控能力的下降，一旦政府管不好自身，則難以管好社會。特別是政府的自利性擴張到政府出現(xiàn)腐化和變質(zhì)后，政府就會遇到統(tǒng)治階級和社會大眾的強烈反對，使政府失去合法性的階級支持和社會支持，從而有可能最終喪失管理和控制社會的能力，給國家和人民造成重大損失。韓國在樸正熙之后，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府的威望迅速提升，政府的可控資源大大增加，政府的自利性便開始肆意擴張。政府既不強調(diào)自我控制，也不重視社會控制，結(jié)果腐敗現(xiàn)象日趨嚴重，人民怨聲載道，政府地位不穩(wěn)，能力下降，社會難以持續(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，東南亞金融危機之所以產(chǎn)生，在一定意義上與政府力量長期較強，而同時忽視控制自身自利性的擴張有著十分密切的關(guān)系。

在最近一二十年的改革開放和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的過程中，中國社會的利益結(jié)構(gòu)由過去高度的整體化、單一化轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的分散化、多元化，從而激發(fā)了政府及其工作人員的利益意識，加之通過一定時期的社會比較，政府官員出現(xiàn)了較強的經(jīng)濟利益和社會地位失落感，其中的一些人便開始利用手中的權(quán)力從事營利活動，如政府機關(guān)直接經(jīng)商辦企業(yè)，以政府名義亂攤派、亂收費、亂提成、亂處罰、亂拉贊助，故意把政府理應(yīng)無償?shù)姆?wù)變成有償服務(wù)等。更有甚者，一些政府官員徇私舞弊、貪污腐化，出現(xiàn)日趨嚴重的腐敗現(xiàn)象。比如走私，走私之所以屢打?qū)沂?，打而不死，主要就是因為有政府公?quán)力的參與，一些地方與部門甚至把走私視為搞活地方經(jīng)濟，謀取本位利益的重要手段。湛江特大走私案案值100億元，偷逃稅款60億元，令人觸目驚心。廣東副省長湯炳權(quán)總結(jié)說：“凡走私特別嚴重的地方，總與當(dāng)?shù)氐狞h內(nèi)或政府腐敗有關(guān)”。③該案涉及公職人員200余名，其中廳局級12人，處級45人，科級53人，分別來自海關(guān)、商檢、工商、公安等不同的政府職能部門。他們?yōu)樽咚椒肿犹峁┑姆奖闩c保護，使湛江成了名副其實的中國走私“黃金通道”。這些現(xiàn)象雖然是局部的，是少數(shù)政府機關(guān)及少數(shù)官員的問題，但它們已經(jīng)嚴重地影響了政府的形象以及政府和人民的關(guān)系，必須采取有力措施予以根治。

三、政府自利性的法律調(diào)控

如何使政府的自利性維持在良性水平上?最有效、最經(jīng)濟的辦法是政府管理、控制好自身。如前所述，政府管好自身是管好社會的前提，政府的能力結(jié)構(gòu)中就包含了政府利用和控制好自身自利性的能力。但這一界定在很大程度上是從理想與價值的角度進行的，現(xiàn)實情況是，由于受到自利性動機的驅(qū)使和使用權(quán)力的方便，政府對其自身進行管理和控制往往并不具有主動性，而經(jīng)常表現(xiàn)出在統(tǒng)治階級和全社會的強大壓力下的被動性和外在強制性。

由于法律所特有的權(quán)威性、穩(wěn)定性和便于實際操作的功能，各國在考慮政府自利性的控制時，都將法律作為最重要的控制手段，并力圖使其作用發(fā)揮到極致，以迫使政府的自利性控制在合理的限度之內(nèi)。

在我國，人們一直把注意力集中在政府官員身上，而對政府作為一個“經(jīng)濟人”所具有的自利性則認識不足，致使這方面的法律調(diào)控手段長期空乏和軟化。只是在改革開放后，隨著政府行為的過份商業(yè)化、政府自身利益取向常與其應(yīng)有的公共利益導(dǎo)向相背離，加之個別工作人員借政府之名違法亂紀、貪污腐化，人們才逐漸認識到不僅要通過法律約束政府工作人員，而且要通過法律約束政府；不僅要通過法律實行政府自利性的內(nèi)在控制，而且更重要的是要通過法律實行政府自利性的外在強制。由于問題的第一方面人們已討論得很多，所以，本文將注意的焦點集中在問題的第二方面，并認為，這有賴于我們借鑒其他國家的經(jīng)驗，從體制到行為，從宏觀到微觀，從實體到程序進行一系列有針對性的制度設(shè)計和規(guī)范調(diào)控，具體地說：

(一)實行有限行政，從體制上控制政府的自利性。

研究表明，政府行為的無限增長必然導(dǎo)致政府自利性的肆意擴張，產(chǎn)生與尋租相關(guān)的腐敗現(xiàn)象。所謂尋租，是指尋找政府管制活動所帶來的差價收入，其特點是利用合法或非法的手段得到占有“租金”的特權(quán)?！罢奶貦?quán)、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意、特許權(quán)分配棗這些密切相關(guān)的詞每一個都意味著由政府造成的任意或人為的稀缺。”“這種稀缺，意味著租金的潛在出現(xiàn)，而后者又意味著尋求租金的活動。④

長期以來，我國的政府行為無所不在，無所不能，特別是由于政治與經(jīng)濟的結(jié)盟，政府既是企業(yè)的所有者，又是企業(yè)的經(jīng)營者；既制定經(jīng)濟規(guī)則，又加入經(jīng)濟運行。實踐表明，這種“全能政府”(美國學(xué)者奧·唐奈爾稱為“威權(quán)主義政府”)不但不能發(fā)揮其應(yīng)有的管理社會公共事務(wù)的職能，反而使政府的行為過份商業(yè)化、市場化，政府極易利用手中管理和控制經(jīng)濟活動的特權(quán)，從中謀取不當(dāng)利益。

世行中蒙局局長霍普說得好，“政府不要劃漿要掌舵”，“政府的作用應(yīng)該在于為市場服務(wù)或者說調(diào)節(jié)市場，而不是讓市場為政府服務(wù)”，“什么都管的政府什么都管不好。”⑤所以，我國應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變政府職能，實行有限行政，實現(xiàn)“公共行政權(quán)與國有產(chǎn)權(quán)的分離”，明確政府調(diào)控和市場調(diào)節(jié)的界限，在此基礎(chǔ)上形成國家與社會相分離，政治與經(jīng)濟二元化，小政府大社會的良性結(jié)構(gòu)，從體制上鏟除政府自利性肆意擴張的土壤。

(二)制約行政立法權(quán)，防止政府不當(dāng)營利行為合法化。

由于政府擁有一定的立法權(quán)，所以政府自身的利益取向常通過行政立法體現(xiàn)出來。在我國，行政立法常被拿來為部門、地方利益服務(wù)。負責(zé)起草法規(guī)、規(guī)章的機關(guān)往往把起草草案看作是爭權(quán)奪利的好機會，乘立法之機，鞏固、擴大本位利益。他們爭管理權(quán)、爭處罰權(quán)、爭許可權(quán)、爭收費權(quán)，一個部門制定出維護本部門利益的規(guī)章，另一個部門也制定出另一個內(nèi)容相似的規(guī)章予以回敬。⑥現(xiàn)實生活中，過濫的行政許可、行政收費、行政處罰、檢查、認證、獎勵、壟斷性經(jīng)營、利益保護、不當(dāng)干預(yù)等往往都能找到“合法”的法律依據(jù)。許多部門和地方“立一個法，就增設(shè)一個機構(gòu)，加一道審批手續(xù)，多一道收費罰款。”有些甚至嚴重違反法律的基本原則。譬如《行政處罰法》第53條規(guī)定：“罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關(guān)或者個人不得以任何形式截留、私分或變相私分”。該法出臺后，許多地方行政法規(guī)如《福建省征兵工作獎懲規(guī)定》第24條，《上海市實施〈中華人民共和國水法〉辦法》第43條都將原先的“罰沒款上交地方財政”改為現(xiàn)在的“上繳國庫”。然而，在行政處罰法之后，于1996年10月29日通過的《深圳經(jīng)濟特區(qū)道路交通管理處罰條例》第8條第2款卻規(guī)定：“罰款、沒收車輛的拍賣款全額上繳市財政部門?！边@種肆意擴張自利性，公然違法立法的行為迄今也未見糾正。⑦至于違反法律授權(quán)范圍或立法原意的部門或地方法規(guī)也都與政府自身的利益取向有關(guān)，比如繼續(xù)在本省征收已被中央取消的收費項目；擅自在本地區(qū)擴大收費范圍、提高收費標(biāo)準(zhǔn)、押金和保證金是國家禁止設(shè)立的，但有些地方和部門借口其可能退還，異于一般的收費，因而未報中央審批，而在有關(guān)規(guī)定中擅自設(shè)立，但實際上退還的廖廖無幾；一些省、自治區(qū)在機動車、拖拉機公路養(yǎng)路費征收管理辦法中規(guī)定，對不交養(yǎng)路費的車輛實行扣車、扣證、強行拍賣，違反了公路法的立法原意。⑧

所以，制約行政立法權(quán)，規(guī)定其立法權(quán)限和制定程序，建立行政立法監(jiān)督機制，已成為我國的迫切需要。

(三)加快行政合同立法，規(guī)范政府在合同中的特權(quán)。

與民事合同不同，行政合同如公共工程承包合同中的一方當(dāng)事人棗政府，“享有簽訂合同的原始發(fā)動權(quán)；在合同履行中，可以公共利益為由，單方變更或解除合同；有權(quán)監(jiān)督合同的履行；有權(quán)對對方的違法行為進行行政制裁；等等”。⑨從行政法理論看，這些特權(quán)和支配力有其存在的必要性，正如英國學(xué)者J·D·B米切爾所言：“如果政府的重要行動因此會受到嚴重妨礙，那么，任何契約都不可能被執(zhí)行?！?/p>

我國尚無行政合同法規(guī)范，有關(guān)的監(jiān)督機制也嚴重乏力，所以合同中享有特權(quán)的政府一方，其自利性極易膨脹，導(dǎo)致各種腐敗。在綦江虹橋垮塌案中，副縣長林世元正是掌握了建設(shè)工程承包合同的原始發(fā)動權(quán)、變更解除權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，所以在收到無施工資質(zhì)的包工頭費上利的11萬元賄賂后，違法發(fā)包，放棄監(jiān)督；同時，綦江縣政府作為發(fā)包方，利用單方變更合同的特權(quán)，強令施工方在橋上增設(shè)座椅和花臺，共增重量1800噸，使唯利是圖的承包商更加采取偷工減料的方式謀取利潤，導(dǎo)致本是豆腐渣工程的虹橋更難承受其重荷，最終發(fā)生了死40人，傷14人，直接損失600余萬的垮塌慘案。

現(xiàn)實中，政府的自利性在行政合同中以隱蔽、“合法”的形式大量存在，所以，加快行政合同立法，規(guī)范政府的特權(quán)，已迫在眉睫。

(四)強化行政程序法，控制政府的自由裁量權(quán)。

“自由裁量權(quán)是行政法的核心”，瑠但它也使得政府的行為常常表現(xiàn)為專橫和任性?，F(xiàn)實中，公安、交通、環(huán)保、工商、稅務(wù)等管理部門的任意收費、隨意罰款、肆意處罰、不當(dāng)干預(yù)等，大多與政府謀取自身不當(dāng)利益有關(guān)，許多部門的辦公樓、宿舍樓、小汽車等就是通過這些“創(chuàng)收”方法蓋起來、買起來的。在一定意義上講，自由裁量權(quán)為政府行為人治因素的增加和政府自利性的擴張?zhí)峁┝恕昂戏ǖ慕杩凇焙汀罢?dāng)?shù)睦碛伞薄?/p>

“所有的自由裁量權(quán)都有可能被濫用”，瑡“行政法如果不是控制自由裁量權(quán)的法，那是什么法呢”?瑢問題是如何加以控制，許多學(xué)者認為，行政程序法至關(guān)重要。“所謂的依法行政，是指依行政程序法行政，離開行政程序法，無以言依法行政?！爆?/p>

由于民主、公開的原則是行政程序法的核心，而“陽光是最好的防腐劑”，所以，行政程序法在控制政府自利性方面，具有特殊的重要意義。以行政處罰法為例，該法是我國公開行政的典范，它確立了執(zhí)法公開、公正的原則，并相應(yīng)建立了聽證、調(diào)查、回避、合議、審裁分離、公開身份、告知、說明理由、咨詢等制度。這些規(guī)定若能真正有效地實施，既能充分保障相對人的合法權(quán)益，又能有效制約政府的自利行為。

問題在于，我國長期重實體、輕程序，行政程序立法與研究都十分落后，政府及其工作人員的程序法制觀念非常淡薄。在綦江虹橋垮塌案中，如果依法處理好立項、報建、審查施工資質(zhì)、招標(biāo)投標(biāo)、辦理施工許可證、驗收等六個環(huán)節(jié)，做到立項設(shè)計活動公開廣泛征求意見，招標(biāo)投標(biāo)公開進行，避免“暗箱操作”，那么，慘案就不會發(fā)生，腐敗也就能夠避免。

(五)健全以人大為主的行政法制監(jiān)督，糾正政府的不當(dāng)營利活動，并讓其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

列寧說過：“用什么辦法保證法令的執(zhí)行呢?第一，對法令的執(zhí)行加以監(jiān)督；第二，對不執(zhí)行法令加以懲罰。。”瑤西方國家一般通過立法機關(guān)和司法審查使行政機關(guān)承擔(dān)責(zé)任。美國國會的控制包括事前的控制、執(zhí)行中的監(jiān)督和事后的檢查，非常嚴密，而司法審查則是經(jīng)常性的、具有傳統(tǒng)權(quán)威性的監(jiān)督。我國則建立了以執(zhí)政黨共產(chǎn)黨、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、政協(xié)、人民群眾、新聞媒體為主體的多層次、多網(wǎng)絡(luò)的以權(quán)力制約權(quán)力和以公民權(quán)利制衡政府權(quán)力的執(zhí)法監(jiān)督機制。其中，人大的監(jiān)督是“以人民作后盾的，以國家強制力作保障的國家權(quán)力監(jiān)督”，瑥具有最高的效力和根本的意義。

近年來，全國人大常委會根據(jù)環(huán)保法、森林法、公路法、行政處罰法、城市規(guī)劃法、稅法、土地法等開展了一系列執(zhí)法檢查監(jiān)督活動，有效遏制了諸如地方保護主義，“三亂”等政府自利性擴張行為。但總體來說，這方面工作仍很不理想。越來越多的人對加強和完善人大監(jiān)督工作寄予厚望，提出了不少建議。筆者以為，關(guān)鍵之一是人大代表不熟悉相關(guān)的法律，不了解具體的情況，導(dǎo)致監(jiān)督工作缺乏針對性、泛泛而談、流于形式。彭真講過：“不了解情況，怎么能行使權(quán)利呢?……重在了解情況，便于我們解決問題?！泵绹鴩鴷榱俗屪h員了解相關(guān)的法規(guī)和具體的案情，設(shè)立了眾多的服務(wù)機構(gòu)和總數(shù)達4萬人的龐大的工作人員隊伍。兩院議員共配有助手15000人，其中，眾議員9000人，參議院6000人，每個議員最多可雇用專職助手18人，還可聘幾名非專職助手。日本國會兩院工作人員4000多人，其中，眾議院1700多人，參議院1300多人。瑦這些做法，我國不能照搬，但可借鑒，以便使人大的監(jiān)督從被動轉(zhuǎn)向主動，從抽象轉(zhuǎn)為具體。為此，應(yīng)根據(jù)精簡、高效、精干的原則，按質(zhì)按量配備必要、稱職的人大常委會辦公機構(gòu)工作人員；委員的專業(yè)化、知識化程度要相應(yīng)提高(現(xiàn)在的法制講座、專題講座是一個好辦法)；對特定問題，要吸收有關(guān)專家參加。

①〔美〕漢密爾頓·杰、伊·麥迪遜：《聯(lián)邦黨人文集》，程逢如等譯，商務(wù)印書館1980年版，第264頁。

②羅榮渠、董正華編：《東亞現(xiàn)代化：新模式與新經(jīng)驗》，北京大學(xué)出版社1997年版，第175－176頁。

③1998年11月11日《中國改革報》。

④經(jīng)濟社會體制比較編輯部：《腐?。簷?quán)力與金錢的交換》，中國經(jīng)濟出版社1993年版，第120頁。

⑤《讀者參考》1997年第4期。

⑥⑧《中國法學(xué)》1999年第3期。

⑦朱應(yīng)平、徐板芳：《公然違法立法，迄今未見糾正》，《法學(xué)》1999年第5期。

⑨應(yīng)松年著：《行政法教程》，第174頁。

[美]B·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第566頁。

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