導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)行政立法研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方規(guī)章，共同構(gòu)成了在憲法統(tǒng)領(lǐng)下的統(tǒng)一的中國(guó)社會(huì)主義法律體系。其中制定行政法規(guī)和行政規(guī)章（包括國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章）的活動(dòng)合稱為行政立法。改革開(kāi)放22年來(lái)，我國(guó)行政立法得到了迅猛發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至1999年底，國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)846件，國(guó)務(wù)院各部門和有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府制定規(guī)章30000多件。數(shù)量如此龐大的行政立法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系非常廣泛，涉及國(guó)防、外交、公安、海關(guān)、司法行政、財(cái)政、稅收、審計(jì)、勞動(dòng)、人事、金融、保險(xiǎn)、民商、對(duì)外貿(mào)易、郵電、教育、城鄉(xiāng)建設(shè)、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政、環(huán)保、監(jiān)察、民族事務(wù)和計(jì)劃生育等各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)方面，行政立法已經(jīng)成為我國(guó)立法的重要組成部分。

但是，我國(guó)行政立法在取得突出成就的同時(shí)，也暴露出諸多缺陷，如權(quán)限劃分不明確，程序規(guī)定不完備，監(jiān)督機(jī)制不健全等。2000年3月15日經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)、并于2000年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》），對(duì)我國(guó)行政立法的一些基本制度作了明確規(guī)定，從而在很大程度上完善了我國(guó)的行政立法制度。本文擬以《立法法》為依據(jù)，對(duì)我國(guó)行政立法的新發(fā)展進(jìn)行較為全面的闡述。

一、我國(guó)行政立法的權(quán)限范圍

我國(guó)享有行政立法權(quán)的主體包括國(guó)務(wù)院，國(guó)務(wù)院各部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)所在地的市人民政府，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市人民政府，以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府等。在實(shí)踐中，行政法規(guī)與法律之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與部門規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分、行政法規(guī)與地方性法規(guī)之間的制定權(quán)限劃分、地方性法規(guī)與地方規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分、部門規(guī)章與地方規(guī)章之間的制定權(quán)限劃分，都沒(méi)有明確的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致多頭立法、部門爭(zhēng)權(quán)、內(nèi)容沖突的情形時(shí)有發(fā)生。為了有效解決這一問(wèn)題，《立法法》對(duì)行政立法權(quán)限作出了統(tǒng)一規(guī)定。

（一）明確規(guī)定了全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)，限定了行政立法權(quán)的范圍

《立法法》在制定時(shí)，借鑒了國(guó)外關(guān)于法律保留的原則和理論，在第8條明確規(guī)定了必須由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)包括：（1）國(guó)家主權(quán)的事項(xiàng)；（2）各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（3）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度和基層群眾自治制度；（4）犯罪和刑罰；（5）對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（6）對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收；（7）民事基本制度；（8）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（9）訴訟和仲裁制度；（10）必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。根據(jù)第8條的規(guī)定，對(duì)于上列事項(xiàng)，尚未制定法律的，全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，不可以授權(quán)。

（二）明確規(guī)定了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍

根據(jù)《憲法》第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。在《立法法》制定以前，對(duì)于如何準(zhǔn)確理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”原則，存在“職權(quán)說(shuō)”和“依據(jù)說(shuō)”兩種不同意見(jiàn)?！奥殭?quán)說(shuō)”認(rèn)為，國(guó)務(wù)院除了根據(jù)憲法和法律的具體授權(quán)以及為了對(duì)既有法律加以具體化而制定行政法規(guī)外，在不同憲法和法律相抵觸的前提下，也可以在憲法和法律賦予的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實(shí)際需要制定行政法規(guī)；因?yàn)橹贫ㄐ姓ㄒ?guī)是國(guó)務(wù)院行使行政管理職權(quán)的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規(guī)定由法律調(diào)整的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院在其職權(quán)范圍內(nèi)都可以通過(guò)制定行政法規(guī)來(lái)行使職權(quán)?！耙罁?jù)說(shuō)”則認(rèn)為，國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)有直接的法律依據(jù)或明確的授權(quán)，否則不能制定行政法規(guī)；因?yàn)橹贫ㄐ姓ㄒ?guī)不是國(guó)務(wù)院固有的權(quán)力，也不是國(guó)務(wù)院行使職權(quán)的當(dāng)然形式?！奥殭?quán)說(shuō)”和“依據(jù)說(shuō)”這兩種觀點(diǎn)對(duì)行政法規(guī)的制定實(shí)踐均有不同程度的影響。一方面，“職權(quán)說(shuō)”是國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的主導(dǎo)思想，在20多年的立法實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院依據(jù)職權(quán)制定了大量的行政法規(guī)；另一方面，“依據(jù)說(shuō)”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

為了明確國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍，解決理論和實(shí)踐中的爭(zhēng)議，《立法法》第56條對(duì)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限范圍內(nèi)作了詳細(xì)規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)及時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律。”根據(jù)第56條的規(guī)定，再結(jié)合第8條關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)專有立法權(quán)的規(guī)定，應(yīng)該說(shuō)《立法法》主要采取了“職權(quán)說(shuō)”的觀點(diǎn)，即原則上屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，國(guó)務(wù)院均可以自主制定行政法規(guī)，而不需要必須有明確的法律依據(jù)，也不需要有法律的具體授權(quán)；同時(shí)，《立法法》對(duì)此又作了一定的限制，即有關(guān)全國(guó)人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，即使國(guó)務(wù)院具有行政管理職權(quán)，也只能在全國(guó)人大及其常委會(huì)作出明確的授權(quán)決定時(shí)才能制定行政法規(guī)。

改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院共作出過(guò)兩次授權(quán)立法的決定，這兩次授權(quán)決定不同程度地存在著授權(quán)范圍和期限不明確的弊端。為了防止類似情況再次發(fā)生，《立法法》總結(jié)了多年來(lái)授權(quán)立法的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并借鑒國(guó)外授權(quán)立法的通行做法，在第10條對(duì)授權(quán)規(guī)則作了如下規(guī)定：“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的和范圍行使該項(xiàng)權(quán)力。被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)?！薄读⒎ǚā返?1條還就授權(quán)期限問(wèn)題作了規(guī)定：“授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，制定法律的條件成熟時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及時(shí)制定法律。法律制定后，相應(yīng)立法事項(xiàng)的授權(quán)終止?！睉?yīng)當(dāng)指出的是，《立法法》規(guī)定的授權(quán)立法僅指特別授權(quán)。在立法實(shí)踐中，全國(guó)人大及其常委會(huì)除了通過(guò)特別決定的方式對(duì)國(guó)務(wù)院加以授權(quán)外，還存在所謂的法條授權(quán)，即在制定的法律中專設(shè)一條規(guī)定國(guó)務(wù)院可以就有關(guān)問(wèn)題制定行政法規(guī)，如《票據(jù)法》授權(quán)國(guó)務(wù)院制定票據(jù)管理的具體規(guī)定，《行政處罰法》授權(quán)國(guó)務(wù)院制定罰繳分離的具體辦法，等等。

（三）明確規(guī)定了部門規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍

在《立法法》制定以前，對(duì)于國(guó)務(wù)院哪些部門可以制定規(guī)章存在較大爭(zhēng)議，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)是否有權(quán)制定規(guī)章。憲法第90條規(guī)定：“各部、委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，命令、指示和規(guī)章?！薄秶?guó)務(wù)院組織法》第10條對(duì)此作了進(jìn)一步的規(guī)定。憲法和《國(guó)務(wù)院組織法》都只規(guī)定國(guó)務(wù)院的部委可以制定規(guī)章，沒(méi)有規(guī)定國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)可以制定規(guī)章。因此，有人認(rèn)為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)力制定規(guī)章。但是，由于國(guó)務(wù)院各直屬機(jī)構(gòu)承擔(dān)著繁重的行政執(zhí)法任務(wù)，了大量的規(guī)范性文件，因而大部分人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)承認(rèn)國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的規(guī)章制定權(quán)；而且如果單純從法律字面上來(lái)理解享有規(guī)章制定權(quán)的部門，審計(jì)署和中國(guó)人民銀行（與部委同屬國(guó)務(wù)院的組成部門）也不具有這項(xiàng)權(quán)力，但從它們的法律地位來(lái)看，將其排除在有規(guī)章制定權(quán)的范圍之外顯然不是立法原意，也無(wú)人這樣主張。從立法實(shí)踐來(lái)看，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)根據(jù)一定程序制定的規(guī)范性文件，一直都被賦予規(guī)章的法律地位。因此，為了正式明確國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)的立法地位，《立法法》第71條第1款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。”

在《立法法》制定以前，基于對(duì)憲法第90條關(guān)于“根據(jù)”一詞的不同理解，在部門規(guī)章的制定權(quán)限上同樣發(fā)生了“依據(jù)說(shuō)”和“職權(quán)說(shuō)”之爭(zhēng)。《立法法》第71條第2款規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！币虼?，部門規(guī)章必須在法律、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定或命令規(guī)定的事項(xiàng)范圍內(nèi)制定，這與國(guó)務(wù)院可以自主制定行政法規(guī)的權(quán)限有很大不同。另外尚須注意的是，根據(jù)第71條第1款規(guī)定，部門規(guī)章只能在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定，而不能超出其權(quán)限范圍；根據(jù)第72條規(guī)定，涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。

（四）明確規(guī)定了地方規(guī)章的制定主體及其權(quán)限范圍

1982憲法沒(méi)有對(duì)地方規(guī)章作出規(guī)定，后來(lái)在修改地方組織法時(shí)根據(jù)地方政府工作的實(shí)際需要，第一次賦予有關(guān)地方政府制定規(guī)章的權(quán)力。該法第60條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)、省、自治區(qū)的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。2000年《立法法》又將經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市納入到地方規(guī)章的制定主體中來(lái)。

在《立法法》制定之前，地方規(guī)章的制定權(quán)限也有“依據(jù)說(shuō)”與“職權(quán)說(shuō)”之爭(zhēng)，而根據(jù)《立法法》第73條第2款的規(guī)定，規(guī)章的制定權(quán)限及于下列事項(xiàng)：（1）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)；（2）屬于本行政區(qū)域內(nèi)的具體行政管理事項(xiàng)。這顯然與國(guó)務(wù)院各部門、直屬機(jī)構(gòu)只能制定執(zhí)行性規(guī)章的權(quán)限有明顯不同。

二、我國(guó)行政立法的基本程序和監(jiān)督機(jī)制

在《立法法》通過(guò)以前，我國(guó)一直缺乏對(duì)行政立法程序的全面規(guī)定。我國(guó)第一部較為統(tǒng)一的行政立法程序規(guī)定是1987年4月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》。該條例規(guī)定了國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的基本程序，但它所規(guī)范的事項(xiàng)僅限于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院擬定提請(qǐng)全國(guó)人大及其常委會(huì)審議的法律草案，而不涉及其他行政立法領(lǐng)域。此外，1990年國(guó)務(wù)院的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，也僅涉及行政立法程序中的備案程序，其他行政立法程序則無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。國(guó)務(wù)院各部門和有關(guān)地方政府在制定規(guī)章的長(zhǎng)期實(shí)踐中，也形成了一些自己的做法，不少地方和部門還就規(guī)章制定程序作出了專門規(guī)定；但從總體上，規(guī)章制定程序是比較混亂的，并存在著缺乏民主參與等嚴(yán)重缺陷。從行政立法的公布上看，有的部門和地方采取文件的形式公布規(guī)章；有的部門和地方則對(duì)通過(guò)的規(guī)章秘而不宣，只發(fā)通知“內(nèi)部掌握”。由于《立法法》所規(guī)范的立法程序主要著眼于全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律程序，行政立法程序不是其規(guī)范的重點(diǎn)，因而《立法法》并未從根本上改變我國(guó)行政立法程序缺乏統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，但它對(duì)行政立法、特別是制定行政法規(guī)的程序也作了基本規(guī)定，從而在一定程度上健全了我國(guó)的行政立法程序。

《立法法》對(duì)制定行政法規(guī)主要規(guī)定了以下6項(xiàng)程序：（1）立項(xiàng)和起草?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定，“行政法規(guī)由國(guó)務(wù)院組織起草。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)?！保?）聽(tīng)取意見(jiàn)。為了貫徹民主立法的原則，《立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”（3）法規(guī)草案的審查?！读⒎ǚā返?9條規(guī)定：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說(shuō)明、各方面對(duì)草案的不同意見(jiàn)和其他有關(guān)資料送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向國(guó)務(wù)院提出審查報(bào)告和草案修改稿，審查報(bào)告應(yīng)當(dāng)對(duì)草案主要問(wèn)題作出說(shuō)明。”（4）決定。《立法法》第60條規(guī)定：“行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理?！保?）公布。《立法法》第61條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布。”（6）刊登?！读⒎ǚā返?2條第1款規(guī)定：“行政法規(guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。”

對(duì)制定行政規(guī)章的程序，《立法法》第74條規(guī)定，行政規(guī)章的制定程序，由國(guó)務(wù)院參照《立法法》關(guān)于行政法規(guī)制定程序的規(guī)定另行制定，《立法法》僅對(duì)規(guī)章的決定、公布和刊登程序作了原則規(guī)定：（1）決定?！读⒎ǚā返?5條規(guī)定：“部門規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)部務(wù)會(huì)議或者委員會(huì)會(huì)議決定。地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議決定?！保?）公布。根據(jù)第《立法法》第76條的規(guī)定，行政規(guī)章由相關(guān)行政首長(zhǎng)簽署命令予以公布。（3）刊登?！读⒎ǚā返?7條規(guī)定：“部門規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)或部門公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時(shí)在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登?！?/p>

《立法法》不僅規(guī)定了行政立法的基本程序，而且完善了行政立法的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)實(shí)踐中對(duì)于行政立法的監(jiān)督主要由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)、地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)行使，但由于缺乏具有操作性的監(jiān)督機(jī)制，現(xiàn)有的備案、審查制度往往流于形式，缺乏實(shí)效。我國(guó)《立法法》對(duì)行政立法監(jiān)督機(jī)制的完善，主要體現(xiàn)在對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的備案和審查制度上。

1.備案。備案就是存檔備查，具體是指立法文件在制定完畢后由制定機(jī)關(guān)依法報(bào)送有監(jiān)督權(quán)的機(jī)關(guān)存檔，以備審查。備案的目的是為了使接收備案機(jī)關(guān)全面了解相關(guān)立法文件的情況，它是接收備案機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，是立法監(jiān)督制度的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。對(duì)行政法規(guī)的備案，《立法法》第89條規(guī)定，行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)在公布后的30日內(nèi)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。在《立法法》制定以前，我國(guó)憲法和相關(guān)法律沒(méi)有規(guī)定國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。由于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)限比較廣泛，而且其立法層次高，影響大，這些年國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)與法律不一致的情況也偶有發(fā)生，并在一定程度上影響了法律的權(quán)威性，因而應(yīng)當(dāng)通過(guò)備案制度加強(qiáng)對(duì)行政法規(guī)的監(jiān)督。對(duì)行政規(guī)章的備案，《立法法》第89條第（四）項(xiàng)規(guī)定：“部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報(bào)國(guó)務(wù)院備案；地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案。”行政規(guī)章報(bào)備的期限也是在公布后的30日之內(nèi)。

2.審查。接收備案機(jī)關(guān)在接收到相關(guān)立法文件后，即可以主動(dòng)對(duì)其進(jìn)行審查監(jiān)督。但實(shí)踐證明，這種主動(dòng)審查受到監(jiān)督機(jī)關(guān)人力不足的較大限制。因此，《立法法》特別設(shè)置了啟動(dòng)審查行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的監(jiān)督機(jī)制，擴(kuò)大了可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求或建議的組織和個(gè)人的范圍。根據(jù)《立法法》第90條的規(guī)定，中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)。其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議，由全國(guó)人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時(shí)，送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查，提出意見(jiàn)。

根據(jù)《立法法》第91條的規(guī)定，全國(guó)人大的專門委員會(huì)在審查中認(rèn)為行政法規(guī)與憲法或者法律相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院提出書面審查意見(jiàn)；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)召開(kāi)聯(lián)合審查會(huì)議，要求國(guó)務(wù)院有關(guān)人員到會(huì)說(shuō)明情況，再提出書面意見(jiàn)。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)在2個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見(jiàn)，并向全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)反饋。全國(guó)人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)經(jīng)審查認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸而國(guó)務(wù)院不予修改的，可以向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書面審查意見(jiàn)和予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議決定。

根據(jù)《立法法》第92條規(guī)定，接收規(guī)章備案的機(jī)關(guān)對(duì)報(bào)送規(guī)章的審查程序，按照維護(hù)法制統(tǒng)一的原則，由接收備案的機(jī)關(guān)規(guī)定。在《立法法》制定以前，已經(jīng)有了一些這方面的規(guī)定，如國(guó)務(wù)院1990年2月制定的《法規(guī)、規(guī)章備案規(guī)定》，一些地方人大常委會(huì)和地方人民政府對(duì)于規(guī)章的備案審查程序也有相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)《立法法》規(guī)定，只要這些規(guī)定有利于維護(hù)法制統(tǒng)一，均可適用。

三、我國(guó)法律規(guī)范的適用規(guī)則和裁決機(jī)制

法律規(guī)范的適用規(guī)則解決的是法律規(guī)范之間發(fā)生沖突時(shí)如何選擇適用的問(wèn)題。我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章種類繁多，數(shù)量龐大，難免會(huì)出現(xiàn)不相一致或相互沖突的情況，使法律適用產(chǎn)生困難；因此，需要明確在發(fā)生法律規(guī)范沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)什么規(guī)則來(lái)確定予以適用的法律規(guī)范?！读⒎ǚā反_立了下列幾項(xiàng)適用規(guī)則：

1.上位法優(yōu)于下位法。在不同位階的法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)選擇適用位階高的法律規(guī)范，這就是上位法優(yōu)于下位法的規(guī)則。正確適用這一規(guī)則的前提是明確不同規(guī)范性文件之間的效力等級(jí)。《立法法》對(duì)此作出了明確規(guī)定：（1）憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得與憲法相抵觸。（2）法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。（3）行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)和規(guī)章。（4）地方性法規(guī)的效力高于本級(jí)和下級(jí)地方政府規(guī)章。（5）上級(jí)政府規(guī)章的效力高于下級(jí)政府規(guī)章。（6）自治條例和單行條例優(yōu)先適用。自治條例和單行條例是民族自治地方的人民代表大會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)、文化特點(diǎn)制定的，是一種特殊的地方立法，可以變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定。（7）經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)優(yōu)先適用。為了適應(yīng)改革開(kāi)放的需要，全國(guó)人大及其常委會(huì)先后授權(quán)廣東、福建、海南三省和深圳、廈門、珠海、汕頭四市的地方人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的立法權(quán)限范圍要比一般的地方性法規(guī)立法權(quán)限大，在遵循憲法和法律的基本原則的前提下，可以根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，作出變通法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的規(guī)定。因此，對(duì)其所作的變通規(guī)定，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)具有優(yōu)先適用的效力。

2.同位階的法律規(guī)范具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)實(shí)施?！读⒎ǚā返?2條規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！?/p>

3.特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定。這一規(guī)則適用于同一機(jī)關(guān)所制定的多個(gè)法律規(guī)范之間沖突的解決，也就是特別法優(yōu)于普通法的規(guī)則?！读⒎ǚā返?2條對(duì)此作了規(guī)定。

4.新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定。這一規(guī)則適用于同一機(jī)關(guān)所制定的多個(gè)法律規(guī)范之間沖突的解決，也即“新法優(yōu)于舊法”的規(guī)則?！读⒎ǚā返?2條對(duì)此作了規(guī)定。

5.不溯及既往原則。《立法法》第84條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外?！?/p>

效力等級(jí)和適用規(guī)則并沒(méi)有完全解決法律規(guī)范之間的沖突問(wèn)題，例如對(duì)同一機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的沖突，《立法法》第83條確立了“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”和“新的規(guī)定優(yōu)于舊的規(guī)定”兩個(gè)規(guī)則；但如果新的規(guī)定是一般規(guī)定，舊的規(guī)定是特別規(guī)定，這時(shí)僅依靠適用規(guī)則就無(wú)法決定所應(yīng)適用的法律規(guī)范，而必須依靠裁決機(jī)制來(lái)解決。《立法法》對(duì)法律規(guī)范沖突的裁決機(jī)制作了如下規(guī)定：

1.同一機(jī)關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決。

2.地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見(jiàn)，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決。

3.部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

4.根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

四、我國(guó)行政立法的前瞻

《立法法》雖然從多方面對(duì)我國(guó)的行政立法進(jìn)行了規(guī)范，并在立法權(quán)限、立法程序和監(jiān)督機(jī)制、適用規(guī)則和裁決機(jī)制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我國(guó)的行政立法制度；但勿庸諱言，我國(guó)行政立法制度離規(guī)范化、科學(xué)化和民主化要求還有一定的距離。瞻望21世紀(jì)我國(guó)的行政立法，筆者認(rèn)為，將在整體上呈現(xiàn)出下列七大發(fā)展態(tài)勢(shì)：

（一）中央與地方行政立法權(quán)限的劃分將更加明確

我國(guó)改革開(kāi)放22年來(lái)，始終呈現(xiàn)出中央權(quán)力逐漸下放、地方權(quán)力逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，其中一個(gè)表現(xiàn)就是地方立法權(quán)、包括行政立法權(quán)得到確立和加強(qiáng)。這一趨勢(shì)從總體上看有利于地方積極性的發(fā)揮，但如果地方利益過(guò)度擴(kuò)張，則也有可能對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一造成危害；因此，尋求一個(gè)中央和地方都能接受的立法權(quán)限劃分方案，是健全我國(guó)立法體制的必然要求?！读⒎ǚā冯m然在中央與地方立法權(quán)限的劃分上有所進(jìn)步，但仍未能徹底解決這一問(wèn)題。筆者認(rèn)為，從我國(guó)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，一方面應(yīng)當(dāng)給予地方更多的自主權(quán)，在法治化的前提下逐步強(qiáng)化地方的立法職能和行政職能；另一方面又要加強(qiáng)法制統(tǒng)一和中央的宏觀調(diào)控能力?？梢钥紤]在科學(xué)劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，通過(guò)憲法和法律明確規(guī)定中央與地方的立法權(quán)限和行政權(quán)限。原則上屬于地方管理的事務(wù)應(yīng)當(dāng)由地方立法，中央不再行使立法權(quán)；而應(yīng)當(dāng)由中央管理的事務(wù)，如外交、國(guó)防、安全、金融、郵政、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等涉及國(guó)家主權(quán)、安全、統(tǒng)一的職能，則應(yīng)由中央行使立法權(quán)，地方不得立法，特殊情況下地方可在中央授權(quán)的范圍內(nèi)行使立法權(quán).

（二）行政立法對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整將趨于謙抑

所謂謙抑，就是指縮減或壓縮。行政立法的謙抑，包括行政立法調(diào)整廣度及其規(guī)制強(qiáng)度的縮減或壓縮。具體來(lái)說(shuō)，行政立法的謙抑性應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）行政立法對(duì)私人（包括個(gè)人和組織）權(quán)利與自由干預(yù)應(yīng)當(dāng)符合比例原則。比例原則的實(shí)質(zhì)在于要求行政的方法與目的之間保持均衡。廣義的比例原則包含了三個(gè)次級(jí)原則：即適當(dāng)性、必要性與衡量性原則。適當(dāng)性原則要求行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)適合行政目的實(shí)現(xiàn)；必要性原則指行政權(quán)力的行使不得超越實(shí)現(xiàn)行政目的的必要程度，也即為達(dá)到一個(gè)行政目的必須采取對(duì)私人權(quán)力侵害最小、影響最輕微的手段；衡量性原則又稱為狹義的比例原則，是指行政權(quán)力的行使即使是達(dá)到行政目的所必要的手段，但如果它所造成的損害（不利益）超過(guò)所欲達(dá)到的目的可帶來(lái)的利益時(shí)，則同樣不具有合法性，其實(shí)質(zhì)是在手段與目的之間加以衡量。隨著我國(guó)對(duì)人權(quán)保障力度的加強(qiáng)，其行政立法需要貫徹比例原則。（2）行政立法對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)需要進(jìn)行成本效益的分析，不能無(wú)限制地干預(yù)。從世界范圍行政法的發(fā)展過(guò)程來(lái)看，行政立法的擴(kuò)張，很大程度上是行政機(jī)關(guān)希望運(yùn)用立法的手段解決市場(chǎng)失靈、加強(qiáng)政府干預(yù)的結(jié)果。但政府干預(yù)的實(shí)踐標(biāo)明，政府干預(yù)過(guò)度往往會(huì)造成社會(huì)資源的大量浪費(fèi)，使行政立法的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收益，也即出現(xiàn)政府失靈的狀況。管制經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府是否對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，要經(jīng)過(guò)三個(gè)步驟的檢驗(yàn)：其一是必須證實(shí)市場(chǎng)失靈確已發(fā)生；其二是檢驗(yàn)政府管制能否減少不合理的資源配置；其三是必須證明管制政策的潛在效益足夠?yàn)榭赡軐?dǎo)致無(wú)效配置的市場(chǎng)干預(yù)開(kāi)脫“罪責(zé)”。美國(guó)規(guī)章制定程序中的成本效益分析與這一理論基本吻合，對(duì)我國(guó)行政立法頗具啟發(fā)意義。我國(guó)目前一些行政立法體現(xiàn)的仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家與社會(huì)一體化、國(guó)家過(guò)度地干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的觀念。因此，為了保證我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，推進(jìn)我國(guó)市民社會(huì)的發(fā)育成熟，倡導(dǎo)行政立法的謙抑性非常必要。（3）對(duì)于通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律和地方性法規(guī)，以及通過(guò)法院的司法活動(dòng)即可調(diào)整的社會(huì)關(guān)系或解決的法律問(wèn)題，行政立法不宜加以規(guī)范。鑒于權(quán)力機(jī)關(guān)代表民意的廣泛性及其立法的權(quán)威性，對(duì)于時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟的重要事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān)制定法律、地方性法規(guī)；對(duì)于法律、地方性法規(guī)中已經(jīng)作出規(guī)定的事項(xiàng)，沒(méi)有必要為了形式上的完備而在行政立法中照搬照抄；對(duì)于法律的規(guī)定、特別是民商方面的規(guī)定中需要解釋的問(wèn)題，應(yīng)盡可能由司法解釋或法院通過(guò)裁判加以解決，而沒(méi)有必要一律由行政機(jī)關(guān)作出補(bǔ)充規(guī)定。

（三）行政立法的內(nèi)容將愈益體現(xiàn)現(xiàn)代法的價(jià)值取向

人權(quán)、自由、平等、安全和秩序等是現(xiàn)代法的基本價(jià)值所在，是立法的指引和導(dǎo)向。缺少這些價(jià)值要素的立法我們難以稱其為良法，也難以期待其能得到社會(huì)的普遍遵循。如美國(guó)法理學(xué)家博登海默所言：“盡管因社會(huì)和經(jīng)濟(jì)制度的特定性質(zhì)不同而引起的表現(xiàn)形式也不盡相同，我卻依然相信，一種完全無(wú)視或忽視上述某些價(jià)值的一個(gè)價(jià)值或多個(gè)價(jià)值的社會(huì)秩序，不能被認(rèn)為是一種真正的法律秩序?！辈粌H如此，在一個(gè)成熟的法律體系中，這些基本價(jià)值在總體上應(yīng)當(dāng)是并重和平衡的；它們不能分別孤立地、排他地作為法律的理想價(jià)值目標(biāo)，而應(yīng)相互依存、補(bǔ)充和結(jié)合，各得其所。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)立法從總體上看越來(lái)越重視體現(xiàn)現(xiàn)代法的精神和價(jià)值；但也應(yīng)當(dāng)引起重視的是，在我國(guó)目前的行政立法中，不同程度地存在對(duì)法的一種或多種價(jià)值的忽視。在一些行政機(jī)關(guān)的觀念中，立法僅是謀求有效管理的工具和手段，而不注重對(duì)公民權(quán)利和自由的保護(hù)，這導(dǎo)致我國(guó)行政立法中管制性立法與控權(quán)性立法不均衡，大量?jī)?nèi)容是對(duì)私人的行為進(jìn)行管制，而對(duì)國(guó)家行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督制約的內(nèi)容則相對(duì)較少；有的行政機(jī)關(guān)以保護(hù)甚至擴(kuò)張本部門、本地方的權(quán)力和利益作為立法的目標(biāo)，在行政立法中忙于爭(zhēng)權(quán)限、擴(kuò)地盤，而不考慮公共利益的需要；有的行政機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中搞暗箱操作，不愿吸收廣大群眾甚至利害關(guān)系人對(duì)立法內(nèi)容發(fā)表意見(jiàn)。隨著我國(guó)民主法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，以及整個(gè)社會(huì)民主法治意識(shí)的日益增強(qiáng)，我國(guó)行政立法中出現(xiàn)的這些問(wèn)題將會(huì)逐步得到糾正，行政立法的內(nèi)容必將愈益體現(xiàn)現(xiàn)代法的精神和價(jià)值。

（四）行政立法受全球化的影響將日益深刻

孫中山先生有言：“世界潮流，浩浩蕩蕩；順之者昌，逆之者亡?！苯裉斓臅r(shí)代正在步入一個(gè)全球化的時(shí)代，全球化的主要標(biāo)志是經(jīng)濟(jì)的全球化以及信息傳播的全球化。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的逐步深入，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)將與世界相互融合，這種融合也必然要反映在立法、包括行政立法上。全球化對(duì)我國(guó)立法的沖擊和影響首先體現(xiàn)在我國(guó)立法的內(nèi)容越來(lái)越多地學(xué)習(xí)、借鑒、吸收國(guó)外立法的成功經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)立法方面更加注意與國(guó)際接軌，按照國(guó)際慣例辦事；隨著我國(guó)加入WTO日期的迫近，我國(guó)立法、包括行政立法與國(guó)際接軌的步伐必將加快。WTO貿(mào)易總協(xié)定對(duì)行政立法以及其他規(guī)范性文件在公開(kāi)、公平和統(tǒng)一實(shí)施方面都提出了具體嚴(yán)格的要求，我國(guó)一旦加入WTO，就必須嚴(yán)格履行自己的承諾。有關(guān)政治和行政體制改革的立法，在立足中國(guó)國(guó)情和國(guó)家性質(zhì)的基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)外的某些有益經(jīng)驗(yàn)也應(yīng)當(dāng)大膽借鑒。人權(quán)問(wèn)題是當(dāng)今世界各國(guó)所共同關(guān)注的一個(gè)普遍問(wèn)題，只要是真正維護(hù)人權(quán)的立法，就包含著世界人民共同奮斗的成果和人類社會(huì)法治文明的結(jié)晶，就可以而且應(yīng)當(dāng)為我所用。另外，立法體制、立法程序和立法技術(shù)等環(huán)節(jié)在全球化的浪潮中，也都必將更加深刻地受到其他國(guó)家、特別是法治發(fā)達(dá)國(guó)家的影響。

（五）行政立法的程序制度將更加完善

行政立法作為由行政部門制定規(guī)則的活動(dòng)，在民主性方面存在著先天不足，有必要通過(guò)完善民眾參與行政立法的程序并加以制約。“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過(guò)度的裁量”.從法治發(fā)達(dá)國(guó)家的行政立法程序規(guī)定來(lái)看，雖然在具體的制度設(shè)計(jì)上存在著較大差別，但對(duì)一些基本制度的重要性的認(rèn)識(shí)是一致的，如行政立法草案的告知或公布，利害關(guān)系人在一定程度上和以一定方式參與行政立法過(guò)程，以及立法機(jī)關(guān)對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行理由說(shuō)明等。在《立法法（草案）》的討論過(guò)程中，一些學(xué)者一再建議借鑒美國(guó)行政立法的程序經(jīng)驗(yàn)，將“通知－評(píng)議”的非正式程序規(guī)定在《立法法》中，以兼顧立法的效率和民主參與，可惜未能被采納。我國(guó)行政立法需要嚴(yán)密完備的程序性法律規(guī)范，這一制度的建構(gòu)既需要總結(jié)我國(guó)自己的立法經(jīng)驗(yàn)，又需要大膽借鑒和移植國(guó)外的先進(jìn)立法成果?！读⒎ǚā匪茨芡瓿傻墓ぷ鳎行枰晌磥?lái)的《行政程序法》完成。

（六）對(duì)行政立法的司法監(jiān)督將更加有效

隨著現(xiàn)代行政權(quán)的擴(kuò)張，司法對(duì)行政權(quán)控制的廣度和深度也得到了加強(qiáng)。在我國(guó)，盡管一些學(xué)者對(duì)司法權(quán)和司法能動(dòng)性給予了高度重視，但具體制度的設(shè)計(jì)往往限制了司法權(quán)在國(guó)家法治化進(jìn)程中所應(yīng)發(fā)揮的功能。例如，根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，法院對(duì)行政立法不具有直接的審查權(quán)，這無(wú)疑不利于對(duì)行政權(quán)的廣泛監(jiān)督和有力保護(hù)。在外國(guó)法上，法國(guó)、英國(guó)和美國(guó)的法院都可以對(duì)具有抽象性質(zhì)的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，取得了良好效果，值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。我國(guó)目前司法功能的發(fā)揮，還受到現(xiàn)行法律解釋體制的限制。在我國(guó)目前的法律體制下，行政解釋與司法解釋界限不清，并且行政解釋在很大程度上優(yōu)越于司法解釋。筆者認(rèn)為，考慮到行政機(jī)關(guān)所擁有的豐富的行政管理知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的解釋應(yīng)當(dāng)予以尊重，但這種尊重不能取代法官作為法律專家對(duì)法律解釋與適用所擁有的主導(dǎo)地位，特別是法院在審理行政訴訟個(gè)案時(shí)，不能受行政機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)案所作的解釋的左右?？梢韵嘈?，隨著我國(guó)司法體制改革的不斷深入，以及司法獨(dú)立性和法官素質(zhì)的不斷增強(qiáng)，我國(guó)司法對(duì)行政立法的監(jiān)督控制功能將會(huì)得到更大程度發(fā)揮。

（七）行政立法的技術(shù)將更加科學(xué)

行政立法技術(shù)的完善，不僅對(duì)行政立法質(zhì)量以至整個(gè)行政立法的科學(xué)化具有非常重要的影響，而且直接關(guān)系到實(shí)踐中對(duì)行政法規(guī)范的準(zhǔn)確理解和正確適用。當(dāng)今世界各國(guó)規(guī)范立法的專門法律，大多把立法技術(shù)放在重要位置，有的國(guó)家和地區(qū)還以立法技術(shù)為主要內(nèi)容制定立法標(biāo)準(zhǔn)法。我國(guó)由于行政立法歷史不長(zhǎng)，對(duì)行政立法技術(shù)一直未能引起足夠的重視。行政立法在技術(shù)上的落后和不規(guī)范體現(xiàn)在諸多方面，如對(duì)立法時(shí)機(jī)的把握有時(shí)滯后于改革和發(fā)展的需要；立法名稱不夠規(guī)范和統(tǒng)一；章節(jié)劃分不當(dāng)，內(nèi)容錯(cuò)位，總則和分則內(nèi)容含混重復(fù)，整體失衡；語(yǔ)言不規(guī)范，概念模糊不清，某些用語(yǔ)不是法言法語(yǔ)，不符合語(yǔ)法規(guī)則和邏輯要求；規(guī)范內(nèi)容過(guò)分概括籠統(tǒng)，可操作性差；立法條款中有時(shí)包含大量道德的、理想的要求，呈現(xiàn)出明顯的政策傾向；授予行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍和幅度過(guò)大；行政立法整理、匯編和編纂工作滯后等?！读⒎ǚā冯m然對(duì)立法、特別是法律的制定技術(shù)作出了規(guī)定，但尚未規(guī)定系統(tǒng)完備的立法技術(shù)規(guī)范。為了進(jìn)一步完善我國(guó)的行政立法，我們必須更加認(rèn)真地對(duì)待立法技術(shù)，并將某些立法技術(shù)的規(guī)律性要求用法律規(guī)范的形式確定下來(lái)，以使我國(guó)的行政立法技術(shù)在21世紀(jì)真正走向科學(xué)化和規(guī)范化。