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「摘要」摘要在行政法上確立信賴保護原則是現(xiàn)代行政行為理念的召喚，是營造誠信政府、責任政府和依法行政的應然。確立有權(quán)機關保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權(quán)威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法或合理權(quán)益，有助于推進我國的行政法治建設。

「關鍵詞」誠信原則，信賴保護原則，自由裁量權(quán)

民法領域的誠實信用原則擴張到公法領域始于德國。后經(jīng)發(fā)展，不但一些國家和地區(qū)在法律上對其作出了明文規(guī)定，而且在理論上被認為是行政法基本原則之一，甚至有人認為“誠信原則既非行政法之一般原則，亦非行政法之基本原則，而應是行政法之最高形式原則”。[1]然而令人遺憾的是，我國學者在論述行政法上的誠實信用原則等問題的同時，并末全面闡述與之緊密相聯(lián)的現(xiàn)代行政法應有的信賴保護原則。有的雖有論述，但仍感未能切合我國行政法實踐，突出信賴保護原則應有的規(guī)制行政自由裁量權(quán)之意。一、信賴保護原則在行政法上確立的理論根據(jù)

首先，20世紀以來的現(xiàn)代行政法是以“社會本位”為人文精神的。它在公共利益與個人利益關系上的價值判斷是互相一致，在道德觀念上的價值取向是互相信任，因而在行為關系上的理念就是服務與合作。政府不能再扮演守夜人的角色，僅僅實施行政處罰、行政征收等等消極行政行為；還要通過實施行政指導、簽訂行政合同等積極行政行為，主動與行政相對人合作。這種服務與合作是行政法精神對雙方主體在行為上的要求，相互信任是行政法精神對雙方主體在實施行政法行為時的一種道德要求和觀念支持。因而，保護行政行為雙方的信任，使相對方獲得期望的利益，是保障行政法實施，維護公共利益的要求。

其次，美國法學家富勒提出的八項法治原則：（1）法律的一般性，即人們有規(guī)則可循法律是對一般人都適用的，同樣情況應同樣待遇。（2）法律是應公布的。（3）法律是適用于后來的行為而不是溯及既往的。（4）法律應是明確的。（5）法律中不應有矛盾。（6）法律中不應要求不可能之事。（7）法律應是穩(wěn)定的。（8）官方行為和法律應是一致的。以上原則是依法治國應當遵循的基本原則，它對保護行政相對人的信賴利益，提出了兩個方面的要求。一是法律的明確性、穩(wěn)定性和可預測性，法律不應有矛盾，不應要求不可能之事，法律不應溯及既往。這就要求政府權(quán)力必須以一種可知的、可預測的方式行使。只有這樣，才能給相對人的行為提供規(guī)范和指導，相對人也才有可能對自己將來的行為進行籌劃、安排和控制，整個社會才能有條不紊地維系在良好的秩序當中。這就要求行政機關應當遵守自己的政策、信守自己的諾言，也就是官方行為應和法律一致。二是法治要求行政機關應科學合理地行使自由裁量權(quán)，平等對待行政相對人。行政機關應當要受到自己頒布的行政規(guī)范性文件，乃至法律和政策的約束，不得傷害各行政相對人對其公平性，權(quán)威性的信賴，同樣情況同樣對待，不同情況不同對待。如果行政機關出爾反爾，就不值得信賴，其代價就是增加行政成本，降低行政效率。

再次，確立信賴保護原則，是制約自由裁量權(quán)的有效方式。信賴保護原則需要的信賴保護觀念無論在公法還是私法上都極其重要，是維護社會秩序的重要基礎。在現(xiàn)代社會中，人們要想有效地進行經(jīng)濟交易、安排生活，就須對行政機關有起碼的信賴，行政機關也應該保障這樣的信賴感。如果行政機關已經(jīng)對行政相對人做出意思表示，并且使后者產(chǎn)生了信賴，就有義務兌現(xiàn)上述承諾，不能因為辜負這個信賴而使行政相對人蒙受不必要的損失。英國和德國行政法中都存在著信賴保護觀念，以及與此密切相關的合法預期保護原則，盡管適用的范圍和內(nèi)涵不完全一樣，但都是為了限制行政機關任意撤銷、撤回、廢止其已經(jīng)生效、并且已經(jīng)公之于眾的承諾、決定或政策。

最后，行政法是新興的法律領域，在我國真正意義上的行政法初創(chuàng)于50年代，在西方形成也不過二百多年，行政法的規(guī)定多不完備，有必要借鑒民法的成果?！疤貏e是在今日福利國家時代，舉凡人民之衣食住行，莫不在政府留意之列，政府滲入人民私生活范圍，亦日漸擴大，昔日在行政法上隱而未見之誠實信用原則，尤有適用于政府與人民相互間之必要?！倍靶刨嚴尜r償制度是基于民法的誠實信用原則而設。”[6]通過賠償?shù)戎贫?，保護人民對政府的信賴，是實現(xiàn)誠信原則，營造誠信政府的要求。

二、行政法之信賴保護原則的涵義

（一）信賴保護的語義

信賴保護，簡單的說，是保護可信賴的期望利益（鑒于行政主體能夠憑借行政權(quán)單方獲得依法期望的利益，信賴保護主要是指保護行政相對人可信賴的期望利益）。嚴格的講，信賴保護是指，有權(quán)機關應保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權(quán)威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法或合理利益。

（二）信賴保護原則的基本內(nèi)涵

“行政法基本原則，是指指導和規(guī)制行政法的立法、執(zhí)法、以及指導、規(guī)制行政行為的實施和行政爭議處理的基礎性規(guī)范。行政法基本原則貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范，體現(xiàn)行政法基本價值觀念?！毙刨嚤Ｗo原則規(guī)制行政法的調(diào)整核心——行政權(quán)，并以其蘊涵的誠信行政，責任行政的觀念，對立法者、執(zhí)法者和行政爭議處理者具有指導意義，是行政法的基本原則?；緝?nèi)涵如下：

1、保護行政相對人因正當信賴而期望得到的合法或合理利益。行政相對人在無欺詐、脅迫等主觀過錯，符合法定條件要求行政主體授予利益的，行政主體應依法授予；行政主體與行政相對人雙方達成合意，簽訂行政合同后，行政主體應全面履行，非法變更應賠償，依法變更應補償；行政主體作出行政指導應盡心盡職，對有過錯的行政指導應負行政責任。

2、行政主體應依法行政，履行法定義務，對行使自由裁量權(quán)的行政行為，應對其行為在合理限度內(nèi)承擔責任。在行政法有明確規(guī)定的條件下，行政主體要嚴格依法辦事，不得拒絕行政相對人的合法要求。在行政法沒有明確規(guī)定的條件下，行政主體可在法定限度內(nèi)自由裁量，但應滿足行政相對人合理期望得到的利益。

3、行政主體和行政相對人皆應為真實的意思表示，且言必信，行必果。具體對行政機關而言，其所為行政行為應具有穩(wěn)定性，不得朝令夕改或溯及既往，其做出的承諾，應信守之；對相對人而言，也應言而有信，不得反復無常或任意翻悔，否則也應承擔相應的法律責任。

4、人民法院、行政機關等有權(quán)機關應立足于增進共公共利益的立場，依據(jù)法律、法規(guī)和政策，乃至自然規(guī)律、公序良俗等等，保護行政相對人的信賴利益。

三、行政法之信賴保護原則的實現(xiàn)方式

（一）行政程序法行政程序，是指行政機關制定行政規(guī)范、作出行政決定、確定行政規(guī)劃、締結(jié)、變更或解除行政合同、實施行政指導等行政行為過程中遵循的步驟、方式、形式、順序和時限。它通過明文規(guī)定行政機關實施行政行為時享有的權(quán)利和承擔的義務，來使行政相對人了解到行政機關應該做什么，不應

該做什么。由此可推知，行政程序法是行政相對人預測和衡量行政行為的最有效依據(jù)，其自然也就成了規(guī)定和實現(xiàn)信賴保護原則的主要法律。

一些國家和地區(qū)的行政程序法對此作出了明文規(guī)定。德國《行政程序法》第48條規(guī)定：“提供一次或持續(xù)金錢給付或可分物給付，或為其要件的行政行為，如受益人已信賴行政行為的存在，且其信賴依照公益衡量在撤銷行政行為時需要保護，則不得撤銷?！薄靶姓C關撤銷不屬于該條第2款所列的違法行政行為時，必須應相對方的申請賠償其有關財產(chǎn)利益，該財產(chǎn)利益是因相對方相信行政行為的確定力而產(chǎn)生，相對方所得到的財產(chǎn)補償不得超過相對方在行政行為存續(xù)時所具有的利益?！蔽覈_灣地區(qū)《行政程序法》第120條規(guī)定：“授予利益的違法行政行為經(jīng)撤銷后，受益人因信賴該處分而遭受的財產(chǎn)損失，撤銷機關應給予合理補償，補償額度不得超過受益人因該處分存續(xù)可得之利益?！?/p>

我國雖然至今未制定《行政程序法》，但是有關權(quán)威專家已提出完整的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》（北京大學公法研究中心行政執(zhí)法與行政程序課題組執(zhí)筆人姜明安）。該稿明確規(guī)定“第10條（誠信與信賴保護原則）行政行為應遵守誠實信用的原則。行政行為對行政相對人賦予權(quán)益的，非違法對社會公益或第三人利益造成重大影響或相對人有重大過錯，不得撤銷或變更。如因社會公益或第三人重大利益需要必須撤銷或變更，應對無過錯的相對人因此受到的損失予以補償?！边€有學者也在其《行政程序法（試擬稿）》里規(guī)定“第12條（誠信原則）行政機關實施行政行為，應當遵循誠實信用的原則，保護公民、法人或其他組織對行政機關正當合理的信賴。行政行為由于所依據(jù)的法律、法規(guī)修改、變更、廢止，或者由于實施行政行為所依據(jù)的客觀情況發(fā)生變更需要廢止行政行為的，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關應當依法給予補償。”[9]

（二）行政救濟法

有權(quán)利，必有救濟。沒有救濟的權(quán)利是空頭支票，不是真正的權(quán)利。體現(xiàn)信賴保護原則的行政法上的行政相對人的權(quán)利，必須有相應的手段給予保障，當其受到侵害時，通過它實現(xiàn)信賴保護原則的價值。當前我國可供利用的行政救濟方式主要有以下幾類：

1、行政訴訟雖然我國行政訴訟法第5條規(guī)定：人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。顯然不審查行政行為的合理性問題，使得大量的因行政機關行使自由裁量權(quán)的行政行為而產(chǎn)生的信賴利益被排除在人民法院的保護范圍，僅有顯失公平的行政處罰，才可能被變更。而且《最高人民法院關于執(zhí)行<行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條規(guī)定不具有強制力的行政指導行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。但行政訴訟法畢竟為行政機關作出羈束性行政行為侵害的信賴利益提供了救濟途徑。

2、行政復議行政復議法是為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權(quán)而制定的。它可以比較全面的對行政相對人受侵害的信賴利益給予救濟。

3、行政賠償法和行政補償法我國的國家賠償法中規(guī)定行政機關及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯行政相對人的合法權(quán)益應予賠償。但對行政相對人受侵犯的合理信賴利益的賠償問題尚有待完善。另外，雖然我國還未出臺行政補償法，但已有學者提出了呼吁，認為完善我國的行政救濟制度，必須制定行政補償法。這同樣反映在姜明安教授的《中華人民共和國行政程序法（試擬稿）》中。該稿第36條第三款規(guī)定：“行政處理撤銷后，如法律無相反規(guī)定，其撤銷效力追溯至處理作出之日。但如果因此而給本身無過錯的行政相對人造成損失的，應予以賠償或補償?！钡?8條第二款規(guī)定：“行政處理廢止，其廢止效力不溯及既往。行政相對人對行政處理的信賴利益因行政處理廢止受到損害的，應予以適當補償?！钡?3條第一款規(guī)定：“（救濟）行政相對人因接受行政指導，實施一定行為，而使自己利益受到損失的，可以申請實施指導的行政機關或其他行政主體給予一定補償。行政機關或其他行政主體根據(jù)相對人的具體情況，可以給予或不給予補償。”

四、行政法之信賴保護原則的作用

（一）有利于全面保護行政相對人的合權(quán)益信賴保護原則要求有權(quán)機關應保護行政相對人因信任行政主體的合法性、正當性、權(quán)威性而無過錯參與其實施的授益性、合意性、指導性等行政行為所期望得到的合法和合理利益。這種觀念涵蓋了行政合法性原則、行政合理性原則保護行政相對人權(quán)益的要義，并突出了誠實信用原則未彰顯的保護行政相對人可期望的合法或合理權(quán)益的內(nèi)容。更有意義的是，為立法者規(guī)制自由裁量權(quán)，維護行政相對人的合法權(quán)益，提供了科學的思路；為執(zhí)法者運作行政權(quán)力，高度負責，依法行政，闡明了要旨；為司法者立足公共利益的最大化，全面衡平公共利益與個體利益，確立了可行的準則。

（二）有利于營造“誠信政府”，改善人們與政府的關系，提高行政效率信賴保護原則側(cè)重于保護無過錯行政相對人對行政機關的信賴，并通過法律救濟的方式，確保這種合法或合理利益的實現(xiàn)。就是通過嚴格要求行政機關對其行為負責，以此迫使行政機關真誠守信，使行政機關認識到其使命是立足于公共利益，為人民利益服務的。行政機關與行政相對人之間不是對立的關系，而應是信任與合作的關系。增強二者的信任與合作，減少行政活動中的沖突與磨擦，提高行政效率，才是現(xiàn)代行政的精神。

（三）有利于營造“責任政府”，規(guī)制行政權(quán)，堅持依法行政信賴保護原則不但要求行政機關對違反法律規(guī)定的行為負責，還要求其對不合理的行為負責。此原則不僅規(guī)范和制約羈束性行政權(quán)，還規(guī)范和制約自由裁量性行政權(quán)，從而使行政機關對其行為全面負責，以消除不合法、不合理的行政管理特權(quán)。促使行政機關既在形式上依法行政，又在實質(zhì)上依法行政。

「參考文獻」

[1]劉莘，鄧毅：《行政法上之誠實信用原則芻議》[J]，《行政法學研究》2002年第4期第6頁

[2]葉必豐：《現(xiàn)代行政行為的理念》[J]，《法律科學》1999年第6期第47頁

[3]轉(zhuǎn)引自沈宗靈主編《法理學》[M]，北京大學出版社2001年重排本，第156頁

[4]余凌云：《行政法上合法預期之保護》[J]，《中國社會科學》2003年第3期第137頁

[5]林紀東：《行政法原論》（上）[M]，國立編譯館1979年修訂版第111—112頁

[6]李燕，朱文英：《論信賴利益賠償》[J]，《政法論叢》2001年第3期第22頁

[7]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》[M]，北京大學出版社，高等教育出版社1999年版第38頁

[8][9]《中華人民共和國程序法（試擬稿）》[A]，羅豪才主編《行政法論叢》第六卷[C]，法律出版社2003年4月第一版，第485-486頁

[10]姜明安：《行政補償制度研究》，《法學雜志》[J]，2001年第5期第14頁