導(dǎo)語(yǔ)：行政法工作解釋論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：行政機(jī)關(guān)對(duì)法律規(guī)范的解釋分為法定解釋和工作解釋。工作解釋或自主解釋性規(guī)范不僅制定主體廣泛、數(shù)量眾多，而且有著特殊作用，但理論上鮮有總結(jié)和概括。本文簡(jiǎn)要論述了工作解釋的含義、特點(diǎn)及其作用。

關(guān)鍵詞：法定解釋工作解釋

一、行政法上的工作解釋的含義

就我國(guó)現(xiàn)行體制而言，法律的漏洞是通過法律解釋來彌補(bǔ)的；固定的成文法在發(fā)展的現(xiàn)實(shí)生活中的適用，統(tǒng)一的法典到個(gè)案中的具體表現(xiàn)往往也是借助于法律解釋來進(jìn)行的。法律解釋，包括立法解釋、行政解釋、司法解釋和地方解釋。其中，行政主體有解釋權(quán)的包括行政解釋和部分地方解釋。例如，國(guó)家工商行政管理局在答復(fù)深圳市工商局就《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理案例》1第20條、第22條如何適用時(shí)所作的《關(guān)于企業(yè)注銷登記有關(guān)問題的答復(fù)》2，就是一個(gè)行政解釋。同時(shí)，在地方解釋中，有相當(dāng)一部分解釋也是有權(quán)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范解釋。例如《武漢市城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定》3第18條規(guī)定：“本規(guī)定由市公安局負(fù)責(zé)解釋。”武漢市公安局根據(jù)這一規(guī)定，制定了《關(guān)于執(zhí)行（武漢市城鎮(zhèn)暫住人口管理規(guī)定）的具體辦法》，這一行政規(guī)范性文件就是一種地方解釋。另外，為了統(tǒng)一各個(gè)行政主體及其公務(wù)員對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章的理解及執(zhí)行活動(dòng)，行政主體往往也要以規(guī)范性文件的形式進(jìn)行眾多自行的工作解釋。例如，湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于（鄉(xiāng)規(guī)民約）能否作為審理行政復(fù)議案件依據(jù)的答復(fù)》4，該答復(fù)規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政復(fù)議案件，不能以《鄉(xiāng)規(guī)民約》為依據(jù)?！?/p>

行政機(jī)關(guān)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律包括解釋法律。在我國(guó)，行政主體對(duì)法律規(guī)范的解釋主要分為兩大類：有權(quán)解釋和工作解釋或稱為法定解釋和自主解釋，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)1981年6月的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》的規(guī)定以及我國(guó)法律解釋制度的實(shí)踐，只有國(guó)務(wù)院及其主管部門對(duì)法律、行政法規(guī)和規(guī)章的具體應(yīng)用問題所作的行政解釋以及有規(guī)章制定權(quán)的地方人民政府及其職能部門對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的具體應(yīng)用問題所作的地方解釋，才屬于行政主體的法定解釋。擁有法定解釋權(quán)的行政主體在行政系統(tǒng)內(nèi)級(jí)別高但數(shù)量較少，而不具有法定解釋權(quán)的行政主體不僅數(shù)量眾多而且直接處于執(zhí)法第一線，行政管理的任務(wù)繁重、范圍廣泛，管理的事項(xiàng)具體、復(fù)雜、多變，而我國(guó)許多行政法規(guī)范對(duì)某些方面的情況卻只作了原則性的規(guī)定，或者有些問題雖然規(guī)定得較具體但也未必全面。這樣，行政主體就需要根據(jù)本地方本部門的實(shí)際情況和行政執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，進(jìn)行相應(yīng)的工作解釋。通過數(shù)量有限的法定解釋和眾多的工作解釋便可以使這些行政法規(guī)范的制定原則和目的落到實(shí)處，對(duì)于彌補(bǔ)行政法規(guī)范的漏洞和行政法規(guī)范的具體化，有效地實(shí)現(xiàn)行政管理的目的和保障公民的合法權(quán)益都是十分必要的。

對(duì)行政主體的法定解釋性規(guī)范，我國(guó)學(xué)術(shù)界是作為行政法的淵源來對(duì)待的，而自主解釋性規(guī)范不能作為直接的行政法淵源，但可以把通過這些行政性規(guī)范所確立的行政慣例和體現(xiàn)的法律原則作為行政法的淵源來看待。5因此，行政主體的工作解釋雖然不是有權(quán)解釋，但它不同于學(xué)理解釋。自主解釋性行政規(guī)范并沒有獨(dú)立地設(shè)定、變更或消滅相對(duì)人的新的權(quán)利義務(wù)，并不具有獨(dú)立的新的法律效果，但是它指明了法律是什么或者表明了在行政主體的眼里法律是什么，規(guī)定了行政主體將如何適用相應(yīng)的行政法規(guī)范，統(tǒng)一了各行政主體對(duì)行政法規(guī)范的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則，因而對(duì)公民的權(quán)利義務(wù)具有重要的影響。另外，工作解釋或自主解釋性規(guī)范作為行政慣例和法律原則的載體，通過穩(wěn)定的適用確立了同等對(duì)待的行政慣例，據(jù)此約束行政機(jī)關(guān)自身。除非具有正當(dāng)理由，不得同等情況不同對(duì)待。行政機(jī)關(guān)在具體案件中無(wú)正當(dāng)理由偏離據(jù)此確立的行政慣例，構(gòu)成違反平等原則。

二、行政法上的工作解釋的特點(diǎn)

工作解釋或自主解釋，是不具有法定解釋權(quán)的行政主體為了統(tǒng)一所履行行政主體及其工作人員對(duì)法律、法規(guī)和規(guī)章及特定行政規(guī)定性文件的認(rèn)識(shí)，對(duì)其進(jìn)行的闡釋和說明。它主要具有下列特點(diǎn)：

1、解釋主體

自主解釋性規(guī)范的制定主體，即對(duì)法律、法現(xiàn)和規(guī)章進(jìn)行解釋的行政主體是沒有法定解釋權(quán)的行政主體。例如，前文提到過的湖北省人民政府法制辦公室《關(guān)于（鄉(xiāng)規(guī)民約）能否作為審理行政復(fù)議案件依據(jù)的答復(fù)》，就是一個(gè)對(duì)《行政復(fù)議法》第28條有關(guān)審理依據(jù)的工作解釋，但是湖北省人民政府法制辦公室及其所代表的湖北省人民政府對(duì)該法并沒有法定解釋權(quán)，因而該解釋性規(guī)范屬于自主解釋性規(guī)范。既便根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》具有法定解釋權(quán)的行政主體，也并不是對(duì)所有的法律、法規(guī)和規(guī)章都具有解釋權(quán)。在特定的法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)把解釋權(quán)賦予某個(gè)行政主體后，其他行政主體對(duì)該法律、法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行解釋而形成的解釋性規(guī)范都是自主解釋性規(guī)范。例如，《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》6第25條規(guī)定：“本規(guī)定由國(guó)務(wù)院勞動(dòng)行政主管部門負(fù)責(zé)解釋?！痹谶@種情況下，中國(guó)人民銀行和國(guó)內(nèi)貿(mào)易部等國(guó)務(wù)院有關(guān)行政主管部門并不是該規(guī)定的法定解釋主體，如果進(jìn)行解釋則屬于自主解釋。

2、解釋對(duì)象

與法定解釋一樣，法律、法規(guī)和規(guī)章也是工作解釋的對(duì)象。但是，與法定解釋不同，工作解釋的對(duì)象不限于法律、法規(guī)和規(guī)章，還包括有關(guān)行政規(guī)范性文什。它所解釋的行政規(guī)范一般是上級(jí)行政主體所制定的行政規(guī)范。例如湖北省衛(wèi)生廳《轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部“關(guān)于調(diào)整藥品審批監(jiān)督檢驗(yàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知”的通知》，7則是針對(duì)衛(wèi)生部通知而制定的自主解釋性規(guī)范。但有時(shí)，行政主體也會(huì)對(duì)自己以往的行政規(guī)范性文件或沒有隸屬關(guān)系的行政主體的行政規(guī)范性文件進(jìn)行解釋，制定自主性解釋規(guī)范。

3、解釋內(nèi)容

具有法定解釋權(quán)的行政主體作出法律解釋，應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定在具體執(zhí)行中的問題為限。同理，不具有法定解釋權(quán)的行政主體作出工作解釋時(shí)，亦應(yīng)當(dāng)以法律、法規(guī)、規(guī)章以及特定行政規(guī)范性文件的規(guī)定在具體執(zhí)行中的問題為限，不得隨意擴(kuò)大解釋，不得在被解釋的法律規(guī)范外創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定，否則將破壞行政法制的統(tǒng)一性。《焦點(diǎn)訪談》2001年8月份播出的一則案例就是一個(gè)違法的工作解釋。為了方便公路收費(fèi)站附近單位和個(gè)人的過往車輛繳費(fèi)，浙江省交通廳一份文件規(guī)定，收費(fèi)站附近車輛可自愿實(shí)行統(tǒng)繳，而可以不分次繳納。浙江省慈溪市政府一份文件將“收費(fèi)站附近”解釋為整個(gè)慈溪市區(qū)，引起該市廣大車主的不滿。

三、行政法上的工作解釋的作用

從總體上說，工作解釋與法定解釋的作用是相同的，即闡明法律、法規(guī)和規(guī)章的意義，從而進(jìn)一步控制行政自由栽量權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政公平。譬如在行政處罰領(lǐng)域，許多法律、法規(guī)規(guī)定處罰幅度較大，致使行政機(jī)關(guān)及其工作人員在裁量處罰時(shí)存有隨意性的可能，或難于確定處罰額度。這樣，就需要行政主體按照相對(duì)人不同行為性質(zhì)、嚴(yán)重程度、危害后果劃分不同檔次的處罰標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行相應(yīng)的解釋，從而確定公平裁量的行政慣例。

例如，有的地方公安機(jī)關(guān)根據(jù)不同情況將拘留劃分為：5日、7日、10日、13日、15日五個(gè)檔次，克服了“十五貫（慣）”作法（即一行使行政拘留權(quán)，便習(xí)慣于確定為15日的作法。）但具體地說來，工作解釋又有其特殊的作用。

1、對(duì)內(nèi)作用。工作解釋或自主解釋性規(guī)范往往并不對(duì)外，只發(fā)送到相關(guān)機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人，因而對(duì)外并不具有法律效力。日本行政法學(xué)家鹽野宏認(rèn)為，這種解釋性行政規(guī)范只能拘束下級(jí)行政主體，而不能拘束外部相對(duì)人，不具有外部法律效果，也不能作為法院審理行政案件的依據(jù)。8盡管在當(dāng)前自主解釋性規(guī)范已越來越外部化，可能直接或間接地影響到公民的權(quán)利義務(wù)，但它的作用重點(diǎn)仍然在內(nèi)部而不在外部。

2、統(tǒng)一行動(dòng)。由于行政主體各種各樣，公務(wù)員的素質(zhì)參差不齊，各行政主體及公務(wù)員所處的執(zhí)法環(huán)境條件差異極大，因而往往導(dǎo)致對(duì)法律規(guī)范的理解上的不一致，執(zhí)行上的不統(tǒng)一。這就有必要進(jìn)一步闡明和確定法律規(guī)范的涵義，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、協(xié)調(diào)行動(dòng)，對(duì)法律規(guī)范和行政規(guī)范進(jìn)行工作解釋，從而避免各級(jí)各類行政主體或公務(wù)員在操作上各行其是，確保行政的統(tǒng)一性。

3、明確效力。行政系統(tǒng)是一個(gè)長(zhǎng)官意志濃厚的系統(tǒng)。當(dāng)一個(gè)法律、法規(guī)或規(guī)章生效時(shí)，下級(jí)行政主體及其公務(wù)員往往并不會(huì)積極主動(dòng)地去實(shí)施它，而總是等待上級(jí)的指示或安排。只有在上級(jí)行政主體作出一個(gè)貫徹實(shí)施某某法律、法規(guī)或規(guī)章的通知后，下級(jí)行政主體及其公務(wù)員才會(huì)行動(dòng)起來。因此，從法律上講，自主解釋性規(guī)范起到了說明和強(qiáng)調(diào)特定法律、法規(guī)或規(guī)章在本地方本部門具有約束力，并要求所屬各行政主體予以執(zhí)行和自覺接受約束的作用。

參考文獻(xiàn)：

1.國(guó)務(wù)院1988年6月3日頒布。

2.工商企字（1995）第107號(hào)。

3.1990年7月28日武漢市人民政府令第23號(hào)。

4.1991年8月7，日鄂府法辦][1991]10號(hào)。

5.參見羅豪才主編《行政法學(xué)》，[M]北京大學(xué)出版社1996年版，第8頁(yè)。

6.1993年4月12日中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第110號(hào)。

7.鄂衛(wèi)藥字（1986）第19號(hào)。

8.參見[日]鹽野宏著、楊建順譯：《行政法》，[M]法律出版社1999年版，第74頁(yè)。