法院審查抽象行政行為論文
時(shí)間:2022-07-18 03:16:00
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近年來(lái),抽象行政行為被訴的案件接連發(fā)生。最近北京發(fā)生的兩起案件就頗具代表性。一是私家車(chē)主劉工超狀告北京市環(huán)保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局關(guān)于尾氣排放通告案。該案中,原告在自家轎車(chē)上安裝了韓國(guó)生產(chǎn)的尾氣凈化器,尾氣排放明顯低于《汽油車(chē)雙怠速污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“雙怠速標(biāo)準(zhǔn)”)地方標(biāo)準(zhǔn)限值,達(dá)到北京市機(jī)動(dòng)車(chē)年檢執(zhí)行的尾氣檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。但不符合被告北京市環(huán)保局、交通局及公安交管局3家單位聯(lián)合《關(guān)于對(duì)具備治理?xiàng)l件輕型小客車(chē)執(zhí)行新的尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的通告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“513號(hào)通告”)關(guān)于“化油器小客車(chē)必須安裝電控補(bǔ)氣和三元凈化器,經(jīng)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后,方可獲準(zhǔn)年檢”的要求。劉工超由于未裝置“513號(hào)通告”中所指的尾氣凈化系統(tǒng),其車(chē)當(dāng)年未獲準(zhǔn)年檢。劉經(jīng)行政復(fù)議后向法院提起訴訟,請(qǐng)求法院確認(rèn)3被告聯(lián)合作出的“513號(hào)通告”有關(guān)內(nèi)容違法。
另一起案件涉及鐵道部的漲價(jià)通知。石家莊市律師喬占祥在今年春運(yùn)期間,購(gòu)買(mǎi)了石家莊至磁縣、石家莊至邯鄲車(chē)票,票價(jià)比平時(shí)分別多了5元及4元。他認(rèn)為鐵道部的這一漲價(jià)通知沒(méi)有法律依據(jù),于1月18日向鐵道部提起行政復(fù)議申請(qǐng),要求撤銷(xiāo)鐵道部2001年春運(yùn)期間上浮火車(chē)票價(jià)的行政行為。3月19日,鐵道部作出行政復(fù)議決定,維持鐵道部2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的通知。喬占祥對(duì)此不服,向北京市第一中級(jí)人民法院提起了行政訴訟,要求判決撤銷(xiāo)被告作出的有關(guān)行政復(fù)議決定書(shū),撤銷(xiāo)被告作出的《關(guān)于2001年春運(yùn)期間部分旅客列車(chē)實(shí)行票價(jià)上浮的通知》。
在第一個(gè)案例中,原被告雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是“513號(hào)通告”究竟是不是具體行政行為。根據(jù)行政行為劃分標(biāo)準(zhǔn),凡是針對(duì)非特定人且具有普遍約束力,能夠反復(fù)適用的行政行為均屬于抽象行政行為。由于513號(hào)通告是針對(duì)所有1995年1月1日以后領(lǐng)取牌證的桑塔納、富康、捷達(dá)等化油器小客車(chē)的車(chē)主和使用者,顯然行為的對(duì)象是不特定的。而且513號(hào)通告對(duì)上述所有人都具有普遍約束力,即所有在1995年以后購(gòu)車(chē)的人都必須安裝電控補(bǔ)氣和三元凈化器,經(jīng)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后,方可獲準(zhǔn)年檢。加之513號(hào)通告并不是一次性的,而是可以反復(fù)適用的行為,無(wú)論什么人,購(gòu)買(mǎi)幾輛車(chē),都必須按照上述標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。所以,該行為符合抽象行政行為的標(biāo)準(zhǔn),不是具體行政行為。根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法第12條關(guān)于對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為不可訴的規(guī)定,既然513號(hào)通告是一項(xiàng)抽象行政行為,法院就不能直接審查513號(hào)通告的合法性。但是,如果法院不審查此類(lèi)行為的合法性,就難以解決原被告之間的實(shí)質(zhì)性爭(zhēng)議。這是因?yàn)?,第一,由于被告的通告已?jīng)為原告等汽車(chē)用戶設(shè)定了十分明確的法律義務(wù),也就是所有1995年以后購(gòu)買(mǎi)的特定類(lèi)型的車(chē)輛必須到生產(chǎn)廠家指定的地方安裝電控補(bǔ)氣和三元凈化器,經(jīng)驗(yàn)收達(dá)標(biāo)取得綠色環(huán)保標(biāo)志后,方可獲準(zhǔn)年檢。第二,該通告同時(shí)規(guī)定了不執(zhí)行上述義務(wù)的法律責(zé)任。如果該通告適用范圍內(nèi)的相對(duì)人不履行該義務(wù),那么就無(wú)法通過(guò)汽車(chē)的年檢,不能上路行駛,而不經(jīng)過(guò)年檢的車(chē)輛在路上行駛,隨時(shí)面臨被交通管理部門(mén)處罰的危險(xiǎn)。第三,該通告已經(jīng)對(duì)原告的財(cái)產(chǎn)權(quán)利產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性損害。對(duì)原告來(lái)說(shuō),盡管他為了達(dá)到513號(hào)通告關(guān)于減少尾氣的要求采取了必要的治理方式,自費(fèi)安裝了1200多元的韓國(guó)生產(chǎn)的馬哥馬-3000尾氣凈化器,尾氣排放明顯低于“雙怠速標(biāo)準(zhǔn)”地方標(biāo)準(zhǔn)限值,達(dá)到北京市機(jī)動(dòng)車(chē)年檢執(zhí)行的尾氣檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn),但由于未執(zhí)行513號(hào)通告中關(guān)于所指的車(chē)型必須到“各汽車(chē)制造廠家認(rèn)定的特約維修站”安裝電控補(bǔ)氣和三元凈化器的規(guī)定,所以無(wú)法通過(guò)汽車(chē)年檢,513號(hào)通告成為限制其使用交通工具、影響其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行政行為。由此可見(jiàn),法院不能對(duì)抽象行政行為進(jìn)行審查的處理方式既不符合行政訴訟法監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),保障公民法人或者其他組織合法權(quán)益的訴訟目的,也難以解決已經(jīng)發(fā)生的行政爭(zhēng)議。從本案的結(jié)果看,由于存在現(xiàn)行法律的障礙,法院未對(duì)被告的抽象行政行為進(jìn)行審查,本案以原告最終敗訴告終。
第二個(gè)案例涉及政府定價(jià)行為。政府的定價(jià)行為往往是針對(duì)所有相關(guān)企業(yè)進(jìn)行的,受到影響的不僅包括企業(yè),而且包括購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和接受服務(wù)的消費(fèi)者。所以,定價(jià)行為表面上看是就某一商品或者服務(wù)進(jìn)行的一次性特定行為,但事實(shí)上是針對(duì)非特定對(duì)象產(chǎn)生普遍約束力的抽象行政行為。在本案中,上浮票價(jià)的通知是否合法是雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn),如果該通知是合法的,那么被告的行為當(dāng)然也合法。如果該通知本身缺乏法律、法規(guī)的依據(jù),或者因制定程序不合法而喪失相應(yīng)的法律效力,那么,依據(jù)該通知進(jìn)行的收費(fèi)結(jié)果肯定是違法的。盡管原告起訴時(shí)針對(duì)被告的抽象行政行為提出了審查要求,但按照現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,他不能對(duì)抽象行政行為提起訴訟,只能對(duì)其適用該通知的具體行政行為,即購(gòu)票本身提起訴訟。也就是說(shuō),雖然法院可以撤銷(xiāo)被告的具體收費(fèi)決定,但不能對(duì)抽象行為表態(tài)。于是,就會(huì)出現(xiàn)原告一人因?yàn)槠鹪V而得到救濟(jì),而受到抽象行為影響的其他成千上萬(wàn)人并不能因此得到救濟(jì)的不公平結(jié)果。之所以會(huì)出現(xiàn)這種結(jié)果,與我國(guó)抽象行政行為不能被訴這一法律障礙有關(guān)。
有限監(jiān)督的乏力與納入訴訟的必要性
上述兩個(gè)案件中,原告要求法院審查的都是行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力文件的抽象行政行為。。抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。上至國(guó)務(wù)院,下至鄉(xiāng)政府,各級(jí)行政機(jī)關(guān)都有權(quán)依據(jù)憲法和組織法實(shí)施抽象行政行為。我國(guó)現(xiàn)行體制下,對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督主要是通過(guò)非訴訟方式進(jìn)行的。首先是人大和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令;縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定、規(guī)章;縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)所屬各工作部門(mén)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。其次是備案審查、法規(guī)清理監(jiān)督。國(guó)務(wù)院各部委和地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案,國(guó)務(wù)院通過(guò)備案審查可以發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問(wèn)題,從而加以糾正。有些省、自治區(qū)或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門(mén)和下級(jí)人民政府將其規(guī)范性文件上報(bào)備案。此外,國(guó)務(wù)院在組織清理規(guī)范性文件過(guò)程中可以發(fā)現(xiàn)抽象行政行為存在的問(wèn)題并予以解決。三是行政復(fù)議中對(duì)抽象行政行為的審查?!缎姓?fù)議法》第七條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法,在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng):(一)國(guó)務(wù)院部門(mén)的規(guī)定;(二)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)的規(guī)定;(三)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定?!?/p>
按照我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法的規(guī)定,相對(duì)人對(duì)抽象行政行為不得提起訴訟,只能通過(guò)其他監(jiān)督途徑解決違法實(shí)施抽象行政行為的問(wèn)題。但是,從實(shí)際情況來(lái)看,目前其他的監(jiān)督機(jī)制很難有效地發(fā)揮作用。隨著抽象行政行為的數(shù)量逐漸增多,違法實(shí)施抽象行政行為的問(wèn)題日趨嚴(yán)重。為了有效地監(jiān)督抽象行政行為,及時(shí)解決抽象行政行為引發(fā)的各類(lèi)爭(zhēng)議,有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。這既是抽象行政行為本身性質(zhì)決定的,也是改變抽象行政行為違法現(xiàn)狀,貫徹依法行政原則的需要。因?yàn)槌橄笮姓袨槭轻槍?duì)普遍對(duì)象作出的,適用的效力不止一次,具有反復(fù)性、加之層次多、范圍廣,因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法,將會(huì)給眾多人造成損失,如果人民法院不能受理對(duì)違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷(xiāo),那么就有可能導(dǎo)致違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨樵斐傻那趾υ谝欢ǚ秶鷥?nèi)連續(xù)發(fā)生,使更多的相對(duì)人蒙受損失。從這個(gè)意義上說(shuō),抽象行政行為比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力,更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。由于現(xiàn)行的行政訴訟法排除了對(duì)抽象行政行為的訴訟監(jiān)督,其他監(jiān)督機(jī)制又跟不上,致使抽象行政行為違法問(wèn)題日趨嚴(yán)重。有些行政機(jī)關(guān),特別是基層行政機(jī)關(guān),習(xí)慣于使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役。還有一些行政機(jī)關(guān)為了爭(zhēng)奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán),推卸職責(zé)和義務(wù),不顧法律權(quán)限和分工,隨意通過(guò)抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門(mén)的權(quán)限,導(dǎo)致規(guī)章打架、沖突、重復(fù)和管理失控。要改變這一現(xiàn)狀,必須將抽象行政行為納入訴訟范圍。而且從依法行政原則的要求來(lái)看,行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)范、實(shí)施立法活動(dòng)等抽象行政行為時(shí)應(yīng)做到依法行政,即符合法律優(yōu)先的要求。法律優(yōu)先意味著法律的效力高于任何其他法律規(guī)范,上一層次的法律規(guī)范的效力高于下一層次的法律規(guī)范。只有如此,才能保障法制的統(tǒng)一?,F(xiàn)在很多行政機(jī)關(guān)違法亂紀(jì)的問(wèn)題即出在行政機(jī)關(guān)的“紅頭文件”上,它已不是某個(gè)具體工作人員的違法,而是整個(gè)部門(mén)的違法,是一級(jí)政府的違法。政府通過(guò)制定“紅頭文件”的方式來(lái)剝奪、限制行政相對(duì)人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán),從而達(dá)到為私利、部門(mén)利益之違法目的。行政機(jī)關(guān)侵犯行政相對(duì)人權(quán)益通常所使用的手段就是制定規(guī)范性文件。抽象行政行為違法所造成的損害并不是單個(gè)相對(duì)人的損失,而是整個(gè)管轄范圍內(nèi)的行政相對(duì)人的損失。所以,更有必要對(duì)抽象行政行為的制定是遵守依法行政原則,是否符合法律優(yōu)先要求進(jìn)行監(jiān)督。從我國(guó)司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)看,司法對(duì)行政的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是全面監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)是裁決所有法律爭(zhēng)議的國(guó)家機(jī)關(guān),由于抽象行政行為同樣可能導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議,所以,法院裁決抽象行政行為引發(fā)的爭(zhēng)議是實(shí)施司法職能的必然結(jié)果,也是解決此類(lèi)爭(zhēng)議的必要途徑。
對(duì)抽象行政行為的訴訟監(jiān)督具有可行性
那么,將抽象行政行為納入行政訴訟范圍是否可行呢?首先,作為解決行政爭(zhēng)議的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部程序,行政復(fù)議制度的實(shí)踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗(yàn)?!缎姓?fù)議法》實(shí)施以來(lái),已經(jīng)在審查抽象行政行為方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn),為今后訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎(chǔ)。其次,將抽象行政行為納入行政訴訟范圍,可以在更大范圍內(nèi)保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益,督促行政機(jī)關(guān)依法行政。再次,國(guó)外對(duì)抽象行政行為的司法審查制度為我們提供了有益的經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第704條的規(guī)定,法院不僅審查法律規(guī)定的可審查的行政行為,而且審查在法院沒(méi)有其他充分救濟(jì)的行政機(jī)關(guān)的最終行為。第551條第13項(xiàng)規(guī)定,這里的行為是指包括機(jī)關(guān)規(guī)章、命令、許可、制裁、救濟(jì)、以及相應(yīng)的拒絕和不作為等各種行為的一部分和全部。所以,在美國(guó),規(guī)章是法院有權(quán)審查的一種行政行為之一。至于何時(shí)對(duì)規(guī)章進(jìn)行審查,由于美國(guó)司法審查中有成熟原則,所以在1967年AbbottLaboratoriesv.Gardner一案后,最高法院確立了對(duì)尚未開(kāi)始實(shí)施的規(guī)章進(jìn)行審查的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),即該規(guī)章是適于審查的;如果法院不予審查,將給申請(qǐng)審查的相對(duì)人造成不利結(jié)果。該案涉及聯(lián)邦食品藥品委員會(huì)的一個(gè)規(guī)章,該規(guī)章要求所有藥品生產(chǎn)廠家都必須在其產(chǎn)品包裝上標(biāo)明藥品的既定名稱(chēng),否則將要受到民事和刑事處罰。而在此之前法律并沒(méi)有作如此要求,藥品生產(chǎn)廠家認(rèn)為該規(guī)章違法,向法院提出司法審查的要求。最高法院認(rèn)為該規(guī)章屬于法院可以審查的范圍。因?yàn)楸M管該規(guī)章尚未具體適用于該廠家,但廠家如果不遵守該規(guī)章,就會(huì)受到處罰,而要按照規(guī)章的要求制造藥品,就會(huì)遭受一定的財(cái)產(chǎn)損失。所以,這一規(guī)章符合最高法院確定的兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。在法國(guó)等大陸法國(guó)家,法院同樣有權(quán)對(duì)抽象行為進(jìn)行審查。
納入訴訟之后面臨的問(wèn)題
將抽象行政行為納入行政訴訟范圍,首先要解決可以被訴的抽象行政行為的范圍問(wèn)題。從我國(guó)抽象行政行為的范圍看,有必要對(duì)包括行政法規(guī)在內(nèi)的所有抽象行政行為加以監(jiān)督和規(guī)范,但從我國(guó)的法制現(xiàn)狀及法規(guī)、規(guī)章在執(zhí)法過(guò)程中所起的作用看,將所有抽象行政行為納入訴訟范圍不太現(xiàn)實(shí)。權(quán)衡現(xiàn)行體制下抽象行政行為對(duì)行政管理發(fā)揮的作用及存在的問(wèn)題兩方面關(guān)系,筆者認(rèn)為將納入行政訴訟范圍的抽象行政行為界定為規(guī)章以下規(guī)范性文件為宜。其次要解決起訴的條件。每項(xiàng)抽象行政行為都是針對(duì)一定范圍的人作出的,只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對(duì)人。因此,在確定起訴條件時(shí),不能隨意擴(kuò)大抽象行政行為相對(duì)人的范圍,而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格以該抽象行政行為直接作用的對(duì)象為相對(duì)人的范圍。此外,相對(duì)人提起訴訟,必須以合法權(quán)利受到影響為前提條件。至于可種權(quán)利受到影響才能提起訴訟,則應(yīng)參照現(xiàn)行復(fù)議法的規(guī)定。行政訴訟法將提起行政訴訟的條件確定為公民法人或其他組織人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害,至于公民的其他權(quán)利,如政治權(quán)利、言論、出版、結(jié)社、集會(huì)、游行、示威、宗教信仰等權(quán)利受到侵犯能否提起訴訟,則取決于單行法特別法的具體規(guī)定。而行政復(fù)議法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)侵犯相對(duì)人的包括受教育權(quán)在內(nèi)的所有合法權(quán)益的,相對(duì)人均可以提出行政復(fù)議申請(qǐng)。所以,對(duì)抽象行政行為提起訴訟,也應(yīng)以公民法人或其他組織的合法權(quán)益受到侵犯為前提條件。抽象行政行為不同于具體行政行為,它是對(duì)未來(lái)發(fā)生法律效力的行為,作出之后并不立即對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生直接的法律效力,但會(huì)在將來(lái)某一時(shí)間可能發(fā)生效力。因此,提起訴訟的條件應(yīng)不同于對(duì)具體行政行為提起訴訟的條件,即不能以相對(duì)人權(quán)利已經(jīng)受到不利影響為條件,而應(yīng)當(dāng)以相對(duì)人權(quán)利可能受到影響為前提。由于抽象行政行為可以分為不同的層次,所以,法院的管轄制度也應(yīng)作相應(yīng)的調(diào)整,盡可能使所有抽象行政行為都能得到公正客觀的審查,為此,有必要提高抽象行政行為的法院管轄級(jí)別。
法院對(duì)抽象行政行為的審查,通常有兩種處理結(jié)果:第一,抽象行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿,適用法律正確,程序合法的,予以維持;第二,抽象行政行為違法或不當(dāng)?shù)?,予以改變或撤銷(xiāo)。后一種結(jié)果涉及較多法律問(wèn)題,如抽象行政行為被撤銷(xiāo)或改變后,是否具有溯及既往的效力,據(jù)此作出的具體行政行為效力如何等問(wèn)題,值得認(rèn)真研究。筆者認(rèn)為,抽象行政行為被法院撤銷(xiāo)后,不產(chǎn)生溯及既往的效力。據(jù)此作出的具體行政行為效力也以不變?yōu)橐恕@碛墒切姓袨榫哂邢榷?,一旦作出又無(wú)爭(zhēng)議,不可變更,加之具體行政行為數(shù)量大,涉及面廣,如因此而動(dòng),必然造成大量爭(zhēng)議,行政機(jī)關(guān)無(wú)法應(yīng)付。即使抽象行政行為被撤銷(xiāo),也不必重新處理?yè)?jù)此作出的具體行政行為。當(dāng)然,考慮到當(dāng)事人對(duì)抽象行政行為提起訴訟的目的是維護(hù)自己的合法權(quán)益,所以如果當(dāng)事人曾因適用違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨槎艿接绊懀梢栽谔崞鹪V訟的有效期限內(nèi),以抽象行政行為被撤銷(xiāo)為由提起行政訴訟,通過(guò)具體行政行為的訴訟制度解決問(wèn)題。如果當(dāng)事人因適用被撤銷(xiāo)的抽象行政行為遭受損失的,可以在追索期限內(nèi)要求國(guó)家賠償,但索賠時(shí)效自作出具體行政行為之日起算。至于在抽象行象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當(dāng)事人,則無(wú)權(quán)提出賠償?shù)恼?qǐng)求。因?yàn)槲催m用抽象行政行為,就意味著他不是抽象行政行為的相對(duì)人,自然無(wú)權(quán)提起訴訟,也無(wú)權(quán)獲得賠償。當(dāng)然,除上述兩種情形外,還存在一類(lèi)曾適用過(guò)已被撤銷(xiāo)的抽象行政行為,權(quán)利也因此遭受了損害,但未提出賠償請(qǐng)求的當(dāng)事人。他們有權(quán)提出賠償請(qǐng)求,但應(yīng)當(dāng)在有效的索賠期內(nèi)提出該要求,如果在有效索賠期未提出的,視同放棄了賠償請(qǐng)求權(quán)。出現(xiàn)上述不同結(jié)果,并不意味著法制的不統(tǒng)一。也不意味著法律適用的不統(tǒng)一。它恰恰反映了請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)囊粋€(gè)特點(diǎn),即“國(guó)家被動(dòng)提供救濟(jì)”的特點(diǎn),國(guó)家賠償程序因當(dāng)事人提出請(qǐng)求而開(kāi)始,凡未提出賠償請(qǐng)求或放棄請(qǐng)求的,國(guó)家不可能也不必主動(dòng)給予賠償。
小結(jié):將抽象行政行為納入訴訟勢(shì)在必行
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,所有的抽象行政行為都應(yīng)當(dāng)接受法院的審查,無(wú)論這種審查以當(dāng)事人適用或者尚未適用為前提?,F(xiàn)行行政訴訟法禁止對(duì)抽象行政行為提起訴訟,事實(shí)上只能放縱違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨?,只能增加受到侵害的?dāng)事人糾正違法抽象行政行為的成本,因?yàn)橐笏腥嗽谶m用了抽象行政行為并且等到損害結(jié)果發(fā)生后再通過(guò)行政訴訟的方式尋求救濟(jì)是不公平的,而且這種救濟(jì)只能是個(gè)別的,無(wú)法改變違法抽象行政行為對(duì)普遍人的侵害事實(shí)。所以,只有將所有抽象行政行為全都納入行政訴訟的范圍,并且賦予法院撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法抽象行政行為的權(quán)力,才能從根本上扭轉(zhuǎn)抽象行政行為違法,損害大眾利益的混亂局面,才能維護(hù)法制統(tǒng)一,保障相對(duì)人的合法權(quán)益。劉工超訴北京環(huán)保局等三家單位的通告和喬占祥訴鐵道部漲價(jià)通知案再一次告訴我們,對(duì)抽象行政行為的司法監(jiān)督已經(jīng)迫在眉睫,否則,我們對(duì)日益增多的違法抽象行為將束手無(wú)策,即使糾正了一個(gè)違法具體行為,也不可能挽回成千上萬(wàn)人因?yàn)橥粋€(gè)抽象行為遭受的損失。
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