導(dǎo)語(yǔ)：機(jī)動(dòng)車行駛證法律性質(zhì)分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]提交廣州市人大常委會(huì)第一次審議的《廣州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治規(guī)定》（修訂草案修改建議稿）規(guī)定，上路行駛的機(jī)動(dòng)車排氣不符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的，由公安機(jī)關(guān)暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證。對(duì)于該規(guī)定中暫扣行駛證的法律性質(zhì)，大家看法不一，爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要在于暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證到底屬于行政處罰還是行政強(qiáng)制措施。本文認(rèn)為，某些行政處罰與行政強(qiáng)制措施形式重合，如暫扣許可證既可成為行政處罰的形式，也可成為行政強(qiáng)制措施的形式，在判斷其具體屬性時(shí)須根據(jù)具體情況作具體分析。廣州市在修訂《廣州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治規(guī)定》時(shí)，宜將因車輛排污超標(biāo)而暫扣行駛證的行為認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施。

[關(guān)鍵詞]行政處罰行政強(qiáng)制措施暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證

為防治機(jī)動(dòng)車排氣污染，保護(hù)和改善大氣環(huán)境，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，廣州市正緊鑼密鼓修訂地方性法規(guī)《廣州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治規(guī)定》。提交廣州市人大常委會(huì)第一次審議的《廣州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治規(guī)定》（修訂草案修改建議稿）第三十三條規(guī)定：“在道路上行駛的在用機(jī)動(dòng)車排氣不符合國(guó)家和地方規(guī)定的在用機(jī)動(dòng)車污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，由公安機(jī)關(guān)暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證，環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)責(zé)令限期維修合格?！睂?duì)于該條條文規(guī)定的暫扣行駛證的法律性質(zhì)，大家看法不一，觀點(diǎn)有異，爭(zhēng)論焦點(diǎn)主要在于該種因排污超標(biāo)而暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證的行為到底屬于行政處罰抑或?qū)儆谛姓?qiáng)制措施。下文，將結(jié)合相關(guān)資料，對(duì)這一焦點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行剖析，力爭(zhēng)得出客觀、準(zhǔn)確的結(jié)論。

一、行政處罰和行政強(qiáng)制措施的概念和性質(zhì)

行政處罰具有以下幾種本質(zhì)屬性：其一，行政處罰的主體是行政主體，實(shí)施行政處罰必須符合法定原則，必須依據(jù)法定權(quán)限；其二，行政違法性是產(chǎn)生行政處罰的前提，行政處罰是針對(duì)違反行政法律規(guī)范的行為作出的；其三，行政處罰是行政主體對(duì)行政相對(duì)人的一種懲罰，具有制裁性；其四，行政處罰是行政主體對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的處分，而不是臨時(shí)限制，因而具有處分性；其五，行政處罰的直接目的是對(duì)違法者予以懲戒，促使其以后不再犯；其六，行政處罰的對(duì)象是違反行政法律規(guī)范但尚未構(gòu)成犯罪的行政相對(duì)人。

與行政處罰的情形不同，人們對(duì)于行政強(qiáng)制措施概念的理解存在較大差異，觀點(diǎn)不一。這主要體現(xiàn)在行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行的關(guān)系問(wèn)題上。但大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)相互獨(dú)立，兩者是并列關(guān)系。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行最根本的區(qū)別在于：前者是特定的行政主體，出于維持社會(huì)管理秩序的需要，預(yù)防或制止危害社會(huì)事件的發(fā)生，針對(duì)行政相對(duì)人的人身、行為、財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)益所作出的限權(quán)性的強(qiáng)制行為；后者是指因行政相對(duì)人逾期不履行行政處理決定，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其采取強(qiáng)制手段，迫使其履行該義務(wù)的具體行政行為。目前，這種觀點(diǎn)為大多數(shù)學(xué)者論著認(rèn)可，事實(shí)上已逐漸成為通論。

2005年首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法（草案）》（以下簡(jiǎn)稱行政強(qiáng)制法草案）對(duì)行政強(qiáng)制措施的概念進(jìn)行了明確說(shuō)明，其第二條規(guī)定：“本法所稱行政強(qiáng)制是指行政強(qiáng)制措施和和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理的過(guò)程中，依法對(duì)公民人身自由進(jìn)行暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或其他組織的財(cái)產(chǎn)實(shí)施暫時(shí)性控制的措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行是指行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為?！边@種規(guī)定，肯定了前文所述第三種觀點(diǎn)，認(rèn)為行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行是并列關(guān)系，二者共同組成行政強(qiáng)制制度，同時(shí)，它還在立法層面上揭示了行政強(qiáng)制措施的概念，這對(duì)于我們統(tǒng)一對(duì)行政強(qiáng)制措施的內(nèi)涵、外延的認(rèn)識(shí)具有重要的作用。在此，需要著重說(shuō)明的是，依照《法制日?qǐng)?bào)》刊登的《行政強(qiáng)制法草案審議實(shí)錄》，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員和列席人員在對(duì)行政強(qiáng)制法草案審議的過(guò)程中，并未對(duì)行政強(qiáng)制法草案第二條的規(guī)定提出任何意見(jiàn)。由此，可以推斷，草案第二條的規(guī)定將在該法最終定稿通過(guò)時(shí)在很大程度上得以保留，該條確立的“行政強(qiáng)制法”既要規(guī)范“行政強(qiáng)制措施”也要約束“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的立法思路，以及揭示的相關(guān)概念，將不大可能發(fā)生重大、實(shí)質(zhì)性的修改。

從上述學(xué)界的通論以及行政強(qiáng)制法草案的規(guī)定中，我們可以認(rèn)為，行政強(qiáng)制措施具有以下幾種法律屬性：其一，行政強(qiáng)制措施具有強(qiáng)制性，雖然任何具體行政行為作為體現(xiàn)國(guó)家意志的公法行為都具有強(qiáng)制性，但行政強(qiáng)制措施相對(duì)于其他具體行政行為具有更強(qiáng)和更直接的強(qiáng)制性。其二，行政強(qiáng)制措施具有非制裁性，它不是以制裁違法作為直接目的，而是以實(shí)現(xiàn)某一行政目標(biāo)為直接目的。其三，行政強(qiáng)制措施是限權(quán)性行為而非處分行為，它只是限制行政相對(duì)人對(duì)權(quán)利的行使，而沒(méi)有剝奪行政相對(duì)人對(duì)權(quán)利的擁有。其四，行政強(qiáng)制措施具有臨時(shí)性，它只是對(duì)一種權(quán)利的臨時(shí)約束，而不是對(duì)這種權(quán)利的永久、最終處分。其五，行政強(qiáng)制措施不以存在違法行為作為前提，它可以針對(duì)違法的當(dāng)事人作出，也可針對(duì)合法的當(dāng)事人作出，如衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)對(duì)患有流行性傳染病的人，采取強(qiáng)制隔離和治療措施。

二、將因排污超標(biāo)而暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證定性為行政強(qiáng)制措施更為恰當(dāng)

前文之所以討論行政處罰、行政強(qiáng)制措施的概念及本質(zhì)屬性，主要是為了全面、深入理解這兩個(gè)概念的內(nèi)涵，從而有助于我們判斷這兩個(gè)概念的外延所指，判斷暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證到底屬于何種范疇。本人認(rèn)為，基于以下諸多理由，將因排污超標(biāo)而暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證定性為行政強(qiáng)制措施較之定性為行政處罰，更為恰當(dāng)。

第一，從是否一定存在違法行為分析

行政處罰必須存在違法行為這一前提，行政強(qiáng)制措施無(wú)此前提要求，它可以針對(duì)違法行為作出，也可以針對(duì)合法行為作出。如在強(qiáng)制許可中，專利局并不是因?yàn)閷＠麢?quán)人有違法行為才強(qiáng)制許可他人使用其專利，而是出于國(guó)家緊急情況或社會(huì)公共利益的迫切需要而實(shí)施。在暫扣行駛證的情形中，機(jī)動(dòng)車排污不達(dá)標(biāo)并非一定是違法行為，如不達(dá)標(biāo)是行政相對(duì)人廢棄、閑置控污設(shè)備等行為造成的，則是違法行為，但如不達(dá)標(biāo)是機(jī)動(dòng)車在合理、正常使用年限內(nèi)由于部分零部件老化所致，則不能認(rèn)定為違法行為，行政相對(duì)人不可能時(shí)刻檢查機(jī)器，他并不存在主觀過(guò)錯(cuò)，若無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)，自然難以認(rèn)定為違法行為。這也正如全國(guó)人大法工委辦公室在《關(guān)于上路行駛的機(jī)動(dòng)車排氣污染超標(biāo)能否設(shè)定行政處罰有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》中所稱，“考慮到引起機(jī)動(dòng)車排放超標(biāo)的情況比較復(fù)雜，并非都是因車主的違法、過(guò)錯(cuò)行為所致……”

由于排污不達(dá)標(biāo)可能是違法行為、合法行為所致，因此如將暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證認(rèn)定為行政處罰，會(huì)違反行政處罰必須針對(duì)違法行為而作出這一客觀要求。

第二，從是否具有制裁性分析

行政處罰是行政主體對(duì)違反有關(guān)行政管理法律規(guī)范的行政相對(duì)人的一種懲罰，其直接目的是懲罰，具有行政制裁性。處罰實(shí)施，目的即已達(dá)到。行政強(qiáng)制措施具有非制裁性，它不是以制裁違法作為直接目的，而是以實(shí)現(xiàn)某一行政目標(biāo)為直接目的，督促行政相對(duì)人履行其本應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。在排污超標(biāo)的情形中，暫扣行駛證的直接目的并非懲罰、制裁行政相對(duì)人，而是督促、控制行政相對(duì)人將機(jī)動(dòng)車維修合格，使之排污達(dá)標(biāo)。

第三，從屬于中間行為抑或最終行為分析

行政處罰是一種最終行為，它的作出，表明該行政違法案件已被處理完畢。行政強(qiáng)制措施是一種中間行為，它是為保證最終行政行為的作出所采取的一種臨時(shí)性措施，它沒(méi)有達(dá)到對(duì)事件最終處理完畢的狀態(tài)。暫扣行駛證并不表示處理完畢，并非暫扣一定期限后，機(jī)動(dòng)車便可不經(jīng)任何維修處理重新上路行駛。它只是一種臨時(shí)性行為，最終處理行為有待暫扣行駛證后機(jī)動(dòng)車維修治理情況而定，或者歸還行駛證允許重新上路，或者報(bào)廢機(jī)動(dòng)車吊銷行駛證等。

第四，從處分權(quán)利抑或限制權(quán)利分析

行政處罰是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的最終處分，行政強(qiáng)制措施是對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利的一種臨時(shí)限制。例如，公安機(jī)關(guān)依據(jù)《道路交通法》第九十一條的規(guī)定對(duì)飲酒后駕駛機(jī)動(dòng)車的行政相對(duì)人，處暫扣一個(gè)月的機(jī)動(dòng)車駕駛證，屬于一種行政處罰，因?yàn)樗耆珓儕Z了行政相對(duì)人在確定期限一個(gè)月內(nèi)的駕駛資格，是對(duì)行政相對(duì)人在一個(gè)月期限內(nèi)的駕駛資格的最終處分。而在排污超標(biāo)情形中，暫扣行駛證并非對(duì)超標(biāo)車輛于一個(gè)確定的期限內(nèi)上路行駛的資格的最終處分，它只是暫時(shí)限制機(jī)動(dòng)車上路行駛的資格，一經(jīng)維修治理機(jī)動(dòng)車排污達(dá)標(biāo)，該車即可上路行駛。

第五，從變更解除的程序分析

行政處罰是對(duì)實(shí)施了行政違法行為尚未構(gòu)成犯罪的人的最終處理結(jié)果，不論原有義務(wù)是否已履行，非經(jīng)法定程序任何人不得改變。行政強(qiáng)制措施則是為實(shí)現(xiàn)行政目的服務(wù)的，只要行政相對(duì)人放棄或停止對(duì)社會(huì)秩序的危害，履行法定義務(wù)，符合停止適用的條件，行政強(qiáng)制措施即可解除。在因排污超標(biāo)而暫扣行駛證的情形中，只要行政相對(duì)人采取措施使得車輛排污達(dá)標(biāo)，履行了機(jī)動(dòng)車排污符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的義務(wù)后，該車便可取回行駛證重新上路行駛。

第六，從《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定分析

《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第八條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)機(jī)動(dòng)車實(shí)行登記制度。機(jī)動(dòng)車經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)登記后，方可上道路行駛。尚未登記的機(jī)動(dòng)車，需要臨時(shí)上道路行駛的，應(yīng)當(dāng)取得臨時(shí)通行牌證?！钡诰艞l第二款規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)自取得申請(qǐng)之日起五個(gè)工作日內(nèi)完成機(jī)動(dòng)車登記審查工作，對(duì)符合前款規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)發(fā)放機(jī)動(dòng)車登記證書(shū)、號(hào)牌和行駛證；對(duì)不符合前款規(guī)定條件的，應(yīng)當(dāng)向申請(qǐng)人說(shuō)明不予登記的理由。”依據(jù)這些規(guī)定，可以認(rèn)為，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)辦理機(jī)動(dòng)車初始登記，是一種行政許可行為，機(jī)動(dòng)車只有經(jīng)過(guò)初始登記，領(lǐng)取了行駛證，方具備正式上路行駛的資格。因而，機(jī)動(dòng)車行駛證在法律性質(zhì)上是一種許可證；相應(yīng)地，暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證屬于一種暫扣許可證的行為。

由于《行政處罰法》第八條規(guī)定的行政處罰種類第（五）項(xiàng)為“暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照”，那么，是否可依此項(xiàng)規(guī)定將暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證認(rèn)定為行政處罰呢？本人認(rèn)為，盡管《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類中有暫扣許可證，但不能因此認(rèn)為所有暫扣許可證的行為都屬于行政處罰。這是一個(gè)邏輯推理的問(wèn)題。正如《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類中有警告，但警告不一定就是行政處罰，它可以是行政處分；《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰種類中有罰款，但罰款不一定就是行政處罰，它可以是人民法院對(duì)妨害訴訟的人采取的強(qiáng)制措施等。在此，本人覺(jué)得有必要不厭其煩地引用行政法學(xué)者的論述，“在《中華人民共和國(guó)行政處罰法》制定之前，我們把‘吊銷證照’看成是行政處罰，把‘暫扣證照’理所當(dāng)然地看成是行政強(qiáng)制措施；但在該法制定以后，由于該法第8條第（五）項(xiàng)把‘暫扣證照’列入行政處罰的種類之中，又使人們把所有的‘暫扣證照’不加區(qū)分地列入‘行政處罰’的范圍之內(nèi)。這兩個(gè)錯(cuò)誤的‘極端’表明：我們對(duì)區(qū)分行政處罰與行政強(qiáng)制措施之間的理論標(biāo)準(zhǔn)是不清晰的?！?基于以上分析，本人持有這么一種觀點(diǎn)：以《行政處罰法》對(duì)行政處罰種類的規(guī)定為由，將暫扣行駛證認(rèn)定為行政處罰，理由并不充分。

第七，從行政強(qiáng)制法草案的規(guī)定分析

行政強(qiáng)制法草案第十條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施的方式有：（一）對(duì)公民人身自由的暫時(shí)性限制；（二）對(duì)場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物的查封；（三）對(duì)財(cái)物的扣押；（四）對(duì)存款、匯款、有價(jià)證券等的凍結(jié)；（五）強(qiáng)行進(jìn)入住宅；（六）法律規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施?！边@條條文沒(méi)有明文規(guī)定“暫扣許可證”屬于行政強(qiáng)制措施的方式。但是，是否可以據(jù)此認(rèn)為暫扣許可證不是行政強(qiáng)制措施，并進(jìn)而認(rèn)定暫扣機(jī)動(dòng)車行駛證不是行政強(qiáng)制措施呢？對(duì)此，本人認(rèn)為，尚不能得出此種結(jié)論。或許，暫扣許可證已為草案第十條第（三）項(xiàng)“對(duì)財(cái)物的扣押”所包含，或者為兜底條款第十條第（六）項(xiàng)“法律規(guī)定的其他行政強(qiáng)制措施”所涵括。

第八，從部門(mén)規(guī)章的規(guī)定分析

1996年12月20日公安部公布的《交通民警道路執(zhí)勤執(zhí)法規(guī)則》第十條規(guī)定：“公安交通管理部門(mén)及其交通民警對(duì)外地過(guò)境的機(jī)動(dòng)車駕駛員處以罰款處罰，并需在當(dāng)?shù)卮浙y行繳納罰款的，可以暫扣其駕駛證或者行駛證。處以五十元以下罰款處罰的，可以由交通民警開(kāi)據(jù)暫扣憑證；處以超過(guò)五十元罰款處罰的，由縣級(jí)以上公安交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)人在交通民警開(kāi)據(jù)的暫扣憑證上簽署意見(jiàn)并簽名或者蓋章。機(jī)動(dòng)車駕駛員繳款后，應(yīng)當(dāng)立即發(fā)還所扣證件。其他情況不得隨意采用暫扣機(jī)動(dòng)車及其駕駛證、行駛證、號(hào)牌或者滯留車輛的行政強(qiáng)制措施?！痹谶@里，暫扣行駛證無(wú)疑是一種行政強(qiáng)制措施，它旨在督促機(jī)動(dòng)車駕駛員繳納罰款。

第九，從最高人民法院的司法解釋分析

1994年1月13日，最高人民法院《關(guān)于人民法院審理行政案件對(duì)缺乏法律和法規(guī)依據(jù)的規(guī)章的規(guī)定應(yīng)如何參照問(wèn)題的答復(fù)》「法行復(fù)字（1993）第5號(hào)」認(rèn)為：“國(guó)務(wù)院的《中華人民共和國(guó)道路管理?xiàng)l例》沒(méi)有規(guī)定公路行政管理部門(mén)對(duì)拖繳、逃繳公路規(guī)費(fèi)的單位和個(gè)人可以采取扣留駕駛證、行車證、車輛等強(qiáng)制措施。而遼寧省人民政府的《關(guān)于加強(qiáng)公路養(yǎng)路費(fèi)征收稽查工作通告》第六條‘可以采取扣留駕駛證、行車證、車輛等強(qiáng)制措施’的規(guī)定，缺乏法律和法規(guī)依據(jù)，人民法院在審理具體案件時(shí)應(yīng)適用國(guó)務(wù)院的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定?！痹谶@一具有司法解釋效力的函件中，最高人民法院雖不認(rèn)為公路行政管理部門(mén)可以扣留行車證（行駛證），但肯定了扣留行車證（行駛證）可以是一種行政強(qiáng)制措施。

第十，從全國(guó)人大法工委辦公室的有關(guān)文件分析

全國(guó)人大常委會(huì)法工委辦公室在《關(guān)于上路行駛的機(jī)動(dòng)車排氣污染超標(biāo)能否設(shè)定行政處罰有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》（法工辦復(fù)字〔2005〕3號(hào)）中闡述：“對(duì)于禁止超標(biāo)排放的機(jī)動(dòng)車上路行駛的措施，地方性法規(guī)可以作出具體規(guī)定（如可以規(guī)定由公安交通管理部門(mén)暫扣車輛行駛證）。但依照行政處罰法第十一條第二款的規(guī)定，地方性法規(guī)不得增設(shè)對(duì)機(jī)動(dòng)車超標(biāo)排放的罰款等行政處罰。”可見(jiàn)，全國(guó)人大常委會(huì)法工委辦公室認(rèn)為暫扣車輛行駛證并非行政處罰而是一種“措施”，即行政強(qiáng)制措施。

綜合以上分析，某些行政處罰的形式與行政強(qiáng)制措施的形式重合，如暫扣許可證既可成為行政處罰的形式，也可成為行政強(qiáng)制措施的形式，在判斷其具體屬性時(shí)須根據(jù)具體情況作具體分析。廣州市在修訂《廣州市機(jī)動(dòng)車排氣污染防治規(guī)定》時(shí)，如將因車輛排污超標(biāo)而暫扣行駛證的行為認(rèn)定為行政強(qiáng)制措施，不存在重大的上位法障礙，它不僅已為司法實(shí)踐所認(rèn)可，而且更符合行政法原理。