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一、兩屆安倍內(nèi)閣與道州制議題

2006年9月成立的第一屆安倍內(nèi)閣使道州制議題得到了改觀。安倍本人在自民黨內(nèi)屬于道州制推進派。組閣伊始，安倍就新設并任命了道州制擔當相，借以推動道州制改革。2007年1月，安倍又設立“道州制設想懇談會”。懇談會匯集了以著名智庫PHP會長江口克彥、索尼總顧問出井伸之等社會主流為首的學者專家，并向安倍提交了以三年內(nèi)實現(xiàn)道州制為目標的報告。同時，2007年6月自民黨內(nèi)的道州制調(diào)查會向黨本部提出了將在今后6－8年內(nèi)制定道州制基本法，10年內(nèi)實現(xiàn)道州制目標的報告。同年11月，該調(diào)查會被安倍升格為道州制推進本部。12月，安倍內(nèi)閣提交并通過了《道州制特區(qū)推進法》。上述舉措都顯示出第一屆安倍內(nèi)閣對道州制的支持。然而第一屆安倍內(nèi)閣僅僅維持了不到一年就草草收場，有關(guān)道州制的設想也不了了之。而且《道州制特區(qū)推進法》就其實質(zhì)而言，只是延續(xù)小泉內(nèi)閣推行的所謂“三位一體”行政改革的一個幌子，其目的在于推進設置后者的“特區(qū)”。該法律中明確規(guī)定，中央政府對于北海道的權(quán)限下放僅限于以公共事業(yè)為主的8個項目，且該法律只局限于原本就沒有縣一級行政機構(gòu)的北海道，因此該法律雖然冠有道州制之名卻并無道州制之實。

2009年8月，從長期執(zhí)政的自民黨手中奪取了政權(quán)。一直主張強化地方自治，雖然并不完全反對推行道州制，但是行政改革的最終目標是，實現(xiàn)由300個左右的基礎自治體組成國家體制。⑥在執(zhí)政期間，道州制的議論從公眾輿論中消失了。道州制再次回到公眾視野是在2012年12月第二屆安倍內(nèi)閣成立之后。為了表明跟政權(quán)的不同，無論是在先前的眾議院自民黨競選公約還是在其后的施政方針的字里行間，在推行道州制這個問題上，安倍及其領導的自民黨都擺出了一副積極的姿態(tài)。在2012年的眾議院選舉公約中，作為構(gòu)建“安心社會”的一個重要組成部分，安倍承諾自民黨將盡快制定《道州制基本法》，并允諾在該法成立5年之內(nèi)在日本國內(nèi)實施道州制。①安倍內(nèi)閣成立之后重新恢復了由總務大臣兼任的道州制擔當大臣職位，并且在自民黨內(nèi)設立了道州制推進本部。2013年1月，該推進本部的今村雅弘本部長宣布將向第184次國會上提交自民黨的《道州制基本法》法案。一時之間，道州制似乎馬上就要變?yōu)楝F(xiàn)實了。但是僅僅事隔6個多月，安倍內(nèi)閣對推進道州制似乎失去了以往的熱情。2013年7月的自民黨參議院選舉公約對道州制部分的闡述為:“強化地方自治體的功能，推進地方分權(quán)，將導入道州制放入政權(quán)的視野”。②跟2012年在野時的自民黨眾議院選舉公約進行比較，我們不難發(fā)覺，在上述記述中有關(guān)推進道州制的具體日程已逐漸模糊化。安倍內(nèi)閣對道州制的態(tài)度之所以會發(fā)生這樣大的變化，主要原因有三。

首先是來自黨內(nèi)的強烈反對。自民黨內(nèi)道州制推進本部，原定于2014年6月向國會提交的《道州制基本法》法案被迫中止。據(jù)媒體報道，自民黨內(nèi)反對意見占了上風。③其次是來自日本全國町村會的壓力。對于道州制，日本全國町村會除了在2008年發(fā)表《全國町村長大會特別決議》表示反對之外，2013年4月10日，日本全國町村會會長藤原忠彥在給眾議院議員的公開信中再次強調(diào):“實行道州制必將引起更大的地區(qū)差異”。④同時，由于明年2015年也是日本地方統(tǒng)一選舉之年，自民黨無法承受來自基層政府的壓力。再次是因為現(xiàn)行道州制的理念與安倍的愿望存在差異。學界也存在眾多對道州制持懷疑和反對態(tài)度的聲音，其中最具代表性的是西尾勝。作為行政學專家并長期擔任具有官方背景的地方分權(quán)推進委員會委員的西尾對道州制從四個方面提出了疑慮。第一，由道州制誘發(fā)的聯(lián)邦制設想不適合于日本的國情。第二，國家集權(quán)會被道州制削弱。第三，對道州區(qū)域的劃分十分困難。第四，現(xiàn)有市町村體制已經(jīng)十分成熟，沒有必要繼續(xù)合并。⑤其中，道州制與中央集權(quán)的矛盾尤其明顯，以大阪市新保守派勢力所倡導的所謂“大阪都”為代表，強調(diào)地方分權(quán)的勢頭與安倍現(xiàn)在所推行的強化中央集權(quán)的政策恰恰是相對立的，這也是第二屆安倍內(nèi)閣突然對道州制改變態(tài)度的根本原因所在。

二、道州制的未來與日本行政改革走向

關(guān)于未來“道州制”的形式，日本社會各界有各種推測。西尾勝總結(jié)了目前各種意見后，將未來道州區(qū)域可能的存在形式歸納為以下五種。

1．作為聯(lián)邦國家的“州”。

2．作為直屬中央的一級綜合派出機構(gòu)。

3．直屬中央的一級綜合派出機構(gòu)加上地方自治體聯(lián)合。

4．比現(xiàn)有都道府縣管轄范圍更為廣闊的自治體。

5．取代現(xiàn)有都道府縣的地方自治體聯(lián)合。

(一)保守勢力增長將影響道州制的未來走向自民黨曾經(jīng)是道州制的積極推進一方，為此自民黨專門成立了道州制推行本部。但是，自民黨政權(quán)推動道州制的目標與財界和部分地方自治體欲借其擴大地方自治權(quán)力、推動經(jīng)濟發(fā)展的目的并不一致。伴隨冷戰(zhàn)結(jié)束后自民黨內(nèi)保守勢力的不斷抬頭，為強化官邸和內(nèi)閣的權(quán)力，借實行道州制之機，將瑣碎的行政庶務以及社會福利相關(guān)工作等推給地方的同時，將高速經(jīng)濟成長期所形成的大包大攬的肥大政府瘦身成為精簡并高度集權(quán)的中央政權(quán)，已經(jīng)是自民黨強化政權(quán)統(tǒng)治能力的一個重要目標，尤其是對自民黨而言，“55年體制”崩潰的教訓更是促使其加速推行道州制的重要原因。第二屆安倍內(nèi)閣成立以后，安倍對內(nèi)用改善民生作為誘導，對外以保守強硬的面貌獲得民眾的支持，力求在繼承中曾根所謂“戰(zhàn)后總決算”路線的基礎上，試圖使日本重新成為一個所謂的“正常國家”。而在其欲實施修憲而未果的現(xiàn)實面前，推行道州制，進一步強化中央集權(quán)是安倍內(nèi)閣必將邁出的一步。具體表現(xiàn)為，安倍內(nèi)閣成立伊始就將內(nèi)閣所屬原“地域主權(quán)戰(zhàn)略室”改名為“地方分權(quán)改革推進室”，明確了將積極推進道州制的目的。而道州制具體實施的日程也已經(jīng)非常明確———2012年眾議院選舉時，自民黨在競選公約中允諾將盡快推出《道州制基本法》，并在該法成立五年后正式實施道州制。從表面看來，在推行實施道州制的問題上，自民黨與同樣保守的日本維新會以及大家的黨在步調(diào)上高度一致。而財界對道州制的支持也將加速道州制在不遠的將來變?yōu)楝F(xiàn)實的可能。但是現(xiàn)實卻并非如此。如前文所述，盡管有關(guān)道州制的議論由來已久，但都只是紙上談兵，未能落實。

(二)財界對道州制的影響力度安倍內(nèi)閣二次登臺，民眾對他更多期待的是帶領日本經(jīng)濟走出困境。所謂的“安倍經(jīng)濟學”的三支箭，即量化寬松，增加公共開支，進行結(jié)構(gòu)性改革。無一不是針對長期低迷的經(jīng)濟狀態(tài)。經(jīng)過一年多的調(diào)整，日本的經(jīng)濟形勢有所改善。最為明顯的是股市，股票在2012年12月末為10600點，而2014年9月攀升到15700點，漲幅接近50%。然而量化寬松帶來的日元貶值也使歐美各國產(chǎn)生了強烈的不滿。2013年6月在英國舉行的八國峰會上，德國總理默克爾在與安倍晉三會談時曾指責，“日本推進日元貶值政策對于以廉價勞動力為競爭條件的國家來說是很不利的”。①同時，在上述“三支箭”的背后遺留的另一個重要問題是巨額的債務。安倍內(nèi)閣的支持率之所以一直能保持堅挺，最重要的是來自于民間對他經(jīng)濟政策的期待。而從經(jīng)濟界角度而言，日本財界的主流和部分發(fā)達地區(qū)的府縣對平成版的道州制持積極贊同的意見。這主要是因為，伴隨行政區(qū)域的擴大，經(jīng)濟效率能得到提高，尤其是部分已經(jīng)成為地方經(jīng)濟中心的府縣更是期待借機擴大“勢力范圍”，更好地集中人才和資金，與過于集中在東京一端的經(jīng)濟圈進行抗衡。但是，如同前文所述，夾雜在始終支持道州制的財界，及持反對意見的中央政府官僚集團和地方政府中間的安倍以及他領導的自民黨，在選票和鈔票之間始終處于想兩頭討好的狀態(tài)。

(三)實現(xiàn)道州制存在著現(xiàn)實障礙2012年6月，自民黨道州制推進本部發(fā)表了對于道州制未來的愿景設計。②但是從自民黨道州制推進本部的道州制藍圖上，我們也可以發(fā)現(xiàn)道州制不得不面臨以下三大問題。一是如何劃分新的道州?自民黨道州制推行本部的設想是在全國重新設置10個道州，廢除現(xiàn)行都道府縣，市町村維持現(xiàn)狀。但是現(xiàn)實問題是除了北海道以外，其他地區(qū)的劃分，無論從文化背景或是經(jīng)濟利益的分配上，都將面臨重重困難。比如首都圈的一都三縣(東京都、琦玉、千葉、神奈川)將形成圍繞東京都的一大州級政府，人口超過3500萬，占全日本人口的四分之一強，與此相比，沖繩因為其地理位置和文化背景也將成為一個州級政府。兩者無論從人口和經(jīng)濟規(guī)模都將形成巨大反差。這樣劃分，客觀上進一步擴大了地區(qū)間的差距，也違背了實行道州制縮小地區(qū)經(jīng)濟差距的初衷。再如關(guān)西地區(qū)，由于大阪和京都、神戶在地理位置上極其相近而三者又各自擁有自己的經(jīng)濟圈，無論是怎么合并都會存在很大的困難。二是中央政府和道州以及市町村的權(quán)利義務如何分配?自民黨道州制推行本部的設想是在實行道州制后，在機能上進一步強化國家的權(quán)限，而在具體事務上盡量減少對道州的干預，道州的行政長官實行民選，道州具有立法權(quán)?，F(xiàn)實上，如果實行道州制，現(xiàn)行龐大的中央行政機構(gòu)的人員必將分流到道州政府，中央政府的權(quán)限會被削弱，同時道州立法與憲法規(guī)定的“國會是國家唯一的立法機構(gòu)”(第四十一條)相抵觸，涉及到修憲問題。同時，伴隨道州區(qū)域的重新劃分，現(xiàn)行小選舉區(qū)與比例代表并列的選舉制度也將重新修改，與此對應的稅收等財權(quán)也將重新分配。三是道州長官與中央政府的關(guān)系定位問題。自民黨道州制推行本部和其他各個團體都明確表明道州長官將由民選直接產(chǎn)生。而直接產(chǎn)生的道州長官如關(guān)東圈的東京州和關(guān)西圈的大阪州(假設)的長官在民眾中的威望，或許會比由國會間接選舉產(chǎn)生的內(nèi)閣總理還要高，在事實上形成尾大不掉的局面。

(四)安倍政權(quán)下道州制未能實施的原因安倍兩次組閣，盡管宣傳口號不斷變化，但是不難發(fā)現(xiàn)其基本理念始終如一，目的只有一個———修改憲法以及為修改憲法做事前準備工作。第一屆安倍內(nèi)閣雖然短短不到一年，就通過了《教育基本法》、《防衛(wèi)廳設置法》(2006年12月5日)、《有關(guān)修改日本憲法手續(xù)的法律》(《國民投票法》2007年5月14日)、《伊拉克復興支援特別法》(2007年5月15日)等從手續(xù)或是從理念上為修憲創(chuàng)造前提條件的法律。而第二屆安倍內(nèi)閣在其右傾保守核心理念的指導下，打著經(jīng)濟政策向左走的旗號，邁上政治往右拐的道路。從任命毫無法律背景卻愿意支持修憲的外交官出任內(nèi)閣法制局長為修憲掃除障礙，到仿效美國設立國家安全保障會議(NSC)強化中央集權(quán);從出手干涉NHK經(jīng)營委員人事，任命親信出任會長，控制輿論壓制不同的意見，到重新修改武器出口三原則，為日本武器出口敞開大門，直至不顧民意的強烈反對強行通過《特定秘密保護法》對內(nèi)加強統(tǒng)治，等等。迄今為止，安倍的行為毫無疑問與其上臺前承諾的帶領日本走出經(jīng)濟困境是背道而馳的，其目的是為了替修憲掃除障礙。在自公兩黨議員在參眾兩院所占比例的絕對優(yōu)勢，以及安倍內(nèi)閣迄今仍保持的高民意支持下，自公聯(lián)合內(nèi)閣所提交的法案在國會的通過率達到了97．5%。①而道州制的議論在朝野之間早已成熟，如果自公聯(lián)合政權(quán)有意促成道州制的成立，原本并非難事?！兜乐葜苹痉ā贩ò钢赃t遲不能出臺，究其原因還是在于安倍內(nèi)閣對實施道州制是否有利于鞏固自民黨的執(zhí)政地位猶豫不決?，F(xiàn)行日本47都道府縣制度，除去1888年香川縣與愛媛縣分離并獨立成縣以及“沖繩回歸”(1972年)之外，已經(jīng)施行將近130年。正在國會中提交審議的《關(guān)于推行道州制改革的基本法案》如果能得以通過，日本將在不遠的將來實行道州制度。這也是日本自1871年實施廢藩置縣行政改革之后，現(xiàn)代史上最大力度的行政改革。如果道州制被正式導入，勢必會引起日本選舉制度以及官僚體制發(fā)生重大變革，進而也會影響到日本的外交政策，值得關(guān)注。

作者：趙剛單位：中國社會科學院日本研究所