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中國(guó)公共行政與公共管理研究從20世紀(jì)80年代開始，但其實(shí)踐始點(diǎn)很難清楚地描述。長(zhǎng)期以來我們致力于運(yùn)用管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)多學(xué)科的理論與方法對(duì)政府和公共組織進(jìn)行有效治理，取得的進(jìn)步有目共睹。fdi是資本跨國(guó)流動(dòng)的一種方式，毫無疑問，F(xiàn)DI對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用是明顯的，但FDI對(duì)中國(guó)公共管理的影響和推動(dòng)作用常常隱藏在各種表象之后，其關(guān)聯(lián)性不易觀察。對(duì)這些關(guān)聯(lián)性的研究和分析，有助于揭示FDI對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面影響。

一、FDI催生新的非官方的公共政策活動(dòng)者

改革開放以來，中國(guó)FDI增長(zhǎng)速度一直比較快。2010年，中國(guó)FDI為1057億美元，居世界的位次從2005年的第4位提高到第2位，占世界的比重從2005年的7.3%提高到9.4%，中國(guó)已成為世界最具吸引力的外商直接投資國(guó)之一。統(tǒng)計(jì)數(shù)字的背后實(shí)際上反映中國(guó)FDI的增長(zhǎng)引起較深層次的變化———它使長(zhǎng)期以來以國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)為特征的經(jīng)濟(jì)體系被打破，外資企業(yè)（中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外商獨(dú)資企業(yè)）作為公共政策的新的活動(dòng)者開始在中國(guó)的公共政策的舞臺(tái)扮演角色。外資企業(yè)與國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)不同，政府直接干預(yù)管理的影響比較小，它們生存的政策和法律有別于國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)；而且外資企業(yè)其獨(dú)立性遠(yuǎn)大于國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)，國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)從誕生之日起在很大程度上依附于政府，自我生存和發(fā)展的能力較弱。在外資企業(yè)工作的員工與國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)也有很大不一樣，外資企業(yè)員工和外資企業(yè)有比較清楚地契約關(guān)系，國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)這種關(guān)系比較模糊。FDI催生有別于國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)的外資企業(yè)和外資企業(yè)員工不可避免地改變了中國(guó)行政管理的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以中國(guó)國(guó)有企業(yè)和集體所有制企業(yè)為重心的公共行政管理制度和方法必須順應(yīng)這種變化。這種變化的動(dòng)力不是全部來自FDI,但離不開FDI,換言之，正是FDI使中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體多元化，使得中國(guó)行政管理政策和制度的制定必須將它們作為其中因素加以考慮才能行之有效。與FDI高度相關(guān)的外資企業(yè)及其員工在公共行政管理改革中所起的作用也會(huì)隨著其地位的提升不斷增大。外資企業(yè)利用它們掌握的資源，通過游說、宣傳、捐款等方式，或者通過政協(xié)、人大等官方正式的渠道表達(dá)自身利益要求，對(duì)公共政策施加越來越大的影響，盡管它們?cè)谝话闱闆r下并不直接參與公共政策的制定。在外企工作的員工年富力強(qiáng)，大多享受良好教育；與他們的外籍員工一樣，他們是知識(shí)和技能的載體，這些新生代工人通過參加利益集團(tuán)或利益團(tuán)隊(duì)，或者對(duì)實(shí)施的政策采取合作或者不合作的態(tài)度來表達(dá)他們的利益傾向，對(duì)公共政策施加影響。

二、FDI是推動(dòng)中國(guó)制度創(chuàng)新的力量

中國(guó)對(duì)外開放政策的實(shí)踐始于20世紀(jì)80年代，其中一個(gè)目的也是為了吸引外國(guó)資金，利用國(guó)內(nèi)國(guó)外兩個(gè)市場(chǎng)和兩種資源發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)。但中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革或者政府機(jī)構(gòu)改革也有很多矛盾和阻力，需要重組和改革才能達(dá)到目的。如果內(nèi)部力量比較平衡，引入新的因素可能就能打破平衡，實(shí)現(xiàn)飛躍，這個(gè)新的因素可能是FDI。擴(kuò)大對(duì)外開放，加快外國(guó)資金進(jìn)入的步伐，促使FDI上規(guī)模上水平，中國(guó)應(yīng)該進(jìn)行比較大規(guī)模的制度創(chuàng)新。借鑒和模仿是制度創(chuàng)新的開始，比較容易被接受的辦法就是按國(guó)際通行的慣例管理中國(guó)經(jīng)濟(jì)，也就是說可以援用國(guó)際上一些通行的做法和管理制度。加入世界貿(mào)易組織彰顯了中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人改革開放的努力和決心。從直接影響上分析，加入世界貿(mào)易組織促進(jìn)中國(guó)貿(mào)易投資便利化，但在公共政策層面，它要求廢除和建立大量的經(jīng)濟(jì)法律制度，包括政府管理經(jīng)濟(jì)的制度和程序，這樣才能與世界貿(mào)易組織的制度基本吻合或者不至于有矛盾。所以FDI與中國(guó)公共行政之制度創(chuàng)新的關(guān)聯(lián)性是清楚的：如果中國(guó)不需要FDI，也不需要加入世界貿(mào)易組織，也不需要重新審視經(jīng)濟(jì)法律制度進(jìn)行必要的廢止或新立。FDI對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)是積極的，雖然它是中國(guó)通過用市場(chǎng)或其它資源換取。它不僅推動(dòng)中國(guó)進(jìn)一步對(duì)外開放，而且對(duì)中國(guó)公共行政和公共管理的影響也在悄然發(fā)生，成為中國(guó)公共政策變化的一個(gè)重要的考量因素。

三、FDI對(duì)政府經(jīng)濟(jì)治理方式提出新要求

FDI對(duì)以政府為核心的公共管理產(chǎn)生影響的力量還在于它對(duì)政府職能部門提供的服務(wù)提出了不同的要求。政府治理經(jīng)濟(jì)的方法必須由針對(duì)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，部門功能也應(yīng)隨之改變才能順應(yīng)這種要求。換言之，政府開始在引進(jìn)和借鑒西方管理經(jīng)濟(jì)的理論和方法，比較間接地管理經(jīng)濟(jì)而非直接干預(yù)，讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮其應(yīng)有的作用。與這些轉(zhuǎn)變同步發(fā)生的就是使公共行政與公共管理的模式的轉(zhuǎn)變，政府做什么不做什么應(yīng)有比較清晰地界線。這樣政府與企業(yè)界線清晰也使政府不至于由于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善背上沉重包袱。FDI可能通過跨國(guó)公司兼并國(guó)企進(jìn)入中國(guó)，它不僅改變國(guó)企的性質(zhì)和運(yùn)營(yíng)方式，而且間接驅(qū)動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求。這些被兼并的國(guó)企—先是“國(guó)營(yíng)企業(yè)”再轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)有企業(yè)”，一般而言盈利的動(dòng)機(jī)并不如跨國(guó)公司強(qiáng)勁，自主經(jīng)營(yíng)的能力較弱，與政府的界線不夠清晰。兼并后要求的外部的運(yùn)營(yíng)環(huán)境畢竟不一樣。FDI也可以通過綠地投資進(jìn)入中國(guó)，但創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會(huì)略有不同。綠地投資接納新生代勞動(dòng)力比較多，不一定能夠象兼并一樣仍然雇傭被兼并的企業(yè)的員工。但政府面對(duì)就業(yè)的壓力也需要FDI進(jìn)入以解決部分問題。這種相互需要的關(guān)系使得政府愿意做出某種改變，比如更具有回應(yīng)性、更具有效率和效能，更公開廉潔以這些改變最為交換外資進(jìn)入。當(dāng)然，上述的改變從根本上也是政府和執(zhí)政黨本質(zhì)上的要求。FDI同時(shí)對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革提供樣板，F(xiàn)DI無論是通過綠地投資或者兼并創(chuàng)辦企業(yè)，產(chǎn)權(quán)清晰、管理水平較高、盈利能力較強(qiáng)，容納勞動(dòng)力較多，稅收貢獻(xiàn)較大。其效率與效益都是政府想要的，對(duì)中國(guó)政府再造企業(yè)型的政府有借鑒意義。FDI還使得中國(guó)政府提供的公共服務(wù)與其他國(guó)家能夠進(jìn)行比較。比如投資人可能有較多的機(jī)會(huì)與政府官員接觸，他們可能會(huì)告訴這些官員在他們的國(guó)家類似的行政事務(wù)如此這般處理，通過比較官員能夠?qū)W習(xí)和借鑒其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步官員們可能會(huì)審視和修改部門職能和辦事程序，以便服務(wù)更到位、效率更高。

四、FDI需要政府“善政”，推動(dòng)政府提高效率和效能

FDI產(chǎn)生和規(guī)模擴(kuò)大的原動(dòng)力是追逐利潤(rùn)，它需要東道國(guó)提供良好的治理（goodgovernance）環(huán)境。因?yàn)橐粋€(gè)不善于治理的政府會(huì)把其低效率和高成本轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)，包括以FDI方式進(jìn)入的外資企業(yè)。什么樣的治理可以稱得上是良好的治理，或者什么樣的公共行政從經(jīng)濟(jì)的角度判斷堪稱“善政”（“goodgovernment”）。彼特認(rèn)為（Peters，2001:86)其中一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是“他的決定應(yīng)該代表它服務(wù)的公眾的利益”。伍德（Hood1991,inToonen2003b:470)也認(rèn)為公共行政的三個(gè)核心價(jià)值在于回應(yīng)性和滿意度（respon-sivenessandsatisfaction）、正直和信賴（integrityandtrust）、可靠和信度（reliabilityandconfidence）。圖那（Toonen，2003b:470-471)解釋說回應(yīng)性和滿意度強(qiáng)調(diào)的是公共行政節(jié)儉和經(jīng)濟(jì)，以保證公共行政精簡(jiǎn)和目的性強(qiáng)；實(shí)誠(chéng)和信賴意味著政府應(yīng)該公正、公平、清廉，以保證政府誠(chéng)實(shí)公正；可靠和信度包含穩(wěn)健、靈活和可持續(xù)，以保證政府強(qiáng)健和富有恢復(fù)力。盡管不同的政治文化對(duì)“善政”和“正確的行政”（“properadministration”）有不同的標(biāo)準(zhǔn)，但公共行政和公共管理的方向都指向“3E”—效率、效能、公正（effi-ciency,effectivenessandequity）。FDI對(duì)公共行政或公共管理的影響在于外商與政府進(jìn)行磋商時(shí)他們具有一定的討價(jià)還加能力。在實(shí)踐中，投資人在中國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)備進(jìn)行投資最先接觸的幾乎就是政府官員，此類接觸是一種政治環(huán)境的調(diào)查。此后對(duì)政府服務(wù)的一些要求也可以看作是一種磋商，這些磋商可能包含列舉了對(duì)政府公共行政服務(wù)質(zhì)量的要求，或者是他們心目中“善政”和“正確的行政”的要求。為什么外國(guó)投資人能夠和政府坐在同一談判桌上進(jìn)行磋商？外資的流動(dòng)性決定FDI有這種討價(jià)還價(jià)的能力。外資進(jìn)入的“雙贏”效應(yīng)使政府愿意用“市場(chǎng)換資金”或“市場(chǎng)換技術(shù)”甚至“善政換資金”。迄今為止，僅靠“市場(chǎng)換資金”恐怕已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，良好的治理能力和具備“3E”特征的“善政”吸引力越來越大。如果我們不具備提供市場(chǎng)和“善政”的能力和條件，外資就會(huì)流向其他國(guó)家和地區(qū)?！坝邢拚钡挠^念也有助于優(yōu)異的政府治理的形成。因?yàn)椤坝邢拚笔拐畬⒂邢薜臅r(shí)間和財(cái)力集中在有限的目標(biāo)上，比如說宏觀層面的公共行政，在理論上它就能保證服務(wù)的質(zhì)量。良好的治理不完全是迎合FDI，也是政府機(jī)構(gòu)自身改革發(fā)展的需要。

五、FDI對(duì)思想庫(kù)的貢獻(xiàn)影響中國(guó)公共行政改革

觀點(diǎn)和政策的關(guān)系吸引很多學(xué)者加以研究。薩博提爾（Sabatier1991,inParsons,1995）認(rèn)為觀點(diǎn)是“推動(dòng)變革的力量”（inParsons,1995：195），彰顯觀點(diǎn)在政策形成中的重要作用?？軅愡_(dá)和科斯（ColanderandCoats，1989,inParsons,1995)認(rèn)為觀點(diǎn)和思想的傳播有三種模型：第一種模型是“傳染病模型”（theinfec-tiousdiseasemodel）；第二種模型是“觀點(diǎn)買賣型”（“themarketplaceforideasmodel”）；第三種模型是“資訊理論模型”（“thein-formationtheorymodel”）。第一種模型描述了觀點(diǎn)傳播象傳染病一樣，向敏感人群傳播；第二種模型認(rèn)為觀點(diǎn)猶如產(chǎn)品可在市場(chǎng)上買賣；第三種模型解釋觀點(diǎn)就是信息流，不停地流傳和被賦予新意。FDI不僅可以是資本的載體，也還可以是觀點(diǎn)的載體，它是“傳染病”的攜帶者或觀點(diǎn)的“賣家”或“信息源”。經(jīng)由FDI帶來的觀點(diǎn)和方法經(jīng)過傳播形成“傳染病社區(qū)”（“epistemiccommu-nities”），影響思想庫(kù)，進(jìn)而影響公共政策的制定。嚴(yán)格地說，其他因素對(duì)觀點(diǎn)傳播也有作用，但FDI所起的作用較為特殊，比如可能他們用不同的視角對(duì)政府進(jìn)行評(píng)判：官員可能不僅僅是中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“父母官”，還是人民的公仆；政府不僅是有權(quán)威的政府，也是服務(wù)型的政府。這些獨(dú)特的視角下的觀點(diǎn)的傳播對(duì)中國(guó)致力建設(shè)廉潔高效的政府的影響意義深遠(yuǎn)。中國(guó)公共行政實(shí)踐中的一個(gè)問題就是還不能完全擺脫“人治”。FDI要求政府依法行政，政策相對(duì)穩(wěn)定和透明，這也是資本增值內(nèi)在的要求，即它總是要求資本運(yùn)營(yíng)在一種可預(yù)見的條件下進(jìn)行，即使現(xiàn)實(shí)當(dāng)中這種真正可預(yù)見的情形不見得一定存在。因?yàn)檩^為穩(wěn)定和可預(yù)見的公共行政環(huán)境使投資人比較容易計(jì)算投入和產(chǎn)出，這樣投資人就可以據(jù)此確定投資或者不投資。為什么FDI和觀點(diǎn)有密不可分的聯(lián)系？因?yàn)镕DI執(zhí)行者是不同國(guó)家不同文化背景下的人，如果他們是他們各自政治經(jīng)濟(jì)文化的代表也是情理之中的事。當(dāng)這些人進(jìn)入東道國(guó)投資，他們會(huì)不由自主地將母國(guó)文化和東道國(guó)文化進(jìn)行比較，然后指出孰優(yōu)孰劣。此外，F(xiàn)DI的執(zhí)行人進(jìn)行投資所執(zhí)行的計(jì)劃有其完整性，即輸出資金的同時(shí)與之配套的觀點(diǎn)也夾帶輸出；這并不是意味著FDI不需要適應(yīng)，恰恰相反，F(xiàn)DI很需要適應(yīng)，但他們也會(huì)挑戰(zhàn)東道國(guó)習(xí)以為常的東西，比如會(huì)對(duì)公共行政環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境提出不同的要求。FDI帶來的觀點(diǎn)最可能匯集到思想庫(kù)，然后在這些思想庫(kù)里被較為系統(tǒng)地整理、分析和研究。這些中國(guó)思想庫(kù)大多分布在政府政策研究機(jī)構(gòu)、高校和科研院所，特別是前者，它們對(duì)公共政策的影響最直接、最有效。思想庫(kù)也不是被動(dòng)地等待FDI到來點(diǎn)燃思想的火花，思想庫(kù)應(yīng)該具有革命和創(chuàng)新精神。思想庫(kù)視野開闊，兼收并蓄，海納百川，可能最有能力甄別FDI帶來的觀點(diǎn)的正確性。所以FDI對(duì)思想庫(kù)的貢獻(xiàn)不僅僅是向思想庫(kù)輸出思想的過程，也是思想庫(kù)自身主動(dòng)吸納各種有益觀點(diǎn)的過程。

六、結(jié)語

中國(guó)公共行政改革是在復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)背景下的改革，改革的發(fā)展和進(jìn)步是多種力量和因素影響的結(jié)果。FDI對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)一開始就比較多地得到關(guān)注，但它對(duì)中國(guó)行政管理改革的作用較為隱蔽和間接，容易被人忽略。FDI與中國(guó)行政管理改革的相互作用的關(guān)系或其關(guān)聯(lián)性表現(xiàn)在FDI作為一種資本流動(dòng)的方式進(jìn)入中國(guó)，除了使得中國(guó)經(jīng)濟(jì)成分多元化的同時(shí)催生了非官方的政策活動(dòng)者；FDI的國(guó)際性要求中國(guó)法律和政策環(huán)境也有國(guó)際性和通用性即按國(guó)際通用的制度和方法來治理經(jīng)濟(jì)，因而迫使中國(guó)法律和政策也做順應(yīng)式的調(diào)整；與法律和政策調(diào)整同步的是中國(guó)治理經(jīng)濟(jì)的方式的變化以及政府致力建設(shè)高效廉潔的服務(wù)型的政府，或者西方學(xué)者稱之為“優(yōu)異的治理”或“善政”。對(duì)中國(guó)公共政策影響最直接的思想庫(kù)在不同的程度上也受FDI帶來的觀點(diǎn)的影響。對(duì)FDI與中國(guó)行政改革的這種關(guān)聯(lián)性進(jìn)行定性分析有難度但仍可行，不易克服的困難是很難描述兩者之間作用力度的大小，即FDI究竟在多大的程度上影響中國(guó)公共行政改革的方向和進(jìn)程。中國(guó)公共行政改革在經(jīng)濟(jì)改革和政府機(jī)構(gòu)改革的主戰(zhàn)場(chǎng)中穿梭前行，發(fā)現(xiàn)和揭示它的動(dòng)力源和影響因素有學(xué)術(shù)價(jià)值更有指導(dǎo)實(shí)踐的意義。